Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 499. máls.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Vilborgu Ingólfsdóttur, Laufeyju Helgu Guðmundsdóttur og Margréti Björnsdóttur frá velferðarráðuneyti, Viðar Jensson frá embætti landlæknis, Lárus Ólafsson frá Samtökum verslunar og þjónustu, Almar Guðmundsson og Pál Rúnar Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda, Garðar Víði Gunnarsson og Valdimar L. Sigurðsson frá Urriðafossi ehf., Atla Kristjánsson frá Rolf Johansen & Co, Guðlaugu Guðjónsdóttur frá Krabbameinsfélaginu, Ívar J. Arndal frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Lúðvík Ólafsson og Þorstein Blöndal frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og Siv Friðleifsdóttur, alþingismann og formann velferðarnefndar Norðurlandaráðs.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir um málið frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Barnaheillum, Félagi atvinnurekenda, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Hjartavernd, Íþrótta- og Ólympíusambandi Íslands, Krabbameinsfélagi Íslands, landlæknisembættinu, Landssambandi eldri borgara, Læknafélagi Íslands, Rolf Johansen & Co, Samtökum verslunar og þjónustu, umboðsmanni barna og Urriðafossi ehf.
Efni og tilgangur frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um tóbaksvarnir, nr. 6/2002, með síðari breytingum, og lögum um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011, með síðari breytingum. Lagt er til að við 1. gr. laga um tóbaksvarnir bætist nýtt markmiðsákvæði sem verði 2. mgr. 1. gr. þar sem fram komi að vinna skuli gegn tóbaksnotkun ungs fólks og takmarka framboð á tóbaksvörum sem sérstaklega er ætlað að höfða til þess. Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 8. gr. laga um tóbaksvarnir þar sem í a-lið er lagt til að undanþága um sölu skrotóbaks verði felld brott þannig að óheimilt verði að selja fínkornótt neftóbak og allt munntóbak. Þá er í ákvæðinu ítarleg reglugerðarheimild fyrir ráðherra til að kveða á um leyfilega kornastærð reyklauss tóbaks, um mælingar og prófanir á kornastærð tóbaksins og hver sé þess bær að framkvæma þær. Þá er í b-lið 2. gr. frumvarpsins lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar að öðru leyti. Í 3. gr. er síðan lagt til að öll tóbaksneysla verði einnig bönnuð í framhaldsskólum og sérskólum til samræmis við reykingabann 1. mgr. 10. gr. laganna.
Í II. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á lögum um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011. Er þar lagt til að ákvæði um vöruval tóbaks verði tekið upp í lögin sem er sambærilegt við núgildandi ákvæði um vöruval áfengis, sbr. 11. gr. laganna. Er ÁTVR með ákvæðinu fengin lagaheimild til að synja tóbaksvörum í heildsölu, sbr. 7. gr. laganna, á grundvelli nánar tilgreindra ástæðna sem er, líkt og fram kemur í frumvarpinu, til að hægt verði að framfylgja með virkum hætti áherslum stjórnvalda í tóbaksmálum. Markmið frumvarpsins má því greina í þrjá þætti; í fyrsta lagi að draga úr neyslu á reyklausu tóbaki, nikótínfíkn og því heilsutjóni sem slík neysla veldur, í öðru lagi að vinna gegn aukinni tóbaksnotkun ungs fólks með því að koma í veg fyrir að tóbaksvörur séu sérstaklega markaðssettar gagnvart ungu fólki og í þriðja lagi að hamla frekari vöruþróun á tóbaksvörum sem sést hefur annars staðar á Norðurlöndunum. Má segja að síðasttalda markmiðið fari saman við hin tvö þar sem vöruþróun á tóbaksvörum hefur þann tilgang helstan að búa til nýja neytendur og er því beint að mestu leyti að ungu fólki.
Meiri hluti nefndarinnar tekur að öllu leyti undir þessi markmið frumvarpsins og telur það mikilvægt lýðheilsumál að stemma stigu við almennri tóbaksnotkun sem og að koma í veg fyrir að ungt fólk hefji neyslu tóbaks og ánetjist nikótíni, en Ísland á aðild að rammasamningi Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar um tóbaksvarnir sem gerður var árið 2003 og fullgiltur af Íslandi árið 2005 en Ísland var eitt af fyrstu ríkjunum til að fullgilda samninginn. Þá telur meiri hlutinn rétt að árétta að ekki er eðlilegt að bera neyslu reyktóbaks saman við neyslu reyklauss tóbaks. Það er löngu sannreynt að neysla reyktóbaks er ein mesta heilsuvá 21. aldar, veldur m.a. langvinnum lungnasjúkdómum, krabbameinum og hjarta- og æðasjúkdómum svo dæmi séu tekin. Sérfræðingar eru almennt sammála um að við mat á skaðsemi reyklauss tóbaks eigi samanburður rannsókna að taka mið af engri tóbaksneyslu, þannig fáist raunhæft mat. Rannsóknir á skaðsemi reyklauss tóbaks hafa ekki staðið yfir í áratugi né verið jafnvíðtækar eins og á skaðsemi reykinga og því eru afleiðingar af notkun reyklauss tóbaks ekki nógu vel þekktar til að hægt sé að halda því fram að neysla reyklauss tóbaks sé skaðlítil. Þær rannsóknir sem gerðar hafa verið á langtímaáhrifum af neyslu reyklauss tóbaks benda til hærri dánartíðni af kransæðastíflu og aukinnar tíðni krabbameins í meltingarfærum. 1 Þá tekur meiri hlutinn undir niðurstöður vísindalegra rannsókna sem unnar hafa verið af óháðum aðilum sem styðja þá niðurstöðu að reyklaust tóbak sé ekki staðgönguvara reyktóbaks. Fyrir nefndinni hefur þvert á móti komið fram að markaðssetningu reyklauss tóbaks er ekki beint að miðaldra reykingafólki sem er að reyna að hætta að reykja heldur er því beint að ungu fólki og eru framleiðendur einnig farnir að blanda það með ýmsum bragðefnum líkt og gert hefur verið við reyktóbak til að ná til ungs markhóps. Þá er einnig mun líklegra að ungt fólk sem byrjar að nota reyklaust tóbak hefji síðar meir neyslu á reyktóbaki og haldi jafnvel einnig áfram neyslu á reyklausu tóbaki til að uppfylla mikla nikótínfíkn. 2 Meiri hlutinn dregur því í efa að notkun reyklauss tóbaks sé leið fyrir fólk til að hætta neyslu reyktóbaks og bendir jafnframt á að meira nikótín er í reyklausu tóbaki en reyktóbaki og að þeir sem neyta reyklauss tóbaks í munn eru mun útsettari fyrir nikótíni en neytendur reyktóbaks þar sem menn eru alla jafna langan tíma með reyklaust tóbak í munni eða allt að 9–12 tíma sólarhrings og jafnvel lengur. Að öllu þessu virtu telur meiri hlutinn að hert bann við reyklausu tóbaki sé jákvætt skref í tóbaksvörnum hér á landi.
Tilskipun 2001/37/EB og skyldur ríkisins samkvæmt Evrópurétti.
