Ferill 231. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1185  —  231. mál.
2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um skóga og skógrækt.

Frá umhverfis- og samgöngunefnd.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigríði Svönu Helgadóttur og Björn Helga Barkarson frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, Jón Gunnar Ottósson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Birki Snæ Fannarsson frá Landgræðslunni, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Pétur Halldórsson frá Landvernd, Unnstein Snorra Snorrason frá Bændasamtökum Íslands, Oddnýju Steinu Valsdóttur frá Landssamtökum sauðfjárbænda, Jóhann Gísla Jóhannsson og Hlyn Gauta Sigurðsson frá Landssamtökum skógareigenda, Brynjólf Jónsson og Jónatan Garðarsson frá Skógræktarfélagi Íslands, Einar E. Sæmundsen og Auði Sveinsdóttur frá Félagi íslenskra landslagsarkitekta, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógræktinni og Rakel Kristjánsdóttur og Axel Benediktsson frá Umhverfisstofnun.
    Nefndinni bárust umsagnir frá Bændasamtökum Íslands, Einari Gunnarssyni, Félagi íslenskra landslagsarkitekta – garðsöguhópi, Félagi skógarbænda á Vesturlandi, Félagi skógarbænda á Suðurlandi, Hjörleifi Guttormssyni, Jens Benedikt Baldurssyni, Landgræðslu ríkisins, Landssamtökum sauðfjárbænda, Landssamtökum skógareigenda, Landvernd, Maríu Svavarsdóttur, Náttúrufræðistofnun Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Samtökum náttúrustofa, Skógfræðingafélagi Íslands, Skógræktarfélagi Borgarfjarðar, Skógræktarfélagi Íslands, Skógræktarfélagi Suðurnesja, Skógræktinni, Sævari Þór Halldórssyni og Umhverfisstofnun.
    Með frumvarpinu er lagt til að samþykkt verði ný lög um skóga og skógrækt sem leysi af hólmi lög nr. 3/1955, um skógrækt, og lög nr. 95/2006, um skógrækt á lögbýlum. Gildandi lög um skógrækt eru komin til ára sinna og hafa töluverðar breytingar orðið á tengdum lögum, til dæmis verið samþykkt ný lög um náttúruvernd, nr. 60/2013, lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, skipulagslög, nr. 123/2010, og lög um menningarminjar, nr. 80/2012. Þá hefur þekking og geta til skógræktar aukist og aðstæður í samfélaginu um margt breyst frá setningu gildandi laga. Að mati nefndarinnar er tímabært og til mikilla bóta að löggjöf um skógrækt sé nú uppfærð.

Almennt.
    Hlutverk Skógræktarinnar er skilgreint í 3. gr. frumvarpsins. Skv. b-lið ákvæðisins er eitt af hlutverkum hennar að hvetja til þátttöku í skógrækt. Nefndinni var bent á að gott væri að skerpa á því hlutverki stofnunarinnar að vinna að skógrækt ásamt því að hvetja til hennar enda hefur stofnunin með hendi slíka vinnu, m.a. með umhirðu þeirra svæða sem eru í hennar umsjá. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og leggur til breytingar á b-lið 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins því til samræmis.
    Fram kom að hugtakið skógarstjórnun sem er að finna í 17. og 18. gr. frumvarpsins er ekki notað í íslensku tali. Um er að ræða þýðingu á enska hugtakinu „forest management“ og nær hugtakið skógrækt yfir þá merkingu. Leggur nefndin til breytingar á frumvarpinu þess efnis að hugtakið skógrækt komi í stað orðsins skógarstjórnun.

