Ferill 737. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1956 — 737. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998 (starfslok óbyggðanefndar o.fl.).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá forsætisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, Bændasamtökum Íslands, Landssamtökum landeigenda á Íslandi, óbyggðanefnd og Landsvirkjun. Þá mættu jafnframt fyrir nefndina þau Helgi Þórsson, Sif Konráðsdóttir, Tryggvi Gunnarsson, Valgerður Sólnes, prófessor við Háskóla Íslands, og Víðir Smári Petersen, dósent við Háskóla Íslands. Þá bárust nefndinni átta umsagnir um málið, auk tveggja minnisblaða frá forsætisráðuneyti. Gögnin eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, sem miða fyrst og fremst að því að útfæra starfslok óbyggðanefndar. Þá eru lagðar til breytingar á nokkrum öðrum ákvæðum laganna, m.a. varðandi umfang auglýsingaskyldu við tímabundna ráðstöfun lands og landsréttinda og um ráðstöfun sveitarfélaga á tekjum sem til falla vegna leyfisveitingar sveitarfélaga í þjóðlendum.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt um yfirstandandi málsmeðferð óbyggðanefndar.
Líkt og í frumvarpinu greinir hefur óbyggðanefnd haustið 2023 lokið umfjöllun um 15 af 17 skilgreindum svæðum sem hún hefur skipt landinu í. Óbyggðanefnd hefur nú til meðferðar svæði 11, Austfirði, og svæði 12, eyjar og sker, sem tekur til landsvæða utan strandlengju meginlandsins. Áætlað er að málsmeðferð á þessum tveimur svæðum ljúki á árinu 2025.
Hinn 2. febrúar sl. setti fjármála- og efnahagsráðherra, fyrir hönd íslenska ríkisins, fram kröfur um þjóðlendur á svæði 12. Kröfurnar hlutu mikla gagnrýni sem óhjákvæmilega blandaðist inn í umræðu um frumvarpið fyrir nefndinni. Í umsögnum til nefndarinnar hafa m.a. komið fram athugasemdir við yfirstandandi málsmeðferð óbyggðanefndar á eyjum og skerjum þess efnis að kröfugerð ríkisins á svæðinu sé ekki nægilega skýr sem geri landeigendum erfitt fyrir að taka til varna. Meiri hlutinn bendir á að frumvarpið lýtur ekki að svæði 12 eða yfirstandandi málsmeðferðar þar. Fjármála- og efnahagsráðherra, sem hefur forræði á kröfugerð ríkisins, hefur þegar brugðist við þeim athugasemdum sem fram hafa komið með því að lýsa því yfir að kröfugerð á svæðinu verði tekin til ítarlegrar endurskoðunar. Fram hefur komið að leiðarljós við þá vinnu verði að skýra kröfur íslenska ríkisins eins og kostur er, fækka ágreiningssvæðum og einfalda málsmeðferðina fyrir alla aðila þess. Endurskoðun fjármála- og efnahagsráðherra á kröfum ríkisins á eyjum og skerjum stendur nú yfir. Þá hefur óbyggðanefnd framlengt kröfulýsingarfrest landeigenda en framlengingunni er ætlað að gefa ráðherra færi á að ljúka endurskoðun kröfugerðar ríkisins, sem og kortagerð vegna hennar, og tryggja að landeigendur hafi nægan tíma að því loknu til að bregðast við endurskoðuðum kröfum ríkisins og eftir atvikum lýsa gagnkröfum.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að við endurskoðun kröfugerðarinnar á svæði 12 verði vandað til verka, kröfugerð ríkisins skýrð á grunni betri gagna um afmörkun svæðisins við stórstraumsfjöruborð og um einkaeignarrétt á eyjum og skerjum.
Heimild ráðherra til að mæla fyrir um umfang auglýsingaskyldu vegna leyfisveitinga í þjóðlendum (4. gr.).
Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að skerpt verði á reglugerðarheimild 2. mgr. 4. gr. þjóðlendulaga þannig að tiltekið verði í lögunum að ráðherra verði heimilt að kveða á um umfang auglýsingaskyldu í reglugerð. Með því er ætlunin að orðalag ákvæðisins endurspegli með skýrari hætti ákvörðunarvald ráðherra um hvort setja skuli fyrirmæli í reglugerð varðandi auglýsingu áforma um úthlutun afnotaréttinda í þjóðlendum, að teknu tilliti til sérstöðu þeirra sem þjóðareignar og markmiða þjóðlendulaga. Almenna reglan í stjórnsýslurétti er sú að auglýsa beri úthlutun réttinda yfir takmörkuðum gæðum sem eru á forræði hins opinbera. Sú meginregla er þó ekki undantekningarlaus og málefnalegar ástæður kunna að standa til þess að víkja frá auglýsingaskyldu í ákveðnum tilfellum.
Fyrir nefndinni var fjallað um þau sjónarmið sem rakin eru í greinargerð og talið er að réttlætt geti undanþágu frá auglýsingaskyldu. Um er að ræða markmið um sjálfbærni, þjóðhagslega hagkvæmni og öryggi í tengslum við nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum. Í minnisblaði forsætisráðuneytisins, dags. 11. júní 2024, er áréttað að í frumvarpinu sé mælt fyrir um framangreinda heimild ráðherra með vísan til sjónarmiða um að ná fram sem hagfelldastri niðurstöðu fyrir ríkið og hagsmuni almennings, m.a. með tilliti til sjálfbærni og þjóðhagslegrar hagkvæmni. Verði frumvarpið að lögum verður þá m.a. hægt, með breytingu á reglugerð um meðferð og nýtingu þjóðlendna, nr. 630/2023, að veita heimild til að reisa vindlundi í tengslum við nýtingu vatnsafls í þjóðlendum sem fyrir er, án auglýsingaskyldu. Fyrir nefndinni kom fram að þar geti öryggissjónarmið jafnframt komið í veg fyrir að mögulegt sé að ráðstafa landsréttindum til annarra, svo sem á landi í flóðvari.
Meiri hlutinn telur í ljósi framangreindra röksemda að brýnir hagsmunir geti staðið til þess að ráðherra fái heimild í reglugerð til að mæla fyrir um umfang auglýsingaskyldu vegna leyfa til nýtingar lands og landsréttinda í þjóðlendum. Að mati meiri hlutans er á hinn bóginn mikilvægt að málefnaleg sjónarmið, svo sem sjónarmið um sjálfbærni, þjóðhagslega hagkvæmni og öryggi varðandi ráðstöfun slíkra réttinda verði höfð að leiðarljósi við beitingu heimildarinnar, enda felur hún í sér undantekningu frá framangreindri meginreglu um auglýsingaskyldu hins opinbera um úthlutun réttinda til nýtingar á takmörkuðum gæðum.
Beiðni um endurupptöku máls skv. 19. gr. a þjóðlendulaga í kjölfar starfsloka óbyggðanefndar (14. gr.).
Þar sem það styttist í að óbyggðanefnd ljúki störfum sínum er með frumvarpinu lagt til að felld verði brott úr þjóðlendulögum ákvæði um nefndina. Þó þarf að gera ráð fyrir að komið geti til endurupptöku mála í samræmi við endurupptökuheimild 19. gr. a laganna og er því lagt til í 14. gr. frumvarpsins að bætt verði við lögin bráðabirgðaákvæði um heimild ráðherra til að skipa þriggja manna óbyggðanefnd til að fara með hverja og eina endurupptökubeiðni sem fram kann að koma samkvæmt áðurnefndri heimild. Lagt er til að bráðabirgðaákvæðið taki eingöngu til mála sem endurupptekin eru samkvæmt heimild í 19. gr. a laganna að frumkvæði málsaðila og að ekki verði hægt að taka mál upp að nýju ef þrjú ár eru liðin frá því að aðila máls var tilkynnt um úrskurð óbyggðanefndar.
