Ferill 713. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1403 — 713. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um heildarendurskoðun lagaumgjarðar og framkvæmdar veitingar ríkisborgararéttar.
Frá allsherjar- og menntamálanefnd.
Alþingi ályktar að fela dómsmálaráðherra að skoða heildstætt lagaumgjörð og framkvæmd veitingar ríkisborgararéttar. Slík skoðun hafi að markmiði að tryggja betur skýrleika, mörk og samspil þess að veita ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun Útlendingastofnunar og að Alþingi veiti ríkisborgararétt með lögum. Báðar leiðir verði fyrir hendi en að jafnaði verði stjórnsýsluleið nýtt áður en umsóknum verði beint til Alþingis.
Ráðherra feli starfshópi að halda utan um verkefnið en ráðherra og eftir atvikum starfshópur upplýsi og eigi samráð við allsherjar- og menntamálanefnd um verkefnið og drög að niðurstöðum.
Greinargerð.
Grundvöllur íslensks ríkisborgararéttar.
Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar má engan svipta íslenskum ríkisborgararétti en með lögum má þó ákveða að maður missi þann rétt ef hann öðlast með samþykki sínu ríkisfang í öðru ríki. Útlendingi verður aðeins veittur íslenskur ríkisborgararéttur samkvæmt lögum.
Með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 var ákvæði stjórnarskrárinnar um ríkisborgararétt gert ítarlegra. Í fyrra stjórnarskrárákvæði um efnið var kveðið á um að útlendingi yrði aðeins veittur ríkisborgararéttur með lögum en nú segir í 1. mgr. 66. gr. að það verði gert samkvæmt lögum. Með þessari orðalagsbreytingu í 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 var löggjafanum veitt svigrúm til að setja almenn skilyrði í lögum fyrir veitingu ríkisborgararéttar. Stjórnvöldum var falið að annast veitingu ríkisborgararéttar á grundvelli slíkra skilyrða í stað þess að setja ávallt sérstök lög um að veita tilteknum einstaklingum ríkisborgararétt eins og hafði tíðkast fram að því. Í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sagði um þessa breytingu: „Eftir þessu orðalagi hefði löggjafinn val um hvor leiðin yrði farin til að veita íslenskan ríkisborgararétt eða gæti jafnvel ákveðið að báðum aðferðum verði beitt.“
Lög um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952.
Í lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100/1952, er lýst efnislegum skilyrðum fyrir því að einstaklingur fái íslenskan ríkisborgararétt en það getur orðið með tvenns konar hætti. Í I. kafla laganna er fjallað um það þegar ríkisborgararéttur stofnast við fæðingu, þ.e. vegna ættartengsla eða tilgreinds dvalartíma hér á landi frá barnsaldri, og í II. og III. kafla laganna er fjallað um veitingu ríkisborgararéttar með lögum og stjórnvaldsákvörðun, þ.e. hvernig mögulegt er að veita útlendingi ríkisborgararétt.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt veitir Alþingi ríkisborgararétt með lögum. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segir að áður en umsókn um ríkisborgararétt er lögð fyrir Alþingi skal Útlendingastofnun fá um hana umsögn lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda. Enn fremur skal Útlendingastofnun gefa umsögn um umsóknina. Í langflestum tilvikum er útlendingum hins vegar veittur ríkisborgararéttur með stjórnvaldsákvörðun, sbr. ákvæði 7.– 10. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir að þrátt fyrir 6. gr. er Útlendingastofnun heimilt, að fenginni umsögn lögreglu, að veita íslenskan ríkisborgararétt ef umsækjandi fullnægir skilyrðum 8. og 9. gr. laganna. Heimild Útlendingastofnunar til að veita íslenskan ríkisborgararétt er bundin við þau mál þar sem vafalaust er að umsækjandi uppfylli lögmælt skilyrði. Er Útlendingastofnun þó ávallt heimilt að vísa umsókn um ríkisborgararétt til ákvörðunar Alþingis sem eftir atvikum veitir umsækjanda ríkisborgararétt með lögum, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laganna eru ákvarðanir skv. 2. mgr. 7. gr. undanþegnar III.–V. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og upplýsingalögum.