Landsáætlun og landshlutaáætlanir.
    Eitt helsta nýmæli frumvarpsins er í 4. gr. en þar er lagt til að ráðherra gefi út eigi sjaldnar en á fimm ára fresti landsáætlun í skógrækt til tíu ára í senn. Eins og segir í ákvæðinu skal landsáætlun kveða á um stefnu stjórnvalda þar sem fjallað er um stöðu og framtíð skóga í landinu, ásamt tölusettum markmiðum um árangur í skógrækt. Að mati nefndarinnar er slík áætlun afar mikilvægt stefnumótunar- og stjórntæki en afar brýnt er að það sé skýr heildarsýn í málaflokknum einkum með hliðsjón af hinum miklu áskorunum í loftslagsmálum sem Íslendingar standa frammi fyrir. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að við gerð landsáætlunar verði við forgangsröðun lögð áhersla á skógrækt þar sem tekst að flétta saman sem flest markmið skógræktar, gróður- og jarðvegsverndar og sjálfbærra nytja.
    Þar sem ekki er gert ráð fyrir að landsáætlun sé lögð fram á Alþingi sem tillaga til þingsályktunar telur nefndin rétt að áætlunin verði kynnt fyrir þingnefnd þeirri sem fer með málefni skógræktar áður en hún tekur gildi og leggur til breytingu á 4. gr. frumvarpsins þess efnis. Nefndin telur rétt að sambærilegt ákvæði sé sett hvað varðar gerð landgræðsluáætlunar, sbr. 6. gr. laga um landgræðslu, nr. 155/2018, enda skal samræmi vera milli þessara tveggja áætlana. Leggur nefndin því til breytingu á þeim lögum.
    Í 4. mgr. 4. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að ráðherra skipi fimm manna verkefnisstjórn sem hafi umsjón með gerð landsáætlunar í skógrækt og skili tillögu til ráðherra. Fram kom að mikilvægt væri að verkefnisstjórnin væri skipuð á breiðum grunni og tryggð fjölbreytt fagþekking. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og leggur til að fjölga sætum í verkefnisstjórn í sjö. Nefndin leggur áherslu á að við skipan verkefnisstjórnar verði það haft í huga að auk fulltrúa með fagþekkingu á skógrækt verði þar fulltrúi eða fulltrúar með þekkingu á vistgerðarflokkum, náttúruvernd, skipulagsmálum, ræktun og búskap. Þá er mikilvægt að fulltrúar í verkefnisstjórn endurspegli sjónarmið skógarbænda, félaga sem stunda skógrækt, náttúruverndar, atvinnuuppbyggingar með skógrækt og annarrar landnýtingar. Auk þess áréttar nefndin að hafa ber sem skilvirkast samráð við sem flesta haghafa og fagaðila við gerð landsáætlunar og landshlutaáætlana.
    Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að unnar verði landshlutaáætlanir sem útfæri stefnu um skógrækt í landsáætlun en áætlunina skal endurskoða eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Þá er talið upp hvað skuli koma fram í slíkum áætlunum. Þar skuli tilgreina skóga og skógræktarsvæði, sbr. 8. gr., auk annarra svæða sem leggja skal áherslu á í skógrækt. Fyrir nefndinni kom fram að minni skógræktarsvæði væru í sumum tilfellum ákveðin með skemmri fyrirvara en fimm ára. Nefndin áréttar að einstök fyrirhuguð skógræktarsvæði verða ekki sérstaklega tilgreind í landshlutaáætlunum en mögulegt væri að afmarka svæði sem þykja vænleg til skógræktar í samræmi við markmið og áherslur landsáætlunar.
    Bent var á að þegar landeigandi óskaði eftir að hefja skógrækt á landi sínu færi slík áætlun í tiltekið ferli sem einkum lyti að framkvæmdaleyfi sveitarfélags. Í því ljósi telur nefndin mikilvægt að í landshlutaáætlun verði ákvörðunarferli um ný skógræktarsvæði með sveitarfélögum og öðrum aðilum eftir atvikum skilgreint með skýrum hætti. Leggur nefndin til breytingu þess efnis. Nefndin leggur áherslu á að við gerð landshlutaáætlana skal, auk ákvæða laga um skóga og skógrækt, taka tillit til annarra laga sem við eiga, svo sem náttúruverndarlaga, skipulagslaga, laga um mat á umhverfisáhrifum og minjavernd. Nefndin leggur til orðalagsbreytingu til aukins skýrleika.

