Ferill 382. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 961 — 382. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd).
Frá 3. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Þriðji minni hluti leggst alfarið gegn því að frumvarp þetta verði samþykkt. Breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu skerða réttaröryggi fólks á flótta með því að eyðileggja mikilvægar réttarbætur sem gerðar voru í þverpólitískri sátt með núgildandi lögum, nr. 80/2016, ásamt því að innleiða nýjar reglur sem bent hefur verið á að gætu brotið gegn stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og alþjóðlegum skuldbindingum um réttindi flóttafólks og réttindi barna. Þvert á yfirlýst markmið með frumvarpinu munu breytingarnar þar að auki leiða til skertrar skilvirkni í málsmeðferð með því að afnema hvata fyrir stjórnvöld að ljúka málum innan tiltekins tíma, leggja á stjórnvöld að taka erfiðar ákvarðanir um niðurfellingu þjónustu og búa til flóknar sérreglur og undantekningar á regluverki sem sátt hefur ríkt um. Munu breytingarnar lengja málsmeðferðartíma margra umsókna og leiða þannig af sér aukinn kostnað við málsmeðferð og þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þá er heldur ekki að sjá að breytingarnar auki samræmi íslenskrar löggjafar við löggjöf og framkvæmd á Norðurlöndum eða í öðrum Evrópuríkjum, líkt og stefnt er að samkvæmt greinargerð með frumvarpinu. Í ofanálag eru tillögurnar hroðvirknislega unnar og lögfræðileg útfærsla ómarkviss og óskýr, sem ætla má að leiði til enn frekari tafa í málsmeðferð með tilheyrandi kostnaði fyrir ríkissjóð.
Raunverulegt tilefni flestra þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu eru einstök mál þar sem framkvæmd Útlendingastofnunar hefur verið úrskurðuð eða dæmd ólögmæt og málum vísað aftur til meðferðar hjá stofnuninni. Rétta lausnin í slíkum tilvikum er að stofnunin láti af hinni ólögmætu framkvæmd en ekki að Alþingi skjóti undir hana lagastoð sem óvíst er hvort standist stjórnarskrána og þær alþjóðlegu mannréttindaskuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist.
Verður nú einungis vikið að nokkrum þeim fjölmörgu atriðum sem að mati 3. minni hluta gera það að verkum að óhjákvæmilegt sé að hafna frumvarpinu með öllu.
Meðferð málsins í allsherjar- og menntamálanefnd.
Samræmi við stjórnarskrána og alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar.
Við umfjöllun málsins í allsherjar- og menntamálanefnd komu ítrekað fram athugasemdir, bæði frá umsagnaraðilum og í almennri fræðilegri umfjöllun um frumvarpið, um að ekki hefði farið fram úttekt á því hvort frumvarpið stæðist ákvæði stjórnarskrárinnar og þeirra alþjóðlegu mannréttindaskuldbindinga sem Ísland er aðili að. Í greinargerð með frumvarpinu er einfaldlega tekið fram að frumvarpið gefi ekki tilefni til að samræmi þess við stjórnarskrána sé sérstaklega metið. Þriðji minni hluti tekur undir með umsagnaraðilum og gerir alvarlega athugasemd við þessi vinnubrögð.
Í þessu samhengi er t.d. bent á það í umsögn Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands (MHÍ) að nýlega hafi Alþingi fengið áminningu af hálfu Hæstaréttar Íslands í dómi réttarins í máli nr. 20/2022 sem féll 26. október 2022. Í dóminum segir: „Við breytingar á [...] lögum nr. 50/2015 sinnti löggjafinn því ekki stjórnskipulegri skyldu sinni til að meta hvort lagasetning rúmaðist innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur.“ 1 Þá vísar dómurinn til almennra athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögunum sem um ræðir, þar sem segir að ekki hafi þótt tilefni til að skoðað yrði sérstaklega samræmi við stjórnarskrána eða alþjóðlegar skuldbindingar.