Eftir stjórnarskrárbreytinguna árið 1995 var sú breyting gerð á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, sbr. lög nr. 62/1998, að hægt væri að veita íslenskan ríkisborgararétt með sérstökum lögum og samkvæmt almennri reglu í lögum um ríkisborgararétt. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 62/1998 kemur fram að ein meginbreytingin var heimild dómsmálaráðherra til að veita íslenskan ríkisborgararétt samkvæmt umsókn, sbr. 5. gr. frumvarpsins, en þá veitti Alþingi íslenskt ríkisfang alfarið með sérstökum lögum. Um 6. gr. frumvarpsins, þar sem sagði að Alþingi veitti ríkisborgararétt með lögum, sagði að með breytingartillögu 5. gr. frumvarpsins væri „tekinn kúfurinn af umsóknum um ríkisborgararétt þannig að einungis munu koma til Alþingis þær umsóknir sem ekki fullnægja þeim skilyrðum sem talin eru í 5. gr.“
Lögum um íslenskan ríkisborgararétt var aftur breytt með lögum nr. 81/2007. Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2007 segir að með frumvarpinu sé hnykkt á þeirri meginreglu að valdheimildir til veitingar íslensks ríkisfangs séu að meginstefnu hjá Alþingi, svo sem verið hafi frá fornu fari. Þegar Alþingi samþykkti með lögum nr. 62/1998 að veita dómsmálaráðherra heimild til að veita íslenskan ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun var um að ræða frávik frá þeirri meginreglu sem bæri að túlka svo, jafnvel þótt málafjöldi væri meiri í ráðuneytinu en hjá Alþingi. Lagt var til að því fráviki yrði markaður skýrari rammi. Um leið yrði kveðið á um að dómsmálaráðherra gæti ávallt ákveðið að vísa umsókn um ríkisborgararétt til ákvörðunar Alþingis. Í frumvarpinu segir að margvísleg rök hnígi að því að haldið verði í þetta forræði þingsins á málaflokknum og ofangreindar ákvarðanir verði undanskildar sviði hefðbundins stjórnsýsluréttar.
Þessar áherslur má m.a. greina í upphafsákvæði 7. gr. laganna og 2. og 3. mgr. sömu greinar um að heimild stjórnvalda sé bundin við tilvik þar sem vafalaust er að umsækjandi uppfylli skilyrði laganna. Þá segir í frumvarpinu: „Jafnframt er lögð til sú skipan að ráðherra geti ávallt vísað vafamálum til Alþingis til úrlausnar, án þess að slík framsending umsóknar skoðist sem efnisúrlausn í máli sem réttlæta þurfi samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar. Enda þótt þessi ákvæði séu óvenjuleg, í þeim skilningi að samspil stjórnvalda og Alþingis er á annan veg en allajafna, þykir þessi skipan vera í samræmi við eðli þessa málaflokks og forna skipan á valdheimildum þegar kemur að ákvörðunum um veitingu ríkisborgararéttar. Áfram er þó við það miðað að ráðherra hafni umsókn þegar hann telur ljóst að umsækjandi uppfylli ekki lögmælt skilyrði þess að fá ríkisfangsbréf útgefið með stjórnvaldsákvörðun.“
Með lögum nr. 145/2013 var lögum um íslenskan ríkisborgararétt breytt á ný og Útlendingastofnun falið að taka að sér hlutverk sem áður var hjá innanríkisráðherra við veitingu ríkisborgararéttar. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 145/2013 er hlutverki ráðherra og ráðuneytisins lýst að því er varðar veitingu ríkisborgararéttar, lausn frá íslensku ríkisfangi eða úrskurð um rétt til að halda ríkisfangi við tilteknar aðstæður. Þá segir í frumvarpinu: „Við afgreiðslu hefðbundinnar umsóknar um ríkisborgararétt ber ráðuneytinu að afla umsagnar lögreglu og Útlendingastofnunar um umsækjanda. Þar sem mikil samlegðaráhrif eru með verkefnum ráðuneytisins og Útlendingastofnunar um málin er talið að flutningur á verkefnum er varða ríkisborgararétt til Útlendingastofnunar hafi í för með sér jákvæð áhrif í átt að styttri málsmeðferð.“
Veiting ríkisborgararéttar með lögum.
