Ferill 1053. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 1701 — 1053. mál.
Álit meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
um skýrslu Ríkisendurskoðunar um sjókvíaeldi, lagaframkvæmd, stjórnsýslu og eftirlit.
Með erindi, dags. 6. febrúar 2023, sendi forseti Alþingis skýrslu Ríkisendurskoðunar um sjókvíaeldi, lagaframkvæmd, stjórnsýslu og eftirlit til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 2. gr. reglna um þinglega meðferð skýrslna Ríkisendurskoðunar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis. Í skýrslunni er að finna niðurstöður úttektar á stjórnsýslu sjókvíaeldis en úttektin er byggð á beiðni matvælaráðuneytis.
Nefndin hefur fjallað um skýrsluna á fundum sínum. Fyrir nefndina komu Guðmundur Björgvin Helgason ríkisendurskoðandi, Jarþrúður Hanna Jóhannsdóttir, Jakob Guðmundur Rúnarsson, Sigríður Kristjánsdóttir og Berglind Eygló Jónsdóttir frá Ríkisendurskoðun, Svandís Svavarsdóttir matvælaráðherra, Kolbeinn Árnason skrifstofustjóri, Berglind Häsler, Hjalti Jón Guðmundsson og Kristján Freyr Helgason frá matvælaráðuneyti, Steinunn Fjóla Sigurðardóttir skrifstofustjóri og Íris Bjargmundsdóttir frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, Ólafur Árnason og Egill Þórarinsson frá Skipulagsstofnun, Sigrún Ágústsdóttir forstjóri, Aðalbjörg Birna Guttormsdóttir og Hlín Gísladóttir frá Umhverfisstofnun, Hrönn Ólína Jörundsdóttir forstjóri og Karl Steinar Óskarsson frá Matvælastofnun, Þorsteinn Sigurðsson forstjóri og Guðni Guðbergsson frá Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, Jón Kaldal frá The Icelandic wildlife fund, Benedikta Guðrún Svavarsdóttir og Sigfinnur Mikaelsson frá Vá! – félagi um vernd fjarðar, Gunnar Þórðarson frá Lagarlífi – eldi og ræktun, Arna Lára Jónsdóttir frá Ísafjarðarbæ, Jón Páll Hreinsson frá Bolungarvíkurkaupstað, Þórdís Sif Sigurðardóttur frá Vesturbyggð, Ólafur Þór Ólafsson frá Tálknafjarðarhreppi, Jón Björn Hákonarson og Valgeir Ægir Ingólfsson frá Fjarðabyggð, Gauti Jóhannesson og Jónína Brynjólfsdóttir frá Múlaþingi, Berglind Harpa Svavarsdóttir og Jóna Árný Þórðardóttir frá Austurbrú, Aðalsteinn Óskarsson og Sigríður Kristjánsdóttir frá Vestfjarðastofu, Gunnar Örn Petersen frá Landssambandi veiðifélaga, Flosi Hrafn Sigurðsson og Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Auður Anna Magnúsdóttir frá Landvernd, Anna Kristín Daníelsdóttir og Sæmundur Sveinsson frá MATÍS ohf., Elvar Örn Friðriksson og Friðleifur Egill Guðmundsson frá Verndarsjóði villtra laxastofna, Heiðrún Lind Marteinsdóttir og Sigurgeir Bárðarson frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Guðrún Olsen og Henrik Vedeler frá Boston Consulting Group og Ólafur Ingi Sigurgeirsson lektor.
Að þessu nefndaráliti stendur meiri hluti nefndarmanna í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Þó að um sjókvíaeldi ríki ólík sjónarmið er meiri hlutinn einhuga um gildi skýrslunnar og nauðsyn þess að bregðast þurfi við þeim ábendingum sem Ríkisendurskoðun leggur til. Að mati meiri hlutans sýnir skýrslan fram á mikilvægi þess að lagasetningu sé fylgt eftir með markvissum hætti og að stuðlað sé að virkri stjórnsýslu og eftirliti.
Meginniðurstöður skýrslu Ríkisendurskoðunar.
Stjórnsýsla og eftirlit með sjókvíaeldi hafa reynst veikburða og brotakennd og ekki í stakk búin til að takast á við aukin umsvif greinarinnar á síðustu árum. Breytingum á lögum um fiskeldi hefur ekki verið fylgt eftir með styrkingu stjórnsýslu og eftirlits stofnana. Hvorki hagsmunaaðilar, ráðuneyti né stofnanir eru fyllilega sátt við stöðu mála og þann ramma sem hefur verið markaður um stjórnsýslu og skipulag sjókvíaeldis.
Til að starfrækja fiskeldisstöð í sjó þarf starfsleyfi frá Umhverfisstofnun og rekstrarleyfi frá Matvælastofnun. Talsverð skörun er því á milli krafna fyrir leyfin og hefur samvinna Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar aukist við útgáfu þeirra. Formlegt samstarf ráðuneytanna er þó nánast ekkert þegar kemur að fiskeldi og ósamræmi hefur komið upp við reglusetningu um rekstrarleyfi og starfsleyfi. Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að bæta úr þessu og koma á ítarlegra samráði sem yrði formfest með einum eða öðrum hætti.
