Ferill 752. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 1275 — 752. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018 (Ferðatryggingasjóður).
Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
1. gr.
Ferðatryggingasjóður.
ferðamanna sem keypt hafa pakkaferð eða samtengda ferðatilhögun sem ekki er framkvæmd í samræmi við samning vegna ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda.
Ferðatryggingasjóður er undanþeginn tekjuskatti samkvæmt lögum um tekjuskatt. Sjóðurinn verður hvorki tekinn til gjaldþrotaskipta né er heimilt að gera aðför í eignum hans.
Ríkissjóður ber ekki ábyrgð á skuldbindingum Ferðatryggingasjóðs.
Ríkisendurskoðun skal endurskoða reikninga Ferðatryggingasjóðs.
2. gr.
a. (24. gr. a.)
Stjórn Ferðatryggingasjóðs.
Stjórn Ferðatryggingasjóðs skal sjá til þess að sjóðurinn sé ávallt bær til að valda hlutverki sínu. Stjórnin tekur ákvarðanir um fjárhæð iðgjalds og lántöku.
Stjórn Ferðatryggingasjóðs er heimilt að semja við lögaðila um rekstur og vörslu sjóðsins. Lögaðilinn getur verið Ferðamálastofa eða vörslufyrirtæki samkvæmt lögum um verðbréfasjóði. Stjórninni er heimilt að ákveða í starfsreglum að vörsluaðila verði heimiluð endanleg afgreiðsla mála fyrir hönd Ferðatryggingasjóðs, annarra en þeirra sem fram koma í 2. mgr.
Stjórn Ferðatryggingasjóðs skal árlega skila ráðherra skýrslu þar sem gerð er grein fyrir störfum og stöðu sjóðsins.
b. (24. gr. b.)
Eignir Ferðatryggingasjóðs.
Nái heildareign sjóðsins ekki lágmarki skv. 1. mgr. er stjórn sjóðsins heimilt að hækka iðgjald aðila að sjóðnum þar til sjóðurinn hefur náð lágmarksstærð eða þar til skuldbindingar sjóðsins skv. 3. mgr. eru að fullu greiddar. Við ákvörðun um hækkun iðgjaldsins skal taka mið af árlegri veltu aðila að sjóðnum.
Hrökkvi heildareignir sjóðsins ekki til að standa við greiðsluskyldu hans vegna krafna ferðamanna er sjóðnum heimilt að taka lán svo heildareignir sjóðsins nái lágmarki skv. 1. mgr.
Ferðatryggingasjóði ber að ávaxta fé sitt þannig að sjóðurinn geti með sem bestum hætti gegnt hlutverki sínu. Sjóðnum er aðeins heimilt að ávaxta fé sitt á innlánsreikningum í viðskiptabanka eða hjá Seðlabanka Íslands eða í fram- og auðseljanlegum fjármálagerningum með ábyrgð ríkissjóðs.
3. gr.
Aðild og greiðsla iðgjalds.
Iðgjald skv. 1. mgr. skal ákveðið sem tiltekið hlutfall af fjárhæð tryggingar sem aðilar að Ferðatryggingasjóði skulu leggja fram skv. 25. gr. a. Heimilt er að ákveða að iðgjaldið skuli vera á bilinu 2,5–10% af fjárhæð tryggingar.
Seljandi sem hefur gilda tryggingu í öðru EES-ríki og leggur fram staðfestingu þess efnis telst uppfylla tryggingarskyldu sína samkvæmt lögum þessum og er undanskilinn skylduaðild að Ferðatryggingasjóði.
4. gr.
Tryggingarskylda.
Trygging getur verið:
1. Fé á reikningi í nafni Ferðamálastofu í viðurkenndum banka eða sparisjóði.
2. Ábyrgð viðskiptabanka eða sparisjóðs eða vátrygging hjá vátryggingafélagi.
3. Önnur trygging sem Ferðamálastofa metur fullnægjandi. Leggja skal fram yfirlýsingu um skilmála tryggingar og að tryggingarfjárhæð sé í samræmi við lög þessi.
Ráðherra kveður í reglugerð á um skilyrði fyrir aðild að Ferðatryggingasjóði, um útreikning tryggingarfjárhæðar, stofngjald nýrra aðila að sjóðnum, bókhald og reikningsskil seljenda til að aðskilja sölu pakkaferða frá annarri starfsemi, gögn sem nauðsynleg eru til að meta fjárhæð tryggingar, um viðbótartryggingar, aðild að sjóðnum og önnur atriði sem nauðsynleg eru. Fjárhæð tryggingar skal taka mið af tryggingaþörf hvers aðila að teknu tilliti til árlegrar veltu hans.
5. gr.
Tryggingavernd.
Tryggingavernd nær til allrar ferðatengdrar þjónustu sem er hluti af samningi um pakkaferð og er ekki veitt sökum ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda. Ferðamanni skal gert kleift að ljúka pakkaferð, sem þegar er hafin, í samræmi við upphaflegan samning eins og kostur er.
Ferðamálastofa tekur afstöðu til krafna ferðamanna um greiðslur úr Ferðatryggingasjóði.
6. gr.
Endurkröfuréttur o.fl.
Verði seljandi ógjaldfær, komi til gjaldþrots hans eða leyfi hans er fellt niður skv. 27. gr. skal birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði og jafnframt á annan áberandi hátt eins og heppilegt þykir hverju sinni. Ferðamenn skulu lýsa kröfum sínum skriflega og skulu þær berast innan tveggja mánaða frá birtingu áskorunarinnar. Heimilt er að framlengja kröfulýsingarfrestinn um þrjá mánuði ef sérstakar ástæður mæla með því. Kröfulýsingum skulu fylgja fullnægjandi gögn til sönnunar um kröfuna.
7. gr.
Niðurfelling leyfis.
Sé leyfi seljanda fellt niður er Ferðatryggingasjóði heimilt að ganga að tryggingu seljanda skv. 25. gr. a og ferðamenn geta krafið sjóðinn um endurgreiðslu skv. 26. gr.
Seljandi sem sætt hefur niðurfellingu leyfis samkvæmt þessari grein getur ekki orðið aðili að Ferðatryggingasjóði aftur fyrr en hann hefur greitt þau iðgjöld sem voru í vanskilum og endurgreitt sjóðnum þá fjárhæð sem greidd hefur verið úr sjóðnum til ferðamanna ef við á.
8. gr.
9. gr.
10. gr.
a. (33. gr. e.)
Stjórnvaldssektir.
Stjórnvaldssektir geta numið allt að 5% af heildarveltu síðasta rekstrarárs hjá hverjum þeim seljanda sem aðild á að broti. Við ákvörðun um fjárhæð sektar skal hafa hliðsjón af eðli og umfangi brots eða brota, hvað brot hafa staðið lengi og hvort um ítrekað brot er að ræða.
Ákvarðanir um stjórnvaldssektir eru aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Ferðamálastofu skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.
Stjórnvaldssektum verður beitt hvort sem brot eru framin af ásetningi eða gáleysi.
Falla má frá sektarákvörðun teljist brot óverulegt.
Ákvörðun Ferðamálastofu um að leggja stjórnvaldssekt á seljanda er kæranleg til ráðherra.
b. (33. gr. f.)
Refsingar.
Gera má lögaðila sekt samkvæmt ákvæðum II. kafla A almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, fyrir brot skv. 1. mgr.
Nú er maður dæmdur sekur um brot skv. 1. mgr. og má þá í dómi í sakamáli á hendur honum jafnframt banna honum að fá leyfi samkvæmt lögum um Ferðamálastofu, sitja í stjórn félags sem hefur slíkt leyfi, starfa sem framkvæmdastjóri þess eða koma með öðrum hætti að stjórnun leyfisskylds aðila í allt að þrjú ár.
c. (33. gr. g.)
Kæra til lögreglu.
Varði meint brot á lögum þessum bæði stjórnvaldssektum og refsingu metur Ferðamálastofa hvort mál skuli kært til lögreglu eða því lokið með stjórnvaldsákvörðun. Ef brot eru meiri háttar ber Ferðamálastofu að vísa þeim til lögreglu. Brot telst meiri háttar ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins. Jafnframt getur Ferðamálastofa á hvaða stigi rannsóknar sem er vísað máli vegna brota á lögunum til rannsóknar lögreglu. Gæta skal samræmis við úrlausn sambærilegra mála.
Með kæru Ferðamálastofu skulu fylgja afrit þeirra gagna sem grunur um brot er studdur við. Ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ekki um ákvörðun Ferðamálastofu um að kæra mál til lögreglu.
Ferðamálastofu er heimilt að láta lögreglu og ákæruvaldi í té upplýsingar og gögn sem stofnunin hefur aflað og tengjast þeim brotum sem tilgreind eru í 2. mgr. Ferðamálastofu er heimilt að taka þátt í aðgerðum lögreglu sem varða rannsókn þeirra brota sem tilgreind eru í 2. mgr. Lögreglu og ákæruvaldi er jafnframt heimilt að láta Ferðamálastofu í té upplýsingar og gögn sem hún hefur aflað og tengjast þeim brotum sem tilgreind eru í 2. mgr. Lögreglu er heimilt að taka þátt í aðgerðum Ferðamálastofu sem varða rannsókn þeirra brota sem tilgreind eru í 2. mgr.
Telji ákærandi að ekki séu efni til málshöfðunar vegna ætlaðrar refsiverðrar háttsemi sem jafnframt varðar stjórnsýsluviðurlögum getur hann sent eða endursent málið til Ferðamálastofu til meðferðar og ákvörðunar.
11. gr.