Veiting ríkisborgararéttar með lögum byggist á ákvæðum 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, sbr. 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, og var tilgangur þessarar löggjafarleiðar, sbr. lög nr. 62/1998, að geta náð utan um þá umsækjendur sem ekki gætu farið hefðbundna stjórnsýsluleið. Alþingi er því ekki bundið sömu reglum og Útlendingastofnun þegar kemur að því að meta umsóknir. Lög um veitingu ríkisborgararéttar hafa ekki almennt gildissvið heldur eru sértæk, þ.e. lúta að tilgreindum einstaklingum, og Alþingi afgreiðir þannig erindi þeirra um mikilvæg persónuleg réttindi án þess að til staðar séu skýr eða fyrirsjáanleg skilyrði fyrir því hvenær ríkisborgararéttur verði veittur. Þá eru ekki ákveðnar málsmeðferðarreglur til staðar þar sem meðferð þessara erinda fer ekki eftir stjórnsýslulögum. Þessi tilhögun, þ.e. að Alþingi veiti ríkisborgararétt með lögum, hefur verið talin endurspegla að þótt breytingar væru gerðar á stjórnarskránni þess efnis að stjórnvald gæti veitt ríkisborgararétt að uppfylltum lögbundnum skilyrðum vildi löggjafinn ekki afsala sér forræði á málaflokknum að öllu leyti. Alþingi getur þannig brugðist við sérstökum einstaklingsbundnum aðstæðum og veitt útlendingi íslenskan ríkisborgararétt þótt almenn lagaskilyrði, t.d. um búsetutíma eða íslenskukunnáttu, séu ekki uppfyllt. Alþingi er við afgreiðslu máls bundið af ákvæðum stjórnarskrárinnar, eins og aðrir handhafar ríkisvalds, og verður að byggja ákvörðun sína á málefnalegum sjónarmiðum og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þó hefur Alþingi svigrúm til að veita sumum einstaklingum forréttindi umfram aðra til að hljóta ríkisborgararétt og sérlega skjóta málsmeðferð í því sambandi.
Málsmeðferð umsókna til Alþingis.
Að jafnaði hafa verið samþykkt tvenn lög á hverju löggjafarþingi um veitingu ríkisborgararéttar á grundvelli 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, þó að einnig hafi verið samþykkt færri eða fleiri slík frumvörp. Vísast um þetta til töflu í fylgiskjali. Umsóknir um ríkisborgararétt fara til meðferðar hjá allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis, sem fjallar um ríkisborgararétt, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991. Það verklag hefur verið viðhaft að umsóknir um ríkisborgararétt berast Alþingi frá Útlendingastofnun. Fram til ársins 2021 tilkynnti Útlendingastofnun um frest til að leggja inn umsókn um íslenskan ríkisborgararétt fyrir Alþingi á vefsíðu sinni. Fresturinn var ekki lögmæltur en byggðist á mati á þeim tíma sem Útlendingastofnun taldi sig þurfa til að efnisvinna umsóknir og var þá horft til þess að lög yrðu afgreidd frá Alþingi annars vegar í desember og hins vegar við þinglok að vori. Útlendingastofnun sendi síðan allsherjar- og menntamálanefnd umsóknir með skriflegum umsögnum sínum í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Þriggja manna undirnefnd fjallaði síðan um umsóknir, fundaði með Útlendingastofnun og gerði að lokum tillögu um veitingu ríkisborgararéttar til allsherjar- og menntamálanefndar sem lagði í kjölfarið fram frumvarp. Útlendingastofnun hafði þá í nokkur ár bent á að hún teldi að þetta fyrirkomulag gerði það að verkum að umsóknir til Alþingis væru teknar fram fyrir aðrar umsóknir um ríkisborgararétt þar sem umsóknir væru þá ekki unnar í þeirri röð sem þær hefðu borist. Benti stofnunin m.a. á að þetta fyrirkomulag gæti orðið til þess að lengja afgreiðslutíma þeirra umsókna þar sem sótt væri um ríkisborgararétt sem veittur væri með stjórnvaldsákvörðun.