Samkvæmt EES-samningnum er Ísland skuldbundið til að taka upp í landsrétt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/37/EB, um samræmingu ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkjanna varðandi framleiðslu, kynningu og sölu á tóbaksvörum. Samkvæmt tilskipuninni er allt munntóbak bannað en hins vegar fellur skrotóbak ekki undir skilgreiningu 2. gr. tilskipunarinnar á munntóbaki og er því leyft samkvæmt tilskipuninni. Í eldri
tilskipun 92/41/EBE var einnig bann við munntóbaki nema því sem nefnt var „traditional tobacco products“ og var almennt talið að íslenskt framleidda neftóbakið félli þar undir. Í tilskipun 2001/37/EB er kveðið á um hámarksmagn tjöru, nikótíns og kolsýrings í vindlingum og hvernig það skuli mælt, að það magn tjöru, nikótíns og kolsýrings sem vindlingar gefa frá sér skuli merkt á umbúðir, um viðvörunarmerkingar á umbúðir og um bann við munntóbaki að skrotóbaki undanskildu. Ekkert er hins vegar fjallað um neftóbak í tilskipuninni. Af aðfaraorðum tilskipunarinnar og 2. mgr. 13. gr. hennar má ráða að aðildarríkjum sem skylt er að innleiða efni tilskipunarinnar er frjálst að kveða á um strangari reglur en tilskipunin mælir fyrir um sé það talið nauðsynlegt til verndar almannaheilbrigði að því tilskildu að slíkar reglur stangist ekki á við tilskipunina og að uppfylltum málsmeðferðarreglum um tilkynningar á slíkum reglum til Eftirlitsstofnunar EFTA, sbr. lög um skipti á upplýsingum um tæknilegar reglur um vörur og fjarþjónustu, nr. 57/2000. Við umfjöllun nefndarinnar barst álit Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 19. febrúar 2013, þar sem Eftirlitsstofnunin fagnar sérstaklega frumkvæði íslenskra stjórnvalda til að setja vöruvalsákvæði fyrir tóbak og önnur ákvæði frumvarpsins sem sérstaklega er ætlað að vernda börn og ungmenni. Þá eru einnig í álitinu reifaðar almennar athugasemdir um að órökstutt sé af hverju lagt sé til að banna skrotóbak og fínkornótt neftóbak með vísan til almannaheilbrigðis á meðan grófkorna neftóbak sé áfram leyfilegt. Meiri hlutinn áréttar í þessu sambandi að bann við sölu fínkornótts neftóbaks hefur verið í gildi frá árinu 1997 og telur þær röksemdir sem fram komu þá enn eiga við í dag en þær eru áréttaðar hér neðar, en fyrst og fremst er um að ræða þann megintilgang þessa frumvarps að vernda börn og ungmenni og að blautt tóbak er frekar notað í munn en nef og fer þannig því gegn banni við sölu munntóbaks. Þá telur meiri hlutinn ekki þörf á að bregðast sérstaklega við ábendingum varðandi bann á sölu skrotóbaks þar sem það hefur ekki verið selt á markaði hér á landi í nokkur ár og því augljós lýðheilsuávinningur af því að koma í veg fyrir að ein tegund tóbaks verði aftur komið í sölu hér á landi. Meiri hlutinn telur því ekki þörf á að bregðast sérstaklega við áliti Eftirlitsstofnunar EFTA.
Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar gengur lengra en tilskipunin að því leyti að lagt er til að allt munntóbak, þar á meðal skrotóbak, verði bannað. Einnig er lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti. Eru þessi ákvæði sett með vísan til almannaheilbrigðis og því heimilt að ganga lengra að þessu leyti en kveðið er á um í tilskipuninni. Þar sem tilskipunin inniheldur engin sérákvæði um neftóbak verður talið að jafnframt sé heimilt að lögfesta takmarkanir við sölu á slíku tóbaki að því marki sem um takmarkanir byggðar á hlutlægum viðmiðum og málefnalegum sjónarmiðum sé að ræða sem mismuni aðilum ekki á ómálefnalegan hátt þannig að í því felist aðgangshindranir sem fari í bága við meginreglu EES-samningsins um frjálst flæði vara á innri markaði Evrópu. Að því leyti sem frumvarpið kveður á um mismunandi meðferð á reyklausu tóbaki vísast til umfjöllunar hér á eftir um reglugerðarheimild þá sem er að finna í 2. gr. frumvarpsins.
Reglugerðarheimild 2. gr. frumvarpsins.
Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 8. gr. laga um tóbaksvarnir. Í a-lið ákvæðisins er lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja skrotóbak en með breytingunni er í raun verið að koma í veg fyrir að skrotóbak komi aftur á markaðinn en í frumvarpinu kemur fram að ÁTVR hafi ekki haft skrotóbak til sölu sl. sjö ár. Þá er einnig í a-lið lagt til að ráðherra fái heimild til að setja reglugerð þar sem kveðið skuli á um kornastærð reyklauss tóbaks, hver sé bær til að annast mælingar og prófanir á tóbaki í þeim tilgangi að meta hvort heimilt sé að setja það á markað hér á landi og um framkvæmd mælinga í því skyni. Þá kemur fram að ef ekki reynist unnt að mæla eða gera viðunandi prófanir á tóbakinu skuli tóbaksvaran ekki heimiluð hér á landi. Framleiðendur og innflytjendur tóbaks skulu standa straum af kostnaði við mælingar og prófanir í þessu skyni.
Tilgangur þeirrar heimildar sem ráðherra er fengin til að setja reglur um leyfilega kornastærð tóbaks er í raun að koma í veg fyrir að hér á landi verði sett á markað munntóbak sem markaðssett er sem leyfilegt neftóbak. Með setningu reglna um lágmarkskornastærð og ástand tóbaksins við mælingu er því ljóst að blautt tóbak, sem í raun er munntóbak en markaðssett sem neftóbak, mun ekki komast í gegnum slíka mælingu og mun því ekki verða leyft á markaði hérlendis. Meiri hlutinn telur að þessi aðferð feli í sér skýra reglu byggða á þeim sjónarmiðum að koma í veg fyrir að farið sé í kringum bann laganna við innflutningi, framleiðslu og sölu á munntóbaki. Ekki verður með góðu móti séð hvernig koma mætti með öðrum hætti í veg fyrir að munntóbak markaðssett sem neftóbak komist inn á markaðinn. Að gefnu tilefni telur meiri hlutinn að í þessari heimild ráðherra til að setja fyrrgreindar reglur felist ekki mismunun gagnvart öðrum tegundum neftóbaks en því sem framleitt er af ÁTVR og þess sem flutt er inn hingað til lands og er að mestu framleitt í Svíþjóð. Fyrir nefndinni kom fram að hægt er að panta það neftóbak sem framleitt er í Svíþjóð með ákveðinni kornastærð í samræmi við þær reglur sem ráðherra mun setja. Því sé ekkert því til fyrirstöðu fyrir þá innflytjendur að flytja inn neftóbak sem er í samræmi við þær reglur sem verða settar á grundvelli ákvæðisins, en hins vegar er það jafnframt ljóst að það neftóbak mun henta illa til neyslu sem munntóbak enda er það tilgangur þessara breytinga. Með vísan til framangreinds telur meiri hlutinn að ákvæðið feli ekki í sér brot á reglum EES-samningsins og feli ekki í sér gerræðislega mismunun milli innlendrar framleiðslu og innfluttra vara. Þvert á móti telur meiri hlutinn að ákvæðið feli í sér raunhæf viðmið til að hægt verði að framfylgja banni við fínkornóttu neftóbaki og munntóbaki hér á landi.