Skógaskrá og þjóðskógar.
    Ákvæði 8. gr. frumvarpsins mælir fyrir um að Skógræktin skuli halda skógaskrá um alla skóga landsins og kjarr. Skógaskrá er mikilvægt tæki í skógrækt og grundvöllur að kolefnisbókhaldi landsins og fagnar nefndin því að hún sé hér lögfest. Með hliðsjón af gagnsæi telur nefndin rétt að skráin verði birt og upplýsingar og gögn úr henni verði aðgengilegar almenningi til endurnota. Leggur nefndin til breytingu á 8. gr. frumvarpsins þess efnis. Nefndin telur æskilegt að skógaskráin verði opin í vefsjá sem og að gögnin verði aðgengileg í niðurhalsþjónustu Ísland.is.
    Fyrir nefndinni kom fram að ekki væri nægjanlega skýrt hvað þyrfti til að skógur væri skilgreindur sem þjóðskógur. Nefndin bendir á að heitið þjóðskógur er skilgreint í 14. tölul. 2. gr. frumvarpsins. Um er að ræða skóg eða lönd í umsjón Skógræktarinnar, hvort heldur sem er á landi í eigu ríkisins eða í einkaeigu eins og nánar er skilgreint í reglugerð skv. 9. gr. frumvarpsins. Í 4. mgr. 9. gr. kemur fram að ráðherra setji reglugerð þar sem m.a. sé kveðið á um umgengni, aðgengi almennings og þjónustu innan þjóðskóga og annarra svæða í umsjón Skógræktarinnar. Þá kemur fram að landfræðileg afmörkun skuli sett fram í viðauka við reglugerðina. Hvergi er að finna skýrt ákvæði um hvaða svæði teljist vera þjóðskógar eða hver taki ákvörðun um það með hliðsjón af nánar tilgreindum sjónarmiðum í 1. mgr. 9. gr. Á fundi nefndarinnar kom fram að skógar og landsvæði fá stöðu þjóðskóga með reglugerð. Ljóst er að það er því ráðherra að ákveða hvaða svæði teljast vera þjóðskógar. Við það mat skal hann hafa tilgreind sjónarmið í 1. mgr. að leiðarljósi. Að mati nefndarinnar er þörf á að kveða með skýrari hætti á um að afmörkun þjóðskóga sé á hendi ráðherra að fenginni tillögu Skógræktarinnar. Leggur því nefndin til breytingu á 9. gr. til að taka af allan vafa um að ráðherra ákveði í reglugerð hvaða svæði teljist vera þjóðskógar og í reglugerðinni komi fram hver af tilgreindum sjónarmiðum 1. mgr. séu höfð að leiðarljósi við þá ákvörðun ásamt öðrum rökstuðningi. Nokkrar afleiddar breytingar á orðalagi 9. gr. eru gerðar vegna þessa. Þá telur nefndin ekki þörf á því að í ákvæðinu sé sérstaklega kveðið á um að Skógræktinni sé heimilt að selja skógarafurðir sem til falla í þjóðskógum. Skógræktinni er það heimilt hvort sem um er að ræða þjóðskóga eða aðra skóga sem eru í eigu ríkisins.

Skógrækt á lögbýlum og endurgreiðsla kostnaðar við skógrækt.
    Samkvæmt 10. gr. frumvarpsins skal Skógræktin veita framlög til skógræktar í samræmi við fjárveitingar til stofnunarinnar og fjárlög. Fram kom á fundi nefndarinnar að Skógræktin hefði metið það svo að hún hefði ekki heimild til að hafna umsóknum um þátttöku í skógrækt á lögbýlum. Nefndin telur eðlilegt m.a. til að tryggja góða nýtingu opinbers fjár, að stofnunin hafi heimild til að forgangsraða og eftir atvikum hafna umsóknum um þátttöku í skógrækt á lögbýlum með hliðsjón af markmiðum laganna og landsáætlun í skógrækt. Slík forgangsröðun geti verið til þess fallin að gæta hagkvæmni við ræktun og þar með umhirðu og úrvinnslu nytjaskóga. Leggur nefndin því til að við 10. gr. bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um slíka heimild sem og að Skógræktin auglýsi eftir þátttakendum í skógrækt á lögbýlum eftir því sem fjárveitingar heimila. Þá skuli nánari reglur um málsmeðferð og forgangsröðun umsókn settar í reglugerð.
    Í 11. gr. frumvarpsins er kveðið á um að Skógræktin geri samninga við einstaka skógarbændur um framlög til skógræktarverkefna samkvæmt ákvæðum laganna. Þá kemur fram í 4. mgr. að á grundvelli samnings um skógrækt sé heimilt að greiða allt að 97% af samþykktum stofnkostnaði við skógrækt. Líkt og kemur fram í skýringum greinargerðar við ákvæðið er 9. gr. laga nr. 95/2006, um skógrækt á lögbýlum, færð inn í ákvæðið. Í 9. gr. laganna er vísað til kostnaðar við skógrækt en ekki stofnkostnaðar. Nefndin leggur áherslu á að kostnaðarþátttaka ríkisins að þessu leyti verði óbreytt frá núgildandi lögum og leggur því til að orðhlutinn „stofn“ verði felldur brott.
    Í 14. gr. frumvarpsins kemur fram að Skógræktin skuli hafa samstarf við félög skógarbænda á viðkomandi svæðum. Bent var á að nauðsynlegt væri að tryggja lýðræðislega aðkomu skógarbænda að málefnum skógræktarverkefna. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og leggur til að við 14. gr. bætist nýr málsliður um að skógræktin og landssamtök skógareigenda skuli móta sér sameiginlegar verklagsreglur um hvernig samráði þeirra í milli skuli háttað.