Með bréfi dómsmálaráðuneytis, dags. 1. júní 2021, var allsherjar- og menntamálanefnd tilkynnt að frá og með haustþingi árið 2021 myndi Útlendingastofnun taka upp breytt verklag og að umsagnarbeiðnir til Alþingis um umsóknir um íslenskan ríkisborgararétt myndu ekki njóta sérstaks forgangs heldur yrðu þær afgreiddar í tímaröð ásamt umsóknum um íslenskan ríkisborgararétt sem berast Útlendingastofnun til stjórnsýslumeðferðar. Grundvölluðust viðbrögð ráðuneytisins m.a. á lokabréfi setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10850/2020 þar sem til umfjöllunar voru tafir á málsmeðferð umsókna um íslenskan ríkisborgararétt en þar kemur fram að Útlendingastofnun hafi vísað til þess að ein „helsta ástæða þess að málsmeðferðartími ríkisborgaraumsókna hefur dregist úr hófi fram er sú mikla vinna sem hefur farið í vinnslu umsókna um ríkisborgararétt til Alþingis“. Síðan þá hefur það verklag verið viðhaft að allsherjar- og menntamálanefnd hefur á fundi tekið ákvörðun um að kalla eftir umsóknum sem borist hafa á tilgreindu tímabili og óskað eftir skriflegum umsóknum, en Útlendingastofnun hefur ekki getað orðið við því enda ekki komið að vinnslu umsókna í tímaröð þegar þær eru sendar til Alþingis. Stofnunin hefur því veitt undirnefnd munnlegar umsagnir um umsækjendur á fundum.
Að taka á móti umsóknum, afla gagna og veita umsögn er stjórnsýsla þrátt fyrir að málinu ljúki ekki með töku stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Löggjafinn hefur falið Útlendingastofnun þetta hlutverk og er stofnunin því bundin að lögum að sinna því. Á stjórnvöldum hvíla almennar ólögfestar réttarreglur stjórnsýsluréttar og í þessu sambandi er ljóst að þegar Útlendingastofnun veitir umsögn sína þarf hún til að mynda að byggja á ólögfestri rannsóknarreglu, réttmætisreglu, meðalhófsreglu, jafnræðisreglu o.s.frv. þótt ákvörðunarvaldið liggi ekki hjá stofnuninni. Útlendingastofnun þarf sem stjórnvald að tryggja að öll störf hennar séu í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og grundvallist á bæði lögfestum og ólögfestum réttarreglum stjórnsýsluréttar. Líta þarf til þessara þátta við heildarendurskoðun lagaumgjarðar við veitingu ríkisborgararéttar og tryggja að málsmeðferð og umsagnarferli Útlendingastofnunar uppfylli sjónarmið um góða stjórnsýslu.
Umræða um endurskoðun.