Í lögum um fiskeldi var kveðið á um að ráðherra skyldi ákveða skiptingu fiskeldissvæða meðfram ströndum landsins ef vistfræðileg eða hagræn rök mæltu með því. Þessi heimild var ekki nýtt og rekstraraðilar gátu því hafið undirbúning fyrir sjókvíaeldi hvar sem er fyrir utan skilgreind friðunarsvæði með því að hefja matsferli í samræmi við þágildandi lög um mat á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til viðmiða um afmörkun eldissvæða og lágmarksfjarlægðar milli sjókvíaeldisstöðva samkvæmt þágildandi reglugerð um fiskeldi.
Engin ákvæði eru til staðar um hvort eða hvenær burðarþolsmat skuli endurskoðað en ljóst er að niðurstöður vöktunar geta gefið tilefni til þess. Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að setja slíkar reglur og meta hvaða áhrif endurskoðun hafi á fyrirliggjandi leyfi og til framtíðar. Jafnframt sé nauðsynlegt að Hafrannsóknastofnun hafi fasta fjármögnun vegna burðarþolsrannsókna og vöktunar en stofnunin hefur þurft að sækja um styrki fyrir þeim í Umhverfissjóð sjókvíaeldis.
Við úttekt Ríkisendurskoðunar kom fram að stuðull sem Hafrannsóknastofnun ákvað að notast við í áhættumati erfðablöndunar væri í reynd kominn frá hagsmunaaðilum úr greininni. Ríkisendurskoðun hafi ekki tekist að staðfesta að svo væri en að mati stofnunarinnar verður notkun stuðla og reiknireglna að byggjast á öruggum og staðreyndum upplýsingum úr fiskeldi hér við land. Að mati Ríkisendurskoðunar sé það áhyggjuefni að Hafrannsóknastofnun hafi ekki með skýrum hætti getað rökstutt val sitt á framangreindum stuðli.
Ríkisendurskoðun bendir einnig á að ákvörðun um hámarkslífmassa á tilteknum hafsvæðum sé ákvörðun um skiptingu verðmæta milli svæða og í sumum tilfellum fyrirtækja. Slík ákvörðun hljóti að teljast vera stjórnvaldsákvörðun og um leið er Hafrannsóknastofnun sett í þá stöðu að vera orðin stjórnvald þótt hlutverk hennar sé fyrst og fremst að stunda rannsóknir og að veita ráðgjöf. Mikilvægt sé að skapa skýran feril við skiptingu áhættumats þar sem ákvæðum stjórnsýslulaga sé fylgt og skýr rökstuðningur fylgi. Ríkisendurskoðun telur enn fremur vert að benda á að óháðir sérfræðingar telji að vöktunar- og mótvægisaðgerðir í tengslum við áhættumat erfðablöndunar séu takmarkaðar að umfangi. Taka verði slíkar ábendingar alvarlega og efla þurfi þennan þátt og tryggja fjármagn. Að mati Ríkisendurskoðunar þurfi að horfa til gjaldtöku af fiskeldisfyrirtækjum í þessu sambandi.
Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að fyrirkomulag uppfærslu og endurskoðunar rekstrar- og starfsleyfa sé tekið til endurskoðunar með það að markmiði að tryggja skýrleika sem og að auðlindum sé ekki úthlutað nema að borgun komi fyrir, sbr. vilja löggjafans sem endurspeglast í auglýsingu og útboðum á eldissvæðum. Þá bendir Ríkisendurskoðun á að mikilvægt sé að skapa samræmi á milli ákvæða um uppfærslu rekstrarleyfa og endurskoðun starfsleyfa.
Að mati Ríkisendurskoðunar höfðu lagabreytingar árin 2014 og 2019 hvorki í för með sér betri og skilvirkari ferli leyfisveitinga né eftirlits. Eftirlit með sjókvíaeldi er of takmarkað og háð aðgengi að búnaði og starfsfólki fiskeldisfyrirtækja. Efla þarf eftirlit með sjókvíaeldi til muna en einnig er þörf á að einfalda og samþætta eftirlit betur milli Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar og tryggja eðlilegt samræmi hvað varðar heimildir stofnananna til álagningar stjórnvaldssekta vegna brota á ákvæðum starfs- og rekstrarleyfa. Tryggja verður samræmi m.a. hvað varðar beitingu þvingunarúrræða þannig að ekki komi til tvöfaldrar refsingar fyrir sama brot. Þá sé mikilvægt að rukkað sé fyrir eftirlit samkvæmt kostnaði. Samhæfa þarf betur eftirlit dýralæknis fisksjúkdóma við almennt eftirlit Matvælastofnunar og auka eftirlit með heilbrigði og velferð eldisfiska í samræmi við umsvif greinarinnar. Þá þarf Matvælastofnun að tryggja skilvirkari og betri framkvæmd laga með beitingu þeirra eftirlitsúrræða sem hún hefur með markvissari hætti.
