Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 462. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 892  —  462. mál.




Svar



fjármálaráðherra við fyrirspurn Vigdísar Hauksdóttur um
greiðslur samkvæmt starfslokasamningum.


    Fyrirspurnin er svohljóðandi:
     Hversu háar fjárhæðir hefur íslenska ríkið greitt samkvæmt starfslokasamningum á árabilinu 2000–2012, sundurliðað eftir árum?

    Hugtakið starfslokasamningur er ekki fastmótað í íslenskum rétti en fjármálaráðuneytið hefur miðað við að átt sé við samning um að starfsmaður láti af starfi, embætti eða almennu starfi, áður en hann hefur náð aldurshámarki eða tímabundin skipun eða ráðning sé á enda, án þess að fylgt sé reglum laga, nr. 70/1996, um starfslokin og þá eftir atvikum gegn fjárgreiðslu. Á grundvelli þessarar skilgreiningar telur fjármálaráðuneytið að ekki sé unnt án sérstakrar lagaheimildar að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn. Hvorki ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, né sérákvæði laga um einstakar stofnanir eða tiltekna hópa ríkisstarfsmanna hafa að geyma heimildir fyrir starfslokasamningum eða samningum um bætur fyrir starfslok. Forstöðumönnum er því ekki heimilt að taka ákvörðun um gerð starfslokasamninga eins og hugtakið hefur verið skilgreint. Er fjármálaráðuneytinu því ómögulegt að gefa svar við fyrirspurn þingmannsins en í þessu sambandi þykir rétt að geta hér um frumkvæðisathugun umboðsmanns Alþingis sem birt er í áliti hans nr. 4962/2007.
    Að eigin frumkvæði tók umboðsmaður Alþingis til skoðunar hvaða heimildir forstöðumenn ríkisstofnana hefðu til að gera starfslokasamninga. Skilaði umboðsmaður áliti sínu þann 29. nóvember 2007 í máli nr. 4962/2007. Umboðsmaður hóf þessa athugun með því að rita fjármálaráðherra bréf og óskaði umboðsmaður eftir svörum við ákveðnum spurningum og skýringum á afstöðu fjármálaráðuneytisins til heimilda forstöðumanna að þessu leyti. Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram sú afstaða sem sett er fram hér á undan um að það teldi ekki unnt án sérstakrar lagaheimildar að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn.
    Með tilliti til afstöðu fjármálaráðuneytisins taldi umboðsmaður ekki efni til þess að taka af sinni hálfu frekari afstöðu til heimilda stjórnvalda til að gera starfslokasamninga. Fram kom í áliti umboðsmanns að fjármálaráðuneytið hefði jafnframt í svari sínu bent á að lögbundið væri hvaða leiðir bæri að fara við starfslok ríkisstarfsmanna og þar þyrfti að fylgja réttaröryggisreglum samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um starfshætti stjórnvalda og ákvæðum stjórnsýslulaga um töku stjórnvaldsákvarðana ef þær reglur ættu við. Tók umboðsmaður það fram í áliti sínu að sú aðferð að leiða starfslokin til lykta með samningi viki frá því réttaröryggi sem reglunum væri ætlað að tryggja. Þar sem fyrir lá að starfslokasamningar hefðu tíðkast í einhverjum tilvikum voru það tilmæli umboðsmanns til fjármálaráðuneytisins í ljósi þeirrar afstöðu sem það hefði lýst að það gerði af sinni hálfu ráðstafanir til þess að kynna hana stjórnendum ríkisstofnana. Þannig yrði þeim ljós sú afstaða ráðuneytisins að forstöðumenn gætu ekki án sérstakrar lagaheimildar gert slíka samninga um starfslok ríkisstarfsmanna. Með því móti yrði gætt samræmis og jafnræðis í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu. Teldi ráðuneytið sig ekki hafa vald til þess að koma á samræmi í þessu efni taldi umboðsmaður að ástæða kynni að vera til þess að leita eftir afstöðu Alþingis til málsins.
    Í ljósi tilmæla umboðsmanns birtist hinn 21. desember 2007 í fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana, sem starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins gefur út og birt er á heimasíðu ráðuneytisins, frétt ásamt tilvísun inn á álit umboðsmanns í máli nr. 4962/2007 á heimasíðu umboðsmanns.
    Jafnframt kemur fram í áliti umboðsmanns að álitaefni um gerð svonefndra starfslokasamninga og þar með við hvaða samninga sé átt með því orðalagi hafi af og til verið til umræðu á Alþingi. Má hér vísa til þess sem segir í áliti umboðsmanns:
                      „Ég nefni þar að á 118. löggjafarþinginu, árið 1994, svaraði forsætisráðherra fyrirspurn þingmanns um starfslokasamninga, þingskjal nr. 263, og í svarinu sagði meðal annars:
                     „Sá skilningur er lagður í orðið starfslokasamningur að þar sé um að ræða samninga við ríkisstarfsmenn sem hætta störfum áður en 67 ára aldri er náð sem fela í sér greiðslur til lengri tíma en hefðbundins þriggja mánaða uppsagnarfrests. Þá er ekki litið á það sem starfslokasamning þegar gerðar eru breytingar á starfsskyldum starfsmanna innan ráðuneyta, en þeir starfa þar áfram og lúta sömu skyldum og almennt gilda um ríkisstarfsmenn.“
