Framkvæmd þingsályktunarinnar
Ferill 513. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 1219 — 513. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit
um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Hvað í fjandanum er fjármálaáætlun?
Hinn 1. janúar 2016 tóku gildi lög um opinber fjármál. Þau komu í staðinn fyrir lög um fjárreiður ríkisins frá 1997 sem voru sett í stað laga um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga og laga um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja o.s.frv. Nauðsyn þess að setja öll þessi lög er vegna 41. gr. stjórnarskrár Íslands um að ekkert gjald megi greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Glöggir lesendur hafa væntanlega áttað sig á því að það stendur ekkert um fjármálaáætlun í stjórnarskránni, en samt er krafa um slíka áætlun í lögum um opinber fjármál. Þar er fjármálaáætlun útskýrð á eftirfarandi hátt: „Áætlun ríkisstjórnar sem lögð er fram á Alþingi og felur í sér greiningu á stöðu efnahagsmála, nánari sundurliðun á markmiðum fjármálastefnu og umfjöllun um hvernig markmiðum áætlunarinnar verði náð.“
Þessi útskýring er í rauninni ekkert sérlega hjálpleg þar sem hún vísar í sundurliðun á fjármálastefnu (sem er annað en fjármálaáætlun) og umfjöllun um hvernig markmiðum fjármálaáætlunar verði náð. Þetta þarf að útskýra betur og það er gert í 5. gr. laganna:
„ Fjármálaáætlunin skal byggð á fjármálastefnu skv. 4. gr. og skilyrðum hennar skv. 7. gr. Hún skiptist í eftirfarandi þætti:
1. Umfjöllun um efnahagsþróun undanfarin þrjú ár og mat á efnahagshorfum til næstu fimm ára. Þá skal greina frá afkomu og efnahag hins opinbera í heild í samanburði við þau markmið sem koma fram í fjármálastefnu og fjármálaáætlunum fyrir undanfarin þrjú ár.
2. Markmið um afkomu og efnahag hins opinbera í heild til næstu fimm ára. Þá skal setja markmið í fjármálum B- og C-hluta ríkisins og B-hluta sveitarfélaga í heild ásamt lykiltölum um áætlaða afkomu og efnahag til næstu fimm ára. Einnig skal setja markmið um nafnverðsaukningu heildarútgjalda og markmið um hlutfall heildarskulda, að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum, af vergri landsframleiðslu.
3. Markmið um afkomu og efnahag A1-hluta ríkissjóðs og áætlun um:
a. þróun skatta og aðra tekjuöflun,
b. þróun gjalda, sundurliðað eftir málefnasviðum og hagrænni flokkun,
c. þróun efnahags, þ.e. breytingar á eignum og skuldum.
4. Markmið um fjárhag A-hluta sveitarfélaga og áætlun um:
a. þróun tekna og gjalda sveitarfélaga eftir hagrænni flokkun,
b. tilfærslur á fjármunum milli ríkissjóðs og sveitarfélaga,
c. þróun efnahags sveitarfélaga.
Í fjármálaáætlun skal staðfest að áætlunin sé í samræmi við fjármálastefnu skv. 4. gr.
Í greinargerð með fjármálaáætlun skal kynna stefnumótun fyrir einstök málefnasvið A1-hluta ríkissjóðs og hvernig hún samræmist markmiðum um þróun tekna og gjalda.
Framsetning fjármálaáætlunar skal vera samkvæmt þeim alþjóðlegu stöðlum sem kveðið er á um í V. kafla.
Ályktun Alþingis um fjármálaáætlun skal liggja til grundvallar við gerð frumvarps til fjárlaga og fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárlagaár. Hafi fjármálastefna verið endurskoðuð skv. 10. gr. skal endurskoða forsendur fjármálaáætlunar svo fljótt sem verða má.“
Hvað þýðir þetta eiginlega á mannamáli?
ELI5-útgáfan er einhvern veginn svona: Stjórnvöld eiga að segja okkur hversu mikið af lánum þau ætla að taka eða borga, hversu mikið þau ætla að byggja og hversu mikinn pening þau ætla að búa til. Stjórnvöld þurfa að útskýra fyrir okkur hvernig þau ætla að láta allt ganga upp; að það séu spítalar, skólar og allt sem við viljum að stjórnvöld geri. En það er ekki nóg að stjórnvöld segi okkur það, þau þurfa að sýna okkur af hverju þeirra lausn er besta lausnin.
Fyrst leggja stjórnvöld fram fjármálastefnu, þar sem stefna stjórnvalda er útskýrð í þjóðhagslegum stærðum út kjörtímabilið. Síðan leggja stjórnvöld fram fjármálaáætlun til a.m.k. fimm ára, þar sem stefna stjórnvalda er nánar útskýrð og áætlun fyrir málefnasvið er lögð fram. Þar næst er frumvarp til fjárlaga sem veitir ríkisstjórninni fjárheimildir til þess að útfæra stefnu sína og áætlanir og að lokum eru það ársskýrslur ráðherra sem greina frá því hvernig til tókst. Að auki gera stjórnvöld svo spá um langtímahorfur í efnahagsmálum á nokkurra ára fresti til þess að hægt sé að bregðast við þjóðhagslegum kynslóðabreytingum með nægilegum fyrirvara. Fyrirsjáanlegar breytingar á aldurssamsetningu þjóðarinnar eru til dæmis byrjaðar en þrátt fyrir það er ekki tilfinnanlega farið að bregðast við því. Það er sem sagt dæmi um það hvernig á ekki að bregðast við fyrirsjáanlegum kynslóðabreytingum.
Ástæðan fyrir því að útskýra þarf hvað fjármálaáætlun er eiginlega, er að sú fjármálaáætlun sem stjórnvöld biðja þingið um að afgreiða útskýrir bara alls ekki hvernig dæmið gengur upp. Réttara sagt þá hefur kaflinn um í hvað og hvernig stjórnvöld ætla að nota almannafé orðið lélegri með hverri fjármálaáætluninni. Kaflinn þar sem fjallað er um efnahagsmál hefur orðið ítarlegri og lengri, að einhverju leyti betri, en öll umfjöllun um framtíðina í efnahagsmálum er og verður ávallt einhvers konar orðasalat um vonir og væntingar. Það er til dæmis mjög áhugavert að skoða hagspár aftur í tímann og greina hversu nákvæmar þær voru.
Þjóðhagsspár.
Í fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 er að finna þjóðhagsyfirlit (bls. 13), sem er spá fyrir áætlunarárin og einnig rauntölur aftur til ársins 2015. Þar er t.d. sagt að opinber fjárfesting hafi aukist um 9,4% á árinu 2017 (þetta er snemma árs 2017 og á í raun að vera samkvæmt fjárlögum ársins) en ári seinna er raunin 23,4% aukning í opinberri fjárfestingu. Samneysla er sögð eiga að aukast um 1,1% en jókst um 2,6%. Í fjármálaáætlun 2018 átti að auka opinbera fjárfestingu um 6,5% en raunin samkvæmt fjárlögum 2018 varð 12%. Í fjármálaáætlun 2020 hætti fjármálaráðuneytið svo að skoða þjóðhagslegu tölurnar aftur í tímann, líklega af því að þær voru alltaf svo vandræðalega ónákvæmar, meira að segja fyrir þær stærðir sem stjórnvöld hafa fullt vald á og þetta eru bara fortíðartölur.
