141/123 skýrsla rh. (frumskjal): endurskoðun á kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis

Ferill 141. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 141 — 141. mál.

Skýrsla

forsætisráðherra um endurskoðun á kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis.

(Lögð fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

Nefnd er ég skipaði hinn 8. september 1997 samkvæmt tilnefningu allra þingflokka, er þá voru á Alþingi, til að endurskoða kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis skilaði mér skýrslu hinn 6. október 1998. Með vísan til 1. mgr. 45. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, hef ég ákveðið að gera Alþingi grein fyrir niðurstöðum nefndarinnar með eftirfarandi skýrslu.

Reykjavík, 6. október 1998.

Forsætisráðherra,
Davíð Oddsson,
Stjórnarráðshúsinu
við Lækjartorg.

    Hinn 8. september 1997 skipuðuð þér nefnd til að endurskoða kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis. Nefndin hefur gert tillögur um breytingar á ákvæðum stjórnarskrár og kosningalaga og sendir þær hér með. Þrátt fyrir að nefndarmenn hafi í upphafi haft ólík sjónarmið í huga er nefndin sammála um að gera meðfylgjandi tillögur, en niðurstaðan er í vissum atriðum byggð á málamiðlunum.
    Skýrsla um störf nefndarinnar og tillögur fylgir þessu bréfi. Í fylgiskjölum eru birt drög að frumvörpum um breytingar á stjórnarskrá og kosningalögum. Þingflokkar hafa rætt hugmyndir sem nefndin hefur haft til skoðunar án þess að taka formlega afstöðu til þeirra.
    Nefndin telur að næsta skref í málinu sé að formenn stjórnmálaflokkanna taki afstöðu til þeirra tillagna sem hér eru settar fram. Eins og fram kemur í skýrslunni hefur nefndin átt viðræður við yður um hliðarráðstafanir sem hún leggur áherslu á að gerðar verði samhliða því að unnið er að lagabreytingum.
    Sérstök nefnd á vegum dómsmálaráðherra mun gera tillögur til breytinga á kosningalögum. Hafa þarf samvinnu við þá nefnd til að tryggja samræmi í tillögugerð.
    Nefndarmenn eru tilbúnir til að vinna áfram að málinu sé þess óskað og benda jafnframt á að kanna þurfi sérstaklega hverjar breytingar aðrar sé æskilegt að gera á stjórnarskránni.

Virðingarfyllst,

Friðrik Sophusson, form.
(sign.)

Geir H. Haarde,
(sign) Guðmundur Árni Stefánsson,
(sign.)

Guðný Guðbjörnsdóttir,
(sign.) Svavar Gestsson,
(sign.) Valgerður Sverrisdóttir.
(sign.)

1. Starf nefndarinnar .
    Nefndin var skipuð 8. sept. 1997 af forsætisráðherra. Í henni eiga sæti fulltrúar þeirra þingflokka sem voru á Alþingi er nefndin var skipuð:

    Geir H. Haarde,
    Valgerður Sverrisdóttir,
    Guðmundur Árni Stefánsson,
    Svavar Gestsson,
    Guðný Guðbjörnsdóttir og
    Friðrik Sophusson, án tilnefningar, en hann var formaður nefndarinnar.