Það hefur lengi verið almennt viðurkennt að löggjafanum er heimilt að framselja lagasetningarvald til framkvæmdarvaldsins innan vissra marka enda eru fyrir því margvísleg rök. Fyrir framsali lagasetningarvalds hafa m.a. verið færð þau rök að lagabálkar mundu verða of langir og flóknir án þess og þar sem setja á reglur algerlega á grundvelli fræðilegrar niðurstöðu eða sérþekkingar þar sem ekki reynir að miklu leyti á pólitískt mat er framsal valds til sérfróðra og sérhæfðra stjórnvalda réttlætanlegt. Á þetta við þó svo það lagasetningarvald sem löggjafinn framselur til framkvæmdarvaldsins takmarki að einhverju leyti stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna en í þeim tilvikum verður að gera meiri kröfur til skýrleika reglugerðarheimildar og að skýrt sé afmarkað í hverju framsalið er fólgið. Fyrirmæli stjórnarskrárinnar um að atvinnufrelsi verði ekki skert nema með lagaheimild felur í sér að löggjafanum er óheimilt að fela framkvæmdarvaldinu óhefta ákvörðun um þessi mál heldur verður löggjöfin að mæla fyrir um meginreglur þar sem fram komi umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg og framselt er vald til að útfæra til framkvæmdarvaldsins. Meiri hlutinn telur tilgang laga um tóbaksvarnir og þess frumvarps sem hér er til umfjöllunar skýran að þessu leyti og þau atriði sem ráðherra ber að setja reglugerð um eru afmörkuð í a-lið 2. gr. frumvarpsins. Með hliðsjón af greinargerð frumvarpsins telur meiri hlutinn einnig ljóst að tilgangur þeirra reglna sem ráðherra er fengið vald til að setja er að koma í veg fyrir að bann við fínkornóttu neftóbaki og munntóbaki verði sniðgengið. Að þessu virtu telur meiri hlutinn að sú heimild til framsals lagasetningarvalds sem felst í reglugerðarheimild 2. gr. frumvarpsins sé innan þeirra marka sem löggjafanum er heimilt samkvæmt almennt viðurkenndum viðmiðum.
Vöruvalsákvæði tóbaks.
Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að nýju ákvæði, 11. gr. a, um vöruval tóbaks verði bætt við lög um verslun með áfengi og tóbak. Ákvæðið á fyrirmynd sína í núgildandi ákvæði 11. gr. laganna um vöruval áfengis. Lagt er til að ÁTVR verði heimilt að hafna tóbaksvörum sem er sérstaklega beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti, en samsvarandi ákvæði er einnig í 2. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að samsvarandi bann muni verða í lögum um tóbaksvarnir. Meiri hlutinn telur hagsmunina og tilganginn augljósan, að koma í veg fyrir vöruþróun á þeim vörum sem þegar eru á markaði þannig að þeim verði beint í meira mæli að ungu fólki sem ætlunin er að verja með frumvarpi þessu. Meiri hlutinn telur bæði ákvæðin til þess fallin að ná þessu markmiði en leggur þó jafnframt áherslu á að fylgjast þarf vel með virkni þeirra á vöruþróun og framboð á markaði.
Þá er lagt til að ÁTVR verði heimilt að hafna vörum sem innihalda gildishlaðnar eða ómálefnalegar upplýsingar eða gefa til kynna að tóbak auki líkamlega, andlega, félagslega eða kynferðislega getu, særa blygðunarkennd fólks eða brjóta á annan hátt í bága við almennt velsæmi, m.a. með skírskotun til ofbeldis, trúar, ólöglegra fíkniefna, stjórnmálaskoðana, mismununar og refsiverðrar háttsemi. Á grundvelli samsvarandi vöruvalsákvæðis áfengis hefur ÁTVR hafnað að taka í sölu nokkra áfenga drykki með vísan til þess að umbúðir þeirra, nöfn og markaðssetning brjóti í bága við almennt velsæmi. Ljóst er að hér er um matskennd ákvæði að ræða en meiri hlutinn telur þó að ekki leiki vafi á heimildum ÁTVR til að hafna vörum með vísan til flestra þeirra atriða sem fram koma í ákvæðinu en telur einnig að beita þurfi ákvæðinu varfærnislega og matið verði að vera byggt á málefnalegum forsendum. Í þessu skyni hefur nefndin kynnt sér nýlegt álit EFTA-dómstólsins í máli E-2/12 þar sem talið var að höfnun ÁTVR á að taka í sölu ákveðna áfenga drykki með vísan til þess að umbúðir þeirra, nöfn og markaðssetning bryti í bága við almennt velsæmi færi gegn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/13/EB, um samræmingu laga aðildarríkjanna um merkingu, kynningu og auglýsingu matvæla. Álitið byggist á því að reglur ÁTVR um vöruval þar sem heimilt er að synja vörum með vísan til þess að umbúðir þeirra brjóti í bága við almennt velsæmi fari gegn 18. gr. tilskipunarinnar en þar eru nákvæmlega tilgreindar þær undantekningar sem aðildarríkjum er heimilt að setja varðandi merkingar matvæla og er þar ekki vísað til almenns velsæmis, en hins vegar vísað til almannaheilbrigðis. Matvælatilskipunin er því að þessu leyti mun ítarlegri og nákvæmari en tóbakstilskipunin en sú síðarnefnda geymir engar takmarkanir sambærilegar við þær sem eru í 18. gr. matvælatilskipunarinnar. Meiri hlutinn telur því leiða af framangreindu að vöruvalsákvæði tóbaks sem lagt er til að tekin verði upp í lög um verslun með áfengi og tóbak séu í samræmi við skyldur íslenska ríkisins samkvæmt EES-rétti að þessu leyti.
Í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ÁTVR sé heimilt að hafna tóbaksvörum sem sérstaklega er beint að ungu fólki en í næstu málsgreinum kemur fram að ÁTVR sé heimilt að hafna vörum að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Meiri hlutinn tekur fram að hér er einnig átt við tóbaksvörur líkt og í 2. mgr. ákvæðisins. Þá tekur meiri hlutinn einnig fram að í 5. mgr. 5. gr. er ÁTVR veitt heimild til að hafna tóbaksvöru sem er keimlík annarri vöru á almennum markaði sem ekki er tóbaksvara, þ.e. að ekki verði heimilt að selja tóbaksvöru sem líkist annarri venjulegri neysluvöru, t.d. matvöru, enda eðlilegt að tóbaksvörur líti út sem slíkar.
Bragð- og lyktarbætt grófkorna neftóbak hefur ekki verið fáanlegt hér á landi fram til þessa og eðlilegt að koma í veg fyrir markaðssetningu slíkra vörutegunda sem sérstaklega er beint að unglingum eða ungu fólki. Með bragð- og lyktarbæti er hér átt við efni sem draga úr tóbaksbragði, svo sem íblöndun ávaxtabragðs eða myntu. Hins vegar er ekki átt við efni sem nauðsynlegt er að bæta út í tóbakið við vinnslu þess án þess að þeim sé beinlínis ætlað að bragðbæta tóbakið, t.d. salt, ammóníak og pottaska sem er notað við vinnslu þess neftóbaks sem ÁTVR framleiðir.
Drög að nýrri tóbakstilskipun ESB.