Ef við skoðum til dæmis þær spár sem hafa birst um árið 2023, þá kom það fyrst fram árið 2019 í fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024 og núna síðast í þeirri fjármálaáætlun sem hér er fjallað um.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Tölurnar úr myndritinu eru hérna, að viðbættri tölu um VLF, nafnvirði í ma.kr.
| Ár sem spáin um 2023 birtist | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| Einkaneysla | 2,5 | 2,6 | 3,5 | 3,4 |
| Samneysla | 1,6 | 1,8 | -0,5 | 1,5 |
| Fjármunamyndun | 4,2 | 3,5 | 5,7 | 0,9 |
| Atvinnuvegafjárfesting | 4,7 | 3,5 | 5,9 | -1,9 |
| Íbúðarhúsnæði | 3,5 | 3,5 | 8,6 | 9,0 |
| Opinber fjárfesting | 3,2 | 3,6 | 0,8 | -1,2 |
| Útflutningur | 2,5 | 6,7 | 10,1 | 5,8 |
| Innflutningur | 2,7 | 6,6 | 8,6 | 4,9 |
| Verg landsframleiðsla | 2,5 | 2,6 | 3,8 | 2,7 |
| Þjóðarútgjöld | 2,6 | 2,6 | 3,1 | 2,3 |
| Vöru- og þjónustujöfnuður % af VLF | 2,3 | 1,1 | 2,2 | 0,3 |
| Viðskiptajöfnuður % af VLF | 1,9 | 1,4 | 2,8 | 0,0 |
| Neysluverðsvísitala | 2,5 | 2,5 | 2,4 | 3,5 |
| Atvinnuleysi | 4 | 5,4 | 5,9 | 4,1 |
| Launavísitala | 4,1 | 3,9 | 4,3 | 4,6 |
| VLF, nafnvirði í ma.kr. | 3.521 | 3.436 | 3.580 | 3.831 |
Auðvitað eru þjóðhagsspár ónákvæmar því heimurinn er síbreytilegur en þótt þær séu ónákvæmar þýðir ekki að þær séu gagnslausar. Það væri til dæmis gagnslausara að búa til fjármálaáætlun til næstu ára út frá stjörnuspeki fjármálaráðherra eða með því að kasta kjúklingabeinum á skinn.
Þrátt fyrir að spár til framtíðar séu ónákvæmar viljum við samt gera áætlanir byggðar á þeim spám því áætlanir byggðar á einhverju öðru yrðu alltaf enn verri, nema fyrir algjöra heppni. En það skiptir auðvitað máli hvernig við gerum slíkar áætlanir.
Hvernig gerum við áætlanir?
Við ættum að byggja áætlanir á gögnum en í viðræðum við ráðuneytin heyrist oft að það sé svo erfitt. Það er svo mikil óvissa, gögnin léleg og þess háttar afsakanir. Eins og staðan er núna þá eru í raun ekki gerðar neinar áætlanir, fjármálaáætlun er í raun bara framreikningur til næstu ára. Það eru einstaka tillögur um einstaka verkefni á einhverjum málefnasviðum sem eru hvorki sett í samhengi við fjármálastefnu né þá mælikvarða sem eiga að sýna árangur með fjármögnun á stefnu stjórnvalda.
Tökum sem dæmi markmið um háskólastarfsemi í stjórnarsáttmálanum: „Fjármögnun framhaldsskóla verður tryggð sem og fjármögnun háskóla í samræmi við áætlanir Vísinda- og tækniráðs.“ Nýjasta áætlun vísinda- og tækniráðs er áætlun fyrir árin 2020–2022 og þar er fjallað um stöðu vísinda og nýsköpunar á Íslandi með orðunum: „Íslenskir vísindamenn taka í meira mæli þátt í alþjóðlegu samstarf en kollegar þeirra í öðrum ríkjum.“ Þau eru útskýrð á svofelldan hátt: „Þetta má sjá af því hve oft íslenskir vísindamenn birta greinar í samstarf við vísindamenn frá öðrum ríkjum.“ Í fjármálaáætlun er þá mælikvarði um fjölda: „Ritrýndar birtingar háskóla (þriggja ára meðaltal).“
Í fjármálaáætlun 2020 leit þessi mælikvarði svona út:
| Mælikvarði | Staða 2018 | Viðmið 2020 | Viðmið 2024 |
| Ritrýndar birtingar háskóla (þriggja ára meðaltal). | 2.294 | 2.625 | 3.125 |
Í fjármálaáætlun 2023 er staðan og markmiðin orðin svona:
| Mælikvarði | Staðan 2021 | Viðmið 2023 | Viðmið 2027 |
| Ritrýndar birtingar háskóla (þriggja ára meðaltal). | 1.460 | 1.500 | 1.600 |
Staðan 2021 er sem sagt meira en helmingi verri en hún átti að vera árið 2020 samkvæmt fyrri áætlun og viðmiðið fyrir 2027 einnig meira en helmingi minna en það átti að vera orðið árið 2024 miðað við fyrri áætlun. Hverjar eru skýringarnar á þessu? Ráðuneytið hafði engin svör við því af hverju þetta hefði breyst svona mikið nema að þau hefðu svo léleg gögn og núna væri nýr ráðherra.
Þetta er ekki eini mælikvarðinn sem er í algjöru rugli á þessu málefnasviði. Hérna eru nokkrir aðrir:
| Mælikvarði | Staða 2018 | Viðmið 2020 | Viðmið 2024 |
| Hlutfall nemenda sem ljúka bakkalárnámi á þremur árum. | 66,6% (2017) | 68% | 70% |
| Hlutfall kvenna meðal prófessora. | 31% | 33% | 41,5% |
| Hlutfall akademískra starfsmanna undir 40 ára (fastráðnir starfsmenn). | 6,8% | 9% | 14% |
Núna er staðan á þessum mælikvörðum orðin þessi:
| Mælikvarði | Staðan 2021 | Viðmið 2023 | Viðmið 2027 |
| Hlutfall nemenda sem ljúka bakkalárnámi á þremur árum. | 28% | 30% | 35% |
| Hlutfall kvenna meðal prófessora. | 33% | 34% | 36% |
| Hlutfall akademískra starfsmanna undir 40 ára (fastráðnir starfsmenn). | 15% | 17% | 20% |
Eins og sést af þessum tölum er hlutfall nemenda sem ljúka bakkalárnámi á þremur árum orðið helmingi verra en það var. Ekki hefur alveg náðst að vinna upp hlutfall kvenna meðal prófessora eins og stefnt var að og nú er markið sett lægra en áður var gert. Betur hefur þó gengið að ráða inn unga akademíska starfsmenn en gert var ráð fyrir. Það kemur kannski ekki mikið á óvart því kynslóðaskipti voru á næsta leyti á mörgum sviðum innan Háskóla Íslands t.d. Það þurfti því ekki miklar „aðgerðir“ til þess að ná þessu markmiði, enda væri það svo sem saga til næsta bæjar ef ríkisstjórnin sendi þau skilaboð inn í háskólana að ráða fleiri undir 40 ára aldri. Þessi mælikvarði er því kannski frekar sýn um þróun á næstu árum frekar en einhver sérstök aðgerð sem felur í sér lagasetningu, tilskipanir eða fjárheimildir.