    Verkefni nefndarinnar var að endurskoða kjördæmaskipun og tilhögun kosninga til Alþingis. Í þessu skyni var nefndinni m.a. falið að halda áfram starfi, sem hafið var á síðasta kjörtímabili, á vettvangi sams konar nefndar. Sú nefnd skilaði forsætisráðherra niðurstöðum sínum með bréfi, dags. 25. mars 1995. Þar var m.a. greint frá ýmsum atriðum sem rædd höfðu verið innan nefndarinnar og einhugur var um að fylgja bæri eftir, m.a. með því að vinna að breytingum á ákvæðum stjórnarskrár um kjördæmaskipun á því kjörtímabili sem nú stendur yfir.
    Á fyrstu fundum nefndarinnar var farið yfir þau atriði sem rædd voru í fyrra nefndarstarfi.
    Nefndin hefur haldið 27 bókaða fundi.
    Nefndin hefur gert tvær áfangaskýrslur, dags. 11. febr. og 11. maí 1998, sem voru teknar til umræðu samtímis í þingflokkunum. Auk þeirra funda hafa þingflokkarnir rætt málið eftir því sem tilefni hafa þótt til. Tillögur þær sem nefndin leggur nú fram hafa ekki verið samþykktar í þingflokkunum, en þeir hafa fylgst með starfi nefndarinnar.
    Einstakir nefndarmenn hafa kynnt hugmyndir nefndarinnar á fundum með sveitarstjórnarmönnum nokkurra sveitarstjórnarsambanda.
    Með nefndinni hafa starfað sem sérfræðingar Eiríkur Tómasson prófessor og Helgi Bernódusson aðstoðarskrifstofustjóri Alþingis. Atli Mar Gunnarsson kerfisfræðingur hjá Tölvumyndum hefur veitt aðstoð við tölvuútreikninga, svo og Þorkell Helgason stærðfræðingur við nokkur fræðileg atriði. Rætt hefur verið við ýmsa aðila og nefndin hefur fengið sendar hugmyndir og ábendingar, þar á meðal frá Þórði Sigfússyni, og er hluti af yfirliti hans um umröðun og útstrikanir af framboðslistum birtur í fylgiskjali 6. Kristján Andri Stefánsson, deildarstjóri í forsætisráðuneyti, hefur verið ritari nefndarinnar. Nokkrir starfsmenn á skrifstofu Alþingis hafa aðstoðað við yfirlestur og frágang texta, gert töflur og kort.
    Í skýrslunni er fjallað um breytingar á kjördæmaskipun og gerð grein fyrir fjölda hugmynda sem nefndin fjallaði um. Þá er gerð sérstaklega grein fyrir megintillögu nefndarinnar, svo og reiknireglum og jöfnunarkerfi. Enn fremur er fjallað um aðlögun kosningakerfis að búsetuþróun, um persónukjör og útstrikanir, um hlut kvenna, „þröskulda“ og um talningu atkvæða. Birt er ítarlegt fylgiskjal um stjórnsýslumörk og kjördæmamörk. Einnig er birt álit um jafnan rétt karla og kvenna til að kjósa og vera kjörin til þjóðþinga og héraðsstjórna. Í skýrslunni er síðan gerð grein fyrir hugmyndum um hugsanlegar hliðarráðstafanir og fleiri þáttum. Þá eru birt sem fylgiskjöl drög að frumvörpum til stjórnarskipunar- og kosningalaga. Breytingar á kosningalögum verða ekki gerðar fyrr en stjórnarskrárbreytingin hefur verið samþykkt og kosningar hafa farið fram. Þær tengjast að hluta til starfi nefndar dómsmálaráðherra sem nú fjallar um kosningalögin og hefur kjördæmanefndin ekki tekið afstöðu til þessara draga nema að því leyti sem tillögurnar tengjast beinlínis efni skýrslunnar.