Líkt og MHÍ bendir réttilega á í umsögn sinni skapast allveruleg hætta á því að sambærileg vanræksla á stjórnskipulegri skyldu löggjafans eigi sér stað nú verði frumvarp dómsmálaráðherra að lögum, þar eð ekkert mat á samræmi við stjórnarskrána hefur farið fram.
Við meðferð málsins í allsherjar- og menntamálanefnd var farið fram á að gerð yrði úttekt á einstökum ákvæðum frumvarpsins með tilliti til þess hvernig þau samræmdust stjórnarskránni og þeim alþjóðlegu mannréttindaskuldbindingum sem Ísland er aðili að. Taldi hvorki meiri hlutinn né ráðuneytið þörf á slíkri úttekt þrátt fyrir framangreindar ábendingar. Að mati 3. minni hluta er um slíkan annmarka á meðferð málsins að ræða að hann gefi einn og sér tilefni til þess að senda málið aftur til ríkisstjórnarinnar til endurskoðunar og nánari ígrundunar.
Umsögn Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um frumvarpið barst nefndarmönnum ekki fyrr en 1. desember 2022, þrátt fyrir að umsögnin hafi verið send þinginu 22. nóvember 2022. Mættu fulltrúar Flóttamannastofnunar á fund allsherjar- og menntamálanefndar 2. desember og svöruðu spurningum nefndarmanna með fjarfundarbúnaði. Í umsögn Flóttamannastofnunar eru gerðar nokkrar alvarlegar athugasemdir við frumvarpið og lagðar til skýrar og einfaldar breytingar á frumvarpinu til þess að það megi standast flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar um réttindi fólks á flótta. Þrátt fyrir þetta töldu dómsmálaráðuneyti og meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar ekki tilefni til þess að gera neinar breytingar á frumvarpinu. Þriðji minni hluti tekur undir athugasemdir Flóttamannastofnunar og telur um leið nauðsynlegt að árétta ákvæði 3. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, þar sem segir að íslenskum stjórnvöldum beri að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, sbr. 35. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, m.a. um framkvæmd og túlkun þess samnings og laga um hann.
Með erindum 24. nóvember, 2. desember og 9. desember 2022 svaraði dómsmálaráðuneyti innsendum umsögnum og athugasemdum, þar á meðal framangreindum athugasemdum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands og Flóttamannastofnunar. Á fundum allsherjar- og menntamálanefndar 17. og 20. janúar 2023 komu báðir þessir aðilar ásamt öðrum umsagnaraðilum fyrir nefndina að nýju og ítrekuðu afstöðu sína þrátt fyrir svör ráðuneytisins.
Tímafrestir og tafir á málsmeðferð – 2. gr. og c-liður 8. gr.
Með tímafrestum í 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga, sem komu nýir inn með lögum nr. 80/2016, voru sett viðmið í löggjöfina um málsmeðferðartíma í samræmi við tillögur nefndar um málefni útlendinga utan EES sem skipuð var af innanríkisráðherra árið 2011. 2 Í skýrslu nefndarinnar kom fram að allir umsagnaraðilar sem nefndin leitaði til hefðu verið á einu máli um að afgreiðslutími mála væri of langur og að grundvallaratriði væri að stytta biðtíma hælisleitenda eftir úrlausn mála, m.a. þar sem langur málsmeðferðartími hefði í för með sér aukinn kostnað fyrir stjórnvöld vegna þeirrar þjónustu sem stjórnvöld eru skuldbundin til að veita hælisleitendum á meðan á meðferð mála stendur. 3
Í c-lið 8. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga, nr. 80/2016. Kveður ákvæðið í núgildandi mynd á um að þrátt fyrir að heimilt sé að synja um efnismeðferð umsóknar á grundvelli 1. mgr. skuli mál tekið til efnismeðferðar hér á landi þegar 12 mánuðir eru liðnir frá umsókn, nema tafir á afgreiðslu umsóknarinnar séu á ábyrgð umsækjanda sjálfs. Á þeim átta árum sem liðin eru frá gildistöku laganna hefur mótast nokkuð skýr túlkun á því hvers konar tafir geta talist á ábyrgð umsækjanda sjálfs og veldur ákvæðið því ekki teljandi vandkvæðum í framkvæmd, að öðru leyti en því að Útlendingastofnun hefur í þó nokkrum tilfellum verið gerð afturreka með það mat sitt.