Þær umsóknir sem Alþingi samþykkir eru almennt ekki eldri en 9 mánaða og oftast yngri. Biðtími eftir afgreiðslu umsókna um veitingu ríkisborgararéttar með stjórnvaldsákvörðun er um 16–20 mánuðir hjá Útlendingastofnun. Bent hefur verið á að lenging afgreiðslutíma umsókna um ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun hafi orðið til þess að fjölga þeim sem sækja um ríkisborgararétt til Alþingis þar sem umsækjendur vilji láta á það reyna að fá ríkisborgararétt með lögum í stað þess að bíða eftir að umsókn þeirra komi til afgreiðslu hjá Útlendingastofnun. Fleiri breytur geta þó komið til sem þarf að greina og þar sem engin birt viðmið eru til staðar um það til hvaða þátta Alþingi lítur við málsmeðferð sína getur verið að umsækjendur telji á það reynandi að sækja um ríkisborgararétt til Alþingis þó að ætlun löggjafans hafi verið að fá til sín þær umsóknir þar sem sérstakar aðstæður væru til staðar en ekki þegar umsækjandi uppfyllti lögmælt skilyrði og gæti sótt um til Útlendingastofnunar. Í fylgiskjali má sjá að umsóknum hefur fjölgað undanfarin ár. Á árunum 2011 og til ársloka 2018 var algengt að um 50–66% umsókna sem bárust Alþingi væru samþykktar en frá því í desember árið 2018 er hlutfall samþykktra umsókna á þingi 14–21%. Verði frumvarp allsherjar- og menntamálanefndar samþykkt verður hlutfall samþykktra umsókna á yfirstandandi löggjafarþingi 12%. Skoða þarf hvort ástæður þess megi m.a. rekja til fjölgunar umsókna frá einstaklingum sem gætu sótt um ríkisborgararétt beint til Útlendingastofnunar á grundvelli 7.–10. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt.
Tryggja þarf skilvirkt og eðlilegt samspil þessara tveggja leiða til að sækja um ríkisborgararétt. Þessi sjónarmið eru þó ekki ný af nálinni en undanfarin ár hefur oftar verið bent á mikilvægi endurskoðunar.
Í framsöguræðu formanns allsherjar- og menntamálanefndar um frumvarp til laga um veitingu ríkisborgararéttar á 149. löggjafarþingi ( 479. mál) kom fram að nefndin og dómsmálaráðherra hefðu verið að endurskoða lögin og hvernig gera mætti „tilhlýðilegar breytingar á lögunum um þetta til að þau nái betur utan um upphaflegt markmið sitt og að veita þá Útlendingastofnun hugsanlega rýmri heimildir til að afgreiða á stjórnsýslustigi umsóknir af þessu tagi til að það megi verða til að fækka þeim sem koma til afgreiðslu hjá Alþingi“. Í það skipti hafði Alþingi hátt í 300 umsóknir til meðferðar og benti formaður á með vísan til þess fjölda að þetta væri „ekki sú undantekningarleið sem lögin gerðu ráð fyrir í upphafi“.
Í framsöguræðu um síðara frumvarp til laga um veitingu ríkisborgararéttar á 149. löggjafarþingi ( 966. mál) kom einnig fram að allsherjar- og menntamálanefnd hefði hug á að leggja fram frumvarp þar sem lagðar yrðu til lagfæringar. Brýnt væri að leggja til breytingar „til að koma til móts við ýmis vandamál og þekkta galla í lögunum. Má þar nefna t.d. biðtíma sem verður til vegna sekta, þá sér í lagi kannski umferðarsekta sem fólk fær, sem þvælast mikið fyrir því“.
Undir lok 152. löggjafarþings og í samræmi við þinglokasamninga vorið 2022 skipaði allsherjar- og menntamálanefnd undirnefnd sem var falið að endurskoða ferli varðandi umsóknir um veitingu ríkisborgararéttar með lögum og meðferð slíkra umsókna. Undirnefndinni var einnig falið að leggja fyrir nefndina tillögur að framtíðarfyrirkomulagi og verklagi við veitingu ríkisborgararéttar með lögum, sbr. bókun í fundargerð 49. fundar allsherjar- og menntamálanefndar á 152. löggjafarþingi.