Fyrir nefndinni kom fram að 19. desember 2012 voru kynnt drög að nýrri tóbakstilskipun ESB. Helstu atriði tilskipunarinnar eru að áfram er lagt bann við munntóbaki, áhersla er lögð á að draga úr nýliðun neytenda og þannig reynt að sporna við því að ungt fólk hefji neyslu á tóbaki. Tóbaksvörur með viðbættum bragðefnum verða bannaðar, t.d. mentol-vindlingar og reyklaust tóbak með lakkrís- eða jarðarberjabragði, svo dæmi sé tekið. Sett verður því sú regla að tóbak eigi að bragðast eins og tóbak og þannig reynt að koma í veg fyrir að markaðssetning tóbaks beinist að börnum og ungmennum. Þá munu viðvörunarmerkingar á vindlingapökkum stækka og þær gerðar meira áberandi auk þess sem aukið eftirlit verður haft til að tryggja að einungis vörur sem uppfylla tilskipunina verði í sölu á Evrópska efnahagssvæðinu. Af drögum að tilskipuninni má sjá að þróunin í reglum um tóbak innan ESB stefnir í þá átt sem lagt er til með frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar. Ísland hefur lengi staðið framarlega í tóbaksvörnum og baráttunni gegn notkun tóbaks og almenn þekking á skaðsemi tóbaks. Þrátt fyrir góðan árangur við að draga úr tóbaksreykingum eru reykingar og nú aukin neysla á reyklausu tóbaki ein helsta heilsufarsógn 21. aldar hér á landi sem og í flestum löndum heims. Mikilvægt er því að fylgja vel eftir leiðbeiningum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar og vera áfram í fararbroddi í tóbaksvörnum og telur meiri hlutinn að svo muni áfram vera með samþykkt þessa frumvarps.
Tóbakslíki og aðrar vörur sem svipar til tóbaks.
Lög um verslun með áfengi og tóbak taka skv. 1. gr. þeirra aðeins til smásölu á áfengi og heildsölu á tóbaki. Þá taka lög um tóbaksvarnir aðeins til tóbaks og annarra nánar tilgreindra atriða sem fram koma í 2. gr. þeirra, að því undanskildu að í 2. mgr. 7. gr. kemur fram að bannað sé að flytja inn, framleiða og selja leikföng eða sælgæti sem er eftirlíking af sígarettum, vindlum eða reykjarpípum. Með 9. gr. laga nr. 145/2012, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um skatta og gjöld, var gerð breyting á skilgreiningu tóbaks samkvæmt lögum um gjald af áfengi og tóbaki, nr. 96/1995. Eftir breytinguna er ekki lengur leyfilegt að leggja tóbaksgjald á tóbakslíki eða vörur sem eru eftirlíkingar af ýmsum tóbaksvörum, t.d. sígarettur sem innihalda einungis kryddjurtir sem og vörur sem markaðssettar eru sem heilsu- og orkuvörur sem innihalda koffín og eru brúnar á lit og seldar í litlum baukum sem innihalda poka og svipa mikið til umbúða utan um munntóbak. Hefur breytingin leitt til þess að nýjar vörur hafa nú birst á markaðnum þar sem þær bera síðan um áramót ekki tóbaksgjald sem þær gerðu áður sem gerði það að verkum að innflytjendum hefur ekki þótt hagkvæmt að bjóða til sölu hér á landi. Ljóst er að slíkum vörum er ætlað að búa til nýja neytendur sem munu á einhverjum tímapunkti færa neyslu sína frá þessum vörum sem innihalda ekkert tóbak yfir í alvöru tóbak. Vörunum er ætlað að höfða til barna og ungmenna og venja þau þannig á neyslu vara sem svipa afar mikið til tóbaks. Meiri hlutinn telur þessa þróun afar slæma og vinnur hún gegn tilgangi laga um tóbaksvernd sem og þess frumvarps sem hér er til umfjöllunar sem ætlað er að takmarka aðgengi barna og ungmenna að tóbaksvörum og draga úr tóbaksnotkun þeirra. Meiri hlutinn telur því afar mikilvægt að undið verði ofan af þessari breytingu sem fyrst svo koma megi í veg fyrir að þessar vörur nái fótfestu á markaði hér á landi og beinir því til velferðarráðuneytisins að kannað verði með hvaða hætti sporna megi við markaðssetningu slíkra vara hér á landi.
Samþykkt velferðarnefndar Norðurlandaráðs um alkóhól og tóbak.
Á haustmánuðum 2012 samþykkti velferðarnefnd Norðurlandaráðs samþykkt nr. 1566 um áherslur Norðurlandanna í áfengis- og tóbaksvörnum. Nefndin fjallaði um samþykktina á fundi sínum þar sem formaður velferðarnefndar Norðurlandaráðs kom og kynnti efni hennar. Samþykktin er aðgerðaáætlun í 12 liðum sem meiri hlutinn telur rétt að vinna eftir og eftir atvikum hafa til hliðsjónar í tóbaksvarnamálum. Vekur meiri hlutinn sérstaka athygli á lið 9 þar sem lagt er til að unnið verði að því að Norðurlöndin verði algjörlega tóbakslaus árið 2040. Á fundi nefndarinnar kom einnig fram það mat sérfræðinga að skilvirkustu forvarnirnar gegn tóbaksnotkun séu háir skattar sem geri tóbaksvörur dýrar og ýmis bönn við notkun tóbaks víða á opinberum stöðum þar sem þrengt er verulega að neyslu þess sem og sýnileikabann í verslunum. Þá séu það forvarnir með jákvæðum skilaboðum sem virki vel gagnvart ungu fólki þar sem unnið er að því að styrkja sjálfsmynd unglinga og sjálfstæði þeirra. Forvarnir með neikvæðum formerkjum hafa hins vegar ekki gefið jafn góða raun og haldið var og telur meiri hlutinn rétt að þetta verði haft til hliðsjónar við skipulagningu forvarnarstarfs. Þá er einnig athyglisvert að í Noregi hefur verið unnið að því að koma á banni við umfjöllun um tóbak svipuðu því sem er í 3. tölul. 3. mgr. 7. gr. laga um tóbaksvarnir en sú fyrirætlun hefur mætt harðri andstöðu hagsmunaaðila, en í Noregi er einnig sýnileikabann á tóbaki líkt og hefur verið hér á landi í rúman áratug. Meiri hlutinn telur rétt að vekja athygli á samþykkt velferðarnefndar Norðurlandaráðs enda um þarft innlegg í umræðuna um tóbaksvarnir að ræða og hvernig best sé að vinna að þeim á skilvirkan hátt.
Breytingartillaga.
Að öllu framansögðu virtu telur meiri hlutinn að frumvarpið feli í sér mikilvægt og rökrétt næsta skref í tóbaksvörnum hér á landi og leggur til að það verði samþykkt með einni breytingu. Þar sem gildistökuákvæði frumvarpsins miðast við 1. janúar 2013 þarfnast það breytinga og leggur meiri hlutinn því til að lögin öðlist gildi 1. maí nk.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
6. gr. orðist svo:
Lög þessi öðlast gildi 1. maí 2013.
Guðmundur Steingrímsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
141. löggjafarþing 2012–2013.
2. uppprentun.
Þingskjal 1202 — 499. mál.
Breyttur texti.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um tóbaksvarnir og lögum
um verslun með áfengi og tóbak (reyklaust tóbak, ungt fólk o.fl.).