Sjóðurinn öðlast einnig kröfu í tryggingarfé viðkomandi skipuleggjanda eða smásala komi til gjaldþrots hans, þó skal krafa Ferðatryggingasjóðs skv. 26. gr. a ganga framar kröfu Ferðaábyrgðasjóðs.
12. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 25. gr. skal gjalddagi iðgjalds í Ferðatryggingasjóð fyrir árið 2021 vera 1. október.
13. gr.
14. gr.
Breyting á öðrum lögum.
a. 2. mgr. 7. gr. laganna orðast svo:
Leyfishafi sem fellur undir lög um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun skal vera aðili að Ferðatryggingasjóði skv. VII. kafla þeirra laga og hafa lagt fram tryggingu í samræmi við lög um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun.
b. 4. mgr. 8. gr. laganna orðast svo:
Falli leyfishafi undir lög um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun skal hann vera aðili að Ferðatryggingasjóði áður en leyfi er veitt.
c. 2. málsl. 8. mgr. 8. gr. laganna fellur brott.
d. 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. laganna orðast svo: Jafnframt er heimilt að fella niður leyfi samkvæmt lögum þessum ef leyfishafi uppfyllir ekki skyldur sínar gagnvart Ferðatryggingasjóði, sbr. VII. kafla laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018.
e. 3. mgr. 14. gr. laganna fellur brott.
f. Tilvísunin „og 3.“ í 1. og 2. mgr. 15. gr. laganna fellur brott.
g. 4. mgr. 15. gr. laganna fellur brott.
h. Við 17. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Kærufrestur vegna ákvörðunar um niðurfellingu leyfis skv. 14. gr. er fjórar vikur.
Ákvæði til bráðabirgða.
Samhliða umsókn um aðild að Ferðatryggingasjóði skulu seljendur skv. 1. mgr. greiða sem nemur 1,5% af reiknaðri tryggingarfjárhæð hlutaðeigandi seljanda miðað við veltu af sölu pakkaferða árið 2019 í stofngjald til sjóðsins. Hafi seljandi hafið rekstur á árinu 2020 eða síðar skal reikna stofngjald með sama hætti miðað við veltu af sölu pakkaferða árið 2020. Næstu fjögur rekstrarár skulu þeir seljendur greiða 1,5% af mismuni grunntryggingafjárhæðar hvers árs og hæstu grunntryggingafjárhæðar fyrri rekstrarára. Lækki grunntryggingafjárhæð frá fyrra ári skal ekkert stofngjald innheimt það ár. Stofngjaldið er óendurkræft.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með frumvarpinu er lagt til að komið verði á fót nýju tryggingakerfi fyrir pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun í stað þess tryggingakerfis sem rekið hefur verið að mestu óbreytt um áratugaskeið. Hið nýja fyrirkomulag felur í sér stofnun sameiginlegs tryggingasjóðs sem tryggi endurgreiðslur til ferðamanna við ógjaldfærni eða gjaldþrot seljenda pakkaferða og samtengda ferðatilhagana.
Í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf kemur fram að efnahagslegur styrkur sé forsenda velferðar og að átak skuli gert í einföldun regluverks í þágu atvinnulífs og almennings til að styrkja efnahagslegar undirstöður atvinnulífsins. Markmið frumvarpsins er í senn að einfalda fyrirkomulag tryggingakerfisins og draga úr kostnaði ferðaskrifstofa vegna tryggingarskyldu pakkaferða og að efla neytendavernd.
Með frumvarpinu er jafnframt unnið að framfylgni við stefnumótun ráðuneytisins á sviði ferðamála sem birtist í Framtíðarsýn og leiðarljósi íslenskrar ferðaþjónustu til 2030, sem sett var fram undir yfirskriftinni Leiðandi í sjálfbærri þróun – Arðsöm og samkeppnishæf ferðaþjónusta í sátt við land og þjóð. Með nýju tryggingakerfi fyrir ferðaskrifstofur vegna sölu pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar er stuðlað að efnahagslegri sem og samfélagslegri sjálfbærni greinarinnar með regluverki sem bæti hag bæði neytenda og ferðaskrifstofa. Þannig verður neytendavernd að fullu tryggð með hinu nýja tryggingakerfi og ferðaskrifstofur þurfa ekki að binda háar fjárhæðir í tryggingarfé eins og núgildandi kerfi gerir ráð fyrir.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Almennt.
Lög um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018, voru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/2302 um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun. Samhliða setningu laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun voru sett lög um Ferðamálastofu, nr. 96/2018, sem komu í stað eldri laga um skipan ferðamála, nr. 73/2005, og lög um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun komu að mestu leyti í stað eldri laga um alferðir, nr. 80/1994. Í VII. kafla laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun er kveðið á um tryggingarskyldu vegna sölu pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar í samræmi við V. kafla tilskipunarinnar. Það tryggingakerfi sem stuðst hefur verið við hér á landi hefur að mestu verið óbreytt um lengri tíma fyrir utan breytingar sem urðu á útreikningi á fjárhæð trygginga sem gerðar voru með reglugerð um tryggingar vegna pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar, nr. 150/2019, sem sett var í kjölfar gildistöku laga nr. 95/2018. Fyrirkomulagið hefur falist í því að hver ferðaskrifstofa hefur lagt fram tryggingu sem tekur í grófum dráttum mið af veltu af sölu pakkaferða og fjárhæð trygginga hefur miðast við að tryggingin nái að dekka það tjón sem kunni að verða við gjaldþrot á veltuhæstu mánuðum innan ársins. Með frumvarpinu er lagt til að tryggingakerfinu verði breytt frá því sem verið hefur og er frumvarpinu þannig einnig ætlað að fullnægja þeirri tryggingarskyldu sem kveðið er á um í tilskipun (ESB) 2015/2302.
2.2. Forsaga málsins.
Tryggingar vegna sölu pakkaferða eiga sér töluvert langa sögu hér á landi sem erlendis. Árið 1964 voru sett lög um ferðamál, nr. 29/1964. Í lögunum var fjallað um almennar ferðaskrifstofur, um leyfisskyldu slíks rekstrar og leyfisskilyrði. Þá kom fram í 5. gr. laganna að leyfi til rekstrar ferðaskrifstofu mætti því aðeins veita að umsækjandi legði fram tryggingu eigi lægri en 350 þús. kr. Ráðuneytið gat þó vikið frá kröfu um tryggingarfé væri um að ræða skráð hlutafélag með a.m.k. 350 þús. kr. innborguðu hlutafé. Um fastar fjárhæðir var að ræða. Gert var ráð fyrir því að ráðuneytið setti reglur um vexti af tryggingarfé. Tryggingin náði til ferðaskrifstofurekstrar og aðeins var heimilt að greiða af tryggingarfénu samkvæmt aðfararhæfum dómi eða viðurkenningu skiptaréttar. Í lögunum var einnig fjallað um Ferðaskrifstofu ríkisins sem var ríkisstofnun sem hafði með höndum leiðbeiningar og fyrirgreiðslu til innlendra og erlendra ferðamanna sem almenn ferðaskrifstofa auk þess að starfa almennt að landkynningu, námskeiðum og ýmsu því sem viðkom ferðamálum og bauð jafnframt upp á ódýrar orlofsferðir. Loks var í lögunum kveðið á um skipan ferðamálaráðs sem skyldi vera Alþingi og ríkisstjórn til ráðgjafar um stefnumótun í ferðamálum.
Með lögum nr. 91/1968 var lögum um ferðamál, nr. 29/1964, breytt þannig að lágmarkstryggingarfé var hækkað í 1,5 millj. kr. og ráðuneytinu veitt heimild til að ákveða almenna hækkun tryggingafjárins að fengnum tillögum Ferðamálaráðs. Sett voru ný heildarlög um málefnið með lögum um skipulag ferðamála, nr. 60/1976. Skv. 1. gr. var tilgangur þeirra að stuðla að þróun ferðamála og skipulagningu ferðaþjónustu fyrir íslenskt og erlent ferðafólk sem mikilvægs þáttar í íslensku atvinnu- og félagslífi, bæði með hliðsjón af þjóðhagslegri hagkvæmni og umhverfisvernd. Í lögunum var kveðið á um skipan og hlutverk Ferðamálaráðs Íslands, um Ferðaskrifstofu ríkisins sem skyldi starfrækt af ríkisstjórninni undir yfirstjórn samgönguráðuneytisins, og um almennar ferðaskrifstofur. Skv. 18. gr. laganna var skilyrði leyfisveitingar til rekstrar almennrar ferðaskrifstofu að umsækjandi legði fram bankatryggingu sem væri eigi lægri en 7 millj. kr. Í þessum lögum var í fyrsta sinn kveðið á um reglubundna endurskoðun fjárhæðarinnar sem skyldi fara fram á þriggja ára fresti en lagt á ferðaskrifstofur að skila árlega ársreikningum sínum, staðfestum af löggiltum endurskoðanda, til ráðuneytisins.
