Ferill 191. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1076 — 191. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003 (raforkuviðskipti).
Frá atvinnuveganefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, Raforkueftirlitinu, Samorku, Vonarskarði ehf., Elmu ehf., Samkeppniseftirlitinu, Samtökum sveitarfélaga á köldum svæðum, Viðskiptaráði Íslands, Rarik, Samtökum iðnaðarins, Samtökum atvinnulífsins, EFLU og Alþýðusambandi Íslands.
Nefndinni bárust 20 umsagnir auk minnisblaðs frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á raforkulögum, nr. 65/2003, sem mæla fyrir um tilteknar háttsemis- og eftirlitsreglur á sviði raforkuviðskipta með það að markmiði að tryggja gagnsæi og heiðarleika á raforkumarkaði.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt um efni frumvarpsins.
Frumvarp sama efnis var lagt fram á 156. löggjafarþingi og afgreitt frá atvinnuveganefnd með áliti meiri hluta nefndarinnar til 2. umræðu hinn 19. júní sl. ( þskj. 758, 251. mál). Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að það sé endurflutt að teknu tilliti til þeirra breytinga sem nefndin lagði til, auk nokkurra nánari útfærslna. Við umfjöllun um málið hefur nefndin haft hliðsjón af þeim umsögnum sem henni bárust á síðasta löggjafarþingi til viðbótar þeim sem bárust nú. Fram komu sambærilegar athugasemdir og vísar nefndin til umfjöllunar sinnar og áherslna sem fram koma í áðurnefndu áliti.
Í þeim umsögnum sem bárust voru gerðar athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins, en þegar á allt er litið er mat nefndarinnar að ljóst sé að flestir umsagnaraðilar fagni því að til standi að setja skýran lagaramma um leikreglur á raforkumarkaði. Án þess kunni að vera hætt við því að markaðsmisnotkun eigi sér stað. Það er mat nefndarinnar að frumvarpið tryggi fyrirsjáanleika á raforkumarkaði og auki gagnsæi og traust.
Við umfjöllun um málið óskaði nefndin eftir nánari upplýsingum frá ráðuneytinu um þær breytingar sem gerðar voru á frumvarpinu milli löggjafarþinga og ástæður að baki þeim. Í fyrsta lagi var bætt við frumvarpið skilgreiningum á markaðsformum, þ.e. næstadagsmarkaði, innandagsmarkaði og framvirkum markaði. Samkvæmt minnisblaði frá ráðuneytinu er það mat Raforkueftirlitsins að nauðsynlegt sé að skilgreina þessi markaðsform og setja þeim lágmarksskipulagskröfur, svo að mögulegt sé fyrir eftirlitsaðila að bera saman verðmyndun og greina markaðsmisnotkun. Í öðru lagi er lagt til að skýrar verði greint á milli hugtakanna „viðskiptavettvangur“ og „milligönguaðili í raforkuviðskiptum“. Í þriðja lagi er lögð til frekari samræming við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1227/2011 (hér eftir REMIT) og REMIT II og tekið er mið af nýlegum breytingum í Evrópu, t.d. með því að slá því föstu að dreifiveitur teljist markaðsaðilar, sem sé nauðsynlegt til að tryggja að upplýsingar um bilanir og flutningstakmarkanir í dreifikerfi séu birtar. Í fjórða lagi er kveðið á um að stjórnvaldssektir geti numið allt að 15–20% af veltu lögaðila eða samstæðu, en samkvæmt REMIT og lögum um aðgerðir gegn markaðssvikum, nr. 60/2021, er gert ráð fyrir að sektir taki mið af heildarveltu til að tryggja varnaðaráhrif. Þá er í fimmta lagi kveðið á um undanþágu frá banni við markaðsmisnotkun ef aðili getur sýnt fram á „lögmætar ástæður sem samræmast viðurkenndri markaðsframkvæmd“.
Stórnotendur.