Í umsögn Landssamtaka landeigenda á Íslandi er gerð athugasemd við fyrirhugaða breytingu og bent á að engin ástæða sé til að marka endurupptöku mála svo skamman tíma. Eðlilegra sé að beiðnum um endurupptöku verði beint til almennra dómstóla eftir að óbyggðanefnd lýkur störfum. Að mati meiri hlutans er þessu fyrirkomulagi ætlað að tryggja hagsmuni landeigenda af því að geta fengið mál sem lokið hefur verið hjá óbyggðanefnd endurupptekin með sama hætti og aðilar annarra stjórnsýslumála geta almennt gert. Um er að ræða endurupptökuheimild sem er í samræmi við almenna endurupptökuheimild 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þar er m.a. mælt fyrir um að aðilar máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný innan árs að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Í 14. gr. frumvarpsins er á hinn bóginn gert ráð fyrir því að aðilar máls hjá óbyggðanefnd hafi þrjú ár frá uppkvaðningu úrskurðar til að beiðast endurupptöku. Ákvæðið tryggir þá mikilvægu hagsmuni landeigenda að hægt verði að fjalla um endurupptökubeiðnir eftir að óbyggðanefnd hefur lokið störfum.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að grundvallarmunur er á hefðbundinni endurupptökuheimild, eins og þeirri sem lögð er til í frumvarpinu, og heimild 7. mgr. 10. gr. þjóðlendulaga fyrir óbyggðanefnd til að taka til meðferðar svæði sem áður hafa sætt meðferð ef hún hefur í úrskurði gert athugasemd við kröfugerð ráðherra. Með frumvarpinu er ekki aukið við heimildir til að taka svæði til meðferðar heldur aðeins tryggt að aðilar mála hjá nefndinni hafi kost á að fá mál sín endurupptekin, að gættum almennum skilyrðum, eins og í öðrum stjórnsýslumálum. Frumkvæði að slíkri endurupptöku getur aðeins komið frá aðilum máls en ekki óbyggðanefnd. Í frumvarpinu er jafnframt tryggt að verði fallist á endurupptöku mála eftir að óbyggðanefnd hefur verið lögð niður greiðist nauðsynlegur kostnaður landeigenda vegna málanna úr ríkissjóði með sama hætti og verið hefur. Þá bendir meiri hlutinn á að sá sem ekki vill una úrskurði óbyggðanefndar getur eftir sem áður leitað til dómstóla innan sex mánaða frá því að útdráttur úr úrskurði er birtur í Lögbirtingablaði, í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 19. gr. þjóðlendulaga.
Breytingartillögur meiri hlutans.
Almenningar stöðuvatna (2. gr.).
Með frumvarpinu er lagt til að horfið verði frá því að láta óbyggðanefnd taka almenninga stöðuvatna til umfjöllunar. Þess í stað verði mælt fyrir um að íslenska ríkið sé eigandi almenninga stöðuvatna, nema að því leyti sem aðrir geti sannað að þeir eigi réttindi í þeim eða að réttindin leiði af lögum. Um almenninga stöðuvatna fari jafnframt eins og þjóðlendur. Þá er með 5. og 6. gr. frumvarpsins lagt til að felld verði brott heimild óbyggðanefndar til þess að taka til meðferðar almenninga stöðuvatna á landinu öllu.
Í umsögnum til nefndarinnar kom m.a. fram gagnrýni á að með frumvarpinu sé lýst yfir eignarrétti íslenska ríkisins að almenningum stöðuvatna án þess að fyrir liggi greining á fjölda stöðuvatna þar sem almenninga er að finna og á umfangi þeirra. Einnig var gagnrýnt að ákvæðið væri ekki nægilega skýrt hvað ýmis réttindi varðaði, líkt og veiðirétt og umferðarrétt um vötn og að ákvæðið væri óþarft og til þess fallið að vekja upp deilur.