Árið 1985 voru sett ný heildarlög um skipulag ferðamála, nr. 79/1985. Í lögunum var enn kveðið á um Ferðaskrifstofu ríkisins sem samkvæmt þeim lögum skyldi rekin í formi hlutafélags en ríkisstjórninni jafnframt veitt heimild til að selja allt að 30% af hlutafé Ferðaskrifstofu ríkisins til starfsmanna hennar á næstu fimm árum. Sú heimild var útvíkkuð árið 1988 með breytingu á lögum nr. 79/1985 þannig að heimildin tók til 2/ 3 af hlutafénu og starfsmenn skyldu eiga forkaupsrétt að hlutafénu. Sem fyrr var aðeins kveðið á um leyfis- og tryggingarskyldu almennra ferðaskrifstofa þrátt fyrir að Ferðaskrifstofa ríkisins skyldi rekin í formi hlutafélags. Skv. 18. gr. var leyfi til rekstrar ferðaskrifstofu bundið við það að umsækjandi legði fram bankatryggingu að fjárhæð eigi lægri en 1,7 millj. kr. Skv. 2. mgr. 18. gr. skyldi fjárhæðin endurskoðuð árlega og breytt í samræmi við almennar verðlagsbreytingar ef þyrfti. Þá var ráðuneytinu heimilt að krefjast ársreikninga og annarra upplýsinga frá ferðaskrifstofum. Skv. 19. gr. laganna var aðfararhæfur dómur eða viðurkenning skiptaréttar forsenda þess að greitt yrði af tryggingarfé en þó kom fram í 2. mgr. 19. gr. undantekning frá þeirri reglu þess efnis að heimilt var að annast heimflutning farþega sem skyldi greiddur af tryggingarfé ferðaskrifstofunnar kæmi í ljós að hún gæti ekki vegna fjárhagsörðugleika annast hann.
Með lögum nr. 81/1994, um breytingu á lögum um skipulag ferðamála, nr. 79/1985, voru loks felld brott ákvæði um Ferðaskrifstofu ríkisins, í kjölfar aðildar Íslands að EES-samningnum og gildistöku laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, og gildistöku laga nr. 80/1994, um alferðir, þar sem neytendavernd í ferðaþjónustu var færð til samræmis við gildandi EES-rétt. Með lögunum voru einnig gerðar þær breytingar að heimilt var að flokka leyfi til rekstrar ferðaskrifstofu eftir eðli starfseminnar og tryggingavernd bundin við endurgreiðslu fjár til neytenda og heimflutning þeirra og samtökum fyrirtækja ferðaskrifstofa jafnframt heimilað að sameinast um tryggingar. Fram að gildistöku laganna var tryggingin almenn trygging sem var ekki bundin við neytendavernd. Á grundvelli laganna ákvað samgönguráðherra með reglugerð upphæð og skilmála trygginga og að við ákvörðun um upphæð trygginga skyldi miða við að þær væru í samræmi við umfang þess rekstrar sem trygging næði til og þann kostnað sem greiða skyldi af tryggingarfénu. Þannig var gert ráð fyrir mismunandi fjárhæðum trygginga eftir rekstri hverrar ferðaskrifstofu sem var grundvallarbreyting frá því sem gilt hafði þar sem ferðaskrifstofur höfðu fram að því lagt fram tryggingu sem nam sömu fjárhæð óháð veltu og fjölda farþega á vegum ferðaskrifstofunnar. Sama ár voru lögin endurútgefin sem lög um skipulag ferðamál, nr. 117/1994, og giltu í þeirri mynd til ársins 2005.
Í lögum um skipan ferðamála, nr. 73/2005, var vísað sérstaklega til þess að tryggingaverndin næði til alferða, sbr. V. kafla laganna. Í 17. gr. laganna kom fram að fjárhæð tryggingar skyldi ákvörðuð samkvæmt einum af þremur mismunandi liðum og skyldi sá liður gilda sem trygging sem hæstu niðurstöðu gæfi; 60% af veltu tveggja söluhæstu mánaðanna í röð, 35% af veltu fjögurra söluhæstu mánaðanna í röð eða 15% af heildarveltu á ári. Framangreind gildi voru reiknuð fyrir næstliðið ár og samkvæmt áætlun yfirstandandi árs og niðurstöður þeirra bornar saman og það ár sem gaf hærri tryggingu gilti. Frá gildistöku þeirra laga og fram að gildistöku laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018, voru ákvæði um tryggingarskyldu að mestu leyti óbreytt en gerðar voru grundvallarbreytingar á útreikningi tryggingafjár eins og áður hefur verið vikið að.
2.3. Helstu atriði gildandi tryggingakerfis.
Fjallað er um tryggingar vegna pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar í VII kafla laga nr. 95/2018. Pakkaferðir eru skilgreindar í 2. tölul. 4. gr. laganna en með nokkurri einföldun má segja að pakkaferð sé samsetning a.m.k. tveggja mismunandi tegunda ferðatengdrar þjónustu og er ferðatengd þjónusta skilgreind í 1. tölul. sem flutningur farþega, gisting sem hvorki er í eðlilegum tengslum við flutning farþega né til búsetu, leiga bifreiða eða bifhjóla, og önnur þjónusta við ferðamenn sem er ekki í eðlilegum tengslum við fyrrgreinda þjónustuflokka. Skv. 2. mgr. 24. gr. laganna skal trygging ná til endurgreiðslu þeirra greiðslna sem greiddar hafa verið fyrir pakkaferð sem ekki er framkvæmd í samræmi við samning og til heimflutnings ferðamanns sé farþegaflutningur hluti pakkaferðar, komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar skipuleggjanda eða smásala. Trygging getur verið í formi fjár sem lagt er inn í viðurkenndan banka eða sparisjóð á reikning í nafni Ferðamálastofu sem ber vexti, ábyrgðar viðskiptabanka eða sparisjóðs eða vátryggingar hjá vátryggingafélagi og skulu framangreindir aðilar hafa starfsleyfi innan EES, eða annarrar tryggingar sem Ferðamálastofa metur fullnægjandi. Tryggingaverndin nær til allrar ferðatengdrar þjónustu sem er hluti af pakkaferð og er ekki veitt vegna gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar skipuleggjanda eða seljanda. Ferðamanni skal jafnframt gert kleift að ljúka pakkaferð sem er þegar hafin í samræmi við upphaflegan samning og skal þá greiða þann hluta ferðatengdrar þjónustu sem hefði annars ekki verið veitt af tryggingarfénu.
Í reglugerð um tryggingar vegna pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar, nr. 150/2019, sem sett er á grundvelli laganna, er kveðið á um útreikning tryggingafjár. Á ferðaskrifstofum hvílir umfangsmikil upplýsingaskylda svo mögulegt sé að reikna út þau gildi sem liggja til grundvallar fjárhæð trygginga en þau gildi eiga að endurspegla þá áhættu sem er af rekstri hverrar ferðaskrifstofu. Þau gildi eru tryggingarskyld velta af sölu pakkaferða, sá fjöldi daga sem líður frá því fullnaðargreiðslu er krafist og þar til ferð hefst, meðalhlutfall staðfestingargreiðslu af heildargreiðslu pakkaferða og meðallengd ferða í dögum. Þessi gildi eru reiknuð saman samkvæmt þeirri formúlu sem fram kemur í 7. gr. reglugerðarinnar. Auk þess er í reglugerðinni kveðið á um heimild til tímabundinnar lækkunar tryggingarfjárhæðar vegna samdráttar í rekstri, og um skyldu til að tilkynna aukna veltu umfram það sem lá til grundvallar útreikningi tryggingarfjárhæðar. Tryggingarfjárhæðin er endurskoðuð árlega á grundvelli árlegra upplýsingaskila ferðaskrifstofa sem eru 1. apríl ár.
2.4. Ókostir gildandi tryggingakerfis.
Eins og fjallað hefur verið um hefur tryggingakerfið verið í grundvallaratriðum óbreytt um töluverðan tíma. Ókostir þess eru nokkrir en breyting á tryggingarkerfinu yfir í samtryggingarkerfi mun draga að miklu leyti úr vægi þeirra ókosta.
Í fyrsta lagi er núverandi kerfi afar dýrt í framkvæmd fyrir ferðaskrifstofur. Stærsti kostnaðarþáttur ferðaskrifstofa er óbeinn og felst í miklum fórnarkostnaði fjármagns. Þessi kostnaður felst í því að ferðaskrifstofur þurfa að leggja fram eigin tryggingareign sem veð fyrir tryggingarfjárhæðinni í formi bankaábyrgðar. Þannig krefjast allflestir ábyrgðaraðilar þess að samsvarandi fjárhæð sé lögð til tryggingar tryggingarfjárhæðinni. Sú eign sem ferðaskrifstofur leggja fram sem veð verður þeim þá ekki lengur nýtanleg til að standa að baki arðbærri fjárfestingu í sjálfum rekstrinum af því að eignin nýtist ekki sem veð til tryggingar lánum til arðbærari fjárfestinga. Þessi staða getur komið í veg fyrir þróun greinarinnar og hagræðingu innan fyrirtækja. Gera má lauslega ráð fyrir því, miðað við núverandi tryggingarfjárhæðir, að árlegur fórnarkostnaður kunni að nema um hálfum milljarði króna á ári miðað við að nettóarðsemi rekstrarverkefna sé að lágmarki 10–12%.
Í öðru lagi reynist mörgum ferðaskrifstofum erfitt að leggja fram veð til tryggingar bankaábyrgðum og sérstaklega ef vöxtur verður í starfsemi þeirra. Þetta hefur leitt til þess að í sumum tilfellum neyðast eigendur fyrirtækja, sem oft eru lítil fyrirtæki á landsbyggðinni, til að leggja eigið húsnæði að veði fyrir atvinnureksturinn. Ljóst er að slíkt er ekki mjög heppilegt og ekki til þess fallið að styrkja stoðir atvinnurekstrarins.