Eitt helsta markmið þeirra breytinga sem gerðar voru með lögum nr. 80/2016 var að stytta málsmeðferðartíma, m.a. með því að búa til hvata í kerfinu fyrir stjórnvöld til að tryggja að málsmeðferðartími færi ekki fram úr hófi og spara þannig m.a. kostnað við uppihald umsækjenda um alþjóðlega vernd. Verði frumvarp þetta að lögum eru hvatar þessir eyðilagðir og verður í raun enginn þrýstingur eftir í lögunum á stjórnvöld að ljúka meðferð mála innan tiltekins tíma. Munu breytingarnar þannig fjölga umtalsvert einstaklingum, þar á meðal börnum, sem dvelja hér árum saman án þess að fá niðurstöðu í mál sitt. Má gera ráð fyrir að kostnaður við bæði málsmeðferð og uppihald umsækjenda um alþjóðlega vernd muni með því aukast til muna. Yrði það að mati 3. minni hluta mikil afturför, auk þess sem það gengur gegn yfirlýstum markmiðum frumvarpsins um að auka skilvirkni og gæði innan stjórnsýslu og tryggja hagræðingu við nýtingu fjármagns.
Breytingar þessar á ákvæðum 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga fela nánar tiltekið í sér upptalningu á hinum ýmsu þáttum sem umsækjandi hefur jafnvel enga stjórn á, sem geta valdið því að tímaviðmið ákvæðisins eigi ekki lengur við og umsækjandi eigi ekki rétt á efnismeðferð umsóknar sinnar þrátt fyrir að málsmeðferðin fari umfram þá 12 mánuði sem þar eru tilgreindir. Er hér um að ræða margvíslegar athafnir ýmissa aðila í nærumhverfi umsækjanda, svo sem maka eða sambúðarmaka, foreldris, eða einhvers annars sem kemur fyrir hönd umsækjanda, sem „eigi þátt“ í því að niðurstaða hafi ekki fengist innan tímamarka. Við mat á því hvort viðkomandi einstaklingur hafi borið ábyrgð á töfum á afgreiðslu máls umsækjanda skuli m.a. litið til þess hvort viðkomandi hafi dvalist á ókunnum stað um tíma, framvísað fölsuðum skjölum eða gefið misvísandi upplýsingar um auðkenni sitt, ekki mætt í boðað viðtal eða læknisskoðun eða „að öðru leyti ekki sýnt samstarfsvilja við meðferð, úrlausn eða framkvæmd máls“. Teljist umsækjandi á einhverjum tímapunkti frá upphafi málsmeðferðar hafa „tafið mál sitt“ í skilningi ákvæðisins á hann ekki rétt á efnismeðferð þrátt fyrir að málsmeðferð dragist úr hófi, jafnvel af allt öðrum ástæðum, svo sem vegna álags hjá stjórnvöldum eða annarra þátta sem umsækjandi hefur enga stjórn á. Er hér um að ræða óljós og ósanngjörn viðmið og ekki við öðru að búast en þau verði flókin og þunglamaleg í framkvæmd, sem kallar á frekari tafir á málsmeðferð þar sem þær munu án nokkurs vafa koma til kasta kærunefndar í flestum tilvikum, ef ekki öllum.
