Ferill 222. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 494 — 222. mál.
Svar
matvælaráðherra við fyrirspurn frá Andrési Inga Jónssyni um eftirlit Matvælastofnunar.
Til þess að tryggja að svarið við þessum lið fyrirspurnarinnar verði sem ítarlegast aflaði ráðuneytið svara frá Matvælastofnun um stöðu hvers einstaks töluliðar um tillögur til úrbóta samkvæmt tilvísaðari skýrslu frá 2017. Svör Matvælastofnunar eru sett fram hér á eftir í tölusettri röð við umræddar tillögur:
1. Samstarf við ráðuneyti.
Lagt er til að koma á reglulegum samráðsfundum með fyrirfram ákveðinni dagskrá og formlegri eftirfylgni ákvarðana.
Sú þróun hefur átt sér stað síðustu ár að föstum fundum stofnunarinnar og ráðuneytisins hefur fækkað verulega. Samskipti eru þó jákvæð og samstarf hefur aukist en þau fara nú fram á ad hoc grundvelli þar sem tiltekin og afmörkuð málefni eru rædd af fulltrúum aðila.
2. Stefnumótun.
Ekki í farvegi nema innan stofnunar og ANR, án þátttöku hagsmunaaðila.
Lagt er til að stofnuð verði nefnd sem fjallar um þau mál sem samningur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar um hollustuhætti og plöntuheilbrigði (SPS Agreement) tekur til. Þessari nefnd þarf að skipta í minnst fjóra hópa: Matvælaeftirlit, dýraheilbrigði, dýravernd og plöntuheilbrigði. Eftirtaldir hagsmunaaðilar þurfa að minnsta kosti að eiga sæti í nefndinni: Eftirlitsaðilar, ráðuneyti, hagsmunasamtök bænda og fiskvinnslu, neytendur og vísindastofnanir. Nefndin þarf að hafa skrifstofuaðstöðu og gefa út niðurstöður bæði á prenti og á vefsíðu. Þar sem matvælaeftirlit er samhæft innan EES þarf jafnframt að taka mið af matvælastefnu ESB sem sú löggjöf byggir á.
Lagt er til að hvetja hagsmunaaðila til að semja landsbundnar leiðbeiningar um góðar
starfsvenjur.
Matvælastofnun hefur lokið stefnumótun og endurskoðun varðandi innri uppsetningu, hagræðingu, skilvirknivæðingu, verkferla, ábyrgð og almenna starfsemi. Tillaga er um nýtt skipurit stofnunarinnar sem verður innleitt á næstunni en stofnunin hefur unnið að undirbúningi innanhúss fyrir birtingu nýs skipurits. Stefnumótunin og skipuritið tekur tillit til nýsamþykktrar matvælastefnu fyrir Ísland. Fyrir liggur að stofnunin er nú í stakk búin fyrir stefnumótun verkefna í samvinnu við ráðuneytið en slík stefnumótun hefur ekki átt sér stað. Æskilegt væri að vinna slíka stefnumótun með samstarfsráði stofnunarinnar.
3. Fjármögnun.
Gjaldtaka er framkvæmd í dag en gæti verið markvissari.
Lagt er til að kannað sé nánar hvernig best er að haga gjaldtöku vegna skoðana, m.a. með tilliti til ákvæða í ofangreindri reglugerð og að það sé tryggt að sú aðferð sem er beitt, valdi ekki hagsmunaárekstrum, t.d. að eftirlitsþegar álíti af þeim sökum að stofnunin hafi einhvern sérstakan hag af því að gera athugasemdir við starfsemi þeirra.
Gjaldskrá stofnunarinnar hefur ekki verið hækkuð frá árinu 2018, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir stofnunarinnar um hækkanir og samhliða lækkun á ríkisframlagi til stofnunarinnar vegna forsendna í fjárlögum um hækkun gjaldskrár.