2. Af hverju breytingar á kjördæmaskipun?
2.1 Helstu rök fyrir breytingum .
    Um nokkurt árabil hefur verið umræða í þjóðfélaginu um að breyta þurfi kosningalögum og jafnvel kjördæmaskipun með hliðsjón af búsetuþróun í landinu. Eru m.a. ákvæði um þetta mál í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstjórnar þar sem segir að endurskoða eigi kosningalöggjöfina „með það fyrir augum að hún verði einfaldari og tryggi jafnara vægi atkvæða milli kjördæma“. Enn fremur hafa flest stjórnmálasamtök ályktað um kosningafyrirkomulagið á áþekkum nótum.
    Í ályktunum 48. flokksþings Alþýðuflokksins (1996) segir m.a. að „kosningarréttur landsmanna skuli vera jafn og að farsælasta leiðin að því marki sé að gera landið að einu kjördæmi“.
    Í ályktunum 23. flokksþings framsóknarmanna (1994) segir m.a.: „Gildandi kosningalög hafa sætt vaxandi gagnrýni. Flokksþingið telur rétt að ganga til samstarfs við hina stjórnmálaflokkana um breytingu á þeim, enda snúist þær um víðtækt samkomulag. Markmiðið er að gera þau einfaldari, jafna vægi atkvæða og auka persónukjör“.
    Í ályktun landsfundar Sjálfstæðisflokksins 1996 segir m.a. að stefna beri að „jöfnum atkvæðisrétti, að þingstyrkur flokka sé í samræmi við atkvæðamagn, fækkun þingmanna og að kjósendum verði tryggð sem mest áhrif á það hverjir veljist til þingsetu“. Enn fremur segir í ályktuninni, þar sem vísað er til fyrri samþykkta landsfundar flokksins, að endurskoða skuli kosningalöggjöfina „með það fyrir augum að hún verði einfaldari og tryggi sem jafnast vægi atkvæða.“
    Í ályktunum seinasta landsfundar Alþýðubandalagsins segir m.a. „að um leið og stefnt sé að því að jafna atkvæðisrétt og gera úthlutunarreglur einfaldari verði áfram tryggður jöfnuður milli flokka“. Enn fremur er þar hvatt til að gefa „kjósendum kost á að hafa aukin áhrif á það hverjir kosnir eru, annaðhvort með persónubundnu vali eða samræmdum ákvæðum um forval“.
    Við breytingar á kosningalögum 1984 og 1987 töluðu þingmenn frá Samtökum um kvennalista gegn misvægi atkvæða.
    Ýmis önnur samtök og félög hafa ályktað um kjördæmaskipun og kosningafyrirkomulag, en ekki eru tök á að gera frekari grein fyrir því hér.
    Ljóst er af þessum ályktunum að öll stjórnmálasamtök leggja á það áherslu að jafna atkvæðavægið. Það verður ekki gert með öðru móti en því að færa þingsæti af landsbyggðinni til þéttbýlisins á suðvesturhorni landsins.
    Bent hefur verið á að núverandi kjördæma- og kosningaskipun, sem fyrst var kosið eftir 1987, sé byggð á tveimur markmiðum sem erfitt er að samræma, einkum með hliðsjón af því hve kjörfylgi flokkanna skiptist misjafnlega milli landshluta: Annars vegar að atkvæði vegi misþungt eftir kjördæmum og hins vegar að þingmannatala hvers flokks endurspegli atkvæðatölu hans á landsvísu. Sú aðferð, sem viðhöfð er til þess að samræma þessi markmið, er því óhjákvæmilega flókin.
    Ýmsar skoðanir eru líka á núverandi kosningakerfi. Margir telja atkvæðamisvægið of mikið og það hljóti að fara vaxandi. Þrátt fyrir talsverða andstöðu við kerfið í upphafi eru þeir á hinn bóginn til sem telja kerfið nú viðunandi. Ástæðan fyrir breytingum nú er hins vegar að ekki er lengur sú sátt sem þarf að vera um kosningakerfið og hún verður minni er fram líða stundir miðað við þá búsetuþróun sem spáð er.
    Ókostirnir við núverandi kerfi hafa einkum verið taldir þrír:
     *      Kerfið sé flókið og erfitt fyrir kjósendur að átta sig á hvernig það virkar.
     *      Kerfið feli ekki aðeins í sér verulegt atkvæðamisvægi milli kjósenda eftir því í hvaða kjördæmi þeir eru (mest einn á móti þremur og hálfum eins og nú er), heldur leiði það til enn meira misvægis milli kjósendafjölda á bak við hvern kjörinn þingmann (mest einn á móti sjö og hálfum 1995), sbr. töflu í 2.3 og 2.4.
     *      Kerfið megi „ misnota“ því að bjóði flokkur t.d. fram undir tveimur nöfnum, á landsbyggðinni annars vegar þar sem atkvæðavægi er hátt — og fengi talsvert fylgi — og í þéttbýli hins vegar, þar sem atkvæðavægi er lágt, fengi flokkurinn fleiri þingmenn en hann ætti rétt á og jöfnuður næðist ekki á milli flokka.

2.2 Núverandi kosningakerfi .
    Tafla 1 sýnir misvægi sem er á fjölda kjósenda á bak við hvern þingmann í núverandi kerfi.