Þetta er auðvitað ekki eina málefnasviðið þar sem markmið og mælikvarðar eru í einhverju skrítnu ástandi. Skoðum málefnasvið 08 Sveitarfélög og byggðamál. Þar hefur verið mælikvarði um framfærsluhlutfall sem er skilgreint sem „Hlutfallsfjöldi íbúa í aldurshópi 0–19 ára og 65 ára og eldri af fjölda í aldurshópi 15–64 ára“. Nánar tiltekið er stærðfræðin svona: Fjöldi á framfærslu/fjöldi á vinnualdri.
Í fjármálaáætlun 2020–2024 var mælikvarðinn svona:
| Mælikvarði | Staða 2018 | Viðmið 2020 | Viðmið 2024 |
| Stuðla að sjálfbærri þróun byggða – Framfærsluhlutfall | Hbsv.: 50,1 S-nes: 47,0 V-land: 54,4 V-firðir: 53,3 N-vestra: 57,9 N-eystra: 54,2 A-land: 55,8 S-land: 52,5 |
Viðmiðið er að framfærsluhlutfa ll hækki ekki | Viðmiðið er að framfærsluhlutfa ll hækki ekki |
Í fjármálaáætlun 2023–2027 lítur mælikvarðinn svona út:
| Mælikvarði | Staða 2021 | Viðmið 2023 | Viðmið 2027 |
| Stuðla að sjálfbærri þróun byggða – Framfærsluhlutfall | Hbsv.: 63,4 S-nes: 57,9 V-land: 73,8 V-firðir: 67,9 N-vestra: 78,7 N-eystra: 73,0 A-land: 71,7 S-land: 69,0 |
Viðmiðið er að framfærsluhlutfall hækki ekki | Viðmiðið er að framfærsluhlutfall hækki ekki |
Samkvæmt þessu hefur framfærsluhlutfallið hækkað gríðarlega í öllum landshlutum á þremur árum, um allt að 20 prósentustig. Getur þetta verið rétt? Á vef Hagstofunnar er yfirlit yfir framfærsluhlutfall.
| Mannfjöldi 0–19 ára | Mannfjöldi 20–64 ára | Mannfjöldi 65 ára og eldri | Framfærsluhlutfall | |
| 2018 | 89.332 | 210.135 | 48.983 | 65,8 |
| 2021 | 91.292 | 223.141 | 54.359 | 65,3 |
Samkvæmt Hagstofunni hefur framfærsluhlutfall lækkað um 0,5 prósentustig. Þetta er skrítið því tölurnar frá 2018 í fjármálaáætluninni ná hvergi upp í 65,8% og þar af leiðandi getur meðaltalið aldrei náð þeirri tölu. Tölur úr fjármálaáætlun 2020–2024 eru þannig augljóslega rangar og nánari skoðun úr mannfjöldatölum Hagstofunnar staðfestir það.
Þegar mannfjöldatölur fyrir 2018 og 2021 eru skoðaðar nánar þá eru þetta niðurstöðurnar:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Eins og sést hérna hefur framfærsluhlutfall haldist óbreytt eða lækkað (sem er samkvæmt stefnu stjórnvalda) í heild, á höfuðborgarsvæðinu, Suðurnesjum, Vestfjörðum, Norðurlandi vestra og á Austurlandi. Á Vesturlandi, Norðurlandi eystra og á Suðurlandi hefur framfærsluhlutfallið hins vegar hækkað sem er ekki samkvæmt stefnu stjórnvalda. Hvað segir þetta okkur?
Í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar er ekki að finna neinar aðgerðir til þess að koma í veg fyrir að framfærsluhlutfall lækki ekki, hvorki þeirri fjármálaáætlun sem hér er fjallað um né í fyrri fjármálaáætlunum. Staðan er einfaldlega sú að við horfum fram á öldrun þjóðarinnar (meðalaldur fer hækkandi) sem þýðir óhjákvæmilega að það verða færri á vinnualdri miðað við fólk utan vinnualdurs. Svo mikið er skýrt í skýrslu stjórnvalda um langtímahorfur í efnahagsmálum. Afleiðingarnar af því eru að það er ómögulegt að viðhalda óbreyttu eða lægra framfærsluhlutfalli alls staðar á landinu án einhverra aðgerða.
Í raun eru einungis þrjár leiðir mögulegar til þess að koma í veg fyrir að framfærsluhlutfall hækki. Það er (1) Logan's run-stefnan, að fólk fái bara að lifa upp að ákveðnum aldri, sem gerist augljóslega aldrei, (2) að fólk fari að stunda óvarða svefnherbergisleikfimi, sem lækkar samt framfærsluhlutfallið tímabundið í 20 ár en leiðir einnig til ósjálfbærrar fólksfjölgunar til lengri framtíðar, eða (3) að setja upp innflytjendastefnu fyrir fólk á vinnualdri (sem er mögulega tilfærsla á vandanum á milli landa). Í raun og veru er enginn þessara valmöguleika vænlegur upp á sjálfbærni að gera til lengri tíma, en þriðji valmöguleikinn er vænlegastur til þess að leysa vandann til skemmri tíma.
Það væri eðlilegra að skilgreina svigrúm þeirra samfélagslegu velferðarkerfa og spyrja okkur hvernig við getum tryggt mannsæmandi menntun og framfærslu fyrir fólk utan vinnumarkaðar – og í þó nokkuð náinni framtíð – í umhverfi sjálfvirknivæðingar. En eins og er þá dugar framfærsluhlutfallið sem mælikvarði, þó framsetningin sé ómarkviss og aðgerðirnar til þess að viðhalda sjálfbæru ástandi hvergi að finna.
Svarið við spurningunni „Hvernig gerum við áætlanir?“ er því einfalt. Kurteisa útgáfan af því er að áætlanir eru ekki byggðar á gögnum né eru mælikvarðarnir tengdir við stefnu stjórnvalda. Útgáfan á mannamáli er ekki birtingarhæf.
Hvernig eigum við að gera áætlanir?
Kannski væri meira viðeigandi að spyrja hvort við eigum að gera áætlanir yfirleitt. Miðað við þessa og fyrri fjármálaáætlanir sem hafa komið frá stjórnvöldum þá lítur þetta bara út fyrir að vera tímaeyðsla. Það sorglega við þá staðreynd er að fullt af fólki í stjórnsýslunni eyðir tíma í þetta verkefni án þess að af því verði nokkurt gagn. Lágmarkskrafan hlýtur að vera að sá tími sem fólk notar í svona verkefni sé til einhvers gagns.