Á grundvelli úttektarinnar setur Ríkisendurskoðun fram 23 ábendingar sem ýmist er beint til matvælaráðuneytis, umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis, Matvælastofnunar, Hafrannsóknastofnunar, Umhverfisstofnunar eða Skipulagsstofnunar.
Umfjöllun meiri hlutans.
Eftirlit.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er fjallað um eftirlit með sjókvíaeldi. Almennt voru gestir sammála um nauðsyn þess að efla þyrfti eftirlit með fiskeldi og vinna að því að bæta skilvirkni þess, en eins og fram hefur komið hefur eftirlit reynst slitrótt og ekki aukist í samhengi við aukið umfang greinarinnar undanfarin ár. Tilraunir sem gerðar hafa verið til að styrkja eftirlit hafa ekki gengið eftir.
Til að starfrækja fiskeldisstöð í sjó þarf starfsleyfi frá Umhverfisstofnun, sem heyrir undir umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, og rekstrarleyfi frá Matvælastofnun, sem heyrir undir matvælaráðuneyti. Í skýrslunni og fyrir nefndinni kom fram að formlegt samstarf ráðuneytanna væri nánast ekkert þegar kæmi að fiskeldi. Sem dæmi um skort á samstarfi hafi ráðuneytin ekki verið samstíga við setningu stjórnvaldsfyrirmæla um sjókvíaeldi. Settar hafi verið reglur um rekstrarleyfi sem skarast á við ákvæði um starfsleyfi og öfugt. Þá eru dæmi um ósamræmi í löggjöf um rekstrarleyfi og starfsleyfi. Að mati meiri hlutans geta ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands ekki starfað hvert í sínu horni án viðhlítandi samstarfs hvert við annað, hvort heldur sem er að framkvæmd laga, undirbúningi reglusetningar eða við aðrar aðgerðir. Tekur meiri hlutinn undir með ábendingum Ríkisendurskoðunar um nauðsyn þess að bæta úr þessu og beinir því til matvælaráðuneytis og umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis að ráðast í aðgerðir til að efla samvinnu, samráð og samstarf í málefnum fiskeldis.
Skýrsla Ríkisendurskoðunar fjallaði þó ekki aðeins um samvinnu ráðuneyta heldur var samvinna stofnana einnig tekin til skoðunar. Að mati Ríkisendurskoðunar eru tækifæri til úrbóta á því sviði. Fyrir nefndinni voru þó gerðar athugasemdir við framsetningu skýrslunnar um samvinnu stofnana og bent á að af umfjöllun um samvinnu Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar í tengslum við lagabreytingar árið 2014 mætti álykta að ekkert samstarf væri milli þessara tveggja stofnana.
Með lögum um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, nr. 49/2014, var kveðið á um að Matvælastofnun skyldi sjá um afmarkaða þætti eftirlits með fiskeldi sem Umhverfisstofnun væri falið að sinna samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, á grundvelli þjónustusamnings við Umhverfisstofnun. Markmið með gerð þjónustusamnings væri að auka skilvirkni í eftirliti og minnka heildarkostnað við eftirlit með fiskeldi. Með þessu myndi aðeins einn eftirlitsaðili fara í reglubundnar eftirlitsferðir í stað tveggja. Fyrir nefndinni kom fram að reynslan af þessu fyrirkomulagi hefði ekki verið nægjanlega góð. Með lögum um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, nr. 101/2019, var fallið frá þessu fyrirkomulagi. Þrátt fyrir að fallið hefði verið frá þessu fyrirkomulagi kom fram fyrir nefndinni að starfsfólk Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar væri í reglulegum samskiptum varðandi málefni fiskeldis og heilt yfir væri samstarf þessara stofnana gott.
Að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að Umhverfisstofnun og Matvælastofnun vinni þétt saman þegar kemur að eftirliti og hvetur Ríkisendurskoðun stofnanirnar til að skoða kosti þess að taka upp nánara samstarf þegar kemur að eftirliti. Meiri hlutinn tekur undir með ábendingum Ríkisendurskoðunar. Þó að viðkomandi starfsfólk stofnana eigi í samskiptum er mikilvægt að um það ríki ákveðin festa. Fyrir nefndinni kom fram að stofnanirnar stefni að því að styrkja samvinnu sína, einfalda eftirlit og auka skilvirkni og lýsir nefndin ánægju sinni með það. Meiri hlutinn hvetur ráðuneytin til að beita sér í þá veru og styðja við slíkt samstarf.