Í þriðja lagi liggur mikill óþarfa kostnaður í því að tryggingarfjárhæðir miðast við veltuhæstu mánuði hvers árs. Ástæða þessa er sú að hvert og eitt fyrirtæki þarf að leggja fram tryggingarfé sem á að duga til endurgreiðslu allra greiðslna komi til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots innan ársins. Ekki er mögulegt að hvika frá þessari kröfu þar sem hana leiðir beint af tilskipun (ESB) 2015/2302. Það er hins vegar almennt þannig í eðlilegum rekstri ferðaskrifstofa að minnstar líkur eru á gjaldþroti eða rekstrarstöðvun yfir veltuhæstu mánuði ársins þar sem tekjuflæði er stöðugt. Almennt má segja að meiri líkur séu á gjaldþroti yfir lágönn þegar tekjuflæði er minna. Þannig má halda því fram að í núverandi kerfi felist að flestar ferðaskrifstofur eru yfirtryggðar stærstan hluta ársins sem felur í sér töluverða sóun.
Í fjórða lagi tryggir gildandi tryggingakerfi ekki fulla endurgreiðslu til neytenda komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar. Þar sem hver og ein ferðaskrifstofa þarf að leggja fram tryggingarfé er ekki hægt að tryggja að það muni í öllum tilvikum duga. Tryggingarfjárhæðir miðast við næstliðið rekstrarár eða áætlun um yfirstandandi ár og ekki er mögulegt að hafa eftirlit með tryggingarfjárhæðum í rauntíma til að tryggja að þær dugi alltaf fyrir öllum kröfum komi til gjaldþrots. Reynt er að vega upp á móti þessari áhættu með því að kveða á um skyldu til að tilkynna aukna veltu en af slíkri tilkynningu leiðir fyrir ferðaskrifstofur að þær þurfa að leggja fram hærri tryggingu og í flestum tilvikum veð fyrir þeirri hækkun sem kann að reynast þeim erfitt. Til staðar er því sá freistnivandi að tilkynna ekki aukna veltu og eftirlit með því að tryggingarfjárhæðir séu réttar innan ársins getur verið erfitt í framkvæmd. Komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar og tryggingarfjárhæð dugar ekki fyrir öllum kröfum kemur til hlutfallslegrar lækkunar ( pro-rata) á greiðslu til hvers og eins neytanda. Þannig eru í núverandi kerfi töluverðir ókostir í formi lakari neytendaverndar þrátt fyrir kostnaðarsamt kerfi fyrir ferðaskrifstofur.
Að lokum má einnig nefna að í því ástandi sem skapaðist í upphafi kórónuveirufaraldursins leiddi tryggingakerfið til mikils óbeins kostnaðar fyrir ferðaskrifstofur þar sem viðskiptavinir gátu ekki treyst því fyrir fram að trygging hverrar ferðaskrifstofu myndi nægja til að greiða öllum viðskiptavinum fyrirframgreiðslu til baka að fullu og höfðu þeir því rökrétta ástæðu til að krefja ferðaskrifstofur um fulla endurgreiðslu þeirra greiðslna í stað þess að velja t.d. að taka við inneignarnótu sem hefði verið mildari leið fyrir fyrirtækin. Af þessu hlaust mikill lausafjárvandi fyrir ferðaskrifstofur sem leystur var síðar með stofnun Ferðaábyrgðasjóðs sem lánaði ferðaskrifstofum fyrir endurgreiðslum. Tekið skal þó fram að ferðaskrifstofur alls staðar í Evrópu glímdu við mikinn lausafjárvanda við þær aðstæður.
2.5. Markmið frumvarpsins.
Markmiðið með stofnun Ferðatryggingasjóðs er að koma á hagstæðara og skilvirkara tryggingakerfi en nú er og lágmarka þá ókosti sem almennt fylgja tryggingarskyldu vegna pakkaferða. Þannig næst í senn að draga úr kostnaði hverrar ferðaskrifstofu við að uppfylla tryggingarskyldu sína og tryggja neytendum fullar endurgreiðslur komi til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar. Með samtryggingarkerfi í formi tryggingasjóðs lækkar fjárbinding ferðaskrifstofa í formi veðs fyrir bankaábyrgðum vegna trygginga umtalsvert sem mun bæta rekstrarskilyrði þeirra fyrirtækja töluvert. Þá er markmið frumvarpsins einnig að tryggja að tilskipun (ESB) 2015/2302 sé innleidd í íslenskan rétt með fullnægjandi hætti sem hefur verið raunin frá gildistöku laga nr. 95/2018 þó svo að lagt sé til í frumvarpinu að tryggingakerfinu verði breytt.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Almennt.
Í frumvarpinu felst að V. kafli laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun er endurskoðaður í heild sinni. Við samningu frumvarpsins var meðal annars horft til danska tryggingasjóðsins Rejsegarantifonden og norska tryggingasjóðsins Reisegarantifondet. Þeir sjóðir eru samtryggingarsjóðir líkt og sá sjóður sem lagt er til að verði stofnaður hér á landi. Sjóðirnir eru líkir að uppsetningu en þó er gildissvið þeirra ekki það sama og þeir eru þar af leiðandi af mismunandi stærð. Mestu skiptir að sjóðirnir eru báðir fjármagnaðir af tryggingarskyldum aðilum með greiðslu iðgjalds og auk þess þurfa þeir aðilar einnig hver og einn að leggja fram tryggingu líkt og nú gildir hér á landi en vegna samtryggingar sjóðanna getur sú tryggingarfjárhæð verið umtalsvert lægri en nú er hér á landi.
3.2. Ferðatryggingasjóður.
Í frumvarpinu felst að stofnaður er sérstakur sjóður, Ferðatryggingasjóður, sem hefur það hlutverk að tryggja hagsmuni ferðamanna komi til ógjaldfærni eða gjaldþrots ferðaskrifstofa. Sjóðurinn verður rekinn í formi sjálfseignarstofnunar sem tryggingarskyldir aðilar fjármagna, en þeir eru ferðaskrifstofur sem selja pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun og eru leyfisskyldar samkvæmt lögum um Ferðamálastofu. Bæði Rejsegarantifonden í Danmörku og Reisegarantifondet í Noregi eru sjálfseignarstofnanir. Í sjálfseignarstofnun felst að stofnunin á sig og rekur sig sjálf og er því ekki hluti af stjórnsýslu ríkisins. Seljendur pakkaferða eru skyldugir til að vera aðilar að sjóðnum. Rekstur sjóðsins er nátengdur opinberu eftirliti Ferðamálastofu með seljendum pakkaferða, sem ætlað er að fullnægja skilyrðum tilskipunar (ESB) 2015/2302 en mikilvægt er að opinbert eftirlit og rekstur tryggingakerfisins annars vegar og rekstur Ferðatryggingasjóðs hins vegar til að uppfylla tryggingarskyldu seljenda leiði ekki til of flókins stjórnsýslukerfis fyrir ferðaskrifstofur. Ferðatryggingasjóður mun lúta þriggja manna stjórn sem ráðherra skipar sem hefur það meginhlutverk að sjá til þess að sjóðurinn sé í stakk búinn til að valda hlutverki sínu. Í því felst aðallega að sjá til þess að eignir hans séu yfir lögbundnu lágmarki. Stjórn sjóðsins tekur einnig ákvarðanir um fjárhæð iðgjalda sem hlutfall tryggingafjárhæða en Ferðamálastofa tekur einstaka ákvarðanir um fjárhæðir trygginga. Þær ákvarðanir verða teknar árlega og tryggingarfjárhæðir endurskoðaðar árlega líkt og verið hefur. Þá mun Ferðamálastofa taka afstöðu til krafna ferðamanna um greiðslur úr sjóðnum.
Af hlutverki stjórnar Ferðatryggingasjóðs leiðir að ákvarðanir sem eru teknar af stjórn sjóðsins eru almennar og beinast ekki að einstaka fyrirtækjum. Er um að ræða annars vegar mat á því hversu háar iðgjaldagreiðslur skuli vera í hlutfalli við tryggingarfjárhæðir árlega. Sú ákvörðun gildir fyrir alla aðila að sjóðnum. Hins vegar er um að ræða ákvörðun um hvort sjóðurinn skuli taka lán ef eignir sjóðsins hrökkva ekki til að standa við skuldbindingar. Aðrar ákvarðanir sem leiðir af rekstri tryggingakerfisins eru teknar af Ferðamálastofu. Ákvarðanir teknar af stjórn sjóðsins í tengslum við rekstur hans eru því ekki stjórnvaldsákvarðanir enda sjóðurinn sjálfseignarstofnun sem er ekki hluti af stjórnsýslu hins opinbera og af því leiðir að þær sæta ekki stjórnsýslukæru á grundvelli VII. kafla stjórnsýslulaga. Aðrar ákvarðanir á grundvelli laganna eru teknar af Ferðamálastofu og varða einstök fyrirtæki eða ferðamenn. Þær ákvarðanir eru í mörgum tilvikum stjórnvaldsákvarðanir og sæta kæru til ráðherra skv. 33. gr. laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun innan fjögurra vikna frá því þær eru teknar.