Vinna við heildarendurskoðun gjaldskrár stofnunarinnar hófst árið 2020 og hefur verið unnin í samráði við ráðuneytið. Með endurskoðuninni hefur gjaldtaka vegna verkefna stofnunarinnar verið endurskoðuð frá grunni til að tryggja gegnsæi gjaldtöku og einfalda uppsetningu gjaldskrár sem tekur mið af raunkostnaði eftirlits. Stefnt er á að birta nýja gjaldskrá á vormánuðum til kynningar og umsagnar.
4. Skoðanatíðni.
Áhættumat er notað en má bæta.
Lagt er til að þessi skoðanatíðni verið athuguð með það að leiðarljósi að grunnskoðun (bygging, búnaður, innra eftirlit) sé ekki framkvæmd nema einu sinni á ári í meðalfyrirtæki, en aðrar skoðanir séu byggðar á niðurstöðu þeirrar skoðunar (eftirfylgni).
Einnig er lagt til að staðbundin þekking og reynsla eftirlitsmanna hafi meiri áhrif í frammistöðumati fyrirtækja.
Lagt er til að bjóða fyrirtækjum að veita MAST aðgang að innra eftirliti í gegnum tölvusamskipti, t.d. til að sannreyna niðurstöður, og að leiðréttingar hafi skilað árangri. Slíkt eftirlit gæti jafnframt haft áhrif á áhættumat.
Samkvæmt lögum um matvæli og reglugerð um eftirlitið skal opinbert eftirlit með matvælum og fóðri vera áhættumiðað. Tíðni opinbers eftirlits skal þannig vera í réttu hlutfalli við áhættuna sem fylgir hráefninu, afurðinni og framleiðsluaðferðinni og umfangi framleiðslunnar, auk þess sem taka skal tillit til frammistöðu fyrirtækja í eftirliti og áreiðanleika þess innra eftirlits sem þau sinna. Matvælastofnun, í samvinnu allra hlutaðeigandi aðila, hefur unnið eftirfarandi áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi (sjá að neðan) til þess að meta eftirlitsþörf matvæla- og fóðurfyrirtækja.
Samkvæmt lögum um velferð dýra skal opinbert eftirlit með dýravelferð vera áhættumiðað og með nægri tíðni til að ná markmiðum löggjafarinnar að teknu tilliti til áhættu, frammistöðu og áreiðanleika innra eftirlits. Matvælastofnun, í samvinnu allra hlutaðeigandi aðila, hefur unnið eftirfarandi áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi til þess að meta eftirlitsþörf (tíðni) með frumframleiðslu og öðru dýrahaldi.
Áhættu- og frammistöðuflokkun frumframleiðenda undir eftirliti Matvælastofnunar, frá árinu 2018.
Áhættu- og frammistöðuflokkun fóður- og matvælafyrirtækja undir eftirliti Matvælastofnunar, frá árinu 2016.
Áhættu- og frammistöðuflokkun matvælafyrirtækja undir eftirliti heilbrigðisnefnda, frá árinu 2015.
Áhættuflokkun fiskeldi, rekstur og búnaður, frá árinu 2021.
Nánari upplýsingar um áhættuflokkun má finna hér:
www.mast.is/is/um-mast/eftirlit/ahaettu-og-frammistoduflokkun
Endurskoðun á áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfinu hefur verið í umræðunni sl. ár og tillögur til úrbóta eru í skoðun. Stefnt er að því að endurskoðun ljúki 2022. Verklag við framkvæmd eftirlits með matvæla- og fóðurvinnslum er einnig í skoðun og stefnt að endurskoðun 2022. Þar á meðal eru hugmyndir um eina reglubundna úttekt á kerfum fyrirtækjanna. Hluti af þeirri úttekt getur farið fram rafrænt frá skrifstofu. Stofnunin tók upp rafrænt eftirlit að hluta vegna þeirra takmarka sem covid hafði á möguleika á eftirliti. Aðrar eftirlitsheimsóknir verði óboðaðar, þar sem áhersla verður lögð á eftirfylgni, skoðun á húsnæði, búnaði og meðhöndlun matvæla.