Í umsögnum Barnaheilla og UNICEF um frumvarpið var sérstaklega vikið að þessum þætti frumvarpsins út frá réttindum barna. Áréttuðu umsagnaraðilar mikilvægi þess að öll mál sem varða börn skuli meta með hagsmuni barnsins að leiðarljósi og að ákvörðun skuli tekin á grundvelli þess sem talið er barninu fyrir bestu að loknu mati. Í umsögn Barnaheilla kemur fram að í ljósi þessa sé með öllu ótækt að búa svo um hnútana að tafir sem rekja megi til athafna annarra geti komið niður á rétti barns til efnislegrar meðferðar umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd. Lýsti UNICEF því sömuleiðis yfir að það stríði gegn bæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskum lögum að börn séu látin líða fyrir athafnir annarra.
Þrátt fyrir alvarlegar aðfinnslur þessara aðila við frumvarpið hefur meiri hlutinn ekki séð tilefni til þess að bregðast við þeim með breytingartillögum eða öðrum hætti og er ekki einu orði á þessar aðfinnslur minnst í nefndaráliti meiri hlutans. Að mati 3. minni hluta eru þessi vinnubrögð ósæmandi með öllu.
Afnám heimildar til endurupptöku máls – 3. og 7. gr.
Nái frumvarpið fram að ganga verður núgildandi réttur fólks til að fá mál sitt endurupptekið ef ný gögn eða upplýsingar koma fram í málinu afnuminn, sbr. 3. og 7. gr. frumvarpsins. Réttur einstaklings til endurupptöku máls vegna nýrra gagna eða breyttra forsendna er nú þegar nokkuð þröngur en skv. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný, eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt honum, ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Með frumvarpinu er lagt til að þessi grundvallarréttur einstaklings til að fá mál sitt endurupptekið hjá stjórnvöldum vegna tilkomu nýrra gagna eða upplýsinga, eða vegna breyttra forsendna, verði afnuminn. Við meðferð málsins í allsherjar- og menntamálanefnd kom fram að engar sambærilegar sérreglur þekkist á öðrum sviðum stjórnsýsluréttarins. Þessar almennu reglur um rétt fólks til endurupptöku máls hafa verið ítarlega útfærðar í fræðiskrifum og í framkvæmd íslenskra stjórnvalda allt frá gildistöku stjórnsýslulaga og að mati 3. minni hluta hafa engin haldbær rök verið færð fyrir því að þessi grundvallarregla stjórnsýsluréttarins eigi ekki að gilda í málum er varða alþjóðlega vernd, svo sem lagt er til í frumvarpinu.
Af lestri greinargerðar með frumvarpinu og umræðum um málið í allsherjar- og menntamálanefnd telur 3. minni hluti ljóst að ákvæðinu sé ætlað að útrýma málum þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar er snúið við eftir að ný gögn og upplýsingar breyta forsendum málsins og leiða til annarrar niðurstöðu. Fjölgaði þeim málum talsvert í kjölfar heimsfaraldurs kórónuveiru, þar sem málsmeðferð stjórnvalda fór þá í mörgum tilvikum fram úr 12 mánaða tímamarki 2. mgr. 36. gr. gildandi laga, sem leiðir jafnan til þess að umsækjandi eigi rétt á efnismeðferð umsóknar sinnar verði honum sjálfum ekki kennt um tafir á málinu. Við umfjöllun um málið í allsherjar- og menntamálanefnd kom þó fram að fjöldi beiðna um endurupptöku væri talsverður, jafnvel óháð heimsfaraldri, og að talsvert oft væri fallist á slíkar beiðnir þar sem þær eru taldar uppfylla lagaskilyrði. Að mati 3. minni hluta bendir hátt hlutfall beiðna um endurupptöku og ekki síður hátt hlutfall mála þar sem fallist er á slíka beiðni fremur til þess að annmarkar séu á málsmeðferð stjórnvalda á fyrri stigum, sem að mati 3. minni hluta gefur frekar tilefni til þess að réttur umsækjenda til endurupptöku máls verði styrktur. Er mikill fjöldi endurupptekinna mála að mati 3. minni hluta sérdeilis ómálefnaleg ástæða til þess að afnema jafnmikilvægt réttarúrræði og rétt til endurupptöku máls vegna nýrra gagna eða breyttra forsendna.