Lög um opinber fjármál eru mjög skýr um hvað fjármálaáætlun á að innihalda og strangt til tekið er verið að uppfylla flesta liði 5. gr. laga um opinber fjármál. Fjármálaáætlunin er byggð á fjármálastefnu. Fjármálaáætlunin fjallar um efnahagsþróun. Það er greint frá afkomu og efnahag hins opinbera í heild, þróun gjalda og tekna og ýmislegt sem tékkar í boxin sem talin eru upp í lögunum. Hins vegar vantar mikið upp á efnislega. Umsagnaraðilar fjölluðu sérstaklega mikið um þetta atriði í umsögnum sínum fyrir fjárlaganefnd. Það vantar mikið upp á að grunngildum laga um opinber fjármál sé framfylgt, sérstaklega hvað varðar gagnsæi, eða eins og fjármálaráð orðar það: „Fjármálaráð telur að grunngildamiðuð setning stefnumiða og áætlanagerð hafi ekki heppnast nægilega á gildistíma laganna um opinber fjármál.“
Uppskriftina að því hvernig við eigum að gera áætlanir er að finna í lögum um opinber fjármál en það er einfaldlega ekki farið eftir þeirri uppskrift. Hvers vegna fáum við engin svör þegar við spyrjum. Það eru samt nokkur atriði sem mætti gera skýrari, sérstaklega með tilliti til fjárheimildaramma lögbundinna verkefna og stefnu stjórnvalda. Umfjöllun í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum þarf að gera betur grein fyrir stöðu lögbundinna verkefna annars vegar og stefnu stjórnvalda hins vegar.
Í umfjöllun nefndarinnar kom fram sú ábending að stjórnvöld ættu auðvitað ekki að elta hagsveifluna. Þegar það er uppsveifla þá aukast tekjur ríkisins og útgjöld minnka og þá er hægt að leggja til hliðar fyrir mögru árin og þegar er niðursveifla þá aukast útgjöld og tekjur minnka. Jafnvægi helst til lengri tíma sem meðaltal af þessu tvennu. Stóra efnahagslega spurningin er þá hvert meðaltalið er og hvernig stilla á tekjur og útgjöld ríkissjóðs til þess að viðhalda því jafnvægi. Það er vettvangur stjórnmálanna og endurspeglast aðallega í lögbundnum verkefnum stjórnvalda.
1. Lögbundin verkefni.
Samkvæmt lögum um opinber fjármál er stjórnvöldum skylt að kostnaðarmeta frumvörp og reglugerðir. Af því leiðir að við ættum að vita hvað ýmis lögbundin verkefni hins opinbera kosta. Hvernig vitum við annars hvað þau kosta í heildina? Raunin er hins vegar sú, eins og fram hefur komið í svörum ráðherra við fyrirspurnum um kostnað lögbundinna verkefna, að það veit það varla neinn:
1. Lögbundin verkefni Umhverfisstofnunar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
2. Lögbundin verkefni Alþingis, umboðsmanns Alþingis og ríkisendurskoðanda fyrirspurn til forseta.
3. Lögbundin verkefni á málefnasviði ráðherra fyrirspurn til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
4. Lögbundin verkefni á málefnasviði ráðherra fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
5. Lögbundin verkefni Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
6. Lögbundin verkefni Bankasýslu ríkisins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
7. Lögbundin verkefni Barnaverndarstofu fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
8. Lögbundin verkefni Byggðastofnunar fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
9. Lögbundin verkefni dómstóla fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
10. Lögbundin verkefni dómstólasýslunnar fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
11. Lögbundin verkefni embættis landlæknis fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
12. Lögbundin verkefni Fangelsismálastofnunar ríkisins fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
13. Lögbundin verkefni Ferðamálastofu fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
14. Lögbundin verkefni Fiskistofu fyrirspurn til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
15. Lögbundin verkefni Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
16. Lögbundin verkefni Fjársýslu ríkisins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
17. Lögbundin verkefni Fjölmenningarseturs fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
18. Lögbundin verkefni fjölmiðlanefndar fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
19. Lögbundin verkefni framhaldsskóla fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
20. Lögbundin verkefni Framkvæmdasýslu ríkisins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
21. Lögbundin verkefni Geislavarna ríkisins fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
22. Lögbundin verkefni Greiningar- og ráðgjafarstöðvar ríkisins fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
23. Lögbundin verkefni Hafrannsóknastofnunar fyrirspurn til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
24. Lögbundin verkefni Hagstofu Íslands fyrirspurn til forsætisráðherra.
25. Lögbundin verkefni heilbrigðisstofnana fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
26. Lögbundin verkefni Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
27. Lögbundin verkefni Heyrnar- og talmeinastöðvar fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
28. Lögbundin verkefni héraðssaksóknara og ríkissaksóknara fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
29. Lögbundin verkefni Hugverkastofu fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
30. Lögbundin verkefni Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
31. Lögbundin verkefni ÍL-sjóðs fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
32. Lögbundin verkefni Íslenska dansflokksins fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
33. Lögbundin verkefni Íslenskra orkurannsókna fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
34. Lögbundin verkefni Jafnréttisstofu fyrirspurn til forsætisráðherra.
35. Lögbundin verkefni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
36. Lögbundin verkefni Landgræðslunnar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
37. Lögbundin verkefni Landhelgisgæslu Íslands fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
38. Lögbundin verkefni Landmælinga Íslands fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
39. Lögbundin verkefni Landspítala fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
40. Lögbundin verkefni Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
41. Lögbundin verkefni lyfjagreiðslunefndar fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
42. Lögbundin verkefni Lyfjastofnunar fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
43. Lögbundin verkefni lögreglustjóraembætta fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
44. Lögbundin verkefni Matís ohf. fyrirspurn til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
45. Lögbundin verkefni Matvælastofnunar fyrirspurn til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
46. Lögbundin verkefni Menntamálastofnunar fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
47. Lögbundin verkefni Miðstöðvar íslenskra bókmennta fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
48. Lögbundin verkefni Minjastofnunar Íslands fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
49. Lögbundin verkefni Náttúrufræðistofnunar Íslands fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
50. Lögbundin verkefni Náttúruhamfaratryggingar Íslands fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
51. Lögbundin verkefni Náttúrurannsóknastöðvarinnar við Mývatn fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
52. Lögbundin verkefni Neytendastofu fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
53. Lögbundin verkefni Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
54. Lögbundin verkefni Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
55. Lögbundin verkefni opinberra háskóla fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
56. Lögbundin verkefni Orkustofnunar fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
57. Lögbundin verkefni Persónuverndar fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
58. Lögbundin verkefni Póst- og fjarskiptastofnunar fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
59. Lögbundin verkefni Rannsóknamiðstöðvar Íslands fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
60. Lögbundin verkefni rannsóknarnefndar samgönguslysa fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
61. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til forsætisráðherra.
62. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
63. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
64. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
65. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til utanríkis- og þróunarsamvinnuráðherra.
66. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
67. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
68. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
69. Lögbundin verkefni ráðuneytisins fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
70. Lögbundin verkefni Ríkiseigna fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
71. Lögbundin verkefni Ríkiskaupa fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
72. Lögbundin verkefni ríkislögmanns fyrirspurn til forsætisráðherra.
73. Lögbundin verkefni ríkissáttasemjara fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
74. Lögbundin verkefni Ríkisútvarpsins fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
75. Lögbundin verkefni safna fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
76. Lögbundin verkefni Samgöngustofu fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
77. Lögbundin verkefni Samkeppniseftirlitsins fyrirspurn til ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
78. Lögbundin verkefni Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
79. Lögbundin verkefni Seðlabanka Íslands fyrirspurn til forsætisráðherra.
80. Lögbundin verkefni Sinfóníuhljómsveitar Íslands fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
81. Lögbundin verkefni Sjúkrahússins á Akureyri fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
82. Lögbundin verkefni Sjúkratrygginga Íslands fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
83. Lögbundin verkefni skattrannsóknarstjóra ríkisins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
84. Lögbundin verkefni Skattsins fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
85. Lögbundin verkefni Skipulagsstofnunar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
86. Lögbundin verkefni Skógræktarinnar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
87. Lögbundin verkefni Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
88. Lögbundin verkefni Stofnunar Vilhjálms Stefánssonar fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
89. Lögbundin verkefni sýslumannsembætta fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
90. Lögbundin verkefni Tilraunastöðvar Háskóla Íslands í meinafræði að Keldum fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
91. Lögbundin verkefni Tryggingastofnunar ríkisins fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
92. Lögbundin verkefni umboðsmanns barna fyrirspurn til forsætisráðherra.
93. Lögbundin verkefni umboðsmanns skuldara fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
94. Lögbundin verkefni úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
95. Lögbundin verkefni úrskurðarnefndar velferðarmála fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
96. Lögbundin verkefni Úrvinnslusjóðs fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
97. Lögbundin verkefni Útlendingastofnunar fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
98. Lögbundin verkefni Veðurstofu Íslands fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
99. Lögbundin verkefni Vegagerðarinnar fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
100. Lögbundin verkefni Verðlagsstofu skiptaverðs fyrirspurn til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
101. Lögbundin verkefni Vinnueftirlits ríkisins fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
102. Lögbundin verkefni Vinnumálastofnunar fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
103. Lögbundin verkefni vísindasiðanefndar fyrirspurn til heilbrigðisráðherra.
104. Lögbundin verkefni yfirskattanefndar fyrirspurn til fjármála- og efnahagsráðherra.
105. Lögbundin verkefni þjóðgarða fyrirspurn til umhverfis- og auðlindaráðherra.
106. Lögbundin verkefni Þjóðkirkjunnar og Biskupsstofu fyrirspurn til dómsmálaráðherra.
107. Lögbundin verkefni Þjóðleikhússins fyrirspurn til mennta- og menningarmálaráðherra.
108. Lögbundin verkefni Þjóðskrár Íslands fyrirspurn til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
109. Lögbundin verkefni Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og einstaklinga með samþætta sjón- og heyrnarskerðingu fyrirspurn til félags- og barnamálaráðherra.
Ef stjórnvöld vita ekki hvað einstök lögbundin verkefni kosta, hvernig geta stjórnvöld þá beðið um fjárheimildir til þess að sinna þeim verkefnum? Almenna svarið hefur verið „við notuðum svona mikinn pening til þess í fyrra og ef við framreiknum bara miðað við vísitölur þá ættum við að geta það líka á næsta ári“.
Þetta er í alvörunni aðferðin sem notuð er til þess að ákveða fjárheimildir stjórnvalda. Við þetta bætast svo ýmis verkefni samkvæmt stefnu stjórnvalda, tímabundið eða varanlega. Kostnaðarmat þeirra verkefna er álíka ónákvæmt og kostnaðarmat lögbundinna verkefna.
Að mati 1. minni hluta ætti því að fjalla nánar um stöðu lögbundinna verkefna í fjárlögum hvers árs með betri sundurliðun í hverjum málaflokki niður á lögbundin verkefni þess málaflokks. Þingið setur lög og þarf að gefa fjárheimildir til þess að stjórnvöld geti sinnt þeim réttindum og skyldum sem þau lög kveða á um. Því er nauðsynlegt að það sé stöðugt verið að endurmeta kostnað við framkvæmd laga og upplýsa þing og þjóð um það í fjárlögum hvers árs.
2. Stefna stjórnvalda.
Stefna stjórnvalda hverju sinni er yfirleitt mun umfangsminni, kostnaðarlega séð, en fjárheimildir lögbundinna verkefna. Samkvæmt 20. gr. laga um opinber fjármál ber stjórnvöldum að leggja fram stefnu sína á öllum málefnasviðum:
„Stefnumótun fyrir málefnasvið.
Hver ráðherra setur fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á til eigi skemmri tíma en fimm ára. Í stefnunni skal lýsa áherslum og markmiðum, þ.m.t. gæða- og þjónustumarkmiðum, um fyrirkomulag, þróun og umbætur á þeirri starfsemi sem fellur undir viðkomandi málefnasvið. Í stefnunni skal gerð grein fyrir hvernig markmiðum verði náð, ábyrgðarskiptingu, tímasetningum, nýtingu fjármuna og áherslum við innkaup. Þá skal gerð grein fyrir fyrirhuguðum lagabreytingum. Stefna fyrir málefnasvið skal vera heildstæð og í samræmi við þau fjárhæðamörk sem fram koma í gildandi fjármálaáætlun.“
Þetta er nánar útskýrt í greinargerð með frumvarpinu:
„Þrátt fyrir ólíkt eðli og umfang þeirrar starfsemi sem fellur undir einstök málefnasvið eiga sömu sjónarmið við um undirbúning, framsetningu og framkvæmd stefnumótunar fyrir öll málefnasvið. Í því samhengi skal lögð áhersla á skýrleika, einfaldleika og gegnsæi, m.a. til að koma í veg fyrir óeðlilega skörun markmiða fyrir einstaka málaflokka. Þá er gert ráð fyrir að framsetning stefna málefnasviða, auk ársskýrslu ráðherra, verði samræmd innan Stjórnarráðsins og umfjöllun um efnisþætti þeirra verði eðlislík. Stuðla má að slíkri samræmingu á ýmsan hátt, m.a. með miðlægum upplýsingakerfum og á sameiginlegum vettvangi Stjórnarráðsins. Samandregið má lýsa helstu skrefum við undirbúning stefnumótunar með neðangreindum hætti.
Í fyrsta lagi er stefnumótun ætlað að tryggja að ljóst sé að hvaða markmiðum og áherslum stefnt er á hverju málefnasviði og að fyrir liggi skýr forgangsröðun,
Í öðru lagi felur stefnumótun í sér formlega greiningu og mat á stöðu þjónustu og starfsemi á einstökum málefnasviðum. Slík greining kann t.d. að leiða í ljós að endurmeta verði forsendur umfangs eða fyrirkomulags tiltekinnar þjónustu.
Í þriðja lagi felst í stefnumótun ákvörðun um hvaða leið skuli fylgt til að ná fram settum markmiðum. Hér þarf að huga að kostnaði, áhrifum og ávinningi hverrar leiðar fyrir sig og bera saman ólíkar forsendur þeirra.
Í fjórða lagi felur stefnumótun í sér að markmið eru endanlega mótuð, skilgreind og þeim forgangsraðað í samræmi við þá greiningarvinnu sem fram hefur farið. Markmið skulu vera auðsæ, hlutlæg og mælanleg. Sérstaka áherslu skal leggja á að skilgreina gæði þeirrar þjónustu sem veita á miðað við þá fjármuni sem ætlaðir eru til ráðstöfunar vegna hennar og tilgreina hvenær settum markmiðum skuli náð. Til að auðvelda mat á árangri þurfa markmiðum að fylgja skýrir árangursmælikvarðar.