Í tengslum við eflingu eftirlits var fjallað um stöðu eftirlitsstofnana gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Fram kemur í skýrslunni að Matvælastofnun þurfi að treysta um of á fiskeldisfyrirtæki við framkvæmd eftirlitsstarfa sinna. Að sögn starfsfólks stofnunarinnar væri æskilegt ef þau kæmust í óboðað eftirlit að sjókvíum. Það er þó ekki mögulegt þar sem Matvælastofnun býr hvorki yfir farartæki til að komast að kvíum né búnaði til að skoða það sem er neðan sjávar. Nefnt var sem dæmi að stofnunin eigi að tryggja að skrúfuhringir séu á öllum bátum en það sé illmögulegt án tilhlýðilegs búnaðar. Fiskeldisfyrirtækjum ber að aðstoða Matvælastofnun við sitt eftirlit en komi stofnunin í óboðað eftirlit er ekki tryggt að búnaður fyrirtækjanna sé tiltækur. Matvælastofnun hefur óskað eftir auknu fjármagni fyrir búnaði sem myndi auðvelda skoðun á sjókvíum. Vegna smithættu þyrfti þó að sótthreinsa búnaðinn áður en hann yrði notaður á milli kvía. Fyrir nefndinni kom fram að Matvælastofnun hefði einnig óskað eftir að fá að nota fjarstýrð loftför (dróna). Það hafi þó ekki komið til vegna persónuverndarsjónarmiða. Í skýrslunni bendir Ríkisendurskoðun á að Fiskistofa hefur innleitt eftirlit með brottkasti þar sem fjarstýrð loftför eru notuð. Sú framkvæmd gæti verið fyrirmynd að eftirliti Matvælastofnunar.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að eftirlit Matvælastofnunar verði eflt þannig að stofnunin geti mætt þeim áskorunum sem felast í vexti sjókvíaeldis. Matvælaráðuneytið hefur upplýst um að við endurskoðun laga um fiskeldi, nr. 71/2008, og laga um varnir gegn fisksjúkdómum, nr. 60/2006, verði lagaákvæði um fyrirkomulag eftirlits til sérstakrar skoðunar. Hvetur meiri hlutinn ráðuneytið til að vinna markvisst að því að efla eftirlit Matvælastofnunar og leita leiða til að stofnunin fái nauðsynlegar bjargir.
Nefndin fjallaði jafnframt um fjarlægð eftirlitsaðila frá fiskeldisstöðvum. Fyrir nefndinni kom fram að fjarlægð eftirlitsstofnana væri sérstök áskorun fyrir stofnanir eins og Matvælastofnun og Umhverfisstofnun. Fyrir nefndinni kom fram að Matvælastofnun og Umhverfisstofnun hafi eftirlitsmenn í nálægð við fiskeldissvæði og það hafi gefið góða raun. Mikilvægt væri að efla starfsstöðvarnar en með því mætti jafnframt tryggja sjálfstæði eftirlitsaðila gagnvart eftirlitsskyldum aðilum. Meiri hlutinn hvetur því ráðuneytin til að skoða sérstaklega hvort styrkja megi eftirlit Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar í héraði.
Ein af ábendingum Ríkisendurskoðunar er að gjaldskrá Matvælastofnunar vegna útgáfu rekstrarleyfa og eftirlits með starfsemi leyfishafa þurfi að endurspegla raunkostnað. Fram kom að stofnunin væri í raun að niðurgreiða eftirlitsstörf sín á sviði fiskeldis. Gjaldskrá fyrir eftirlit og aðra gjaldskylda starfsemi Matvælastofnunar, nr. 392/2022, tók gildi 30. mars 2022. Sú kom í stað eldri gjaldskrár, nr. 220/2018, og voru gjöld vegna rekstrarleyfa í fiskeldi hækkuð um 5%. Í skýrslunni kemur fram að ef gjöld hefðu haldið í við verðlag hefði hækkunin numið 17,7% samkvæmt verðlagsreiknivél Hagstofu Íslands. Fram kemur að Ríkisendurskoðun hafi fengið þau svör hjá Matvælastofnun að um flata hækkun hefði verið að ræða til að brúa bilið þar til ný gjaldskrá stofnunarinnar kæmi í stað gjaldskrár nr. 392/2022. Væntanleg gjaldskrá muni byggjast á heildarendurskoðun og taka mið af raunkostnaði. Drög að nýrri gjaldskrá bíði staðfestingar matvælaráðherra en þau byggjast á heildstæðri og ítarlegri kostnaðargreiningu sem m.a. byggist á greiningu KPMG. Í viðbrögðum matvælaráðuneytis kemur fram að stefnt sé að því að hin nýja gjaldskrá liggi fyrir í upphafi árs 2023. Þá hefur matvælaráðherra mælt fyrir frumvarpi til laga sem miðar að því að styrkja gjaldtökuheimildir Matvælastofnunar en frumvarpið er til umfjöllunar í atvinnuveganefnd (þskj. 682 í 540. máli á 153. löggjafarþingi).
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að gjaldskrá Matvælastofnunar endurspegli raunkostnað og að hún sé uppfærð reglulega. Meiri hlutinn beinir því til ráðuneytisins að gera gangskör að því að staðfesta hina nýju gjaldskrá. Mikilvægt er að gjaldskrá stofnana endurspegli raunkostnað og gjald fyrir útgáfu leyfa og eftirlit sé hvorki lægra né hærra en sá kostnaður sem af því hlýst.
Skipulag hafs og stranda.