Frá meiri hluta velferðarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Vilborgu Ingólfsdóttur, Laufeyju Helgu Guðmundsdóttur og Margréti Björnsdóttur frá velferðarráðuneyti, Viðar Jensson frá embætti landlæknis, Lárus Ólafsson frá Samtökum verslunar og þjónustu, Almar Guðmundsson og Pál Rúnar Kristjánsson frá Félagi atvinnurekenda, Garðar Víði Gunnarsson og Valdimar L. Sigurðsson frá Urriðafossi ehf., Atla Kristjánsson frá Rolf Johansen & Co, Guðlaugu Guðjónsdóttur frá Krabbameinsfélaginu, Ívar J. Arndal frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Lúðvík Ólafsson og Þorstein Blöndal frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og Siv Friðleifsdóttur, alþingismann og formann velferðarnefndar Norðurlandaráðs.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir um málið frá Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Barnaheillum, Félagi atvinnurekenda, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Hjartavernd, Íþrótta- og Ólympíusambandi Íslands, Krabbameinsfélagi Íslands, landlæknisembættinu, Landssambandi eldri borgara, Læknafélagi Íslands, Rolf Johansen & Co, Samtökum verslunar og þjónustu, umboðsmanni barna og Urriðafossi ehf.
Efni og tilgangur frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um tóbaksvarnir, nr. 6/2002, með síðari breytingum, og lögum um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011, með síðari breytingum. Lagt er til að við 1. gr. laga um tóbaksvarnir bætist nýtt markmiðsákvæði sem verði 2. mgr. 1. gr. þar sem fram komi að vinna skuli gegn tóbaksnotkun ungs fólks og takmarka framboð á tóbaksvörum sem sérstaklega er ætlað að höfða til þess. Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 8. gr. laga um tóbaksvarnir þar sem í a-lið er lagt til að undanþága um sölu skrotóbaks verði felld brott þannig að óheimilt verði að selja fínkornótt neftóbak og allt munntóbak. Þá er í ákvæðinu ítarleg reglugerðarheimild fyrir ráðherra til að kveða á um leyfilega kornastærð reyklauss tóbaks, um mælingar og prófanir á kornastærð tóbaksins og hver sé þess bær að framkvæma þær. Þá er í b-lið 2. gr. frumvarpsins lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar að öðru leyti. Í 3. gr. er síðan lagt til að öll tóbaksneysla verði einnig bönnuð í framhaldsskólum og sérskólum til samræmis við reykingabann 1. mgr. 10. gr. laganna.
Í II. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á lögum um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011. Er þar lagt til að ákvæði um vöruval tóbaks verði tekið upp í lögin sem er sambærilegt við núgildandi ákvæði um vöruval áfengis, sbr. 11. gr. laganna. Er ÁTVR með ákvæðinu fengin lagaheimild til að synja tóbaksvörum í heildsölu, sbr. 7. gr. laganna, á grundvelli nánar tilgreindra ástæðna sem er, líkt og fram kemur í frumvarpinu, til að hægt verði að framfylgja með virkum hætti áherslum stjórnvalda í tóbaksmálum. Markmið frumvarpsins má því greina í þrjá þætti; í fyrsta lagi að draga úr neyslu á reyklausu tóbaki, nikótínfíkn og því heilsutjóni sem slík neysla veldur, í öðru lagi að vinna gegn aukinni tóbaksnotkun ungs fólks með því að koma í veg fyrir að tóbaksvörur séu sérstaklega markaðssettar gagnvart ungu fólki og í þriðja lagi að hamla frekari vöruþróun á tóbaksvörum sem sést hefur annars staðar á Norðurlöndunum. Má segja að síðasttalda markmiðið fari saman við hin tvö þar sem vöruþróun á tóbaksvörum hefur þann tilgang helstan að búa til nýja neytendur og er því beint að mestu leyti að ungu fólki.
Meiri hluti nefndarinnar tekur að öllu leyti undir þessi markmið frumvarpsins og telur það mikilvægt lýðheilsumál að stemma stigu við almennri tóbaksnotkun sem og að koma í veg fyrir að ungt fólk hefji neyslu tóbaks og ánetjist nikótíni, en Ísland á aðild að rammasamningi Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar um tóbaksvarnir sem gerður var árið 2003 og fullgiltur af Íslandi árið 2005 en Ísland var eitt af fyrstu ríkjunum til að fullgilda samninginn. Þá telur meiri hlutinn rétt að árétta að ekki er eðlilegt að bera neyslu reyktóbaks saman við neyslu reyklauss tóbaks. Það er löngu sannreynt að neysla reyktóbaks er ein mesta heilsuvá 21. aldar, veldur m.a. langvinnum lungnasjúkdómum, krabbameinum og hjarta- og æðasjúkdómum svo dæmi séu tekin. Sérfræðingar eru almennt sammála um að við mat á skaðsemi reyklauss tóbaks eigi samanburður rannsókna að taka mið af engri tóbaksneyslu, þannig fáist raunhæft mat. Rannsóknir á skaðsemi reyklauss tóbaks hafa ekki staðið yfir í áratugi né verið jafnvíðtækar eins og á skaðsemi reykinga og því eru afleiðingar af notkun reyklauss tóbaks ekki nógu vel þekktar til að hægt sé að halda því fram að neysla reyklauss tóbaks sé skaðlítil. Þær rannsóknir sem gerðar hafa verið á langtímaáhrifum af neyslu reyklauss tóbaks benda til hærri dánartíðni af kransæðastíflu og aukinnar tíðni krabbameins í meltingarfærum. 1 Þá tekur meiri hlutinn undir niðurstöður vísindalegra rannsókna sem unnar hafa verið af óháðum aðilum sem styðja þá niðurstöðu að reyklaust tóbak sé ekki staðgönguvara reyktóbaks. Fyrir nefndinni hefur þvert á móti komið fram að markaðssetningu reyklauss tóbaks er ekki beint að miðaldra reykingafólki sem er að reyna að hætta að reykja heldur er því beint að ungu fólki og eru framleiðendur einnig farnir að blanda það með ýmsum bragðefnum líkt og gert hefur verið við reyktóbak til að ná til ungs markhóps. Þá er einnig mun líklegra að ungt fólk sem byrjar að nota reyklaust tóbak hefji síðar meir neyslu á reyktóbaki og haldi jafnvel einnig áfram neyslu á reyklausu tóbaki til að uppfylla mikla nikótínfíkn. 2 Meiri hlutinn dregur því í efa að notkun reyklauss tóbaks sé leið fyrir fólk til að hætta neyslu reyktóbaks og bendir jafnframt á að meira nikótín er í reyklausu tóbaki en reyktóbaki og að þeir sem neyta reyklauss tóbaks í munn eru mun útsettari fyrir nikótíni en neytendur reyktóbaks þar sem menn eru alla jafna langan tíma með reyklaust tóbak í munni eða allt að 9–12 tíma sólarhrings og jafnvel lengur. Að öllu þessu virtu telur meiri hlutinn að hert bann við reyklausu tóbaki sé jákvætt skref í tóbaksvörnum hér á landi.
Tilskipun 2001/37/EB og skyldur ríkisins samkvæmt Evrópurétti.