Í fimmta lagi þarf að skilgreina þau verkefni og aðgerðir, þ.m.t. lagabreytingar, sem framkvæma þarf til að ná settum markmiðum. Mikilvægt er að gætt sé að samræmi aðgerða, að ábyrgð og hlutverk ólíkra aðila séu yfirfarin og að lagt sé almennt mat á helstu áhættuþætti og áskoranir.
Í sjötta lagi þarf að leggja fram áætlun um framkvæmd einstakra þátta stefnumótunarinnar, tryggja samræmi og skýra forgangsröðun og skilgreina tímafresti og áætlaðan kostnað. Gert er ráð fyrir að fjallað sé um framkvæmd einstakra verkefna og verkþátta í stefnumótun ríkisaðila til þriggja ára sem samþykkt skal af hlutaðeigandi ráðherra.“
Þetta hefur ekki verið gert í neinni fjármálaáætlun hingað til. Vissulega eru árangursmælikvarðar, en eins og fjallað var um hér að framan eru þeir ekki í neinum tengslum við stefnu stjórnvalda né, að því er virðist, raunveruleikann. Hér er vandinn að það eru í raun ekki stjórnvöld sem setja stefnu um áherslur á hverju málefnasviði heldur er það stjórnsýslan. Stjórnsýslan reynir að setja upp einhvers konar mælikvarða á stöðu mála á hverju málefnasviði, sem er alveg nauðsynlegt að gera, en það kemur í raun stefnu stjórnvalda nákvæmlega ekkert við. Þetta er munurinn á rammafjárlagagerð og stefnumótandi fjárlagagerð í hnotskurn.
Rammafjárlagagerð er sú aðferðafræði sem hefur alltaf verið notuð og er enn verið að nota og snýst um að setja um það bil jafn mikinn pening í verkefnin og síðast og vona það besta. Er vandi einhvers staðar? Þá er bara peningum hent á vandamálið með von um að vandinn fari burt sem fyrst.
Stefnumótandi fjárlagagerð er erfiðari. Það er alveg skiljanlegt að stjórnmálamenn vilji ekki nota stefnumótandi fjárlagagerð vegna þess að hún er rekjanleg. Með gagnsæjum markmiðum og mælikvörðum er hægt að sjá það svart á hvítu hvort stefna stjórnvalda virkar í raun og veru. Það fjarlægir möguleika stjórnmálamanna að snúa út úr þegar lausnir þeirra virka ekki.
Hver er annars stefna stjórnvalda?
Stjórnarsáttmálar eru yfirleitt yfirfullir af óljósu orðalagi sem er að einhverju leyti skiljanlegt. Almennt orðalag gefur meira svigrúm miðað við aðstæður en sértækt orðalag þannig að hægt er að taka tillit til þess þegar efnahagurinn sveiflast fram og til baka. Þess vegna virkar svo vel að lofa stöðugleika, því það er svo sannarlega þörf á slíku. Þegar kemur hins vegar að fjármálaáætlun þá þarf að setja almennt orðalag stjórnarsáttmála í alvöruaðgerðir sem er búið að setja í kostnaðar- og ábatamat. Án þess að leggja í mikla vinnu við að skrifa upp lista með almennum loforðum sem eru í stjórnarsáttmálanum þá þarf ekki að lesa mikið í stjórnarsáttmála og fjármálaáætlun til þess að sjá að ekki eru mikil tengsl þar á milli.
Eitt af því fyrsta sem kemur fram í stjórnarsáttmála er til dæmis: „Ríkisstjórnin mun stuðla að því að skattkerfið standi undir samneyslu og gegni tekjujöfnunarhlutverki, reglur skattkerfisins séu skýrar og réttlátar og að framkvæmd þeirra sé skilvirk og gagnsæ. Horft verður til frekari eflingar almannaþjónustu og skattalækkana í samræmi við þróun ríkisfjármála“. Eins og hefur komið fram í greiningum fjármálaráðs þá er undirliggjandi afkoma ríkisins neikvæð, tekjur standa ekki undir samneyslu. Samt er hvergi reynt að útskýra hvernig á að leysa það vandamál. Það er bara treyst á umframhagvöxt til þess að loka gatinu sem gengur óhjákvæmilega ekki til lengri tíma. Einnig er stefnan að efla þjónustu og lækka skatta. Það er að vísu varnagli um þróun ríkisfjármála en staðan var fyrirsjáanlega þannig fyrir síðustu kosningar að þetta eru innantóm loforð.
Næst er sagt: „Áfram verður unnið að því að breytingar á sköttum og gjöldum styðji við loftslagsmarkmið.“ Eins og kom fram í umfjöllun hér á undan eru engar fyrirhugaðar breytingar á sköttum og gjöldum nema þeim sem tengjast fjármögnun vega. Það er mjög langsótt að tengja það við loftslagsmarkmið. Talandi um loftslagsmálin, þá er stefnan að „setja okkur sjálfstætt landsmarkmið um 55% samdrátt á losun á beinni ábyrgð Íslands fyrir 2030 miðað við árið 2005“. Í fjármálaáætlun er hins vegar ýmislegt annað sagt um þetta:
* „Ísland tekur þátt í markmiði ESB um að samdráttur í losun gróðurhúsalofttegunda verði 55% árið 2030 miðað við losun á árinu 1990.“
* „Samkvæmt samkomulagi við Evrópusambandið taka Ísland og Noregur þátt í sameiginlegu markmiði um 55% samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda á tímabilinu 2021–2030. Markmiðið hefur verið hert úr 40% í 55%. Innan 40% markmiðsins var hlutur á beina ábyrgð Íslands 29%, þ.e. losun sem fellur utan viðskiptakerfis Evrópusambandsins um losunarheimildir (ETS-kerfið). Ekki hefur verið staðfest hvert markmið á beina ábyrgð Ísland verður innan hins nýja 55% heildarmarkmiðs“
* „Stjórnvöld hafa jafnframt sett sjálfstætt landsmarkmið um 55% samdrátt í losun sem fellur utan ETS-kerfisins fyrir 2030 miðað við 2005.“
Til þess að kóróna þennan rugling þá eru engar vörður settar í áttina að þessu markmiði (staða 2021, viðmið 2023 og viðmið 2027), bara 55% árið 2030 sem er samt ekki nema þremur árum eftir gildistíma þessarar fjármálaáætlunar. Ef 55% samdráttarmarkmiðið á að nást verður að vera búið að stíga einhver skref í áttina að því árið 2027. Fjármálaáætlun tiltekur einnig fjölda aðgerða í framkvæmd og vísar þá væntanlega í aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum, þar sem er einmitt að finna 50 aðgerðir. Þar eru nú 30 aðgerðir í framkvæmd, 17 í vinnslu og 3 í undirbúningi. Vandinn er að þessi aðgerðaáætlun miðast við 40% samdráttarmarkmið og dugði ekki einu sinni til þess að ná því.