Fellingarleyfi.
    Í 18. gr. frumvarpsins er kveðið á um fellingarleyfi. Fyrir nefndinni komu fram nokkrar athugasemdir við ákvæðið sem gáfu til kynna mismunandi skilning umsagnaraðila á inntaki þess, þar á meðal hvenær leyfi væri nauðsynlegt. Til að taka af öll tvímæli um efni ákvæðisins leggur nefndin til þá breytingu að vísað verði í skilgreininguna á skógi, sbr. 12. tölul. 2. gr. frumvarpsins, þannig að ljóst sé að aðeins þurfi að sækja um fellingarleyfi þegar fella á öll tré á það stóru svæði að það telst skógur. Þá áréttar nefndin að fellingarleyfi eiga fyrst og fremst við um timburnytjar.

Útivistarskógar.
    Fyrir nefndinni komu fram áhyggjur af skorti á samráði varðandi skóga sem frjáls félagasamtök eins og skógræktarfélögin í landinu hafa komið upp, sérstaklega varðandi skóga og skógræktarsvæði í nágrenni þéttbýlis. Þessi svæði eru víða dýrmæt útivistarsvæði fyrir íbúa. Nefndin áréttar mikilvægi samráðs og sérstaklega samvinnu sveitarfélaga og skógræktarfélaga um land allt við skipulagsgerð sem og við umhverfismat áætlana og útgáfu framkvæmdaleyfa. Nefndin álítur að vinnsla landshlutaáætlana og ákvæði 19. gr. frumvarpsins um varanlega eyðingu skóga séu til þess fallin að styrkja samstarf hvað þetta varðar.

Vernd og friðun stakra trjáa.
    Nefndinni var bent á að lagaákvæði skorti til að friða og vernda stök tré og trjálundi af menningarsögulegum eða ræktunarsögulegum ástæðum. Bent var á möguleikann að bæta slíkri vernd við 16. gr. frumvarpsins. Nefndin telur mikilvægt að hægt sé að grípa til slíkrar verndar og beinir því til umhverfis- og auðlindaráðuneytis að slíkri vernd verði fundinn staður í lögum. Mætti þar t.d. líta til þess hvort slík ákvæði ættu heima í lögum um menningarminjar, nr. 80/2012, lögum um verndarsvæði í byggð, nr. 87/2015, náttúruverndarlögum, nr. 60/2013, og/eða með skýrari ákvæðum í skipulagslögum, nr. 123/2010. Fyrir nefndinni kom fram að líklega færi þetta verkefni best með minjavernd og verndun búsetusögu.

Gildi reglugerða.
    Því var borið við að óvissa gæti skapast um gildi reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli gildandi laga um skógrækt á lögbýlum, nr. 95/2006, við gildistöku frumvarps þessa. Við gildistökuna falla þau lög brott sem og lög um skógrækt, nr. 3/1955, og lög um skógræktardag skólafólks, nr. 13/1952. Fram kom að vel færi á því að setja inn ákvæði um að reglugerðir settar á grundvelli laga um skógrækt á lögbýlum, nr. 95/2006, héldu gildi sínu við gildistöku frumvarpsins og væri með því tekinn af allur vafi um gildi þeirra.
    Nefndin áréttar þá meginreglu að við gildistöku nýrra heildarlaga halda reglugerðir settar með stoð í eldri lögum gildi sínu að svo miklu leyti sem þær verða samrýmdar hinum nýju lögum en það ræðst af skýringum á ákvæðum laganna hvort svo sé, sbr. umfjöllun í riti Sigurðar Líndal Um lög og lögfræði. Sérákvæði um áframhaldandi gildi reglugerða er því óþarft og gæti jafnvel frekar verið til þess fallið að skapa óvissu í ljósi framangreindrar meginreglu.
    Til viðbótar við þær breytingar sem hafa verið útskýrðar í nefndaráliti þessu eru gerðar nokkrar breytingar lagatæknilegs eðlis. Nefndin telur frumvarpið til bóta og vera tímabæra endurskoðun á lögum sem komin eru til ára sinna.
    Leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
    Karl Gauti Hjaltason skrifar undir nefndarálit þetta með fyrirvara sem lýtur að fjárhæð dagsekta í 22. gr., auknum valdheimildum Skógræktarinnar með lögfestingu sektarvalds skv. 23. gr. og útvíkkun verkefna stofnunarinnar sem kveðið er á um í 21. gr.
    Bergþór Ólason, Helga Vala Helgadóttir og Rósa Björk Brynjólfsdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifa undir álitið í samræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.
    Björn Leví Gunnarsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu.

Alþingi, 21. mars 2019.

Jón Gunnarsson, form.	Líneik Anna Sævarsdóttir, frsm.	Ari Trausti Guðmundsson.
Bergþór Ólason.	Hanna Katrín Friðriksson.	Helga Vala Helgadóttir.
Karl Gauti Hjaltason, með fyrirvara.	Njáll Trausti Friðbertsson.	Rósa Björk Brynjólfsdóttir.