Fyrir setningu laga um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018, var ekki til staðar skilgreint skipulagsvald á strandsvæðum. Þessi skortur á skipulagsvaldi leiddi til hagsmunaárekstra við nýtingu haf- og strandsvæða. Yfirsýn skorti og enginn einn aðili var ábyrgur fyrir samþættingu ólíkra sjónarmiða ólíkt því sem gerist á landi þar sem skipulagsáætlanir stýra nýtingu. Með setningu laga nr. 88/2018 var m.a. stefnt að skýrri og skilvirkri stjórnsýslu skipulagsmála, sjálfbærri nýtingu auðlinda og að komið væri á fót svæðisbundinni skipulagsgerð fyrir haf- og strandsvæði næst landi.
Nokkur eðlismunur er á skipulagsgerð haf- og strandsvæða miðað við skipulagsgerð á svæðum sem lúta forræði sveitarfélaga, sem að langmestu leyti er á landi. Hafsvæði utan netlaga eru á forræði ríkisins og því var talin þörf á öðru fyrirkomulagi stjórnsýslu þeirra skipulagsmála. Almennt voru gestir sem komu fyrir nefndina jákvæðir gagnvart strandsvæðaskipulagi og töldu það vera mikilvægt stjórntæki. Með því væru allir þættir sem varða svæðin dregnir saman. Gestir voru almennt sammála um að það hefði verið til bóta ef vinnsla þess hefði hafist fyrr en raun bar vitni.
Ein af áskorunum strandsvæðaskipulags er mikill vöxtur fiskeldis. Þessi áskorun felst m.a. í því að afmarka ákveðna reiti sem ætlaðir eru til staðbundinnar nýtingar eins og fiskeldis en að veita jafnframt ákveðinn sveigjanleika til breytinga og þróunar með hagsmuni annarrar starfsemi að leiðarljósi. Sjókvíaeldi hefur áhrif á siglingar en einnig liggja víða raforku- og fjarskiptastrengir sem þarf að gæta að. Í skýrslunni kemur fram að skilgreind eldissvæði samkvæmt útgefnum rekstrarleyfum fyrir sjókvíaeldi hafi skarast á við aðra nýtingu, þ.e. skilgreind eldissvæði náðu inn á helgunarsvæði sæstrengja og nokkur eldissvæði eru innan hvítra ljósgeira siglingavita. Fyrir nefndinni voru reifuð sjónarmið um að ábendingar um hvíta ljósgeira siglingavita hafi komið seint fram við kynningu leyfanna. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi eigi viðkomandi stofnanir sem málið varðar virkt samráð til að tryggja að eldissvæði skarist ekki á við aðra nýtingu. Mikilvægt er að leitað sé eftir sjónarmiðum þeirra stofnana sem málið varðar og að slíku samráði sé komið í fastar skorður áður en til útgáfu leyfa kemur.
Ein af ábendingum Ríkisendurskoðunar varðar áhrif gildistöku strandsvæðaskipulags á gildandi starfsleyfi. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið að kanna hvort gera þurfi breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í þá veru að tryggt sé að gildistaka strandsvæðaskipulags og mögulegar breytingar á því veiti stjórnvöldum heimild til endurskoðunar starfsleyfa.
Við úttekt Ríkisendurskoðunar hafði svæðisráð samþykkt tillögur að strandsvæðaskipulagi Vestfjarða og Austfjarða og biðu þær staðfestingar innviðaráðherra, en ráðherra staðfesti tillögurnar 2. mars sl. Í skýrslunni og fyrir nefndinni kom fram að við gerð tillagnanna hafi verið tekið tillit til núverandi nýtingar og skilgreind eldissvæði að meginstefnu höfð innan svæða sem skilgreind eru fyrir staðbundna nýtingu samkvæmt nýtingarflokkum tillagnanna. Staðfesting strandsvæðaskipulags fyrir Vestfirði og Austfirði myndi því ekki hafa áhrif á núverandi nýtingu. Fyrir nefndinni kom fram það mat umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis að samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir þá hefðu stjórnvöld víðtæka heimild til að endurskoða leyfi og breyta skilyrðum þeirra ef um breyttar forsendur sé að ræða. Á Umhverfisstofnun hvíli skylda að meta hvenær skilyrði um breyttar forsendur er að ræða og í lögunum er að finna upptalningu í dæmaskyni um breyttar forsendur. Þótt það sé ekki tekið sem dæmi að leyfi skuli vera í samræmi við strandsvæðaskipulag lítur ráðuneytið svo á að slíkt myndi flokkast undir breyttar forsendur. Ráðuneytið tekur þó undir með Ríkisendurskoðun að tilefni sé til að yfirfara, í samvinnu við innviðaráðuneyti, hvort rétt sé að bæta strandsvæðaskipulagi við í upptalningu laganna til samræmis og fyrir skýrleika sakir. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að óvissa ríki ekki um svo mikilvægt atriði og telur meiri hlutinn að það myndi styrkja stöðu strandsvæðaskipulags ef allur vafi er af því tekinn.