Í ýmsum umsögnum komu fram ábendingar um að mikilvægt væri að horfa til sérstöðu íslensks raforkumarkaðar. Í því samhengi var bæði fjallað um smæð markaðarins, sem er ótengdur stærri mörkuðum, fjölda fyrirtækja sem framleiða raforku og skiptingu á milli þeirra hvað raforkuframleiðslu varðar. Var bent á stærð Landsvirkjunar og þá staðreynd að fyrirtækið framleiði yfir 70% raforku hér á landi. Fram komu ábendingar um að varast skuli að skala niður stærðarmörk sem og að minni breytingar geti haft áhrif á verðmyndun á markaði og því sé mikilvægt að endurspegla þá sérstöðu eins og kostur er.
Í þessu samhengi er mikilvægt að mati nefndarinnar að gætt sé að þeirri sérstöðu sem fylgir því að vera með lokað raforkukerfi og smáan markað í samanburði við raforkumarkað Evrópu þar sem mun meiri orka er í kerfinu og því getur þurft stærri aðgerðir til þess að hafa áhrif á verðmyndun og framboð raforku. Hér á landi geta minni frávik haft nokkur eða veruleg áhrif á eftirspurn og framboð raforkunnar og þar með haft áhrif á verðmyndun.
Í REMIT-reglugerðinni er miðað við að stórnotandi sé aðili sem getur notað 600 GWst af raforku á ári eða meira. Stórnotandi er samkvæmt raforkulögum skilgreindur sem „Notandi sem notar innan þriggja ára á einum stað a.m.k. 80 GWst á ári.“
Í umsögn Samorku eru gerðar athugasemdir við að skilgreining á heildsöluorkuafurð miði við stórnotanda, en ekki ákveðna notkunargetu eins og gert er í REMIT. Í umsögninni kemur fram að réttlætanlegt sé að viðmiðið sé lægra hér á landi en í Evrópu á samtengdum markaði, en bent á að takmarkaður rökstuðningur sé settur fram í greinargerð með frumvarpinu um hvers vegna rétt þyki að miða við stórnotanda samkvæmt skilgreiningu í raforkulögum í þessu sambandi. Auk þess er bent á að það kunni að vera skynsamlegra að nota ekki hugtakið „stórnotandi“ heldur vísa til notanda sem notar innan þriggja ára á einum stað a.m.k. 80 GWst á ári.
Til þess að frumvarpið nái tilgangi sínum telur nefndin að viðskipti sem hafa verðmyndandi áhrif á markaðsverð á heildsöluorkumarkaði verði að falla undir skilgreiningu á heildsöluorkuafurð. Afleiðingar þess að viðskipti falli utan þessara skilgreininga en séu samt þess eðlis að geta haft áhrif á markaðsverð eru alvarlegar. Sú staða ylli því að frumvarpið næði ekki tilgangi sínum. Þar sem frumvarpinu er ætlaður sami tilgangur og REMIT, þ.e. að tryggja gagnsæi í verðmyndun og heilleika í viðskiptum á heildsöluorkumarkaði, telur nefndin mikilvægt að samningar til stórnotenda hér á landi falli undir skilgreiningu á heildsöluorkuafurð líkt og í REMIT.
REMIT, CAM og MAR.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með því sé lagt til að lögfest verði ákvæði að fyrirmynd nokkurra gerða Evrópusambandsins á sviði raforkuviðskipta og þau aðlöguð að íslenskum heildsölumarkaði. Nefndin fjallaði um þær gerðir sem vísað er til og að hvaða leyti þær eru innleiddar með frumvarpinu. Óskaði nefndin eftir minnisblaði frá ráðuneytinu við umfjöllun um málið þar sem er að finna ítarlegt yfirlit yfir uppruna ákvæða frumvarpsins.