Í fjármálaáætlun eru helst tveir kaflar sem fjalla um hina eiginlegu stefnu stjórnvalda. Það eru 4. og 6. kafli, annars vegar um fjármál ríkissjóðs (A1-hluti) sem fjallar um stefnumið og helstu niðurstöður ríkisfjármálaáætlunar ásamt umfjöllun um tekjur, gjöld og skuldir, og hins vegar um umbætur í starfsemi hins opinbera. Í stuttu máli má draga fram eftirfarandi nýjar áherslur úr þeirri umfjöllun:
Fjármál ríkissjóðs.
* Stöðva hækkun skulda eigi síðar en árið 2026.
* Frumjöfnuður jákvæður árið 2025 og viðmið um að halli á heildarafkomu verði ekki meiri en 0,8% af VLF árið 2026 og 0,6% árið 2027.
* Vöxtur útgjalda verði ekki meiri en vöxtur landsframleiðslu og frumgjöld hækki ekki meira en 1% á ári að meðaltali.
Tekjur.
* Niðurfelling gistináttaskatts mun gilda út árið 2023.
* Heildarendurskoðun á skattlagningu bifreiða.
Útgjöld.
* Frumgjöld ríkissjóðs sem hlutfall af VLF lækki smám saman á tímabili áætlunarinnar og verði nálægt 28% af VLF í lok þess.
* „Uppsafnað um 18 ma.kr. á gjaldahliðinni í lok tímabilsins … ekki verið útfærðar niður á einstök málefnasvið.“
* Að jafnaði vaxa útgjöldin um 46 ma.kr. að nafnvirði á ári eftir það eða um 3,9%. Stærstur hluti þeirrar aukningar er vegna áætlaðra launa- og verðlagshækkana á tímabilinu en þær nema um 37 ma.kr. á ári að meðaltali.
* 1 ma.kr. tímabundið framlag í þrjú ár eða samtals 3 ma.kr. til félagslegra aðgerða á ýmsum málefnasviðum vegna langtímaáhrifa af heimsfaraldri kórónuveiru.
* Tónlistarmiðstöð Íslands, 600 m.kr.
* Tímabundnar breytingar á styrkjum til nýsköpunarfyrirtækja vegna rannsókna- og þróunarkostnaðar ættu að óbreyttu að renna sitt skeið árið 2023 en tekin hefur verið ákvörðun um að halda þeim áfram að mestu óbreyttum. Gert er ráð fyrir að útgjöld hækki um 3 ma.kr. á ári vegna þessa.
* Tímabundin framlög til Tækniþróunarsjóðs og Rannsóknasjóðs falla niður að óbreyttu árið 2024 en gert er ráð fyrir að 75% af hækkuninni verði varanleg, sem samsvarar 2,3 ma.kr. hækkun til málefnasviðsins á ári.
* Jafnframt á að styðja betur við Matvælasjóð þegar tímabundnum framlögum í tengslum við fjárfestingarátakið 2021–2023 lýkur og nema framlög til hans 2,9 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar.
* Óljóst hversu mikið af þessu eru nýjar áherslur.
* Framlög til varnarmála eru vaxandi á tímabili áætlunar og nemur aukningin 500 m.kr. frá og með árinu 2025.
* Unnið er að heildarendurskoðun á stuðningskerfi í örorku- og húsnæðismálum en þar sem sú vinna er enn á undirbúningsstigi er enn óvissa um endanlega útfærslu og kostnaðaráhrif og því er ekki gert ráð fyrir breytingum í þessari áætlun.
* Hér á samt að leggja mat á möguleg kostnaðaráhrif því annars er afkomuáætlun röng.
* Ýmis stærri fjárfestingarverkefni hafa einnig verið í skoðun og undirbúningi. Má þar nefna verkefni á borð við byggingu þjóðarleikvanga í íþróttum ásamt nýju húsnæði fyrir Listaháskóla Íslands og Tækniskólann. Enn sem komið er eru þessi áform á byrjunarstigi og endanlegt umfang framkvæmdanna liggur ekki fyrir. Í ljósi þeirrar óvissu þykir ekki tímabært að gera ráð fyrir þeim í þessari áætlun.
* Ef ekki er gert ráð fyrir kostnaði vegna þessara framkvæmda er spá um afkomu ríkissjóðs í þessari fjármálaáætlun marklaus. Hér er sérstaklega tekið fram að „óráðstafað fjárfestingarsvigrúm“ sé inni í áætluninni og endurspegli þar af leiðandi rétta afkomu en ef ekki er kostnaðarmat er ómögulegt að segja hvort það sé raunhæft að gera ráð fyrir þessum stóru framkvæmdum eða ekki. Orðalagið er heldur ekki traustvekjandi hvað þetta varðar: „[óráðstafað fjárfestingarsvigrúm] gæti … ef til vill rúmað einhver stærri fjárfestingarverkefni á síðari hluta tímabilsins“.
* Á málefnasviði 5 Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla verða tímabundin framlög gerð varanleg frá árinu 2024.
Skuldir.
* Í þessari fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að skuldir ríkissjóðs aukist um 493 ma.kr. til ársloka 2027 og verði þá 2.042 ma.kr
Umbætur í starfsemi hins opinbera.
Vísað er til nýlegrar skýrslu Ríkisendurskoðunar um stofnanakerfi ríkisins þar sem fram kemur meðal annars: „Mikil tækifæri felast í því að fækka einingum og stækka, einfalda starfsemi og þjónustu og veita hana með bæði hagkvæmari og skilvirkari hætti.“ Fyrstu viðbrögð nýrrar ríkisstjórnar var að fjölga ráðuneytum og ráðherrum og kosta til þess hálfum milljarði eða svo á hverju ári. Rökstuðningurinn fyrir þeirri aðgerð var meðal annars til þess að „brjóta niður ósýnilega veggi stjórnsýslunnar“ og einhver orð um samlegðaráhrif með sameiningu verkefna. Þau rök ganga svo sem upp í einhverjum verkefnatilfærslum en sömu rök eru óljós hvað önnur verkefni varðar. Hér verður bara vísað til umræðna og álita vegna þingsályktunar ríkisstjórnarinnar um skiptingu ráðuneyta.
Kaflinn í fjármálaáætlun um umbætur í starfsemi hins opinbera er uppfullur af yfirlýsingu um tækifæri og hvernig hitt og þetta geti verið rosalega sniðugt. Hvergi er hins vegar orð á það festandi hvað á í rauninni að gera en verið er að vinna ýmsar skýrslur og greiningar.
Fjármálaáætlun og fjárlagafrumvarp fyrir þing og þjóð.
Ef fjárveitingavaldið, sem liggur hjá Alþingi, á raunverulega að geta samþykkt fjárheimildir fyrir framkvæmdarvaldið til þess að framfylgja lögbundnum verkefnum og stefnumálum ríkisstjórnarinnar hverju sinni þarf að gera breytingar frá núverandi fyrirkomulagi. Það á ekki að þurfa lagabreytingar heldur þarf einungis að framfylgja þeim lögum sem þegar eru í gildi. Sú flokkun sem fjallað er um hér að framan er þó ekki hluti af lögum um opinber fjármál nema á óbeinan hátt.