Samkvæmt EES-samningnum er Ísland skuldbundið til að taka upp í landsrétt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/37/EB, um samræmingu ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildarríkjanna varðandi framleiðslu, kynningu og sölu á tóbaksvörum. Samkvæmt tilskipuninni er allt munntóbak bannað en hins vegar fellur skrotóbak ekki undir skilgreiningu 2. gr. tilskipunarinnar á munntóbaki og er því leyft samkvæmt tilskipuninni. Í eldri
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
tilskipun 92/41/EBE var einnig bann við munntóbaki nema því sem nefnt var „traditional tobacco products“ og var almennt talið að íslenskt framleidda neftóbakið félli þar undir. Í tilskipun 2001/37/EB er kveðið á um hámarksmagn tjöru, nikótíns og kolsýrings í vindlingum og hvernig það skuli mælt, að það magn tjöru, nikótíns og kolsýrings sem vindlingar gefa frá sér skuli merkt á umbúðir, um viðvörunarmerkingar á umbúðir og um bann við munntóbaki að skrotóbaki undanskildu. Ekkert er hins vegar fjallað um neftóbak í tilskipuninni. Af aðfaraorðum tilskipunarinnar og 2. mgr. 13. gr. hennar má ráða að aðildarríkjum sem skylt er að innleiða efni tilskipunarinnar er frjálst að kveða á um strangari reglur en tilskipunin mælir fyrir um sé það talið nauðsynlegt til verndar almannaheilbrigði að því tilskildu að slíkar reglur stangist ekki á við tilskipunina og að uppfylltum málsmeðferðarreglum um tilkynningar á slíkum reglum til Eftirlitsstofnunar EFTA, sbr. lög um skipti á upplýsingum um tæknilegar reglur um vörur og fjarþjónustu, nr. 57/2000. Við umfjöllun nefndarinnar barst álit Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 19. febrúar 2013, þar sem Eftirlitsstofnunin fagnar sérstaklega frumkvæði íslenskra stjórnvalda til að setja vöruvalsákvæði fyrir tóbak og önnur ákvæði frumvarpsins sem sérstaklega er ætlað að vernda börn og ungmenni. Þá eru einnig í álitinu reifaðar almennar athugasemdir um að órökstutt sé af hverju lagt sé til að banna skrotóbak og fínkornótt neftóbak með vísan til almannaheilbrigðis á meðan grófkorna neftóbak sé áfram leyfilegt. Meiri hlutinn áréttar í þessu sambandi að bann við sölu fínkornótts neftóbaks hefur verið í gildi frá árinu 1997 og telur þær röksemdir sem fram komu þá enn eiga við í dag en þær eru áréttaðar hér neðar, en fyrst og fremst er um að ræða þann megintilgang þessa frumvarps að vernda börn og ungmenni og að blautt tóbak er frekar notað í munn en nef og fer þannig því gegn banni við sölu munntóbaks. Þá telur meiri hlutinn ekki þörf á að bregðast sérstaklega við ábendingum varðandi bann á sölu skrotóbaks þar sem það hefur ekki verið selt á markaði hér á landi í nokkur ár og því augljós lýðheilsuávinningur af því að koma í veg fyrir að ein tegund tóbaks verði aftur komið í sölu hér á landi. Meiri hlutinn telur því ekki þörf á að bregðast sérstaklega við áliti Eftirlitsstofnunar EFTA.
Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar gengur lengra en tilskipunin að því leyti að lagt er til að allt munntóbak, þar á meðal skrotóbak, verði bannað. Einnig er lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja tóbaksvörur sem sérstaklega er beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti. Eru þessi ákvæði sett með vísan til almannaheilbrigðis og því heimilt að ganga lengra að þessu leyti en kveðið er á um í tilskipuninni. Þar sem tilskipunin inniheldur engin sérákvæði um neftóbak verður talið að jafnframt sé heimilt að lögfesta takmarkanir við sölu á slíku tóbaki að því marki sem um takmarkanir byggðar á hlutlægum viðmiðum og málefnalegum sjónarmiðum sé að ræða sem mismuni aðilum ekki á ómálefnalegan hátt þannig að í því felist aðgangshindranir sem fari í bága við meginreglu EES-samningsins um frjálst flæði vara á innri markaði Evrópu. Að því leyti sem frumvarpið kveður á um mismunandi meðferð á reyklausu tóbaki vísast til umfjöllunar hér á eftir um reglugerðarheimild þá sem er að finna í 2. gr. frumvarpsins.
Reglugerðarheimild 2. gr. frumvarpsins.
Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 8. gr. laga um tóbaksvarnir. Í a-lið ákvæðisins er lagt til að bannað verði að flytja inn, framleiða og selja skrotóbak en með breytingunni er í raun verið að koma í veg fyrir að skrotóbak komi aftur á markaðinn en í frumvarpinu kemur fram að ÁTVR hafi ekki haft skrotóbak til sölu sl. sjö ár. Þá er einnig í a-lið lagt til að ráðherra fái heimild til að setja reglugerð þar sem kveðið skuli á um kornastærð reyklauss tóbaks, hver sé bær til að annast mælingar og prófanir á tóbaki í þeim tilgangi að meta hvort heimilt sé að setja það á markað hér á landi og um framkvæmd mælinga í því skyni. Þá kemur fram að ef ekki reynist unnt að mæla eða gera viðunandi prófanir á tóbakinu skuli tóbaksvaran ekki heimiluð hér á landi. Framleiðendur og innflytjendur tóbaks skulu standa straum af kostnaði við mælingar og prófanir í þessu skyni.
Tilgangur þeirrar heimildar sem ráðherra er fengin til að setja reglur um leyfilega kornastærð tóbaks er í raun að koma í veg fyrir að hér á landi verði sett á markað munntóbak sem markaðssett er sem leyfilegt neftóbak. Með setningu reglna um lágmarkskornastærð og ástand tóbaksins við mælingu er því ljóst að blautt tóbak, sem í raun er munntóbak en markaðssett sem neftóbak, mun ekki komast í gegnum slíka mælingu og mun því ekki verða leyft á markaði hérlendis. Meiri hlutinn telur að þessi aðferð feli í sér skýra reglu byggða á þeim sjónarmiðum að koma í veg fyrir að farið sé í kringum bann laganna við innflutningi, framleiðslu og sölu á munntóbaki. Ekki verður með góðu móti séð hvernig koma mætti með öðrum hætti í veg fyrir að munntóbak markaðssett sem neftóbak komist inn á markaðinn. Að gefnu tilefni telur meiri hlutinn að í þessari heimild ráðherra til að setja fyrrgreindar reglur felist ekki mismunun gagnvart öðrum tegundum neftóbaks en því sem framleitt er af ÁTVR og þess sem flutt er inn hingað til lands og er að mestu framleitt í Svíþjóð. Fyrir nefndinni kom fram að hægt er að panta það neftóbak sem framleitt er í Svíþjóð með ákveðinni kornastærð í samræmi við þær reglur sem ráðherra mun setja. Því sé ekkert því til fyrirstöðu fyrir þá innflytjendur að flytja inn neftóbak sem er í samræmi við þær reglur sem verða settar á grundvelli ákvæðisins, en hins vegar er það jafnframt ljóst að það neftóbak mun henta illa til neyslu sem munntóbak enda er það tilgangur þessara breytinga. Með vísan til framangreinds telur meiri hlutinn að ákvæðið feli ekki í sér brot á reglum EES-samningsins og feli ekki í sér gerræðislega mismunun milli innlendrar framleiðslu og innfluttra vara. Þvert á móti telur meiri hlutinn að ákvæðið feli í sér raunhæf viðmið til að hægt verði að framfylgja banni við fínkornóttu neftóbaki og munntóbaki hér á landi.