Til viðbótar við afnám réttar fólks til endurupptöku er með 7. gr. frumvarpsins (ásamt nýrri skilgreiningu í 1. gr. þess) útfærð málsmeðferð svokallaðra „endurtekinna umsókna“. Ákvæðið vekur upp ýmsar spurningar, þar eð sett eru tiltekin afar matskennd skilyrði fyrir því að svokölluð „endurtekin umsókn“ verði tekin til meðferðar. Ákvæði þetta sætti alvarlegum athugasemdum af hálfu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna sem gerði einfaldar og skýrar tillögur að breytingum á ákvæðinu til þess að það samræmdist réttindum flóttafólks. Vísast til umsagnar Flóttamannastofnunar um þær tillögur sem meiri hlutinn sá ekki ástæðu til að bregðast við með neinum hætti, hvorki með breytingum á frumvarpinu né á annan hátt.
Til viðbótar við athugasemdir Flóttamannastofnunar hafa verið færð sterk rök fyrir því að ákvæði þetta brjóti hugsanlega í bága við stjórnarskrána og þau mannréttindi sem þar eru tryggð, auk 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem kveður á um að einstaklingur sem á er brotinn sá réttur eða það frelsi hans skert sem lýst er í samningnum skuli eiga raunhæfa leið til að ná rétti sínum fyrir opinberu stjórnvaldi. Ákvæði 7. gr. frumvarpsins takmarkar ekki aðeins rétt umsækjanda til réttlátrar málsmeðferðar heldur firrir það umsækjanda sem vísað hefur verið af landi brott raunhæfum leiðum til að ná rétti sínum fyrir opinberu stjórnvaldi.
Áhrif á skilvirkni í málsmeðferð og málshraða.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. gildandi laga var sett, sem fyrr segir, til þess að auka skilvirkni og tryggja málshraða. Var breytingin gerð í kjölfar fjölmargra mála þar sem fólk hafði dvalið hér á landi svo árum skipti án þess að niðurstaða fengist um það hvort málið skyldi yfirleitt tekið til efnismeðferðar hér á landi, þ.e. hvort umsókn viðkomandi um alþjóðlega vernd skyldi skoðuð eða henni vísað frá á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eða vegna þess að viðkomandi hefði þegar verið veitt vernd í öðru ríki. Þá höfðu þó nokkuð mörg mál vakið reiði í samfélaginu þar sem til stóð að flytja úr landi fólk, jafnvel börn, sem skotið hafði rótum hér á landi eftir margra ára dvöl vegna dráttar á málsmeðferð stjórnvalda. Fól ákvæðið í sér mikla réttarbót líkt og fram kemur í umsögn Rauða krossins á Íslandi við frumvarp það sem varð að lögum nr. 80/2016, þar sem loku var skotið fyrir það að stjórnvöld tækju mörg ár í að komast að niðurstöðu um það hvort umsókn skyldi yfirleitt skoðuð hér á landi eða ekki.
Því hefur verið haldið fram af hálfu dómsmálaráðuneytis að með núgildandi ákvæðum sé fyrirkomulagið þannig að ef 12 mánuðir líða án þess að umsækjandi sé fluttur úr landi í kjölfar þess að umsókn hans er vísað frá eigi umsækjandi rétt á endurupptöku sem leiði til þess að málið fari „annan hring“ í kerfinu. Í því að skerða rétt einstaklings til efnismeðferðar með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu sé kerfið þannig einfaldað og skilvirkni aukin. Þetta er rangt. Mál sem tekið er til efnismeðferðar vegna dráttar á málsmeðferð fer ekki „annan hring“ með því, heldur þýðir það einfaldlega að viðkomandi umsækjandi fær áheyrn hér á landi í stað þess að umsókninni sé vísað frá. Það er í öllum tilvikum viðkomandi umsækjanda í hag og eykur ekki flækjustig, líkt og látið hefur verið í veðri vaka. Hér er því um verulega réttindaskerðingu að ræða fyrir fólk á flótta.