5. Faggilding Matvælastofnunar.
Lagt er til að MAST skoði þennan staðal og geri áætlun um kostnað, kosti og/ eða galla
varðandi innleiðingu og notkun á staðlinum við eftirlitsstörf.
Við uppbyggingu gæðakerfis Matvælastofnunar var horft til ISO 9001. Það stóð aldrei til að fara út í vottun. Samkvæmt reglugerð um opinbert eftirlit (rgl. nr. 234/2020) eiga stjórnvöld að vera með verklagsreglur um framkvæmd opinbers eftirlit. Ekki er gert ráð fyrir að stjórnvöld taki mið af stöðlum við gerð slíkra verklagsreglna. Ef stjórnvald úthlutar opinberum eftirlitsverkefnum til annarra aðila skal sá vera með faggildingu í samræmi við staðla sem henta viðkomandi starfsemi. Það geta verið staðlar eins og ISO 17020 og ISO 17065.
6. Skoðunarstofur.
Lagt er til að skoða nákvæmlega framkvæmd þessara skoðana í Danmörku með tilliti til
þess að endurvekja „skoðunarstofur“ á Íslandi í nýrri mynd. Talið er að ná mætti betri
hagkvæmni með þessum hætti.
Matvælastofnun er ekki kunnugt um til hvers skýrsluhöfundar voru að vísa til þegar fjallað er um skoðanir í Danmörku. Samkvæmt þeim upplýsingum sem stofnunin fékk frá Danmörku var lögbundið eftirlit í matvælakeðjunni framkvæmt af Födevarestyrelsen árið 2017 og það er þannig enn í dag árið 2022. Í Danmörku hefur verið tekið upp valkvætt dýravelferðarmerki og e.t.v. voru skýrsluhöfundar að vísa til þess. Vottaðar skoðunarstofur sem eru faggiltar og danska matvælastofnunin (Födevarestyrelsen) hafa eftirlit með því að kröfur sem settar hafa verið séu uppfylltar.
7. Verklagsreglur Matvælastofnunar um þvingunaraðgerðir.
Lagt er til að breyta þessari verklagsreglu þannig að viðkomandi fagaðili (t.d. forstöðumaður sviðs) hafi forgöngu um framhald málsmeðferðar með aðstoð lögfræðinga stofnunarinnar þar sem það á við. Fagaðilinn er sá sem hefur unnið málið frá upphafi og er talinn best hæfur til að fylgja málinu eftir þar sem hann þekkir aðstæður.
Komið geta upp úrlausnarmál milli starfsfólks í eftirliti og lögfræðinga MAST um ákvörðun tiltekinna aðgerða eða beitingu þvingana. Mikilvægt er gæta samræmis um land allt við ákvörðun aðgerða og þvingana og áríðandi að tryggja góða þekkingu starfsmanna á gæðaskjölum og að þeir skjóti ágreiningi til næstu yfirmanna þegar við á.
Á undanförum árum hefur verklag vegna þvingana verið í mikilli þróun hjá MAST. Verklag þetta er að finna í gæðahandbók stofnunarinnar. Ákvörðunar- og aðgerðarteymi (ÁAÐ) var stofnað árið 2019 utan um þvingunaraðgerðir fyrir dýravelferðarmál þar sem sá málaflokkur er afgerandi viðamestur er kemur að þvingunaraðgerðum. Samhliða voru útbúnir ítarlegir verkferlar um þvinganir á starfssviði teymisins. Uppsetning og verkferlum teymisins var breytt við endurskoðun haustið 2021, þar sem reynsla síðustu 3 ára er nýtt til að skilvirknivæða ferlið enn frekar og skýra ábyrgð og aðkomu sérfræðinga sem hafa faglega þekkingu á málaflokkunum. Nýtt verklag byggist á því að teymi 3 sérfræðinga er myndað um hvert þvingunarmál þar sem ekki er fordæmi fyrir aðgerð. Teymið samanstendur af viðkomandi héraðsdýralækni umdæmis þar sem brotið á sér stað, sérgreinadýralækni dýrategundar sem brotið varðar og lögfræðingi dýravelferðar.