Á 154. löggjafarþingi árið 2024 tók þingmaður til máls við 2. umræðu um frumvarp um veitingu ríkisborgararéttar með lögum ( 1174. mál) þar sem hann áréttaði fyrri gagnrýni sína á fyrirkomulag þingsins við afgreiðslu slíkra mála og hvatti forseta til að hlutast til um að unnið yrði að breytingum á vettvangi þingsins á þessu vinnulagi.
Á 155. löggjafarþingi lagði þáverandi formaður undirnefndar allsherjar- og menntamálanefndar fram þingsályktunartillögu ásamt fleiri þingmönnum þar sem lagt var til að forsætisnefnd yrði falið að útbúa vinnureglur um málsmeðferð við afgreiðslu umsókna um ríkisborgararétt með lögum þar sem sérstaklega yrðu tilgreind þau atriði sem hafa ætti til hliðsjónar þegar Alþingi fjallar um umsóknir um ríkisborgararétt. Í greinargerð með tillögunni voru lögð til ákveðin atriði sem líta mætti til við samningu vinnureglnanna.
Þegar allsherjar- og menntamálanefnd afgreiddi frumvarp til laga um veitingu ríkisborgararéttar með lögum á 39. fundi nefndarinnar á 156. löggjafarþingi lagði formaður fram bókun. Þar kom fram að brýnt væri að nefndin myndi rýna þær reglur sem gilda um veitingu ríkisborgararéttar og afla viðeigandi upplýsinga frá stjórnvöldum. Á sama fundi lagði nefndarmaður fram bókun þar sem því var lýst að fyrirkomulagið sem viðhaft væri á Alþingi við veitingu ríkisborgararéttar væri ekki í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um jafnræði og sambærilega meðferð mála. Bent var á að fyrirkomulagið gæti skapað tortryggni gagnvart þinginu og grafið undan trausti til málsmeðferðar og mikilvægt væri að endurskoða 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt og takmarka heimild Alþingis til að veita ríkisborgararétt með lagasetningu, nema að undangengnu faglegu mati Útlendingastofnunar og ráðuneytis.
Fylgiskjal.
| Löggjafarþing | Fjöldi laga um veitingu ríkisborgararéttar | Fjöldi umsókna um ríkisborgararétt til Alþingis | Fjöldi veitinga ríkisborgararéttar með lögum | Hlutfall umsækjenda sem fengu veittan ríkisborgararétt með lögum |
| 140. löggjafarþing 2011–2012 | 2 | 99 | 60 | 60% |
| 141. löggjafar þing 2012–2013 | 2 | 109 | 52 | 47% |
| 142. löggjafar þing 2013 | 0 | |||
| 143. löggjafar þing 2013–2014 | 2 | 92 | 42 | 46% |
| 144. löggjafar þing 2014–2015 | 2 | 114 | 66 | 58% |
| 145. löggjafar þing 2015–2016 | 2 | 120 | 79 | 66% |
| 146. löggjafar þing 2016–2017 | 2 | 159 | 82 | 51% |
| 147. löggjafar þing 2017 | 0 | |||
| 148. löggjafar þing 2017–2018 | 2 | 272 | 145 | 53% |
| 149. löggjafar þing 2018–2019 | 2 | 416 | 58 | 14% |
| 150. löggjafar þing 2019–2020 | 2 | 198 | 41 | 21% |
| 151. löggjafar þing 2020–2021 | 2 | 222 | 45 | 20% |
| 152. löggjafar þing 2021–2022 | 2 | 207 | 31 | 15% |
| 153. löggjafar þing 2022–2023 | 3 | 245 | 45 | 18% |
| 154. löggjafar þing 2023–2024 | 2 | 270 | 43 | 16% |
| 155. löggjafar þing 2024 | 0 | |||
| 156. löggjafar þing 2025 | 1 | 248 | 50 | 20% |
| 157. löggjafar þing 2025–2026 | 2 | 456 | 55 | 12% |