Umfjöllun um stefnu stjórnvalda er að vissu leyti oftúlkuð að mati 1. minni hluta í núverandi fjármálaáætlun og er nær því að vera stöðugreining á lögbundnum verkefnum, en núverandi fyrirkomulag er tilraun til þess að setja upp markmið og mælikvarða fyrir stefnu stjórnvalda sem mistekst herfilega. Það eru settir upp einhverjir tiltölulega handahófskenndir mælikvarðar fyrir hvert málefnasvið og reynt að troða stefnu stjórnvalda inn í þá mælikvarða. Það er ekki mjög líklegt til árangurs.
Að mati 1. minni hluta þarf að gera greinarmun á umfjöllun um stefnu stjórnvalda annars vegar og umfjöllun um lögbundin verkefni hins vegar. Umfjöllun um lögbundin verkefni ætti að koma heildstætt fram í fjárlagafrumvarpi á meðan umfjöllun um stefnu stjórnvalda og áhrif hennar á m.a. stöðu lögbundinna verkefna út gildistíma fjármálaáætlunar ætti að vera í fjármálaáætlun.
Sem dæmi væri sundurliðun á stöðu fjárheimilda vegna reksturs og fjárfestinga hjúkrunarrýma í fjárlögum. Ef það er stefna ríkisstjórnarinnar að hafa áhrif á þá stöðu væri fjallað um það í fjármálaáætlun samkvæmt þeim skilyrðum sem lög um opinber fjármál kveða á um. Þar væri til dæmis hægt að fjalla um hvort sé hagkvæmara, aukin heimaþjónusta eða bygging hjúkrunarheimila eða hvaða blanda af þeim lausnum (og fleiri) leiðir af sér bestu þjónustuna fyrir minnstan pening alls staðar á landinu. Ef ríkisstjórnin ákveður að breyta um stefnu í þeim málaflokki eru væntar breytingar bornar saman við þróun óbreyttrar stefnu í fjármálaáætluninni.
Samantekt.
Í stuttu máli þá vantar verulega mikið upp á framkvæmd laga um opinber fjármál. Sumt af því sem lög um opinber fjármál fjalla um vantar beinlínis og annað er ónákvæmt. Framkvæmdin ætti að vera nokkurn veginn á þá leið að:
* Stjórnvöld útskýra efnahagslegt jafnvægi til lengri tíma og hvernig tekjur og gjöld viðhalda því jafnvægi með tilliti til lögbundinna verkefna og stefnu stjórnvalda. Hér ætti að miða við langtímahagvöxt í stað þess að fylgja efnahagssveiflunni og þeirri skammtímasýn til næsta árs sem þjóðhagsspá sýnir yfirleitt bara.
* Það þarf að setja upp skýra mælikvarða fyrir öll lögbundin verkefni stjórnvalda. Þeim þarf að fylgja mat á stöðu þeirra og núverandi kostnaði.
* Það á að fylgja lögum um opinber fjármál um stefnu stjórnvalda. Í stefnu stjórnvalda er útskýrt hvernig stjórnvöld ætla að hafa áhrif á stöðu einstakra mála, stærri og smærri. Til dæmis hvaða áhrif stjórnvöld ætla að hafa á stöðu mála á húsnæðismarkaði (opinber fjárfesting) eða þjónustu við fatlað fólk með miklar stuðningsþarfir. Þar ætti helst að nota þá stöðluðu mælikvarða sem eru aðgengilegir fyrir lögbundin verkefni og helstu efnahagsstærðir (hér myndu áherslur á velsældarhagkerfið eiga einstaklega vel við).
Skattapólitík.
Stóra spurningin er: Hvernig á að borga fyrir öll þessi lögbundnu verkefni? Svarið við því eru skattar. Samkvæmt einhverjum er besta leiðin til þess að kenna börnum hvað skattar eru að borða helminginn af ísnum þeirra. Það útskýrir einnig ágætlega af hverju skattar hafa oft verið orsök uppreisna og borgarastyrjalda. Á sama tíma þarf samt skatta til þess að reka sameiginleg, samfélagsleg verkefni. Hvaða verkefni það eiga að vera hefur fólk mismunandi skoðanir um en ef við eigum að læra eitthvað meira af sögunni en að borða ekki helminginn af ís barnanna okkar þá er það góð hugmynd að ríkið sinni ákveðnum verkefnum í þágu allra, eins og til dæmis rekstri dómstóla.
Skattapólitíkin fyrir þetta kjörtímabil er mjög undarleg. Eins og fram kom í nefndaráliti 1. minni hluta við fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar þá er í raun eina haldbæra breytingin í stefnu stjórnvalda í skattamálum að breyta skattlagningu á bifreiðar. Það má alveg flokka þá breytingu sem „nauðsynlega“ ef horft er til þess að fjármögnun fyrir uppbyggingu og viðhald samgöngukerfisins er í gegnum skattlagningu á bifreiðar, sem hefur aðallega verið gert með olíugjöldum, er að úreldast vegna orkuskipta í samgöngum. En að það sé engin önnur stefna í skattamálum er undarlegt, sérstaklega miðað við þær aðstæður að undirliggjandi rekstur ríkisins er í mínus. Það þýðir að annaðhvort verður að auka tekjurnar eða skera niður rekstur. Samkvæmt stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar á að reyna að auka þjónustuna og lækka skatta. Það sér auðvitað hver og einn að þetta eru orðin tóm.
Nú þegar verðbólgan fer allt í einu á fleygiferð þá grípa stjórnvöld inn í með nýjum áherslum í skattamálum. Lausn ríkisstjórnarinnar er m.a. að hækka krónutölugjöld (sem er metið upp á 0,2% hærri verðbólgu) og hækka verð á áfengi í flugstöðinni. Stuðningurinn við tekjulægri heimili sem þegar er búið að afgreiða er endurtekinn í áliti meiri hluta (stjórnvöld monta sig tvisvar af sömu aðgerðinni því hún kemur árunum 2023–2027 ekkert við). Svo segjast stjórnvöld vera að minnka fjárfestingar en í rauninni er verið að raunleiðrétta fjárheimildir til fjárfestinga af því að það tekst ekki að byggja allt sem var áætlað. Þetta og ýmislegt annað telja stjórnvöld til mótvægisaðgerða upp á um 27 milljarða kr. aðhald árið 2023.
Fyrsti minni hluti er oft gagnrýndur fyrir að fjalla lítið um pólitík og meira um formið. Fyrsta minni hluta er slétt sama um slíka gagnrýni því formið skiptir máli, sérstaklega þegar ekki er verið að fylgja því. Á móti gagnrýnir 1. minni hluti stjórnvöld fyrir fálmkennda efnahagsstefnu og ómarkvissa áætlanagerð. Sú fjármálaáætlun sem við fjöllum hér um er í besta falli efnahagslega óábyrg. Það er algjör skortur á stefnu um hvernig skal koma til móts við helstu áskoranir í íslensku samfélagi. Hvað með húsnæðisvandann? Hvað með heilbrigðiskerfið? Hver er framtíð menntakerfisins? Sameiginlegar auðlindir? Loftslagsmál? Almannatryggingar?
Fjármálaáætlun fjallar lauslega um nokkrar af þessum áskorunum en hvergi á heildstæðan og sannfærandi hátt, út frá sjónarhorni þings og þjóðar, um hvernig bregðast skuli við þessum áskorunum á næstu árum.
Alþingi, 11. júní 2022.
Björn Leví Gunnarsson.