Samkvæmt verklagi er það fagaðili, þ.e. sá aðili sem sinnir og ber ábyrgð á eftirliti í umdæmi, sem hefur forgöngu um málið innan stofnunarinnar og ber ábyrgð á því, þ.e. hann stofnar mál og vísar því til ákvörðunar hjá teyminu, framfylgir ákvörðun teymisins, sinnir eftirfylgni og lokar máli þegar aðgerðum er lýkur.
Ákvörðun um aðgerðir eru teknar á grundvelli fagþekkingar hvers sérfræðings fyrir sig. Til að gæta samræmingar og samhæfingar, þá eru haldnir vikulegir upplýsingafundir þar sem koma að sviðsstjóri vettvangseftirlits, allir héraðsdýralæknar, allir sérgreinadýralæknar og lögfræðingur dýravelferðar þar sem upplýst er um málsatvik og til hvaða þvingunaraðgerða var gripið. Ferlið á að tryggja aðkomu viðeigandi sérfræðinga að ákvarðanatöku um þvinganir og framfylgni við regluverkið.
Samkvæmt verklaginu skal ágreiningsmálum vísað til yfirdýralæknis og sviðstjóra stjórnsýslusviðs.
8. Endur- og viðhaldsmenntun.
Lagt er til að hvert svið stofnunarinnar hafi ákveðið fjármagn til umráða fyrir sitt starfsfólk og að endur- og viðhaldsmenntun verði viðurkennd sem fastur hluti af starfseminni – þannig að gert sé ráð fyrir að starfsfólk sé frá vinnu í þessum tilgangi og að í staðinn komi viðbótarstarfsfólk þar sem það á við. Þá er lagt til að nýta gildandi samning við aðrar norrænar stofnanir og að gerður verði samningur við aðrar sambærilegar stofnanir í nágrannalöndunum (með tilliti til tungumálakunnáttu starfsfólks) um að fá að senda fólk í starfsþjálfun eða að skipta á starfsfólki ef þess er óskað.
Þá er lagt til að hluti grunnskoðana sé framkvæmdur sameiginlega af tveimur skoðunarmönnum. Niðurstöður eru síðan bornar saman og ræddar eftir skoðun og að skoðunarmenn fari reglulega á milli svæða.
Töluverð vinna hefur verið sett í að samhæfa eftirlit milli umdæma og starfsmanna m.a með teymisvinnu. Nýtt skipurit leggur mikla áherslu á samræmingu og samhæfingu þar sem skýrar er tekið fram hver ber ábyrgð á að eftirlitsfólk sé þjálfað (héraðsdýralæknir sem er næsti yfirmaður eftirlitsfólks) og hver framkvæmir þjálfunina (sérgreinadýralæknar og fagsviðsstjórar málaflokks).
Verið er að setja upp þjálfunarkerfi sem heldur utan um þjálfunaráætlanir, sannreynir að starfsfólk hafi kynnt sér efni þjálfunar ásamt því að hægt er að stýra sannreynslu á færni.
Skýrari krafa verður í nýju skipuriti varðandi ábyrgð fagssviðsstjóra og sérgreinadýralækna að efla sína endurmenntun í viðkomandi málaflokki svo tryggt sé að stofnunin hafi ávallt aðgang að nauðsynlegri sérfræðiþekkingu á hverjum tíma.
9. Starfsleyfi dýralækna.
Lagt er til að gera nákvæma könnun á ákvæðum um þessi mál í stöðlum OIE og hvernig þessu er háttað hjá nágrannaþjóðunum, og taka ákvörðun í framhaldi af því hvort rétt sé að stofna dýralæknaráð, eins og tíðkast annars staðar (Veterinary Council / Tierärztekammer), sem tæki við þessu hlutverki.