Í ljósi framangreindra athugasemda umsagnaraðila fellst meiri hlutinn á að heppilegra væri að ítarlegri upplýsingar lægju fyrir áður en ákvörðun er tekin um að kveða í lögum á um eignarréttarlega stöðu íslenska ríkisins að almenningum stöðuvatna. Ekki hefur komið fram fyrir nefndinni hvort eða hvernig gengið yrði frá afmörkun eignarmarka í almenningum stöðuvatna og óljóst hvort eða hvaða ávinningur gæti falist í því. Þá kunni að vera mögulegt að fara aðrar leiðir ef talin er þörf á að skýra eignarréttarlega stöðu almenninga stöðuvatna frekar í lögum. Meiri hlutinn leggur því til að fallið verði frá því að lýsa yfir eignarrétti íslenska ríkisins að almenningum stöðuvatna að svo stöddu, svo unnt verði að kanna nánar atriði sem varða stöðu þeirra og umfang.
Þrátt fyrir það sem að framan greinir telur meiri hlutinn, með hliðsjón af skýringum í frumvarpinu og umfjöllun í minnisblaði forsætisráðuneytisins, dags. 7. maí 2024, að sýnt hafi verið fram á að staða almenninga stöðuvatna sé ólík öðrum svæðum sem óbyggðanefnd hefur tekið til meðferðar og að ekki sé þörf á að nefndin fjalli um þá. Í því sambandi bendir meiri hlutinn sérstaklega á að afmörkun almenninga stöðuvatna er skilgreind í vatnalögum, nr. 15/1923, og þarfnast því ekki rannsóknar óbyggðanefndar, ólíkt öðrum svæðum þar sem rannsókn heimilda um afmörkun jarða er nauðsynleg forsenda þess að varpa ljósi á eignarréttarlega stöðu svæða. Auk þess er fjallað um réttindi þeirra sem eiga land að almenningum stöðuvatna í lögum um lax- og silungsveiði, nr. 61/2006, og lögum um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994, líkt og fram kemur í minnisblaði forsætisráðuneytisins.
Tekjur sveitarfélaga vegna nýtingar landsréttinda í þjóðlendum (3. gr.).
Með frumvarpinu er lagt til að felld verði brott mörkun tekna sveitarfélaga vegna leyfisveitingar þeirra í þjóðlendum. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með lögum nr. 34/2020, sem breyttu þjóðlendulögum, hafi mörkun tekjustofna ríkisins verið felld brott úr 3. gr. laganna með þeim rökum að það væri í samræmi við meginreglu laga um opinber fjármál að ekki væru markaðir tekjustofnar í einstökum lögum. Í frumvarpinu er lagt til, með sömu rökum, að ákvæði um mörkun tekjustofna sveitarfélaga verði einnig felld brott úr lögunum, sem og í ljósi þess að sveitarfélög hafa í auknum mæli tekjur af leyfisveitingum vegna nýtingar lands og landsréttinda í þjóðlendum. Þá er vísað til þess að rök standi til þess að sveitarfélög hafi forræði á þessum tekjum og geti nýtt þær til brýnna verkefna sem lúti ekki endilega að umsýslu þeirra með þjóðlendum. Sú tilhögun fái jafnframt stoð í sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er fyrirhugaðri breytingu fagnað m.a. með vísan til þess að brottfall mörkunar tekna sveitarfélaga muni styrkja sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga. Aðrir umsagnaraðilar og gestir sem komu fyrir nefndina gagnrýndu að með umræddri breytingu yrði gerð breyting á þjóðlendulögum sem hefði í för með sér breytingu á sérstöðu þjóðlendna samkvæmt því sem gert var ráð fyrir í upprunalegu frumvarpi sem síðar varð að þjóðlendulögum. Sú sérstaða