Tafla 1.     Núverandi kosningakerfi
                        Miðað er við fjölda kjósenda (18 ára og eldri) 1. des. 1997.

Kjördæmi
Þingsæti
Kjósendatala Kjósendur að
baki þingmanni

Reykjavík 19 79.033 4.160

Reykjanes 12 51.053 4.254

Vesturland 5 9.724 1.945

Vestfirðir 5 5.986 1.197

Norðurland vestra 5 6.935 1.387

Norðurland eystra 6 18.793 3.132

Austurland 5 8.818 1.764

Suðurland 6 14.266 2.378

Landið allt 63 194.608 3.089

     .      Mesta misvægi er 1:3,55 (Reykjanes/Vestfirðir).
     .      Misvægi milli Reykjavíkur og Reykjaness annars vegar og landsbyggðarkjördæma hins vegar er 1:2,08.
     .      Misvægi milli minnsta landsbyggðarkjördæmisins, Vestfjarða, og þess stærsta, Norðurlands eystra, er 1:2,50.
     .      Rétt er að minna á að af 63 þingmönnum eru 50 kosnir á grundvelli kjördæmisúrslita en 13 samkvæmt landsúrslitum, þ.e. svokölluð bundin jöfnunarsæti (4 í Reykjavík, 3 á Reykjanesi og eitt sæti í öðrum kjördæmum).

    Ef eyða ætti svokölluðu atkvæðamisvægi milli kjördæma að fullu og skipta þingsætum í beinu hlutfalli við kjósendafjölda í hverju kjördæmi yrði útkoman úr því eins og sýnt er í töflu 2.

Tafla 2.     Núverandi kjördæmi
                         – án misvægis
                        63 þingmönnum skipt hlutfallslega á núverandi
                        kjördæmi eftir kjósendafjölda 1. des. 1997.

Kjördæmi Fjöldi þingsæta

Hlutfalls-
tala Heilar
tölur*

Reykjavík 25,58 26

Reykjanes 16,53 16

Vesturland 3,15 3

Vestfirðir 1,94 2

Norðurland vestra 2,25 2

Norðurland eystra 6,08 6

Austurland 2,85 3

Suðurland 4,62 5

Allt landið 63 63

*Hæstu brot eru hækkuð upp.

    Eins og taflan sýnir yrðu tvö kjördæmi með aðeins tvo þingmenn og tvö kjördæmi með aðeins þrjá. Reykjavík og Reykjanes (höfuðborgarsvæðið) fengju samtals 42 þingmenn.

2.3 Misvægi milli kjördæma .
    Allar götur frá því að ný kjördæmaskipun var tekin upp 1959, sú sem enn er í gildi, hefur verið talsvert atkvæðamisvægi milli kjördæma. Í vorkosningunum 1959 var mesta misvægi orðið 1:19,2 (Gullbringu- og Kjósarsýsla/Seyðisfjörður). Eftir kjördæmabreytinguna haustið 1959 var misvægið mest 1:2,92, en var orðið 1:4,80 1979 þegar hafist var handa við að draga úr þessu misvægi. Við kosningarnar 1983, hinar síðustu samkvæmt eldra kerfi (1959–83), var misvægið 1:5,18.
    Í fyrstu kosningum samkvæmt nýju kosningafyrirkomulagi, 1987, var mesta atkvæðamisvægið 1:2,74, þ.e. talsvert minna en 1983. Misvægið hefur hins vegar aukist frá 1987 og var orðið 1:3,10 1991 og 1:3,22 við kosningarnar 1995. Samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá hefur atkvæðamisvægið enn aukist, er orðið 1:3,55 miðað við tölur frá 1. des. 1997. Þannig er mesta misvægið milli kjördæma orðið miklu meira en það var 1959 þegar núverandi kjördæmaskipun var ákveðin, en nokkru minna en það var þegar kerfið frá 1959 var tekið til endurskoðunar 1982–83.

Tafla 3.