Í þessu samhengi er vert að benda á heimild í 47. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, sem heimilar stjórnvöldum að viðurkenna vernd sem annað ríki hefur veitt umsækjanda (t.d. í Grikklandi) án nýrrar málsmeðferðar. Til þess að bæta skilvirkni væri stjórnvöldum þannig í lófa lagið að veita viðkomandi einfaldlega vernd eftir að ákveðið hefur verið að málið skuli tekið til efnismeðferðar, án frekari málsmeðferðar, þegar um er að ræða einstakling sem fengið hefur rétt sinn til alþjóðlegrar verndar viðurkenndan í öðru ríki. Engin þörf er á lagabreytingum til þess að bæta skilvirkni verulega með þessum hætti.
Svipting réttinda að 30 dögum liðnum – b-liður 1. og 6. gr.
Samkvæmt 33. gr. gildandi laga um útlendinga skal umsækjanda um alþjóðlega vernd standa til boða húsnæði, framfærsla og nauðsynleg heilbrigðisþjónusta, þar á meðal vegna geðraskana og geðfötlunar. Sérstakt tillit skal tekið til þeirra sem hafa sérþarfir eða þurfa sérstaka aðstoð. Fram hefur komið að framfærsla samkvæmt þessu ákvæði sé almennt 8.000 kr. á viku fyrir fyrsta fjölskyldumeðlim og 5.000 kr. fyrir aðra, húsnæði sé gjarnan deilt með öðrum óskyldum aðilum og einungis heilbrigðisþjónusta veitt sem talin sé nauðsynleg og ekki þoli bið. Einhver munur er á veittri þjónustu eftir því hvaða aðili hefur umsjón með henni.
Samkvæmt 7. mgr. 33. gr. núgildandi laga skulu úrræði önnur en nauðsynleg heilbrigðisþjónusta að jafnaði ekki veitt ef viðkomandi umsækjandi hefur nægileg fjárráð til að bera kostnað af þeim sjálfur. Ef í ljós kemur að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafði ekki þörf fyrir þá þjónustu sem veitt var getur það stjórnvald sem fer með þjónustuna krafið hann um endurgreiðslu kostnaðar að fullu eða nokkru leyti.
Með 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 33. gr. laganna þess efnis að fólk verði svipt þessari lágmarksaðstoð að 30 dögum liðnum eftir endanlega synjun á stjórnsýslustigi. Undanþegin þjónustuskerðingunni skulu vera börn, foreldrar eða umsjónarmenn þeirra og ættingjar, barnshafandi konur, alvarlega veikir einstaklingar og fatlaðir einstaklingar með langvarandi stuðningsþarfir.
Af lestri greinargerðar og umfjöllun um ákvæði þetta í allsherjar- og menntamálanefnd er augljóst að tilgangur ákvæðisins er sá að beita fólk þrýstingi til þess að það komi sér sjálft úr landi í kjölfar synjunar. Við spurningum nefndarmanna um mat á samfélagslegum áhrifum þess að fjölga heimilislausu fólki í örbirgð hér á landi varð fátt um svör, önnur en þau að þessir einstaklingar gætu sjálfir komið sér úr landi. Við meðferð málsins í nefndinni var ítrekað reynt að fá skýr svör eða gögn um afleiðingar þjónustusviptingar samkvæmt tillögunni en án árangurs. Enn er óljóst hvaða réttindi einstaklingar sem sviptir verða þjónustu samkvæmt ákvæðinu munu hafa, hvort í þjónustusviptingunni felist í reynd nokkur sparnaður fyrir ríkissjóð og hverjar afleiðingarnar verða að öðru leyti. Virðist engin hugsun hvíla að baki tillögunni önnur en sú að fólk skuli koma sér af landi brott í kjölfar synjunar. Er ljóst að ákvæðið er illa ígrundað, hroðvirknislega unnið og framkvæmdin með öllu óútfærð.