Meginefni frumvarpsins byggist á reglugerðunum REMIT og REMIT II. Þær útfærslur sem bæst hafa við frá því að frumvarpið var lagt fram á síðasta löggjafarþingi varða sérstaklega skipulagskröfur til viðskiptavettvanga og sækja fyrirmynd sína til reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) (CACM). Þá er í minnisblaði frá ráðuneytinu vísað til þess að ákvæði REMIT eigi sér fyrirmynd í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 596/20214 um markaðssvik (MAR). Vísar nefndin til upplýsinga um samspil þessara gerða við frumvarpið og ítarlegrar töflu í minnisblaði ráðuneytisins.
Skipulagskröfur.
Við umfjöllun málsins komu fram athugasemdir um að skipulagskröfur samkvæmt frumvarpinu gætu orðið íþyngjandi, skert atvinnufrelsi og takmarkað svigrúm til nýsköpunar.
Í umsögn Samorku segir m.a. að ef lög bindi of nákvæmlega hvernig viðskipti eigi að fara fram á viðskiptavettvangi sé hlutverk Raforkueftirlitsins nær því að vera hönnun og skipulag á markaðnum í stað þess að fara með eftirlit og mælst er til þess að ekki sé gengið lengra í að setja skipulagskröfur en nauðsynlegt er á þessari stundu.
Í minnisblaði frá ráðuneytinu segir m.a. að skipulagskröfur næstadagsmarkaða og innandagsmarkaða sé að finna í CACM og feli í sér lágmarkssamning um starfsemi viðskiptavettvanga sem sé grundvallarforsenda þess að tæknilega sé mögulegt að hafa eftirlit með viðskiptum og háttsemi á markaði. Lágmarkssamræming á skipulagi sé nauðsynleg forsenda þess að hægt sé að hafa virkt eftirlit með markaðnum, að viðskipti séu samanburðarhæf og að hægt sé að greina óeðlilega verðmyndun sem og að ekki sé hægt að hagnast á mismun milli vettvanga með ólögmætum hætti.
Dreifiveitur sem markaðsaðilar (b-liður 1. gr.).
Í b-lið 1. gr. er lögð til ný skilgreining á markaðsaðilum og að til þeirra teljist hver sá einstaklingur eða lögaðili, þ.m.t. flutningsfyrirtækið og dreifiveitur, sem stundar viðskipti með heildsöluorkuafurð og/eða gefur fyrirmæli um viðskipti eða annast slík viðskipti í umboði annars.
Við umfjöllun nefndarinnar bárust henni umsagnir frá dreifiveitum og gerðar voru athugasemdir við að þær féllu undir hugtakið. Nefndin tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í minnisblaði frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti þar sem segir að með breytingum á REMIT og REMIT II sé nú kveðið skýrt á um að dreifiveitur falli undir hugtakið og að það sé nauðsynlegt að tryggja að þeim beri skylda til að birta innherjaupplýsingar, svo sem bilanir í kerfum sem geta haft verðmyndandi áhrif, og að flutningstakmarkanir í dreifikerfi séu birtar. Þá teljist þátttaka þeirra í útboðum vegna flutningstapa til viðskipta á markaði.
Breytingartillögur.
Hugtakaskilgreiningar (a-liður 1. gr.).
Við umfjöllun nefndarinnar var bent á að hugtakanotkun geti verið óskýr í frumvarpinu. Nefndin tekur undir þau sjónarmið að mikilvægt sé að orðalag sé skýrt og leggur til nokkrar breytingar á skilgreiningum í 1. gr. frumvarpsins.