Það hefur lengi verið almennt viðurkennt að löggjafanum er heimilt að framselja lagasetningarvald til framkvæmdarvaldsins innan vissra marka enda eru fyrir því margvísleg rök. Fyrir framsali lagasetningarvalds hafa m.a. verið færð þau rök að lagabálkar mundu verða of langir og flóknir án þess og þar sem setja á reglur algerlega á grundvelli fræðilegrar niðurstöðu eða sérþekkingar þar sem ekki reynir að miklu leyti á pólitískt mat er framsal valds til sérfróðra og sérhæfðra stjórnvalda réttlætanlegt. Á þetta við þó svo það lagasetningarvald sem löggjafinn framselur til framkvæmdarvaldsins takmarki að einhverju leyti stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna en í þeim tilvikum verður að gera meiri kröfur til skýrleika reglugerðarheimildar og að skýrt sé afmarkað í hverju framsalið er fólgið. Fyrirmæli stjórnarskrárinnar um að atvinnufrelsi verði ekki skert nema með lagaheimild felur í sér að löggjafanum er óheimilt að fela framkvæmdarvaldinu óhefta ákvörðun um þessi mál heldur verður löggjöfin að mæla fyrir um meginreglur þar sem fram komi umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg og framselt er vald til að útfæra til framkvæmdarvaldsins. Meiri hlutinn telur tilgang laga um tóbaksvarnir og þess frumvarps sem hér er til umfjöllunar skýran að þessu leyti og þau atriði sem ráðherra ber að setja reglugerð um eru afmörkuð í a-lið 2. gr. frumvarpsins. Með hliðsjón af greinargerð frumvarpsins telur meiri hlutinn einnig ljóst að tilgangur þeirra reglna sem ráðherra er fengið vald til að setja er að koma í veg fyrir að bann við fínkornóttu neftóbaki og munntóbaki verði sniðgengið. Að þessu virtu telur meiri hlutinn að sú heimild til framsals lagasetningarvalds sem felst í reglugerðarheimild 2. gr. frumvarpsins sé innan þeirra marka sem löggjafanum er heimilt samkvæmt almennt viðurkenndum viðmiðum.
Vöruvalsákvæði tóbaks.
Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að nýju ákvæði, 11. gr. a, um vöruval tóbaks verði bætt við lög um verslun með áfengi og tóbak. Ákvæðið á fyrirmynd sína í núgildandi ákvæði 11. gr. laganna um vöruval áfengis. Lagt er til að ÁTVR verði heimilt að hafna tóbaksvörum sem er sérstaklega beint að ungu fólki með tilliti til bragð- og lyktarefna, útlits, stærðar og lögunar umbúða, heitis vöru og markaðssetningar og framsetningar hennar að öðru leyti, en samsvarandi ákvæði er einnig í 2. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að samsvarandi bann muni verða í lögum um tóbaksvarnir. Meiri hlutinn telur hagsmunina og tilganginn augljósan, að koma í veg fyrir vöruþróun á þeim vörum sem þegar eru á markaði þannig að þeim verði beint í meira mæli að ungu fólki sem ætlunin er að verja með frumvarpi þessu. Meiri hlutinn telur bæði ákvæðin til þess fallin að ná þessu markmiði en leggur þó jafnframt áherslu á að fylgjast þarf vel með virkni þeirra á vöruþróun og framboð á markaði.
Þá er lagt til að ÁTVR verði heimilt að hafna vörum sem innihalda gildishlaðnar eða ómálefnalegar upplýsingar eða gefa til kynna að tóbak auki líkamlega, andlega, félagslega eða kynferðislega getu, særa blygðunarkennd fólks eða brjóta á annan hátt í bága við almennt velsæmi, m.a. með skírskotun til ofbeldis, trúar, ólöglegra fíkniefna, stjórnmálaskoðana, mismununar og refsiverðrar háttsemi. Á grundvelli samsvarandi vöruvalsákvæðis áfengis hefur ÁTVR hafnað að taka í sölu nokkra áfenga drykki með vísan til þess að umbúðir þeirra, nöfn og markaðssetning brjóti í bága við almennt velsæmi. Ljóst er að hér er um matskennd ákvæði að ræða en meiri hlutinn telur þó að ekki leiki vafi á heimildum ÁTVR til að hafna vörum með vísan til flestra þeirra atriða sem fram koma í ákvæðinu en telur einnig að beita þurfi ákvæðinu varfærnislega og matið verði að vera byggt á málefnalegum forsendum. Í þessu skyni hefur nefndin kynnt sér nýlegt álit EFTA-dómstólsins í máli E-2/12 þar sem talið var að höfnun ÁTVR á að taka í sölu ákveðna áfenga drykki með vísan til þess að umbúðir þeirra, nöfn og markaðssetning bryti í bága við almennt velsæmi færi gegn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/13/EB, um samræmingu laga aðildarríkjanna um merkingu, kynningu og auglýsingu matvæla. Álitið byggist á því að reglur ÁTVR um vöruval þar sem heimilt er að synja vörum með vísan til þess að umbúðir þeirra brjóti í bága við almennt velsæmi fari gegn 18. gr. tilskipunarinnar en þar eru nákvæmlega tilgreindar þær undantekningar sem aðildarríkjum er heimilt að setja varðandi merkingar matvæla og er þar ekki vísað til almenns velsæmis, en hins vegar vísað til almannaheilbrigðis. Matvælatilskipunin er því að þessu leyti mun ítarlegri og nákvæmari en tóbakstilskipunin en sú síðarnefnda geymir engar takmarkanir sambærilegar við þær sem eru í 18. gr. matvælatilskipunarinnar. Meiri hlutinn telur því leiða af framangreindu að vöruvalsákvæði tóbaks sem lagt er til að tekin verði upp í lög um verslun með áfengi og tóbak séu í samræmi við skyldur íslenska ríkisins samkvæmt EES-rétti að þessu leyti.
Í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ÁTVR sé heimilt að hafna tóbaksvörum sem sérstaklega er beint að ungu fólki en í næstu málsgreinum kemur fram að ÁTVR sé heimilt að hafna vörum að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Meiri hlutinn tekur fram að hér er einnig átt við tóbaksvörur líkt og í 2. mgr. ákvæðisins. Þá tekur meiri hlutinn einnig fram að í 5. mgr. 5. gr. er ÁTVR veitt heimild til að hafna tóbaksvöru sem er keimlík annarri vöru á almennum markaði sem ekki er tóbaksvara, þ.e. að ekki verði heimilt að selja tóbaksvöru sem líkist annarri venjulegri neysluvöru, t.d. matvöru, enda eðlilegt að tóbaksvörur líti út sem slíkar.
Bragð- og lyktarbætt grófkorna neftóbak hefur ekki verið fáanlegt hér á landi fram til þessa og eðlilegt að koma í veg fyrir markaðssetningu slíkra vörutegunda sem sérstaklega er beint að unglingum eða ungu fólki. Með bragð- og lyktarbæti er hér átt við efni sem draga úr tóbaksbragði, svo sem íblöndun ávaxtabragðs eða myntu. Hins vegar er ekki átt við efni sem nauðsynlegt er að bæta út í tóbakið við vinnslu þess án þess að þeim sé beinlínis ætlað að bragðbæta tóbakið, t.d. salt, ammóníak og pottaska sem er notað við vinnslu þess neftóbaks sem ÁTVR framleiðir.
Drög að nýrri tóbakstilskipun ESB.