3.3. Greiðslur í sjóðinn og tryggingarskylda.
Ferðaskrifstofur munu greiða árlegt iðgjald í Ferðatryggingasjóð. Iðgjaldið er ákveðið árlega, leggst við eignir sjóðsins og er óendurkræft. Með iðgjaldagreiðslum munu ferðaskrifstofur því safna í sjóðinn þar til hann hefur náð stærð sem nemur 50% af grunntryggingarfjárhæðum, sem reiknaðar eru út með sömu reikniformúlu og nú gildir um útreikning tryggingarfjárhæða samkvæmt reglugerð nr. 150/2019. Þegar sjóðurinn hefur náð þeirri stærð verður stjórn sjóðsins heimilt að ákveða að iðgjöld skuli ekki innheimt og verður kveðið nánar á um þá heimild í reglugerð. Sjóðurinn mun hafa lántökuheimild komi til greiðsluskyldu sem eignir sjóðsins hrökkva ekki til að standa við. Er það lagt til þar sem ekki myndi felast í því hagræði að hafa stærð sjóðsins slíka að hann næði á hverjum tíma að greiða að fullu vegna gjaldþrots veltuhæstu ferðaskrifstofunnar á hverjum tíma. Sjóðnum er þó ekki ætlað að standast kerfishrun þar sem margir veltuhæstu seljendur pakkaferða verða gjaldþrota samtímis, líkt og fram kemur í 40. tölul. aðfararorða tilskipunar (ESB) 2015/2302. Þá má einnig segja að almennt minnki líkur á gjaldþroti eftir því sem rekstur ferðaskrifstofu er umfangsmeiri. Því er lagt til að eignir sjóðsins skuli að lágmarki nema 100 millj. kr. Í venjulegu árferði munu iðgjaldagreiðslur duga til að standa við greiðsluskyldu sjóðsins vegna gjaldþrota ferðaskrifstofa en í undantekningartilfellum við stærri gjaldþrot mun uppsöfnuð eign sjóðsins þurfa að standa að baki greiðslum til ferðamanna.
Greiðsla iðgjalda í Ferðatryggingasjóð tryggir það að ferðaskrifstofur teljast uppfylla tryggingarskyldu sína svo sem lög og þjóðréttarskuldbindingar bjóða. Ferðaskrifstofur fá því skilgreinda þjónustu sem iðgjaldið stendur til að fjármagna. Ekki er þó hægt að líta á iðgjaldið sem þjónustugjald í þeim skilningi sem lagt er í þjónustugjaldahugtakið í stjórnsýslurétti en þó felast í því mörg einkenni þjónustugjalda. Þar sem skilgreind þjónusta til hagsbóta fyrir ferðaskrifstofur kemur á móti iðgjaldinu er þó ekki heldur hægt að líta á iðgjaldið sem skatt í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Skattur er einhliða greiðsla, oftast peningagreiðsla, sem aðili er skyldur til að greiða til ríkisins án sérgreinds endurgjalds frá ríkinu. Skattar renna í ríkissjóð og er útdeilt þaðan aftur á grundvelli fjárlaga samþykktra af Alþingi. Þessi atriði eiga ekki við um iðgjöld Ferðatryggingasjóðs sem renna til sjóðsins sem ávaxtar þau í samræmi við ákvæði laganna. Sjónarmið um lagaheimildir skattlagningaheimilda gilda því ekki um iðgjaldagreiðslur á grundvelli laganna.
Til viðbótar við iðgjaldagreiðslur munu ferðaskrifstofur leggja fram tryggingu líkt og verið hefur. Vegna tilkomu tryggingasjóðsins geta þær tryggingar þó verið umtalsvert lægri en verið hefur. Er um sams konar fyrirkomulag að ræða og gildir í Danmörku og Noregi. Fjárhæð trygginga verður ákveðin af Ferðamálastofu árlega líkt og áður og ekki verður breyting á upplýsingaskyldu ferðaskrifstofa sem tekin var upp með reglugerð nr. 150/2019. Ferðaskrifstofur munu því áfram þurfa að skila inn sömu upplýsingum en ekki verður hins vegar aukið við þá upplýsingaskyldu.
3.4. Aukin neytendavernd.
Það felst í rekstri tryggingasjóðs í formi sjálfseignarstofnunar að hann mun greiða allar kröfur ferðamanna óháð stöðu sjóðsins hverju sinni, nema til komi ólíklegt kerfishrun allra veltuhæstu seljenda pakkaferða sem mundi leiða til greiðsluskyldu umfram getu sjóðsins og lántöku sem hefði óhóflegar afleiðingar til framtíðar fyrir ferðaskrifstofur. Ef eignir hans hrökkva ekki til að standa við greiðsluskyldu sína ber stjórn sjóðsins því að bregðast við með lántöku og/eða hækkun iðgjaldagreiðslna innan framangreindra marka. Sjóðurinn felur því í sér töluvert aukna neytendavernd frá því sem verið hefur og ekki mun koma til hlutfallslegrar lækkunar á greiðslum til ferðamanna líkt og getur gerst í núverandi kerfi dugi tryggingarfjárhæðir ekki til að endurgreiða öllum ferðamönnum. Eins og verið hefur munu ferðamenn þurfa að lýsa kröfum innan tveggja mánaða frá því seljandi varð ógjaldfær eða gjaldþrota.
3.5. Endurkröfuréttur.
Í frumvarpinu er lagt til að Ferðatryggingasjóður eigi endurkröfurétt gagnvart þeim seljendum pakkaferða sem sjóðurinn þarf að greiða til ferðamanna vegna. Í framkvæmd mun ferðamaður gera kröfu um greiðslu frá Ferðatryggingasjóði vegna ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda pakkaferðar. Ferðamálastofa leggur mat á kröfu ferðamannsins, þ.e. hvort um lögmæta kröfu sé að ræða og að fjárhæð kröfunnar sé rétt og að hún sé studd viðhlítandi gögnum. Sé krafan lögmæt stofnast greiðsluskylda sjóðsins gagnvart viðkomandi ferðamanni. Við greiðslu til ferðamannsins öðlast sjóðurinn kröfu á hendur viðkomandi seljanda eða þrotabúi hans og er sjóðnum þá heimilt að ganga að tryggingu viðkomandi seljanda til fullnustu kröfu sinni. Þurfi sjóðurinn þannig að greiða til ferðamanna munu greiðslur sjóðsins sem nema tryggingu viðkomandi seljanda alltaf fást greiddar að fullu. Greiði sjóðurinn fjárhæð sem er umfram það sem nemur fjárhæð tryggingar viðkomandi seljanda gerir sjóðurinn kröfu í þrotabú viðkomandi og nýtur sú krafa sjóðsins rétthæðar við gjaldþrotaskipti í samræmi við 1. mgr. 112. gr. laga um gjaldþrotaskipti. Gagnvart ferðamönnum verður ferlið að nokkru líkt því sem verið hefur en þó frábrugðið að því leyti að sjóðurinn getur greitt ferðamönnum um leið og lagt hefur verið mat á lögmæti kröfunnar og ferðamenn munu ekki þurfa að sæta hlutfallslegri lækkun á kröfu sinni.
Birta skal áskorun í Lögbirtingablaði og á annan áberandi hátt eins og heppilegt þykir hverju sinni ef seljandi verður ógjaldfær eða gjaldþrota. Ferðamenn skulu lýsa kröfum sínum innan tveggja mánaða frá birtingu áskorunarinnar en stjórn Ferðatryggingasjóðs er heimilt að framlengja þann frest um allt að þrjá mánuði ef sérstakar ástæður mæla með því. Skv. 85. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 121/1991, er almennur kröfulýsingarfrestur í þrotabú tveir mánuðir en ef sérstaklega stendur á má skiptastjóri ákveða að fresturinn verði tiltekinn mánaðarfjöldi frá þremur til sex mánaða. Ætla má að skiptastjóri kunni að nýta þessa heimild sína við gjaldþrot seljanda pakkaferða sé það nauðsynlegt svo Ferðatryggingasjóður geti lýst kröfum sínum. Einnig getur sjóðurinn í vafatilvikum lýst hærri kröfu í þrotabú innan kröfulýsingarfrests og aðlagað fjárhæð kröfu sinnar áður en skiptastjóri tekur afstöðu til krafna.
3.6. Eftirlit og viðurlög.
Frumvarpið hefur í för með sér breytingu á framkvæmd eftirlits með seljendum pakkaferða frá því sem verið hefur. Ferðamálastofa mun áfram fara með eftirlit með fjárhagsstöðu seljenda en eðlisbreyting verður á því eftirliti þar sem stofnunin mun í auknum mæli geta framkvæmt áhættumiðað eftirlit en verið hefur. Er það nauðsynlegt þar sem um samtryggingarkerfi er að ræða en jafnframt leiðir af því að áhætta minni aðila fyrir sjóðinn er lítil og að sama skapi er þá ekki til staðar hætta á því að kröfur ferðamanna vegna minni aðila fáist ekki greiddar líkt og mögulegt er í gildandi kerfi óháð stærð seljanda.
Greiðsla iðgjalda til Ferðatryggingasjóðs og framlagning trygginga verður ófrávíkjanleg krafa og verði iðgjaldið ekki greitt á gjalddaga eða trygging lögð fram innan þess frests sem Ferðamálastofa setur getur stofnunin fellt niður leyfi viðkomandi seljanda og við niðurfellingu leyfisins fellur jafnframt niður aðild hans að Ferðatryggingasjóði. Þar sem um samtryggingarsjóð er að ræða er mikilvægt að seljendur standi við allar skyldur sínar gagnvart sjóðnum þar sem aðrir seljendur pakkaferða, og mögulegir samkeppnisaðilar, þurfa ella að standa skil á kostnaði sem kann að hljótast af ógjaldfærni eða gjaldþroti. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að seljanda verði veittur allt að fjögurra vikna frestur til að standa við skyldur sínar gagnvart sjóðnum en að þeim fresti liðnum verði leyfi hans og aðild að sjóðnum felld niður. Gefi fjárhagsstaða seljanda tilefni til að ætla að hann kunni að verða ógjaldfær innan þess frests og hann kunni því að valda sjóðnum tjóni á því tímabili sem hann hefur ekki staðið við skyldur sínar gagnvart honum, er Ferðamálastofu heimilt að ákveða að fresturinn verði styttri en fjórar vikur.