Þá eru að mati 3. minni hluta forsendur fyrir því að undanþágum ákvæðisins verði beitt þeim í hag sem sýna samstarfsvilja, svo sem lýst hefur verið yfir, afar hæpnar. Dæmi eru um að fólk dvelji hér á landi sem hefur um árabil reynt að sýna stjórnvöldum fram á að það geti ekki útvegað sér ferðaskilríki eða sé jafnvel ekki ríkisborgarar í því ríki sem íslensk stjórnvöld hafa ákveðið að senda viðkomandi til. Með ákvæðinu er Útlendingastofnun í sjálfsvald sett að meta hvort einstaklingur hafi tök á að afla skilríkja eða ekki, án nokkurra takmarkana. Ásamt nýrri skilgreiningu á umsækjanda um alþjóðlega vernd í b-lið 1. gr. frumvarpsins, auk nýrra heimilda Útlendingastofnunar til þess að vísa fólki þangað sem stofnuninni dettur í hug með ákvörðun, sbr. b-lið 8. gr. frumvarpsins, má ljóst vera að breyting sú sem lögð er til með 6. gr. frumvarpsins myndi skapa mun fleiri vandamál en hún nokkurn tíma leysir fyrir stjórnvöld, umsækjendur um alþjóðlega vernd og íslenskt samfélag í heild.
Að öllu framansögðu virtu leggst 3. minni hluti gegn þessari óþörfu og illa ígrunduðu aðför að mannréttindum og mannvirðingu einstaklinga á flótta.
Öruggt þriðja ríki – b-liður 8. gr.
Í b-lið 8. gr. frumvarpsins er lagt til að stjórnvöldum verði veitt ný heimild til þess að vísa frá umsókn um alþjóðlega vernd og vísa einstaklingi úr landi, hafi viðkomandi slík tengsl við annað ríki að Útlendingastofnun þyki eðlilegt og sanngjarnt að hann dvelji þar, ferðist eða sé fluttur þangað. Svo sem staðfest var við meðferð málsins í allsherjar- og menntamálanefnd eru slíkar ákvarðanir iðulega óframkvæmanlegar þar eð stjórnvöld geta ekki flutt fólk nauðungarflutningum til annarra landa eftir geðþótta. Til þess að hægt sé að flytja fólk nauðugt á milli landa þarf viðkomandi einstaklingur annaðhvort að hafa heimild til komu og dvalar í móttökuríkinu eða viðkomandi ríki þarf að samþykkja móttöku hans með öðrum hætti, svo sem með samningum milli ríkjanna eða með öðru samkomulagi.
Breyting þessi er þannig lögð til í samfloti með breytingu sem lögð er til í 6. gr. frumvarpsins, um sviptingu þjónustu að liðnum 30 dögum frá endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi, þar eð eina leiðin til að framfylgja slíkri ákvörðun væri að viðkomandi umsækjandi tæki ákvörðun um að fara sjálfur úr landi. Eru tillögur þessar byggðar á þeim misskilningi að ástæða þess að einstaklingar fari ekki úr landi í kjölfar synjunar um alþjóðlega vernd sé að einhverju leyti sú þjónusta sem þeim er veitt hér á landi, en reynslan sýnir að því fer fjarri.
Sú breyting sem lögð er til í þessum lið frumvarpsins er að mati 3. minni hluta enn eitt dæmi um það hversu óvandað og illa ígrundað frumvarpið er.
Mat á jafnréttisáhrifum.