Burðarþolsmat.
Nefndin fjallaði um burðarþolsmat en það segir til um hversu mikið aukið lífrænt álag tiltekinn fjörður eða afmarkað hafsvæði þolir án þess að óæskileg áhrif á lífríki komi fram. Ákvæði um burðarþolsmat voru nýmæli í lögum um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, nr. 49/2014, og var burðarþolsmati, ásamt öðrum nýmælum laganna, ætlað að stuðla að auknu öryggi í fiskeldi og því að draga úr umhverfisáhrifum þess.
Eitt af verkefnum Hafrannsóknastofnunar er að framkvæma burðarþolsmat. Stofnunin sinnir lögbundinni vöktun á lífrænu álagi á þeim svæðum þar sem burðarþol hefur verið metið. Um er að ræða árlega vöktun á ástandi botnsets og lífríkis í fjörðum þar sem annaðhvort er starfrækt sjókvíaeldi eða áætlanir eru uppi um slíka starfsemi. Þó að Hafrannsóknastofnun hafi þetta hlutverk hefur stofnunin ekki fengið fasta fjármögnun til burðarþolsrannsókna og vöktunar heldur hefur vöktunin farið fram með stuðningi Umhverfissjóðs sjókvíaeldis frá árinu 2018.
Umhverfissjóður sjókvíaeldis er sjálfstæður sjóður í eigu ríkisins og á forræði matvælaráðherra sem skipar stjórn sjóðsins. Markmið sjóðsins er að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis en með honum skal greiða kostnað við rannsóknir vegna burðarþolsmats, vöktunar og annarra verkefna sem stjórn sjóðsins ákveður. Að mati meiri hlutans er það óvenjuleg tilhögun að lögbundið verkefni opinberrar stofnunar sé fjármagnað úr samkeppnissjóði sem allir aðilar sem tengjast fiskeldi geta sótt í. Meiri hlutinn telur rétt að þetta fyrirkomulag verði tekið til sérstakrar skoðunar við boðaða endurskoðun laga um fiskeldi.
Hafrannsóknastofnun skal endurskoða burðarþolsmat eins oft og þurfa þykir samkvæmt lögum um fiskeldi. Hafrannsóknastofnun hefur þó bent á að það sé mjög óljóst hvaða skilyrði það eru sem kalli á endurskoðun. Engar reglur eða viðmið sé að finna í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum sem segi til um hversu oft skuli endurskoða burðarþolsmat og hvaða ástæður eigi að liggja því að baki. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að sett verði ákvæði sem kveða með skýrum hætti á um hvaða forsendur skuli leiða til þess að burðarþolsmat sé tekið til endurskoðunar. Í skýrslunni og fyrir nefndinni tók matvælaráðuneytið undir með nauðsyn þess að skylda Hafrannsóknastofnunar til að endurskoða burðarþolsmat þurfi að hvíla á skýrari forsendum og hyggst ráðuneytið taka það til skoðunar við endurskoðun laga um fiskeldi.
Erfðablöndun.
Nefndin fjallaði um áhættumat erfðablöndunar en markmið áhættumats erfðablöndunar er að meta mögulega áhættu af óafturkræfum skaða á villta laxastofna vegna fiskeldis. Áhættumat gerir ráð fyrir því að óafturkræfum skaða sé valdið eða að sjálfbærri nýtingu villts stofns sé stefnt í hættu ef fjöldi eldislaxa sem sleppur úr kvíum í veiðivatni fer yfir tiltekin viðmiðunarmörk. Fyrsta áhættumat erfðablöndunar sem unnið var af Hafrannsóknastofnun var kynnt árið 2017 og uppfært árið 2020.
Í áhættumati erfðablöndunar sem gefið var út árið 2017 var sett hámark á framleiðslumagn sjókvíaeldis. Á þeim tíma var miðað við að hámarkslífmassi væri jafn framleiðslumagni. Við uppfærslu matsins árið 2020 setti Hafrannsóknastofnun fram ráðgjöf sína um hámarkslífmassa. Í stað þess að leggja framleiðslumagn og lífmassa að jöfnu eins og gert var árið 2017 var framleiðsla reiknuð sem 80% af hámarkslífmassa. Við úttektina leitaði Ríkisendurskoðun eftir nánari skýringum frá Hafrannsóknastofnun um notkun stuðulsins 0,8 á móti einum. Hafrannsóknastofnun veitti þær skýringar að við ákvörðun stuðulsins hefði verið horft til reynslu úr sjókvíaeldi hér á landi á síðustu árum. Að mati Ríkisendurskoðunar væri stuðullinn nær því að vera 1,1 á móti einum að meðaltali samkvæmt upplýsingum úr mælaborði fiskeldis. Jafnframt segir í skýrslunni að Ríkisendurskoðun hefði fengið ábendingar um að stuðullinn væri í reynd kominn frá hagsmunaaðilum úr greininni.