Lagðar eru til breytingar á hugtakinu „uppboðsmarkaður“ og tekur nefndin undir það sem fram kemur í minnisblaði frá ráðuneytinu að orðið „uppboðsmarkaður“ geti reynst villandi og gefið til kynna að um sé að ræða sérstaka tegund markaðar. Leggur nefndin til, í samræmi við minnisblað frá ráðuneytinu, að notast verði við hugtakið „uppboðsaðferð“ og með því orðalagi sé skýrt að um sé að ræða hvernig viðskipti fara fram. Líkt og fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins samræmist þessi hugtakanotkun því sem fram kemur í CACM-reglugerðinni. Vísað er til tveggja aðferða til að para saman viðskipti á innandagsmörkuðum en þar er annars vegar um að ræða uppboðsaðferð og hins vegar samfellda pörun. Mikilvægt er að gera grein fyrir því að tveimur pörunaraðferðum má beita á þessari tegund viðskiptavettvanga vegna þess að markaðsverð myndast með ólíkum hætti út frá því hvorri aðferðinni er beitt við rekstur slíks vettvangs.
Í umsögnum sem bárust nefndinni, m.a. frá Elmu orkuviðskipti og Vonarskarði ehf., komu fram ábendingar um skilgreiningu frumvarpsins á framvirkum markaði. Ráðuneytið fellst í minnisblaði sínu á þau sjónarmið að skilgreining á framvirkum markaði þjóni takmörkuðum tilgangi þar sem skilgreining á viðskiptavettvangi raforku nái til allra tegunda miðlægra kerfa sem leiða saman kaup- og söluáhuga þriðju aðila þannig að til samninga geti stofnast. Er því lagt til að skilgreining á framvirkum markaði í 2. tölul. a-liðar 1. gr. falli brott. Þá leggur nefndin til afleidda breytingu á 4. mgr. c-liðar 4. gr., en þar er mælt fyrir um að kveðið skuli á í reglugerð um skilyrði leyfisveitingar og skipulagskröfur viðskiptavettvangs raforku, m.a. skipulagskröfur framvirkra markaða. Leggur nefndin til að hugtakið verði sömuleiðis fellt þar brott og vísað verði til viðskiptavettvanga.
Þá leggur nefndin til breytta hugtakaskilgreiningu á „innandagsmarkaði“ í 5. tölul. a-liðar 1. gr. Í minnisblaði frá ráðuneytinu kemur fram að tvær aðferðir séu til við að para viðskipti á innandagsmörkuðum, annars vegar uppboðsaðferð og hins vegar pörun. Segir þar að mikilvægt sé að gera grein fyrir því að tveimur pörunaraðferðum sé beitt í þessari tegund viðskiptavettvanga vegna þess að markaðsverð myndist með ólíkum hætti út frá því hvorri aðferðinni er beitt. Tekur nefndin undir þær athugasemdir og leggur til breytingar á ákvæðinu til samræmis við framangreindar athugasemdir.
Gagnaskil (6. gr.).
Með i-lið 6. gr. er lagt til að mælt verði fyrir um gagnaskil til Raforkueftirlitsins og skyldu markaðsaðila og milligönguaðila í raforkuviðskiptum til að láta Raforkueftirlitinu í té tilboðabók. Í nokkrum umsögnum sem bárust nefndinni komu fram sjónarmið um að kröfur um gagnaskil samkvæmt ákvæðum frumvarpsins gætu orðið íþyngjandi og hvatt til þess að dregið yrði úr þeim kröfum sem þar er mælt fyrir um. Í umsögn Landsvirkjunar er lögð áhersla á að kvaðir um gagnaskil til Raforkueftirlitsins verði ekki óþarflega íþyngjandi og kostnaðarsamar. Í umsögn Samorku er vísað til þess að lýsing á því hvað tilboðabók á að innihalda skv. 8. gr. frumvarpsins sé ekki í samræmi við skilgreininguna í 1. gr. Leggur nefndin til breytingar á 6. gr. þess efnis og að í stað orðsins „tilboðabók“ komi „pöntunarbók“.
Viðurlög og veltuviðmið (b-liður 7. gr.).
Við umfjöllun nefndarinnar komu fram ábendingar er varða viðurlög og sektarheimildir í frumvarpinu. Var sérstaklega lögð áhersla á að gætt yrði samræmis og meðalhófs í frumvarpinu.