Fyrir nefndinni kom fram að 19. desember 2012 voru kynnt drög að nýrri tóbakstilskipun ESB. Helstu atriði tilskipunarinnar eru að áfram er lagt bann við munntóbaki, áhersla er lögð á að draga úr nýliðun neytenda og þannig reynt að sporna við því að ungt fólk hefji neyslu á tóbaki. Tóbaksvörur með viðbættum bragðefnum verða bannaðar, t.d. mentol-vindlingar og reyklaust tóbak með lakkrís- eða jarðarberjabragði, svo dæmi sé tekið. Sett verður því sú regla að tóbak eigi að bragðast eins og tóbak og þannig reynt að koma í veg fyrir að markaðssetning tóbaks beinist að börnum og ungmennum. Þá munu viðvörunarmerkingar á vindlingapökkum stækka og þær gerðar meira áberandi auk þess sem aukið eftirlit verður haft til að tryggja að einungis vörur sem uppfylla tilskipunina verði í sölu á Evrópska efnahagssvæðinu. Af drögum að tilskipuninni má sjá að þróunin í reglum um tóbak innan ESB stefnir í þá átt sem lagt er til með frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar. Ísland hefur lengi staðið framarlega í tóbaksvörnum og baráttunni gegn notkun tóbaks og almenn þekking á skaðsemi tóbaks. Þrátt fyrir góðan árangur við að draga úr tóbaksreykingum eru reykingar og nú aukin neysla á reyklausu tóbaki ein helsta heilsufarsógn 21. aldar hér á landi sem og í flestum löndum heims. Mikilvægt er því að fylgja vel eftir leiðbeiningum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar og vera áfram í fararbroddi í tóbaksvörnum og telur meiri hlutinn að svo muni áfram vera með samþykkt þessa frumvarps.
Tóbakslíki og aðrar vörur sem svipar til tóbaks.
Lög um verslun með áfengi og tóbak taka skv. 1. gr. þeirra aðeins til smásölu á áfengi og heildsölu á tóbaki. Þá taka lög um tóbaksvarnir aðeins til tóbaks og annarra nánar tilgreindra atriða sem fram koma í 2. gr. þeirra, að því undanskildu að í 2. mgr. 7. gr. kemur fram að bannað sé að flytja inn, framleiða og selja leikföng eða sælgæti sem er eftirlíking af sígarettum, vindlum eða reykjarpípum. Með 9. gr. laga nr. 145/2012, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um skatta og gjöld, var gerð breyting á skilgreiningu tóbaks samkvæmt lögum um gjald af áfengi og tóbaki, nr. 96/1995. Eftir breytinguna er ekki lengur leyfilegt að leggja tóbaksgjald á tóbakslíki eða vörur sem eru eftirlíkingar af ýmsum tóbaksvörum, t.d. sígarettur sem innihalda einungis kryddjurtir sem og vörur sem markaðssettar eru sem heilsu- og orkuvörur sem innihalda koffín og eru brúnar á lit og seldar í litlum baukum sem innihalda poka og svipa mikið til umbúða utan um munntóbak. Hefur breytingin leitt til þess að nýjar vörur hafa nú birst á markaðnum þar sem þær bera síðan um áramót ekki tóbaksgjald sem þær gerðu áður sem gerði það að verkum að innflytjendum hefur ekki þótt hagkvæmt að bjóða til sölu hér á landi. Ljóst er að slíkum vörum er ætlað að búa til nýja neytendur sem munu á einhverjum tímapunkti færa neyslu sína frá þessum vörum sem innihalda ekkert tóbak yfir í alvöru tóbak. Vörunum er ætlað að höfða til barna og ungmenna og venja þau þannig á neyslu vara sem svipa afar mikið til tóbaks. Meiri hlutinn telur þessa þróun afar slæma og vinnur hún gegn tilgangi laga um tóbaksvernd sem og þess frumvarps sem hér er til umfjöllunar sem ætlað er að takmarka aðgengi barna og ungmenna að tóbaksvörum og draga úr tóbaksnotkun þeirra. Meiri hlutinn telur því afar mikilvægt að undið verði ofan af þessari breytingu sem fyrst svo koma megi í veg fyrir að þessar vörur nái fótfestu á markaði hér á landi og beinir því til velferðarráðuneytisins að kannað verði með hvaða hætti sporna megi við markaðssetningu slíkra vara hér á landi.
Samþykkt velferðarnefndar Norðurlandaráðs um alkóhól og tóbak.
Á haustmánuðum 2012 samþykkti velferðarnefnd Norðurlandaráðs samþykkt nr. 1566 um áherslur Norðurlandanna í áfengis- og tóbaksvörnum. Nefndin fjallaði um samþykktina á fundi sínum þar sem formaður velferðarnefndar Norðurlandaráðs kom og kynnti efni hennar. Samþykktin er aðgerðaáætlun í 12 liðum sem meiri hlutinn telur rétt að vinna eftir og eftir atvikum hafa til hliðsjónar í tóbaksvarnamálum. Vekur meiri hlutinn sérstaka athygli á lið 9 þar sem lagt er til að unnið verði að því að Norðurlöndin verði algjörlega tóbakslaus árið 2040. Á fundi nefndarinnar kom einnig fram það mat sérfræðinga að skilvirkustu forvarnirnar gegn tóbaksnotkun séu háir skattar sem geri tóbaksvörur dýrar og ýmis bönn við notkun tóbaks víða á opinberum stöðum þar sem þrengt er verulega að neyslu þess sem og sýnileikabann í verslunum. Þá séu það forvarnir með jákvæðum skilaboðum sem virki vel gagnvart ungu fólki þar sem unnið er að því að styrkja sjálfsmynd unglinga og sjálfstæði þeirra. Forvarnir með neikvæðum formerkjum hafa hins vegar ekki gefið jafn góða raun og haldið var og telur meiri hlutinn rétt að þetta verði haft til hliðsjónar við skipulagningu forvarnarstarfs. Þá er einnig athyglisvert að í Noregi hefur verið unnið að því að koma á banni við umfjöllun um tóbak svipuðu því sem er í 3. tölul. 3. mgr. 7. gr. laga um tóbaksvarnir en sú fyrirætlun hefur mætt harðri andstöðu hagsmunaaðila, en í Noregi er einnig sýnileikabann á tóbaki líkt og hefur verið hér á landi í rúman áratug. Meiri hlutinn telur rétt að vekja athygli á samþykkt velferðarnefndar Norðurlandaráðs enda um þarft innlegg í umræðuna um tóbaksvarnir að ræða og hvernig best sé að vinna að þeim á skilvirkan hátt.
Breytingartillaga.
Að öllu framansögðu virtu telur meiri hlutinn að frumvarpið feli í sér mikilvægt og rökrétt næsta skref í tóbaksvörnum hér á landi og leggur til að það verði samþykkt með einni breytingu. Þar sem gildistökuákvæði frumvarpsins miðast við 1. janúar 2013 þarfnast það breytinga og leggur meiri hlutinn því til að lögin öðlist gildi 1. maí nk.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
6. gr. orðist svo:
Lög þessi öðlast gildi 1. maí 2013.
Guðmundur Steingrímsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 8. mars 2013.
Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,
form.
Þuríður Backman,
frsm.
Jónína Rós Guðmundsdóttir.
Magnús Orri Schram.
Oddný G. Harðardóttir.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Virkninger af snusbruk, Dybing E, et al. Unnið fyrir norsk heilbrigðisyfirvöld 2005.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Sjá m.a. From Science to Politics, samantekt German Cancer Research Center í Heidelberg í Þýskalandi og Snusets – Vad vet vi i dag – Kort sammanställning frá Lýðheilsustofnun Svíþjóðar.