Þá er einnig í frumvarpinu lagt til að aukið verði við viðurlagaákvæði laganna. Þannig varði það bæði stjórnvaldssektum og refsiviðurlögum að misnota sjóðinn, svo sem með því að veita rangar upplýsingar í árlegum upplýsingaskilum, tilkynna ekki aukna veltu eða veita rangar eða villandi upplýsingar um fjárhagsstöðu. Sama brot getur varðar bæði stjórnvaldssektum og refsingu og fer það eftir alvarleika brots í hvaða viðurlagaferli það fer. Ferðamálastofa leggur mat á alvarleika brots og kærir það til lögreglu sé ástæða til.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í 75. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósi en því frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í þessu felst að almennt þurfa almannahagsmunir að liggja til grundvallar reglusetningu atvinnulífsins. Það er mat löggjafans hverju sinni hvort almannahagsmunir krefjist þess að atvinnufrelsinu séu settar skorður en dómstólar skera úr um heimildir löggjafans að þessu leyti. Reglur sem tryggja eiga neytendavernd með skilvirkum hætti eru almennt taldar fullnægja þessu skilyrði. Á grundvelli þess markmiðs hefur verið kveðið á um að sala pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar skuli bæði vera leyfisskyld og tryggingarskyld starfsemi. Síðarnefnda skilyrðið leiðir beint af skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum en af tilskipun (ESB) 2015/2302 leiðir að til staðar þarf að vera skilvirkt tryggingakerfi sem tryggi endurgreiðslu til ferðamanna við ógjaldfærni seljanda pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar og heimflutning þeirra ef svo ber undir. Efni frumvarpsins er því í samræmi við stjórnarskrá og þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands.
5. Samráð.
Drög að frumvarpi voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-66/2021) frá 2. mars til og með 12. mars 2021. Alls bárust níu umsagnir. Að meginstefnu til lýstu umsagnaraðilar jákvæðri afstöðu gagnvart efni frumvarpsins. Í nokkrum umsögnum voru gerðar athugasemdir við einstök atriði þess, þ.e. að frumvarpið væri ekki í samræmi við fyrirkomulagið í Danmörku hvað varðar fjármögnun tryggingasjóðsins, að frumvarpið fæli í sér aukinn kostnað fyrir minni aðila, að iðgjald gæti orðið hærra en tryggingafjárhæðir ferðaskrifstofa hafa verið og að óljóst væri hvernig iðgjald og tryggingafjárhæðir væru reiknaðar út. Einnig var vikið að eftirliti með leyfislausri starfsemi og sölu ferðaskrifstofa á stökum flugsætum.
Samhliða því að drög að frumvarpi þessu voru til umsagnar í samráðsgátt voru einnig til umsagnar drög að reglugerð um Ferðatryggingasjóð (mál nr. S-67/2021) og bárust þrjár umsagnir um reglugerðardrögin. Í drögum að reglugerðinni kemur fram sú reikniregla sem lagt er til að liggi til grundvallar útreikningi á fjárhæð trygginga og iðgjalda. Er í grunninn um að ræða samsvarandi reiknireglu og hefur gilt frá ársbyrjun 2019, sbr. reglugerð nr. 150/2019, að teknu tilliti til þeirra breytinga sem leiða af stofnun sjóðsins og breytingu tryggingakerfisins í heild yfir í samtryggingakerfi.
Hvað varðar athugasemd þess efnis að danski tryggingasjóðurinn sé fjármagnaður með öðrum hætti þá þarf að hafa í huga að sá sjóður er tvískiptur, annars vegar fyrir pakkaferðir og hins vegar tryggir hann staka flugmiða. Aðilar að sjóðnum sem selja pakkaferðir greiða annars vegar nokkurs konar þjónustugjald til reksturs sjóðsins (d. administrationsbidrag) og hins vegar fjárhæð sem samanstendur af grunngjaldi og veltutengdu gjaldi (d. grundbidrag og omsætningsbidrag). Auk þessa þurfa seljendur pakkaferða að leggja fram tryggingu sem miðast við veltu þeirra af sölu pakkaferða en er þrepaskipt. Í frumvarpi þessu og samhliða reglugerð er lagt til að til grundvallar ákvörðun um iðgjald og fjárhæð trygginga verði að meginstefnu til sama reikniregla og notuð hefur verið síðan 2019 þar sem hún tekur betur mið af áhættu í rekstri seljanda en sú nálgun sem miðað er við í dönskum lögum og miðast við veltuaukningu í þrepum en tekur ekki tillit til þátta eins og hlutfalls staðfestingargreiðslu af heildarverði ferðar, hversu löngu fyrir upphaf ferðar lokagreiðslu er krafist og tímalengd ferða. Sá hluti danska tryggingasjóðsins sem tryggir staka flugmiða sem seldir eru af ferðaskrifstofum er hins vegar fjármagnaður með álagi sem nemur 2 DKK á hvern flugmiða. Í frumvarpi þessu er ekki lagt til að Ferðatryggingasjóður tryggi staka flugmiða heldur aðeins pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun.
Bent var á að frumvarpið gæti falið í sér aukinn kostnað fyrir þá aðila sem eru með lágmarkstryggingu sem er 1 millj. kr. Samkvæmt gildandi reglum getur fjárhæð tryggingar ekki verið hærri en 1 millj. kr. en lagt verður til að sú lágmarksfjárhæð lækki í 500 þús. kr. Árlegt iðgjald aðila með þá lágmarksfjárhæð yrði innan við 10 þús. kr. á ári sem telja verður að sé óveruleg fjárhæð að teknu tilliti til lækkunar á lágmarkstryggingarfjárhæð. Þá leiðir það af reiknireglunni sem stuðst verður við að iðgjaldið getur ekki orðið hærri fjárhæð en sá kostnaður sem leiðir af gildandi tryggingarfjárhæðum ferðaskrifstofa nema veruleg aukning verði í sölu pakkaferða. Í reglugerð verður iðgjaldið ákveðið sem að lágmarki 2,5% af reiknaðri tryggingarfjárhæð og ljóst má því vera að sú fjárhæð verður ávallt lægri en kostnaður af gildandi tryggingum.
Í tveimur umsögnum var vikið að eftirliti með leyfislausri starfsemi og í einni umsögn var bent á að stakir flugmiðar seldir af ferðaskrifstofu ættu að falla undir tryggingavernd frumvarpsins. Í fyrsta lagi er í frumvarpinu ekki lögð til nein breyting á tryggingavernd pakkaferðatrygginga frá því sem nú gildir. Tryggingaverndin leiðir af ákvæðum tilskipunar (ESB) 2015/2302 og ekki stendur til að ganga lengra í innleiðingu tilskipunarinnar en leiðir beinlínis af orðalagi hennar. Ekki er því lagt til að útvíkka tryggingaverndina til þjónustu sem er ekki tryggingarskyld samkvæmt tilskipuninni. Í öðru lagi eru ekki lagðar til neinar breytingar sem varða eftirlit með leyfislausri starfsemi. Bent er á að Ferðamálastofa hefur umfangsmiklar heimildir á grundvelli IX. kafla laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun og VI. kafla og 19. gr. laga um Ferðamálastofu. Ekki verður séð að þörf sé á frekari valdheimildum til eftirlits með leyfislausri starfsemi.
Þær umsagnir sem bárust um frumvarpið í samráðsgátt leiddu ekki til breytinga á efni þess.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið snertir seljendur pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar sem hafa til þess ferðaskrifstofuleyfi frá Ferðamálastofu á grundvelli laga um Ferðamálastofu. Frumvarpið varðar einnig hagsmuni neytenda sem eru kaupendur pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar.
Áhrif frumvarpsins á rekstur ferðaskrifstofa er líklegur til að verða töluverður. Nú eru um 370 aðilar með ferðaskrifstofuleyfi frá Ferðamálastofu. Þannig munu fjárhæðir sérstakra trygginga sem hver og ein ferðaskrifstofa þarf að leggja fram lækka umtalsvert og verða fjárhæð sem nemur um 10% af því sem nú gildir. Það mun hafa þau áhrif að bankaábyrgðir sem flestar ferðaskrifstofur þurfa að afla sér vegna tryggingarskyldunnar munu lækka jafn mikið. Flestar ferðaskrifstofur þurfa auk þess að setja tryggingu fyrir bankaábyrgðinni, oftast í formi veðs. Breytingin mun hafa í för með sér að mjög mun losna um veðhæfar eignir ferðaskrifstofa sem munu þá verða þeim til ráðstöfunar í arðbærari verkefni. Fórnarkostnaður fjármagns fyrir ferðaskrifstofur mun því minnka umtalsvert. Gera má lauslega ráð fyrir, miðað við núverandi tryggingarfjárhæðir, að reikna megi með að árlegur fórnarkostnaður kunni að nema um hálfum milljarði króna á ári miðað við að nettóarðsemi rekstrarverkefna sé að lágmarki 10–12%. Líklegt er að sá fórnarkostnaður muni varlega áætlað minnka um 80–90%. Breytingin mun hafa sérstaklega mikil áhrif á rekstur 30–40 stærstu ferðaskrifstofanna og áhrifin verða til lækkunar á fjárbindingu og fórnarkostnaði fjármagns. Á móti kemur að stærstu aðilarnir munu bera þungann af því að fjármagna Ferðatryggingasjóð þar sem gert er ráð fyrir því að iðgjöld í sjóðinn verði 2,5% af reiknaðri tryggingarfjárhæð hvers árs. Þannig mun fjárhæð iðgjalds taka mið af reiknaðri tryggingarfjárhæð og grunnur að reiknaðri tryggingarfjárhæð hvers aðila er velta hans af sölu pakkaferða að teknu tilliti til nokkurra þátta sem hafa áhrif á útreikninginn líkt og gilt hefur.
Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða er gert ráð fyrir því að starfandi ferðaskrifstofur fjármagni stofnun Ferðatryggingasjóðs með eingreiðslu sem nemi 1,5% af tryggingarfjárhæðum ársins 2019.
Áhrif frumvarpsins á neytendavernd munu einnig verða mikil þar sem af stofnun samtryggingasjóðs sem þessum leiðir að ekki mun koma til hlutfallslegra lækkana á greiðslum til ferðamanna. Hagsmunir ferðamanna munu því verða tryggðir að fullu og geta þeir treyst því að sjóðurinn greiði lögmætar kröfur að fullu. Í frumvarpinu felst að því leyti til aukin neytendavernd.
Með breyttum áherslum í eftirliti Ferðamálastofu með seljendum pakkaferða má gera ráð fyrir auknu álagi fyrst um sinn sem jafnast ætti út til lengri tíma. Tryggingakerfi pakkaferða er nú þegar umfangsmikið verkefni hjá stofnuninni og almennt er ekki gert ráð fyrir því að til lengri tíma muni umsýsla með nýju kerfi hafa í för með sér aukið verkefnaálag.
Samkvæmt forsendum frumvarpsins er gert ráð að Ferðatryggingasjóður verði sjálfseignarstofnun og verði ekki hluti af stjórnsýslu ríkisins. Þá er enn fremur kveðið á um það í frumvarpinu að ríkissjóður beri ekki ábyrgð á skuldbindingum sjóðsins. Samkvæmt núverandi flokkun á starfsemi ríkisins í fjárlögum og ríkisreikningi er því ekki gert ráð fyrir að sjóðurinn verði hluti af samstæðureikningi ríkisins. Það felur í sér að lögfesting frumvarpsins hefur ekki áhrif á afkomu og efnahag ríkissjóðs að óbreyttu. Rétt er þó að taka fram í þessu sambandi að Hagstofa Íslands hefur nýlega lokið heildarendurskoðun á tímaröðum þjóðhagsreikninga og var í þeirri endurskoðun sérstök áhersla lögð á flokkun stofnanaeininga. Í tengslum við endurskoðunina voru tilteknar stofnanaeiningar sem áður voru flokkaðar utan hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, endurflokkaðar og teljast nú vera hluti af hinu opinbera. Unnið er að samræmingu á framsetningu fjárlaga og ríkisreiknings við framsetningu þjóðhagsreikninga og í þeirri vinnu kunna að koma upp álitamál sem varða meðal annars flokkun á Ferðatryggingasjóðnum og yrðu þau þá tekin til nánari skoðunar. Ekki er gert ráð fyrir því að frumvarpið hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.
Samandregið mun frumvarpið hafa jákvæð áhrif á starfsemi ferðaskrifstofa og fela í sér aukna neytendavernd. Þá mun það ekki leiða til aukinna útgjalda fyrir ríkissjóð.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Lagt er til að Ferðatryggingasjóður verði starfræktur í formi sjálfseignarstofnunar. Er það samsvarandi rekstrarform og er á danska ferðatryggingasjóðnum og einnig þeim norska. Þá er það einnig sama rekstrarform og á Tryggingasjóði innstæðueigenda sem starfar samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999. Ekki er óalgengt að sameiginlegir tryggingasjóðir líkt og Ferðatryggingasjóður séu reknir sem sjálfseignarstofnanir. Talið er að þetta rekstrarform sé heppilegt með tilliti til þess að sjóðurinn tryggir greiðslur vegna afmarkaðs mengis fyrirtækja sem háð eru skylduaðild að sjóðnum. Þau fyrirtæki fjármagna sjóðinn en bera að sama skapi ekki ábyrgð á skuldbindingum hans umfram lögbundnar greiðslur sem ákveðnar eru á grundvelli laganna. Þannig er ekki eðlilegt að reka sjóðinn í formi ríkisstofnunar þar sem greiðslur í sjóðinn yrðu með því eign ríkisins sem aftur bæri ábyrgð á skuldbindingum sjóðsins. Lagt er upp með að sjóðurinn beri sjálfur ábyrgð á skuldbindingum sínum og njóti þannig ekki ríkisábyrgðar. Þar sem sjóðurinn er settur á fót og starfar á grundvelli sérstakra laga gilda lög um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999, ekki um sjóðinn, sbr. 3. mgr. 1. gr. þeirra laga.
Einnig er kveðið á um að Ríkisendurskoðun skuli endurskoða reikninga sjóðsins, að sjóðurinn sé undanþeginn greiðslu tekjuskatts og að hvorki verði gerð aðför í eignum sjóðsins né verði hann tekinn til gjaldþrotaskipta. Jafnframt er lagt til að ríkissjóður beri ekki ábyrgð á skuldbindingum sjóðsins þar sem sjóðurinn sé sjálfseignarstofnun.
Um 2. gr.
Í ákvæðinu eru tekin upp sambærileg hæfisskilyrði og er að finna í 4. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999. Ekki er talin ástæða til að gera sérstakar hæfiskröfur til stjórnarmanna nema formanns og það sett í ábyrgð þeirra aðila sem tilnefna í stjórn sjóðsins að tilnefna til þess hæfa aðila með fullnægjandi þekkingu á stjórn og verkefnum sjóðsins. Margvísleg þekking getur nýst í störfum stjórnarmanna, meðal annars lögfræðileg, viðskiptafræðileg og hagfræðileg auk þekkingar á málefnum ferðaþjónustunnar.
Í 2. mgr. a-liðar koma fram helstu verkefni stjórnar sjóðsins. Stjórnin skal sjá til þess að fjárhagsstaða sjóðsins sé þannig að hann sé ávallt bær til að valda hlutverki sínu. Stjórnin tekur auk þess ákvarðanir um hlutfallslega fjárhæð iðgjalds og lántöku. Stjórnin tekur þannig ákvarðanir um viðmið sem gildi ár hvert fyrir útreikning á fjárhæð iðgjalda og trygginga, enda um einstaka mismunandi ákvarðanir að ræða fyrir hvert og eitt fyrirtæki og ákvarðanir um fjárhæð trygginga fyrir einstök fyrirtæki eru teknar af Ferðamálastofu á grundvelli gagnaskila fyrirtækjanna. Fjárhæðir trygginga eru reiknaðar samkvæmt reiknireglu sem kveðið verður á um í reglugerð sem ráðherra setur. Ákvörðun stjórnar um hlutfallslega fjárhæð iðgjalda getur meðal annars verið að ekki skuli innheimt iðgjald tiltekið ár þar sem eignir sjóðsins hafi þá náð viðmiði sem kveðið verður á um í reglugerð og lagt til að verði 50% af samanlögðum tryggingarfjárhæðum þess árs.
Einnig er í greininni kveðið á um árlega skýrslugjöf stjórnar sjóðsins til ráðherra þar sem gerð verði grein fyrir störfum sjóðsins næstliðið ár, meðal annars hvort greiðsluskylda sjóðsins hafi stofnast á árinu, og um tryggingafræðilega stöðu hans. Þá er kveðið á um heimild stjórnar sjóðsins til að semja við lögaðila um rekstur og vörslu hans. Sá lögaðili getur verið Ferðamálastofa eða vörslufyrirtæki samkvæmt lögum um verðbréfasjóði. Nauðsynlegt er að sjóðurinn verði í vörslu annars lögaðila þar sem ekki er gert ráð fyrir því að sjóðurinn hafi sjálfstæða yfirbyggingu til að halda rekstrarkostnaði í lágmarki.
Í b-lið er fjallað um eignir Ferðatryggingasjóðs. Í 1. mgr. kemur fram að eignir sjóðsins skuli að lágmarki nema 100 millj. kr. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða er lagt til að stofnstærð sjóðsins verði ríflega 100 millj. kr. og að á fyrsta ári bætist við þá fjárhæð iðgjaldagreiðslur. Eignir sjóðsins skulu ekki nema lægri fjárhæð en sem því nemur svo hann geti með góðu móti sinnt hlutverki sínu. Greidd iðgjöld bætast við eigið fé sjóðsins og eignir hans munu því aukast komi ekki til útgreiðslu úr sjóðnum þar sem reyni á greiðslugetu hans. Það kann því að koma til þess að eðlilegt verði að stöðva iðgjaldagreiðslur tímabundið. Komi til þess þarf annars vegar að líta til viðmiðs um það hvenær eignir sjóðsins séu slíkar að eðlilegt sé að eignir sjóðsins aukist ekki tímabundið og þess að eðlilegt er að ráðherra staðfesti slíka ákvörðun. Viðmið um hámarksstærð sjóðsins verður í reglugerð sem ráðherra setur og lagt er til að það viðmið verði 50% af tryggingarfjárhæðum þess árs þegar ákvörðun er tekin. Þannig verður ekki um fasta fjárhæð að ræða líkt og lágmarksstærð sjóðsins heldur mun hámarksstærð hans miðast við forsendur sem byggjast á veltu í greininni og áhættu sjóðsins.