Í 6. kafla greinargerðar með frumvarpinu segir: „Að öðru leyti er ekki gert ráð fyrir að frumvarpið hafi teljandi áhrif á einstaklinga eftir kyni og muni því hvorki hafa áhrif á jafnrétti né stöðu kynjanna.“ Að mati 3. minni hluta er með frumvarpinu farið á mis við margvísleg tækifæri til umbóta. Til að mynda má nefna að þrátt fyrir lögfestingu Istanbúlsamningsins á Íslandi árið 2018 hefur skort mjög á að samningnum sé fylgt í framkvæmd hér á landi.
Istanbúlsamningurinn er alþjóðlegur samningur um forvarnir og baráttu gegn kynbundnu ofbeldi og heimilisofbeldi, en í samningnum er sérstakt ákvæði um kynbundnar hælisumsóknir. Segir þar að aðildarríkjum samningsins beri að tryggja að kynbundið ofbeldi teljist til ofsókna í skilningi samnings um réttarstöðu flóttamanna og að kynjasjónarmiða sé gætt í móttöku- og umsóknarferlum fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Samkvæmt niðurstöðum nýútkominnar meistararitgerðar í lögfræði virðist sem íslensk stjórnvöld líti ekki svo á að ákvæði Istanbúlsamningsins gildi um konur á flótta.
Vel hefði verið hægt að huga að þessum þáttum við samningu frumvarpsins. Að mati 3. minni hluta er hér um verulegan annmarka að ræða sem sýnir glöggt að tilgangur frumvarpsins snýr ekki í neinu að því að gera umbætur í þágu mannréttinda eða hagsmuna fólks á flótta.
Samantekt og tillaga.
Að mati 3. minni hluta hefur móttaka flóttafólks frá Úkraínu sýnt að ekki er brýn þörf á því að gera neinar lagabreytingar til að auka skilvirkni kerfisins til muna og bregðast við þeim aukna fjölda fólks sem kemur hingað til lands í leit að friði og lífsvon. Þau vandamál sem hafa verið viðvarandi í kerfinu á undanförnum árum, þrátt fyrir þær úrbætur sem gerðar voru með lögum nr. 80/2016, orsakast af óskilvirkri framkvæmd, ómannúðlegum viðhorfum sem valda tregðu og töfum í kerfinu og af skorti á skýrum verkferlum, þekkingu og þjálfun starfsfólks.
Það sem helst einkennir frumvarp þetta eru fordómar og skortur á mannúð og virðingu fyrir fólki á flótta. Í frumvarpinu felst tilraun til að skerða réttindi flóttafólks og firra það raunhæfum úrræðum til þess að leita réttar síns samkvæmt stjórnarskrárbundnum mannréttindareglum. Þá fæli samþykkt frumvarpsins einnig í sér mjög óvandaða lagasetningu, þar sem ítrekaðar alvarlegar athugasemdir sérfróðra aðila hafa verið virtar að vettugi.
Það sýnir best forgangsröðun sitjandi ríkisstjórnar að í stað þess að takast á við þær áskoranir sem hljótast af auknum fólksflutningum, t.d. með uppbyggingu innviða og úrræða til að tryggja tækifæri fólks til inngildingar í samfélaginu, þá setur ríkisstjórnin og meiri hlutinn á Alþingi aðför að réttindum fólks á flótta í forgang.
Telur 3. minni hluti slíka ágalla á málinu að ekki sé unnt að gera nægilegar lagfæringar á því svo að una megi við að það verði samþykkt sem lög frá Alþingi. Leggst 3. minni hluti því gegn samþykkt frumvarpsins.
Alþingi, 23. janúar 2023.
Arndís Anna Kristínardóttir Gunnarsdóttir.
1 Sjá 56. lið í dóminum: www.haestirettur.is/domar/_domur/?id=94cc2452-b0e5-409c-aea2-49057c7d4158.
2 Sjá skýrslu nefndarinnar á vef Stjórnarráðsins: www.stjornarradid.is/media/innanrikisraduneyti-media/media/frettir-2012/skyrsla-um-malefni-utlendinga-utan-ees.pdf.
3 Skýrsla nefndarinnar, bls. 57.