fólst m.a. í því að þar var lagt til að tekjum sem kynnu að falla til vegna gjalda (leigu) fyrir afnot lands og landsgæða innan þjóðlendu yrði varið sérstaklega í þágu verkefna innan þjóðlendna en rynnu ekki í ríkissjóð eða einstaka sveitarsjóði. Með þessu fengju þjóðlendur sérstöðu sem um margt svipaði til sjálfseignarstofnana og með þessu væri enn höfð í huga hin sögulega sérstaða þessara landsvæða. Yrði mörkun tekjustofna sveitarfélaga felld brott hefði það í för með sér að þjóðlendur hættu endanlega að njóta þeirrar eignarréttarlegu sérstöðu sem þeim var ætlað með setningu þjóðlendulaga. Bent var á að reglan um ráðstöfun tekna í þjóðlendulögum hefði aldrei fjallað um mörkun tekjustofna heldur eignarform þjóðlendu sem eins konar sjálfseignarstofnunar, með vísan til sögulegrar sérstöðu þeirra. Þá var lögð áhersla á nauðsyn gagnsæis þegar kæmi að endurgjaldi fyrir nýtingu á auðlindum innan þjóðlendna og hvernig fjármunum sem innheimtust fyrir þá nýtingu væri úthlutað.
Meiri hlutinn telur rétt að mörkun tekjustofna sveitarfélaga verði afnumin til samræmis við þá breytingu sem gerð var á þjóðlendulögum með lögum nr. 34/2020 og miðar að því að veita sveitarfélögum svigrúm til að ákveða hvernig sívaxandi tekjum vegna leyfa fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum sé varið, sbr. það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu. Sveitarstjórnum verði þannig ekki lengur gert skylt að gera grein fyrir því hvernig tekjum af þjóðlendum verður varið. Meiri hlutinn leggur til að þrátt fyrir að mörkun tekna sveitarfélaga vegna leyfisveitingar þeirra í þjóðlendum verði felld út úr lögunum verði sveitarstjórnum þó áfram skylt að gera ráðherra árlega grein fyrir tekjum af gjöldum fyrir slík réttindi skv. 4. mgr., sbr. 5. mgr. 3. gr. laganna. Standa enda rök til þess að mikilvægt sé að fyrir liggi í ársskýrslu ráðherra upplýsingar um allar tekjur sem fallið hafa til í þjóðlendum samkvæmt samningum um nýtingu lands og landsréttinda og ekki síður en upplýsingar um hvernig landsréttindum er ráðstafað. Að mati meiri hlutans er það til þess fallið að stuðla að gagnsæi og vönduðum stjórnarháttum við umsjón og ráðstöfun réttinda í þjóðlendum.
Til viðbótar við framangreindar breytingar gerir meiri hlutinn eina breytingartillögu tæknilegs eðlis sem lýtur að viðbót við skilgreiningu á hugtakinu þjóðlenda, sbr. 1. gr. frumvarpsins, og þarfnast ekki sérstakra skýringa.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. 1. gr. orðist svo:
Við skilgreiningu á hugtakinu þjóðlenda bætist: þ.m.t. ný landsvæði sem verða til utan eignarlanda og landsvæði þar sem einkaeignarréttur fellur niður.
2. 2. gr. falli brott.
3. Við 3. gr.
a. B-liður orðist svo: Í stað 3. og 4. málsl. 4. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Sveitarstjórn skal árlega gera ráðherra grein fyrir tekjum af leyfum skv. 3. mgr., sbr. 5. mgr. 3. gr.
b. C-liður falli brott.
Berglind Ósk Guðmundsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 19. júní 2024.
| Bryndís Haraldsdóttir, form. |
Líneik Anna Sævarsdóttir, frsm. | Berglind Ósk Guðmundsdóttir. | |
| Hafdís Hrönn Hafsteinsdóttir. | Jódís Skúladóttir. | ||