Fyrir nefndinni veittu fulltrúar Hafrannsóknastofnunar skýringu á þessu en sú skýring var einnig birt á heimasíðu stofnunarinnar hinn 13. febrúar 2023. Fram kom að við endurskoðun áhættumats erfðablöndunar árið 2020 hafi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, sem þá fór með málefni fiskeldis, óskað eftir því að niðurstöður áhættumats yrðu miðaðar við lífmassa en ekki framleitt magn. Til þess að reikna út áhættumörk fyrir lífmassa í sjókvíum með tilliti til hugsanlegrar erfðablöndunar hafi þurft að nota áætlaðan hlutfallsstuðul framleiðslu og hámarkslífmassa út frá gefnum forsendum um framleiðslumagn. Á þessum tíma hafi ekki verið nein gögn til staðar frá Matvælastofnun um hámarkslífmassa á árunum 2017-2019. Framleiðslustuðullinn sé ekki fasti heldur breytilegur milli fiskeldisfyrirtækja og jafnvel milli svæða og tímabila innan sama fyrirtækis sé hann háður ýmsum breytum. Starfshópur Hafrannsóknastofnunar hafi skoðað upplýsingar úr umhverfismatsskýrslum og aflað upplýsinga frá fyrirtækjum. Jafnframt hafi verið leitað upplýsinga frá ríkjum þar sem fiskeldi er stundað bæði austan hafs og vestan. Starfshópurinn hafi komist að þeirri niðurstöðu að á þeim tíma væri eðlilegt að nota stuðulinn 0,8 fyrir landið í heild sinni. Í kjölfar endurskoðunar áhættumats opnaði mælaborð fiskeldis á vefnum en þar má nú nálgast raungögn úr sjókvíaeldi á laxi. Það er mat Hafrannsóknastofnunar að sá stuðull sem notast var við hafi verið nokkuð nærri lagi miðað við þau gögn sem nú eru aðgengileg.
Meiri hlutinn hefur ekki forsendur til að leggja mat á skýringar Hafrannsóknastofnunar og telur að ekki verði horft fram hjá að við úttekt sína gat Ríkisendurskoðun ekki staðfest að niðurstaða starfshóps Hafrannsóknastofnunar hafi verið byggð á haldbærum og hlutlægum gögnum. Meiri hlutinn tekur undir ábendingu Ríkisendurskoðunar um að notkun stuðla og reiknireglna á borð við hlutfall framleiðslu og lífmassa verði að byggjast á öruggum og staðreyndum upplýsingum úr fiskeldi hér við land því annars er hægt að draga í efa þær niðurstöður sem ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar byggist á. Mikilvægt er að gegnsæi ríki um ákvarðanir stjórnvalda og þær byggist á gögnum sem unnt er að sannreyna.
Mótvægisaðgerðir til að sporna gegn erfðablöndun eru stór hluti af gerð áhættumats erfðablöndunar. Ríkisendurskoðun leggur til að matvælaráðuneytið ráðist í endurskoðun ákvæða laga og reglna um fiskeldi hvað snýr að stroki. Í skýrslunni kemur fram að áhættumat erfðablöndunar hafi sætt gagnrýni, m.a. þar sem ekki sé nóg að gert við gerð vöktunaráætlunar. Í svörum við þeirri gagnrýni hafi Hafrannsóknastofnun bent á að hér á landi sé stunduð umtalsverð erfðavöktun og að ár nærri eldissvæðum séu vaktaðar með árvakabúnaði. Jafnframt sé fylgst með veiði í öllum laxveiðiám. Þrátt fyrir það hafi eldisfiskar veiðst í ám hér við land. Slíkt getur haft alvarleg og óafturkræf áhrif á villta laxastofna. Sýnir það þörfina á að beita markvissari aðgerðum til þess að fjarlægja eldislaxa úr ám í nágrenni sleppiatvika, líkt og tíðkast í Noregi.
Á árinu 2020 skipaði þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra nefnd þriggja vísindamanna til að rýna m.a. aðferðafræði Hafrannsóknastofnunar við gerð áhættumats. Sú nefnd benti á að vöktunar- og mótvægisáætlanir sem Hafrannsóknastofnun kynnti með líkaninu væru takmarkaðar að umfangi og þær mætti bæta með viðameiri ráðstöfunum. Slíkt mætti t.d. gera með því að nota slembisýnatöku úr afla eða stofni veiðiáa eða með svokallaðri rekköfun en báðar aðferðir eru notaðar í Noregi. Með því væri hægt að víkka út vöktunaráætlunina og gera hana áreiðanlegri. Þá taldi sérfræðinganefndin að leggja þyrfti aukna áherslu á sýnatöku úr unglaxi í fleiri ám til erfðafræðilegra greininga.