Mesta misvægi milli kjördæma
(kjósendur á kjörskrá á bak við
hvern kjördæmakosinn þingmann) Mesta misvægi milli kjördæma
(kjósendur á kjörskrá á bak við hvern
þingmann, kjördæmakjörinn og landskjörinn úr kjördæminu)

        1959 2,92     1959 3,22

        1963 3,18     1963 3,56

        1967 3,51     1967 3,37

        1971 3,74     1971 3,37

        1974 3,95     1974 4,15

        1978 4,65     1978 3,51

        1979 4,80     1979 4,11

        1983 5,18     1983 2,88

        1987 2,74     1987 2,74

        1991 3,10     1991 3,72

        1995 3,22     1995 3,22

    Misvægistölur 1959–83 eru annars vegar miðaðar við föst kjördæmasæti (vinstri dálkur) og hins vegar við þingsæti eins og þau féllu til kjördæma eftir úthlutun jöfnunarsæta („landskjörinna“), en það var misjafnt milli kosninga. Misvægistölur 1987–95 eru miðaðar við kjördæma- og jöfnunarsæti eins og þau voru ákveðin fyrir kosningar (vinstri dálkur) og eftir úthlutun „flakkara“ 1987 og 1991. Fyrir kosningar 1995 var „flakkara-sæti“ afnumið og því ljóst fyrir fram hve mörg þingsæti komu í hlut hvers kjördæmis.
    Eins og sjá má á töflunni hefur úthlutun jöfnunarsæta alltaf haft áhrif á misvægi milli kjördæma þegar þau sæti eru reiknuð með þeim kjördæmum þar sem þingmennirnir voru í framboði. Fjórum sinnum hefur úthlutun jöfnunarsætanna aukið á misvægi atkvæða milli kjördæma en fimm sinnum dregið úr því misvægi.
    Þegar reiknað er út mesta misvægi milli kjördæma er það ævinlega annað hvort þéttbýliskjördæmið (Reykjavík eða Reykjanes) og landsbyggðarkjördæmi (nær alltaf Vestfjarðakjördæmi). Í þeim tölum kemur því ekki fram hvert atkvæðamisvægið er milli landsbyggðarkjördæmanna innbyrðis.
    Í töflu 4 er þetta misvægi sýnt miðað við síðustu kosningar samkvæmt eldra kerfi og við þrennar kosningar samkvæmt gildandi kosningalögum:

Tafla 4.     Atkvæðavægi í „landsbyggðarkjördæmum“
                        (öðrum kjördæmum en Reykjavík og Reykjanesi)

1983 1987 1991 1995

Vesturland 1,44 1,47 1,50 1,55

Vestfirðir 1,00 1,00 1,00 1,00

Norðurland vestra 1,05 1,07 1,10 1,14

Norðurland eystra 2,10 1,88 2,00 2,50

Austurland 1,26 1,32 1,39 1,43

Suðurland 1,59 1,67 1,77 1,91

    Í töflunni er einvörðungu miðað við þingsæti sem bundin eru kjördæmi fyrir kosningar (þ.e. án landskjörinna þingmanna 1983 og án „flakkara“ 1987 og 1991).
    Eins og sjá má er töluvert misvægi milli „landsbyggðarkjördæmanna“ innbyrðis, meira en 1:2 fyrir breytingarnar 1987 og var á ný komið í 1:2 1991 og jókst svo allmikið, í 1:2,50, eftir að þingmönnum Norðurlandskjördæmis eystra fækkaði úr 7 í 6 fyrir kosningarnar 1995.

2.4 Misvægi milli frambjóðenda .
    Eins og gefur að skilja, sbr. það sem áður greinir um misvægi atkvæða milli kjördæma, hefur verið mikið atkvæðamisvægi milli einstakra frambjóðenda sem náð hafa kjöri við hverjar alþingiskosningar. Hefur það oft vakið athygli að loknum alþingiskosningum, og þótt vera galli á kosningafyrirkomulaginu, að frambjóðendur, sem fengið hafa tiltölulega fá atkvæði, sé miðað við meðalfjölda atkvæða á þingsæti á landinu öllu, hafa náð kosningu til Alþingis á sama tíma og frambjóðendur með miklu fleiri atkvæði á bak við sig ná ekki kjöri.
    Atkvæði að baki þingmanni má skilgreina á þann hátt að atkvæðum lista er jafnað milli þeirra sem kosnir er af listanum. Ef t.d. einn frambjóðandi er kjörinn af lista standa þannig að baki honum jafnmörg atkvæði og listinn fékk, ef tveir er kjörnir þá er það helmingur af atkvæðum listans, ef þrír þá þriðjungur o.s.frv.
    Þess má geta að fyrir kjördæmabreytinguna 1959, í vorkosningunum það ár, var mesta misvægi milli kjörinna þingmanna 1:17,9.
    Í töflu 5 má sjá hversu mikið misvægi getur orðið milli einstakra frambjóðenda sem náð hafa kjöri til Alþingis.