Í minnisblaði frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti er vísað til þess að í 4. mgr. 18. gr. REMIT taka sektarákvæði til ársreikninga lögaðila sem eru markaðsaðilar, þ.e. ekki til samstæðureikninga heldur dótturfélaga. Ekki eru gerðar athugasemdir við það að sektir verði einskorðaðar við ársreikning markaðsaðila í stað samstæðureiknings markaðsaðila. Bent er á að móðurfélag geti orðið ábyrgt fyrir háttsemi dótturfélags komi það fram fyrir þeirra hönd í viðskiptum eða gagnaskilum til eftirlitsaðila og geti dótturfélag orðið ábyrgt fyrir að birta ekki innherjaupplýsingar sem verða til hjá móðurfélaginu. Leggur því nefndin til breytingu á frumvarpi til samræmis við framangreint.
Með frumvarpinu er lagt til að skýra betur af hvaða grunni stjórnvaldssektir skuli reiknaðar auk þess að sektir miðist við alvarleika brotsins. Annars vegar verði sektir reiknaðar af heildarársveltu samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi lögaðilans eða sem hlutfall af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðilinn er hluti af samstæðu. Nefndin leggur til breytingu á ákvæði b-liðar 7. gr. þess efnis að síðara viðmiðið falli út og aðeins verði miðað við heildarársveltu samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi lögaðilans, en áfram verði þó miðað við þrepaskipta hlutfallslega sekt eftir alvarleika brotsins, 1%, 2% og upp í 15%.
Þá leggur nefndin til að við ákvæðið bætist heimild Raforkueftirlitsins til að ljúka málum með sátt og að brot fyrnist sjö árum eftir að háttsemi lauk. Sú tillaga á sér fyrirmynd í 127. gr. laga um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021.
Auk þess leggur nefndin til að kveðið verði á um að tilkynning Raforkueftirlitsins til málsaðila á meintu broti rjúfi frestinn gagnvart öllum sem staðið hafa að broti. Ákvæðið á sér hliðstæðu m.a. í 11. gr. laga um fjárhagslegar viðmiðanir, nr. 7/2021, og 15. gr. laga um aðgerðir gegn markaðssvikum, nr. 60/2021. Við skýringar á síðastnefnda ákvæðinu í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/2021 kemur fram að af því leiði m.a. að þótt rannsókn beinist í upphafi að einum aðila hindri það ekki að aðrir aðilar sem síðar kemur í ljós að stóðu einnig að broti verði beittir stjórnvaldssektum eða öðrum stjórnsýsluviðurlögum. Reglan á sér að nokkru leyti hliðstæðu í 4. mgr. 82. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Leggur nefndin upp með að ákvæðinu verði beitt á sama hátt.
Gildistaka (11. gr.).
Við umfjöllun nefndarinnar og í umsögnum sem henni bárust eru gerðar athugasemdir við ákvæði um gildistöku laganna og lagt til að betur fari á að fresta gildistöku ákveðinna ákvæða í frumvarpinu svo að aðilum á raforkumarkaði gefist færi á að aðlaga sig breyttu regluverki.
Í minnisblaði frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti er lagt til að gildistöku ákvæðanna um viðurlög og gagnaskil verði frestað til 1. janúar 2027 til að tryggja að nauðsynlegar leiðbeiningar og reglugerðir liggi fyrir tímanlega. Leggur nefndin til breytingar á 11. gr. frumvarpsins í samræmi við það.
Að framangreindu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við a-lið 1. gr.
a. 2. tölul. falli brott.
b. Í stað orðsins „afhentar“ í b-lið 3. tölul. komi: er afhent.
c. Á eftir orðinu „aðila“ í 5. tölul. komi: með samfelldri pörunaraðferð eða uppboðsaðferð.
d. 8. tölul. orðist svo: Næstadagsmarkaður: Marghliða kerfi sem leiðir saman með uppboðsaðferð fjölda þriðju aðila sem vilja kaupa eða selja þannig að til samninga geti stofnast um 24 klukkustundir næsta sólarhrings.
e. 9. tölul. falli brott.
f. 10. tölul. orðist svo: Uppboðsaðferð: Pörunaraðferð viðskipta sem parar saman kaup- og sölutilboð á ákveðnu tímamarki.