Þetta verkefni hefur verið flutt yfir til Matvælastofnunar og er undir ábyrgð yfirdýralæknis, sbr. 1. gr. laga nr. 101/2020, um breytingu á ýmsum lögum á sviði landbúnaðar og matvæla vegna einföldunar regluverks og stjórnsýslu.
10. Tengsl í litlu þjóðfélagi.
Tryggja þarf, eftir því sem kostur er, að ekki komi til hagsmunaárekstra vegna skoðana eða þvingunaraðgerða. Lagt er til að starfsmenn greini frá öllum hagsmunatengslum við ráðningu.
Við ráðningar eru hæfisreglur stjórnsýsluréttar höfð að leiðarljósi, þ.m.t. er farið yfir möguleg vanhæfissjónarmið umsækjanda vegna annarra starfa þeirra.
Þá koma til skoðunar sérstakar hæfisreglur sem kveðið er á um í 5. gr. reglugerðar Evrópusambandsins nr. 2017/625 sem innleidd var hérlendis með reglugerð nr. 234/2020. Í ákvæðinu segir að lögbært yfirvald skuli vera með verklagsreglur og/eða ráðstafanir til reiðu til að tryggja að starfsfólk sem sinnir opinberu eftirlit sé laust við hagsmunaárekstra. Þannig er svohljóðandi ákvæði í samningum MAST við sjálfstætt starfandi dýralækna vegna starfa sem þeir sinna fyrir stofnunina:
„9. gr., Hæfisreglur
Verktaki skal tryggja að ákvæði um hæfisreglur séu uppfylltar, þ.e. að verktaki sé ekki vanhæfur til að sinna verkefnum fyrir verkkaupa sbr. ákvæði stjórnsýslulaga, og skal hann upplýsa verkkaupa um allt það sem kann að valda vanhæfi hans í störfum sínum fyrir verkkaupa.“
Þá eru starfsmenn skyldugir skv. 20. gr. starfsmannalaga, nr. 70/1996, áður en þeir hyggjast, samhliða starfi sínu, taka við launuðu starfi í þjónustu annars aðila, ganga í stjórn atvinnufyrirtækis eða stofna til atvinnureksturs, að skýra Matvælastofnun frá því. Stofnuninni ber innan tveggja vikna að skýra starfsmanni frá því ef starfsemin telst ósamrýmanleg starfi hans og hvort honum sé bannað að hafa hana með höndum.
2. Hver varð niðurstaða skoðunar á hvort tilefni væri til þess að skylda eftirlitsaðila til að upplýsa almenning og fjölmiðla um niðurstöður úr eftirliti er ráðherra boðaði í svari á þskj. 276 á 146. löggjafarþingi og hvernig skilaði sú skoðun sér í breytingum á lögum?
Í svari þáverandi ráðherra í þingskjali 276 á 146 löggjafarþingi við lið nr. 5 kom m.a. fram að vinna stæði yfir í ráðuneytinu við heildarendurskoðun á lögum um Matvælastofnun, sem tæki m.a. til upplýsingaskyldu og birtingu niðurstaðna úr eftirliti.
Þessi vinna, sem unnin var af starfshópi innan ráðuneytisins, skilaði sér í lagabreytingum sem fram kom í þingskjali 867 á 148 löggjafarþingi. Þar var lögum nr. 93/1995, um matvæli, breytt á þann veg að mögulegt væri að að skrá og birta frammistöðu fyrirtækja með samræmdum hætti og ákveða hvort birta skyldi einstakar eftirlitsskýrslur. Sjá hér á eftir.
„I. KAFLI
Breyting á lögum um matvæli, nr. 93/1995, með síðari breytingum.