Tafla 5.     Misvægi milli frambjóðenda sem hlutu kosningu

Mest Næstmest Þriðja mest

1959 8,28 4,41 4,16

1963 5,75 5,09 4,59

1967 5,78 5,59 4,44

1971 6,34 5,98 4,77

1974 8,09 7,44 6,65

1978 5,47 4,33 3,99

1979 7,88 7,46 6,10

1983 7,67 6,39 5,83

1987 10,02 7,29 7,18

1991 14,22 12,16 10,06

1995 7,43 6,41 5,23

    Þess ber að geta að þeir frambjóðendur, sem kosnir eru með fæstum atkvæðum, eru að jafnaði jöfnunarmenn og hljóta því þingsæti út á heildarfylgi viðkomandi flokks. Taflan segir því e.t.v. meira um jöfnunarkerfið en kosningakerfið í heild sinni. Þingmenn Framsóknarflokksins í þéttbýli hafa oftast flest atkvæði að baki sér.

2.5 Flokkajafnvægi .
    Við undirbúning þess kosningakerfis, sem í gildi er og um var samið veturinn 1982–83, var lögð mikil áhersla á að jafnvægi væri milli þingstyrks og kosningafylgis stjórnmálasamtaka (flokkajafnvægi). Hefur það tekist í þeim þrennum kosningum sem farið hafa fram eftir kosningalögum frá því vorið 1987 sem samþykkt voru á grundvelli áðurgreinds samkomulags flokkanna. Sé litið fram hjá framboði Samtaka um jafnrétti og félagshyggju, sem buðu fram í einu kjördæmi 1987 og fengu einn mann kjörinn, hefur aðeins skort eitt sæti á (1987) að fullur jöfnuður næðist, eins og hann er skilgreindur af Hagstofunni (á grundvelli gamalla ákvæða kosningalaga), þ.e. að ekki þurfi að úthluta jöfnunarsæti á atkvæðadeild (atkvæðakvóta) sem er lægri en lægsta hlutfall atkvæða á þingsæti hjá þeim flokkum sem náðu kjördæmasæti (kallað „hlutfallstala kosningarinnar“).
    Í töflu 6 má sjá að þrátt fyrir 11 jöfnunarsæti 1934 skorti 15 sæti á að fullur jöfnuður næðist milli flokkanna þá. Það lagast talsvert við stjórnarskrárbreytinguna 1942 (hlutfallskosning í tvímenningskjördæmum; „steiktu gæsirnar“ eins og þau þingsæti voru jafnan kölluð), en misvægi jókst á ný og var orðið talsvert þegar kjördæmabreytingin var gerð 1959, mest 1956 þegar Alþýðuflokkur og Framsóknarflokkur gerðu með sér kosningabandalag („Hræðslubandalagið“) þar sem flokkarnir nýttu sér veikleika kerfisins. Síðan 1959 hefur verið nokkurt misvægi milli flokkanna og skorti 11 jöfnunarsæti á að fullur jöfnuður næðist 1983 þegar síðast var kosið eftir því kerfi sem tekið var upp 1959.
    Eins og áður segir olli framboð SJF í Norðurlandskjördæmi eystra 1987 talsverðu misvægi eins og það hefur verið skilgreint, þ.e. það framboð, þótt í einu kjördæmi væri, var með lægst hlutfall atkvæða á þingsæti og myndaði þannig „hlutfallstölu kosningarinnar“. Ekki er þó ástæða til að gera mikið úr því misvægi, en tölurnar úr þeim kosningum sýna hins vegar vissa veikleika í kerfinu.