Meiri hlutinn tekur undir með sjónarmiðum Ríkisendurskoðunar um að mikilvægt sé að taka ábendingar sérfræðinganefndarinnar alvarlega um að hvaða leyti vöktun og mótvægisaðgerðum af hálfu Hafrannsóknastofnunar er ábótavant. Fyrir nefndinni kom fram að Hafrannsóknastofnun tekur undir ábendingar um að efla þurfi rannsóknir á áhrifum eldisfiska á villta stofna og mótvægisaðgerðir og telur stofnunin að árvakar séu með mikilvægari mótvægisaðgerðum. Hins vegar hafi stofnunin ekki fengið nauðsynlegt fjármagn þar að lútandi. Stofnunin hafi á síðustu sex árum sótt um fjármagn til Umhverfissjóðs sjókvíaeldis en ekki fengið.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að ákvæði laga og reglna um strok verði endurskoðuð, m.a. hvað varðar skyldur rekstrarleyfishafa til vöktunar í nærliggjandi ám. Ráðuneytið hefur skipað starfshóp um málið og beinir nefndin því til ráðuneytisins að vinna markvisst úr tillögum starfshópsins. Mikilvægt er að vöktun og mótvægisaðgerðir vegna hættu á erfðablöndun verði efldar. Af sjónarmiðum sem reifuð hafa verið fyrir nefndinni er ljóst að skilvirkar mótvægisaðgerðir eru mikilvægur liður í að efla traust á sjókvíaeldi.
Aðkoma sveitarfélaga.
Úttekt Ríkisendurskoðunar horfði fyrst og fremst til stöðu stjórnsýslu og eftirlits ríkisins gagnvart fiskeldi. Að mati meiri hlutans hefði það gefið fyllri mynd af málaflokknum að taka einnig til skoðunar aðkomu sveitarfélaganna að fiskeldi en fyrir liggur að Ríkisendurskoðun átti ekki viðtöl við fulltrúa sveitarfélaga. Fiskeldi hefur hins vegar umfangsmikil áhrif á sveitarfélögin þar sem eldi er stundað, stofnanir þeirra og innviði. Það hefði því verið til bóta ef Ríkisendurskoðun hefði leitað sjónarmiða þeirra.
Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að umgjörð fiskeldis hér á landi væri með þeim hætti að sveitarfélögin væru í hlutverki umsagnaraðila fremur en virkra þátttakenda. Þetta hlutverk væri einkar bagalegt þar sem viðkomandi sveitarfélög eiga mikið undir því að vel takist til við ábyrga og sjálfbæra uppbyggingu fiskeldis. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að aðkoma og virk þátttaka sveitarfélaga á viðkomandi svæðum sé tryggð þegar kemur að stefnumörkun um uppbyggingu fiskeldis. Er það mikilvægur þáttur í að tryggja aukna sátt um atvinnugreinina.
Samhliða uppbyggingu fiskeldis hafa kröfur um innviðauppbyggingu og þjónustu í viðkomandi sveitarfélögum aukist. Sveitarfélögin þurfa að bera kostnað vegna starfsemi fiskeldisfyrirtækja auk þess að þau þurfa að standa að uppbyggingu nauðsynlegra innviða, t.d. samfélagslegra innviða eins og skóla, og samgönguinnviða eins og hafnarmannvirkja og bættra flutningsleiða vöru á markað. Í tengslum við þessa uppbyggingu sveitarfélaganna fjallaði nefndin um fiskeldissjóð. Sjóðurinn sem er sjálfstæður og lýtur ráðherraskipaðri stjórn starfar á grundvelli laga um töku gjalds vegna fiskeldis í sjó og fiskeldissjóð, nr. 89/2019. Hlutverk fiskeldissjóðs er að styrkja uppbyggingu innviða þar sem fiskeldi í sjókvíum er stundað og þar með samfélög og stoðir atvinnulífs á þeim svæðum. Fyrir nefndinni voru reifuð sjónarmið um að fyrirkomulag fiskeldissjóðs væri annmörkum háð að því er varðar ráðstöfun gjalds til sveitarfélaga. Rétt eins og Umhverfissjóður sjókvíaeldis þá er fiskeldissjóður samkeppnissjóður þar sem sveitarfélög sækja um styrki í samkeppni hvert við annað.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að sveitarfélög þar sem fiskeldi er stundað hafi tækifæri og burði til að styrkja innviði sína, samhliða því að hugað sé að ábyrgri og sjálfbærri uppbyggingu fiskeldis. Uppbygging innviða er liður í því að styrkja nærsamfélög og stoðir atvinnulífs á þeim svæðum þar sem fiskeldi í sjókvíum er stundað. Meiri hlutinn tekur undir með Ríkisendurskoðun að tímabært sé að matvælaráðuneytið taki lög nr. 89/2019 til heildarendurskoðunar. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að slík endurskoðun fari fram í samráði við fulltrúa þeirra sveitarfélaga þar sem fiskeldi í sjókvíum er stundað.
Sigmar Guðmundsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 28. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis, sbr. 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 4. maí 2023.
| Þórunn Sveinbjarnardóttir, form. |
Steinunn Þóra Árnadóttir, frsm. |
Sigmar Guðmundsson. | |
| Ásthildur Lóa Þórsdóttir. | Berglind Ósk Guðmundsdóttir. | Friðjón R. Friðjónsson. | |
| Halla Signý Kristjánsdóttir. | Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir. | ||