Fari eignir sjóðsins undir lögbundið lágmark hvílir skylda á stjórn sjóðsins að bregðast við þannig að eignir hans nái lögbundnu lágmarki. Slíkt getur aðallega gerst í kjölfar stórs tjónsatburðar. Telja verður að viðbrögð stjórnar í kjölfar slíks atburðar þurfi að taka mið af greiðsluskyldu sjóðsins sem og stöðu hans með tilliti til lögbundins lágmarks þegar staðin hafa verið skil á skuldbindingum hans og stöðu hans til framtíðar. Stjórnin getur gripið til tveggja aðgerða eða samblands þeirra. Annars vegar getur stjórn sjóðsins tekið lán og hins vegar getur hún ákveðið að hækka iðgjaldið hlutfallslega þar til sjóðurinn hefur náð lágmarksstærð eða til að greiða niður lán sem hefur þurft að taka vegna greiðsluskyldu sjóðsins. Greiðsla sérstaks gjalds til að safna fé aukalega í sjóðinn til að hann nái lágmarki sínu er almennt ekki mögulegt úrræði nema fyrirséð sé að sjóðurinn nái þá mjög fljótt lágmarki sínu, innan við ári eftir álagningu gjaldsins. Í öðrum kringumstæðum mun sjóðurinn þurfa að fjármagna greiðslur umfram eignir með lántöku og álagningu sérstaks gjalds til að greiða niður það lán. Um heimildarákvæði er að ræða og ber stjórn sjóðsins að taka ákvarðanir í hverju máli út frá hagsmunum sjóðsins og aðila að honum. Í venjulegu árferði og að teknu tilliti til sögu gjaldþrota íslenskra ferðaskrifstofa eiga iðgjaldagreiðslur ársins að ná að bæta það tjón sem sjóðurinn kann að verða fyrir.
Um 3. gr.
Lagt er til ákvæði um skylduaðild seljenda pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar að sjóðnum. Sala pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar er tryggingarskyld starfsemi líkt og fram kemur í 1. mgr. 24. gr. gildandi laga. Aðilar að sjóðnum greiða annars vegar árlegt iðgjald sem er óendurkræft og leggst við eigið fé sjóðsins, og hins vegar þarf hver og einn seljandi að leggja fram tryggingu líkt og verið hefur. Er um sams konar fyrirkomulag að ræða og gildir um danska og norska tryggingasjóðinn. Iðgjaldið er ekki föst fjárhæð heldur tekur það mið af reiknaðri tryggingarfjárhæð seljanda. Ákveðinn er lögbundinn árlegur gjalddagi iðgjalds þar sem fjárhagsstaða sjóðsins hefur áhrif á það hversu hátt hlutfall iðgjöld eru af tryggingarfjárhæðum. Í reglugerð sem ráðherra setur verður kveðið á um útreikning tryggingarfjárhæða og stjórn sjóðsins tekur ákvörðun um fjárhæð iðgjalda. Lagt er til að meginreglan verði sú að fjárhæð iðgjalda nemi 2,5% af reiknaðri tryggingarfjárhæð hvers aðila að sjóðnum. Að hámarki mun iðgjaldið geta numið 10% af reiknaðri tryggingarfjárhæð ef stjórn sjóðsins ákveður hærra iðgjald vegna skuldbindinga sjóðsins í kjölfar lántöku eða til að byggja upp eignir sjóðsins svo að þær nái lögbundnu lágmarki. Nýir aðilar greiða einnig stofngjald til sjóðsins sem ráðherra ákveður í reglugerð skv. 4. mgr. 25. gr. a.
Í greininni er einnig kveðið á um að aðilar að sjóðnum beri ekki ábyrgð á skuldbindingum hans umfram lögbundin framlög. Er það í samræmi við rekstrarform Ferðatryggingasjóðs sem sjálfseignarstofnunar sem ber sjálf ábyrgð á eigin skuldbindingum og er sjálfstæð lögpersóna sem bæði getur sótt og er hægt að sækja fyrir dómstólum.
Um 4. gr.
Nýir aðilar sem sækja um aðild að sjóðnum á miðju ári munu greiða fullt iðgjald fyrir það ár og þeir aðilar sem hætta rekstri á miðju ári geta ekki fengið þegar greitt iðgjald endurgreitt.
Í 3. mgr. ákvæðisins er að finna ítarlega reglugerðarheimild sem verður grundvöllur reglugerðar ráðherra þar sem kveðið verður á um útreikning á fjárhæð tryggingar, um upplýsingaskyldu seljenda, um aðild að Ferðatryggingasjóði, bókhaldslegan aðskilnað og önnur atriði sem nauðsynleg eru vegna rekstrar Ferðatryggingasjóðs. Sérstaklega er tekið fram að fjárhæð tryggingar skuli taka mið af tryggingaþörf aðila að teknu tilliti til veltu hans. Með þessu er vísað til þeirra þátta sem útreikningur tryggingafjárhæða hefur byggt á síðustu ár og gefur góða mynd af áhættu og þar með tryggingaþörf hvers aðila.
Um 5. gr.
Skilyrði tryggingaverndar eru breytt frá því sem hingað til hefur gilt. Ekki er lengur notast við hugtakið rekstrarstöðvun sem hefur í framkvæmd þýtt það eitt að viðkomandi fyrirtæki ákveður að hætta að selja pakkaferðir. Einnig hefur hugtakið getað þýtt rekstrarstöðvun fyrirtækis sem undanfari gjaldþrots. Í frumvarpinu er hugtakið ógjaldfærni notað sem er í samræmi við hugtakanotkun tilskipunar (ESB) 2015/2302 og dönsk lög. Í hugtakinu felst að greiðsluskylda sjóðsins stofnast þegar seljandi getur ekki eða fyrirsjáanlegt er að hann geti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Skv. 64. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991, er skuldara, sem er bókhaldsskyldur, skylt að gefa bú sitt upp til gjaldþrotaskipta ef hann getur ekki staðið í skilum við lánardrottna sína þegar kröfur þeirra falla í gjalddaga og ekki verður talið að greiðsluörðugleikar hans muni líða hjá innan skamms. Í 141. gr. sömu laga er fjallað um riftun á ráðstöfunum þrotamanns sem gerðar voru þegar hann var ógjaldfær eða þær leiddu til ógjaldfærni hans. Hugtakið eins og það er notað í frumvarpinu er að efni til það sama og í lögum um gjaldþrotaskipti o.fl.
Í ákvæðinu kemur fram að Ferðamálastofa leggur mat á kröfur ferðamanna og tekur afstöðu til þeirra. Greiðsluskylda Ferðatryggingasjóðs verður því fyrst virk þegar Ferðamálastofa hefur komist að þeirri niðurstöðu að krafa ferðamanns sé lögmæt að efni til og uppfylli þannig skilyrði laganna um greiðslur úr sjóðnum.
Um 6. gr.
Lagt er til að ferðamönnum gefist tveggja mánaða frestur til að lýsa kröfum til Ferðatryggingasjóðs vegna ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda pakkaferða. Í gildandi lögum er gert ráð fyrir 60 dögum. Vegna endurkröfuréttar Ferðatryggingasjóðs þarf að horfa til samræmis við kröfulýsingarfrest laga um gjaldþrotaskipti o.fl. sem er að meginreglu tveir mánuðir en heimilt að framlengja í allt að sex mánuði við sérstakar aðstæður.
Um 7. gr.
Framkvæmd eftirlits og ákvörðunartaka vegna vanskila seljanda á greiðslu iðgjalds eða framlagningu tryggingar mun verða samkvæmt mótuðu verklagi þar sem fyrirsjáanlegt verður hverjar afleiðingar verða. Upp kunna að koma undantekningartilvik sem leysa þarf úr með öðrum hætti en að meginstefnu til geta seljendur pakkaferða búist við að missa leyfi til að selja pakkaferðir standi þeir ekki við skyldur sínar gagnvart Ferðatryggingasjóði.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Í b-lið er lagt til að í lögin komi refsiákvæði sem taki til sömu háttsemi og stjórnvaldssektarheimildin tekur en verði þó eingöngu beitt við alvarlegri brotum. Komi þannig í ljós við gjaldþrot seljanda að forsvarsmaður hans hafi af ásetningi eða stórfelldu gáleysi veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar sem liggja eiga til grundvallar mati á fjárhæð iðgjalds og tryggingar varði það sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Alvarleiki brots ræður því þannig hvort mál sæti stjórnvaldssektum eða fari í ákæruferli hjá lögreglu og leggur Ferðamálastofa mat á alvarleikann.
Í 3. mgr. er lagt til að heimilt verði í refsimáli að dæma mann í bann við því að fá leyfi til rekstrar samkvæmt lögum um Ferðamálastofu, sitja í stjórn félags sem hefur slíkt leyfi, starfa sem framkvæmdastjóri þess eða að koma með öðrum hætti að stjórnun slíks aðila í allt að þrjú ár. Misnotkun á Ferðatryggingasjóði mun bitna á öðrum aðilum að sjóðnum. Verður að teljast í hæsta máta óeðlilegt ef slíkur aðili gæti skömmu eftir að hafa hlotið dóm fyrir slíka misnotkun hafið nýjan rekstur. Höfð er hliðsjón af ákvæði 4. mgr. 262. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, við mótun þessa ákvæðis. Ljóst er að um verulega íþyngjandi heimild er að ræða en þó verður talið að hún sé réttlætanleg í þessum tilfellum enda má gera ráð fyrir því að aðeins komi til beitingar hennar í algjörum undantekningartilfellum.
Í c-lið er kveðið á um fyrirkomulag á kæru Ferðamálastofu til lögreglu og til hvaða sjónarmiða Ferðamálastofu ber að líta við mat á því hvort mál skuli sett í farveg sem endað getur með álagningu stjórnvaldssektar eða hvort það verði kært til lögreglu og fari í ákæruferli. Tekið er sérstaklega fram að ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gildi ekki um ákvörðun Ferðamálastofu um að kæra mál til lögreglu. Jafnframt er í ákvæðinu kveðið á um upplýsingaskipti Ferðamálastofu og lögreglu og um heimild lögreglu til að endursenda mál til Ferðamálastofu ef ekki er talið vera til staðar efni til málshöfðunar.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