1. gr.
a. Við 6. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Heimilt er að draga úr tíðni eftirlits hjá matvælafyrirtæki sem hefur vottun frá faggiltum aðila um að innra eftirlit fyrirtækisins uppfylli kröfur laga og reglna.
b. Á eftir 6. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Eftirlitsaðilar skulu flokka fyrirtæki eftir frammistöðu þeirra samkvæmt niðurstöðum úr eftirliti. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um slíka flokkun.
c. Á eftir 2. málsl. 8. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Matvælastofnun og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skulu halda sameiginlega fundi reglulega og eigi sjaldnar en tvisvar á ári.
d. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Heilbrigðisnefndir sveitarfélaga skulu skrá og birta upplýsingar um matvælaeftirlit með sama hætti og Matvælastofnun gerir á grundvelli þessara laga og reglugerða um þau efni sem settar eru samkvæmt lögunum.
2. gr.
a. 3. mgr. orðast svo:
Birta skal opinberlega upplýsingar um flokkun fyrirtækja eftir frammistöðu þeirra samkvæmt matvælaeftirliti, sbr. 7. mgr. 22. gr. Heimilt er einnig að ákveða birtingu á eftirlitsskýrslum sem flokkunin byggist á. Ráðherra ákveður með reglugerð með hvaða hætti frammistöðuflokkun er birt. Hann getur ákveðið að birta flokkunina í heild en einnig að birta aðeins lista yfir fyrirtæki sem flokkast í tiltekinn flokk eða flokka. Einnig skal kveðið á um í reglugerð hvort birta skuli eftirlitsskýrslurnar. Þá skal ráðherra setja með reglugerð reglur um birtingu niðurstaðna almenns matvælaeftirlits eða upplýsinga sem falla undir 18. gr. a. Ráðherra getur m.a. ákveðið í reglugerðinni að kæra fresti ekki réttaráhrifum opinberrar birtingar og jafnframt ákveðið að vissar upplýsingar skuli ekki birtar. Slíkar reglur skulu kveða á um framsetningu og inntak birtingarinnar, m.a. að birtingin sé rafræn og á hvaða tímamarki skuli birta slíkar upplýsingar.
b. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Eftirlitsaðilar skulu greina opinberlega frá ákvörðunum sem fela í sér:
a. stöðvun eða verulega takmörkun á starfsemi matvælafyrirtækis,
b. sölustöðvun og innköllun á vörum sem teljast ekki öruggar til neyslu,
c. áminningu og álagningu dagsekta.“
3. Telur ráðherra tilefni til að breyta verklagi Matvælastofnunar á þann hátt að eftirlitsskýrslur stofnunarinnar séu almennt aðgengilegar? Myndi slík breyting kalla á lagabreytingu eða rúmast hún innan núverandi lagaramma?
Með vísan til svars við 2. tölul. fyrirspurnarinnar þá eru til staðar nægilegar heimildir í lögum til að birta eftirlitsskýrslur, ákveði ráðherra að birta um það reglugerð.
Það hefur verið aðaláskorun núverandi eftirlitskerfis með matvælum að það sé gert með samræmdum hætti og skráð í samræmdan gagnagrunn.
Ljúka þarf vinnu við að samræma skýrsluskil í mismunandi atvinnugreinum þannig að unnt sé að birta lýsandi tölfræði byggða á eftirliti MAST. Í kjölfarið fari fram heildstæðara mat á því hvort að aukinn árangur náist í málaflokknum, með tilliti til matvælaöryggis og dýravelferðar með frekari birtingu upplýsinga.
Samræming og stöðlun á eftirlitsskýrslum kallar einnig á það að farið sé með viðkvæmar upplýsingar á réttan hátt. Því þarf að feta meðalveg í framsetningu slíkra skýrslna sem getur verið vandasamt.
Það er hins vegar mikilvægt að hagur neytenda sé hafður að leiðarljósi og hvergi sé gefinn afsláttur af matvælaöryggi eða dýravelferð, en það er tilgangur eftirlitsins. Reynslan mun sýna að hve miklu leyti óheft birting er nauðsynleg. Það er þó vert að benda á að eftirlitsskýrslur eru opinberar upplýsingar og því hægt að biðja um aðgang að þeim eins og lög kveða á um.