2. Í stað orðanna „framvirkra markaða“ í 4. mgr. c-liðar 4. gr. komi: viðskiptavettvanga, þ.m.t.
3. Við 5. gr.
a. Í stað tilvísunarinnar „19. tölul.“ komi: 20. tölul.
b. Í stað tilvísunarinnar „28. tölul.“ komi: 26. tölul.
4. Við 6. gr.
a. Í stað tilvísunarinnar „6. mgr. 9. gr.“ í 1. tölul. 2. mgr. a-liðar komi: 7. mgr. 9. gr.
b. 2. málsl. 3. tölul. 1. mgr. b-liðar orðist svo: Fari markaðsaðili að slíkum ráðleggingum eða hvatningu teljast það innherjasvik skv. 1. tölul. ef sá hinn sami veit eða mætti vita að ráðleggingin eða hvatningin grundvallast á innherjaupplýsingum.
c. Orðið „háttsemi“ í inngangsmálslið c-liðar falli brott.
d. Í stað orðanna „miðlað til fjölmiðla í listrænum tilgangi“ í 2. mgr. c-liðar komi: miðlað til fjölmiðla eða miðlað í listrænum tilgangi.
e. Í stað orðsins „heildsöluorkuvörur“ í 2. mgr. h-liðar komi: heildsöluorkuafurðir.
f. Í stað orðsins „tilboðabók“ í 1. málsl. 1. mgr. og 2. tölul. 2. mgr. i-liðar komi: pöntunarbók.
5. Við b-lið 7. gr.
a. Orðin „eða 15% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðilinn er hluti af samstæðu“ í 1. tölul. 3. mgr. falli brott.
b. Orðin „eða 2% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðilinn er hluti af samstæðu“ í 2. tölul. 3. mgr. falli brott.
c. Orðin „eða 1% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðilinn er hluti af samstæðu“ í 3. tölul. 3. mgr. falli brott.
d. Í stað orðsins „einstaklingurinn“ í 2. málsl. 5. mgr. komi: lögaðilinn.
e. Við bætist tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Hafi aðili gerst brotlegur við ákvæði laga þessara, ákvæði reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra, eða ákvarðanir Raforkueftirlitsins á grundvelli þeirra, er Raforkueftirlitinu heimilt að ljúka málinu með sátt við málsaðila, enda sé ekki um að ræða meiri háttar brot sem refsiviðurlög liggja við. Sátt er bindandi fyrir málsaðila þegar hann hefur samþykkt og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Raforkueftirlitið setur nánari reglur um framkvæmd ákvæðisins.
Heimild til að beita stjórnsýsluviðurlögum samkvæmt lögum þessum fellur niður þegar sjö ár eru liðin frá því að háttsemi lauk. Tilkynning Raforkueftirlitsins til málsaðila um rannsókn á meintu broti rýfur frestinn gagnvart öllum sem staðið hafa að broti.
6. Í stað dagsetningarinnar „1. september 2026“ í 11. gr. komi: 1. janúar 2027.
Þórarinn Ingi Pétursson, áheyrnarfulltrúi, er samþykkur áliti þessu.
Alþingi, 26. mars 2026.
| Lilja Rafney Magnúsdóttir, form. |
Eydís Ásbjörnsdóttir, frsm. |
Bergþór Ólason. |
| Eiríkur Björn Björgvinsson. | Guðrún Hafsteinsdóttir. | Ingvar Þóroddsson. |
| Kristján Þórður Snæbjarnarson. | Sigurjón Þórðarson. | Jón Gunnarsson. |