                     Á 122. löggjafarþingi, 1997–1998, svaraði fjármálaráðherra fyrirspurn þingmanns um starfslokasamninga og þar var í upphafi svarsins, þingskjal nr. 1401, vísað til áðurnefndra orða í svarinu 1994, um að þar hefði komið fram að sá skilningur væri lagður í orðið starfslokasamningar að þar væri um að ræða samninga við ríkisstarfsmenn sem hætta störfum áður en 67 ára aldri er náð og sem fela í sér greiðslur til lengri tíma en hefðbundins þriggja mánaða uppsagnarfrests. Hér væri þá væntanlega ekki átt við þau tilvik þar sem beitt væri lögbundnum heimildum til að leggja niður störf sem fram koma í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Síðan sagði í svari fjármálaráðherra:
                     „Um gerð samninga sem falla undir þá skilgreiningu, sem vitnað er til hér að framan, eru ekki til almennar lagareglur. Þar verður að horfa til þess hvaða heimildir til ákvarðana um starfskjör starfsmanna, þar á meðal hvernig staðið er að starfslokum, almennt er talið að felist í stjórnunarrétti hvers yfirmanns. Á undanförnum árum hefur verið unnið að valddreifingu samfara aukinni ábyrgð stjórnenda. Vald til ákvarðana sem varða starfsmenn hefur verið fært frá ráðuneytum, þar á meðal fjármálaráðuneytinu, til stjórnenda einstakra stofnana. Ráðuneyti og stofnanir fara nú sjálf með flestalla þætti starfsmannamála.“
                     Í svarinu kom fram að starfslokasamningar hefðu ekki verið gerðir í samráði við fjármálaráðuneytið og vísað var til þess sem áður greindi um að vald í starfsmannamálum hefði verið fært frá ráðuneytum, þar á meðal fjármálaráðuneytinu, til stjórnenda einstakra stofnana. Stofnanir færu sjálfar með starfsmannamál sín. Fjármálaráðuneytinu væri þar af leiðandi ekki kunnugt um hvernig starfslok einstakra starfsmanna bæri að. Sem svar við spurningu þingmannsins um hvort fjármálaráðherra myndi beita sér fyrir því að settar yrðu samræmdar reglur um starfslokasamninga sagðist fjármálaráðherra vera reiðubúinn til þess að beita sér fyrir því að settar yrðu leiðbeinandi reglur um hvernig ætti að standa að gerð samninga um starfslok áður en aldurshámarki væri náð.
                     Enn svaraði fjármálaráðherra fyrirspurn um starfslokasamninga á Alþingi 2001–2002, þingskjal nr. 832. Þar kom fram, sem svar við þeirri spurningu hvort ráðherra teldi rétt og hvort hann myndi beita sér fyrir því að settar yrði lagareglur um starfslokasamninga eða leiðbeinandi samræmdar reglur þar að lútandi, að æskilegt væri að samningum um starfslok yrðu settar skorður, til dæmis varðandi það hvaða skilyrði þyrftu að vera fyrir hendi til að rétt væri að gera starfslokasamning við starfsmann og hvaða greiðslur og réttindi slíkir samningar gætu kveðið á um. Á hinn bóginn væri ljóst að það væri nauðsynlegt að til væru úrræði til að leysa úr vandamálum sem upp kæmu og að hæfilegt svigrúm þyrfti að gefast til að mæta aðstæðum hverju sinni. Ráðherra greindi frá því að í ráðuneyti hans lægju fyrir hugmyndir að ákveðnu verklagi varðandi gerð starfslokasamninga, þar sem m.a. kæmi til álita að veitingarvaldshöfum yrði gert að leita eftir leiðbeiningum ráðuneytisins áður en gengið væri frá samningum um starfslok. Málið væri í athugun í ráðuneytinu.
                     Annars staðar í svari ráðherra kom fram að almennt yrði að telja æskilegt að samræmi væri í þeim samningum sem gerðir væru um starfslok starfsmanna í þjónustu ríkisins, þ.e. starfsmanna sem falla undir gildissvið laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.
                     Í nokkrum öðrum tilvikum hafa málefni er lúta að starfslokasamningum verið til umræðu á Alþingi og þá ýmist í tilefni af umræðum um samninga um starfslok einstakra starfsmanna eða í formi fyrirspurna og svara um fjölda slíkra samninga.
                     Þess eru dæmi að álitaefni um gildi og efni samninga sem ætla verður að falli undir það sem lýst hefur verið sem starfslokasamningum hér að framan hafi komið til kasta Hæstaréttar. Ekki er tilefni til þess að rekja þá dóma í heild sinni en ég vek sérstaklega athygli á því að í dómi Hæstaréttar frá 16. janúar 2003 í máli nr. 343/2002 var því hafnað að ríkinu bæri að efna greiðsluskyldur samnings sem skólameistari framhaldsskóla hafði gert við kennara þar um starfslok en í dómi réttarins sagði meðal annars:
                     „Með lögum nr. 80/1996 um framhaldsskóla var stefnt að því að auka sjálfstæði skólanna um ákvarðanatöku í eigin málefnum. Í þeim lögum felst þó engin heimild fyrir skólastjóra og skólanefndir til að stofna til fjárskuldbindinga gagnvart starfsmönnum umfram það, sem ákveðið er í lögunum og fjárveitingar til skólanna í fjárlögum byggja á.
                     Samningur sá, sem hér um ræðir, fjallaði ekki um venjuleg starfsmannamál, var ekki launasamningur eða útfærsla á veikindarétti, heldur var samið um bótagreiðslu við starfslok, sem greiða skyldi í einu lagi og jafngilti 24 mánaða launum stefnda, en við samningsgerðina lá fyrir vottorð um starfshæfni hans. Þá var samningurinn ekki heldur reistur á því, að um væri að ræða uppsögn af hálfu skólans, en í 1. gr. hans segir, að aðilar hafi orðið ásáttir um, að stefndi léti af starfi sem kennari við skólann.“