Tafla 6.     Yfirlit um misvægi milli flokka 1934 til 1995

Jöfnunarsæti — flokkamisvægi samkvæmt úrslitum í kjördæmum
Mesta misvægi milli flokka
eftir úthlutun jöfnunarsæta

Kosningaár
Þurfti Var
úthlutað Á
skorti
Atkvæði / þingsæti Misvægis-
tala

1934 26 11 15     1.126,9    A    /     758 ,5    B 1 ,49

1937 38 11 27     1.789,2    Bfl.    /     766 ,1    B 2 ,34

1942 (sumar) 34 11 23     1.570,5    C     /     801 ,6    B 1 ,96

1942 (haust) 14 11 3     1.207,8    A    /     1.057 ,9    B 1 ,14

1946 15 11 4     1.323,7    A    /     1.186 ,8    B 1 ,12

1949 27 11 16     1.705,3    A    /     1.038 ,8    B 1 ,64

1953 28 11 17     2.015,5    A    /     1.059 ,9    B 1 ,90

1956 60 11 49     1.982,4    G    /     760 ,3    B 2 ,61

1959 (sumar) 25 11 14     1.847,0    G    /     1.213 ,7    B 1 ,52

1959 (haust) 14 11 3     1.434,3    A    /     1.287 ,2    B 1 ,11

1963 16 11 5     1.587,1    A    /     1.327 ,2    B 1 ,20

1967 13 11 2     1.566,8    D    /     1.489 ,2    A 1 ,05

1971 15 11 4     1.879,0    F    /     1.567 ,3    B 1 ,20

1974 18 11 7     2.622,5    F    /     1.669 ,5    B 1 ,57

1978 17 11 6     1.999,1    D    /     1.721 ,3    B 1 ,16

1979 17 11 6     2.218,3    G    /     1.815 ,3    B 1 ,22

1983 22 11 11     2.535,7    A    /     1.768 ,1    B+BB 1 ,43

1987 27 13 14     2.578,0    V    /     1.893 ,0    SJF 1 ,36^*

1991 13 13 0     2.614,0    V    /     2.297 ,0    B 1 ,14

1995 13 13 0     2.952,0    J    /     2.447 ,0    D 1 ,21

Aths. um skammstafanir: Notaðir eru listabókstafir stjórnmálasamtaka eins og þeir hafa verið frá 1942 (og flestir kannast við). Framsfl. hafði listabókstafinn C 1934 og 1937 (en er hér skammstafaður B). C í sumarkosningunum 1942 merkir Sameiningarflokk alþýðu – sósíalistaflokkinn. Samtök jafnréttis og félagshyggju eru skammstöfuð SJF, en þau höfðu listabókstafinn J í Norðurl. eystra 1987, sama bókstaf og Þjóðvaki hafði 1995.
* Ef SJF eru ekki tekin með 1987 hefði þurft 14 sæti til að ná jöfnuði milli annarra flokka, og því aðeins skort eitt sæti á að markmiði um jöfnun væri náð. Misvægistalan væri þá 1,16 ( 2.578,0 V / 2.223,0 B).

    Nefndin leggur áherslu á að það markmið, sem fylgt hefur verið undanfarna áratugi um jöfnuð milli flokka, verði tryggt í þeim tillögum sem gerðar verða. Í því sambandi verður að hafa eftirfarandi atriði í huga:
    Eftir því sem minni munur er á vægi atkvæða eftir búsetu kjósenda og eftir því sem kjördæmin eru stærri og jafnari að fólksfjölda þeim mun auðveldara er að ná jöfnuði milli flokka. Yrði landið gert að einu kjördæmi, þar sem atkvæði allra kjósenda hefðu sama vægi, þyrfti engin jöfnun að vera milli flokka. Sama yrði væntanlega uppi á teningnum ef landinu yrði skipt upp í tiltölulega fá kjördæmi með mörgum þingmönnum í hverju þeirra og atkvæði kjósenda hefðu sama (eða nokkurn veginn sama) vægi.
    Þetta má enn orða svo:
     *      Misvægi kjósenda eftir búsetu — því meira sem misvægið er þeim mun meiri þörf er á jöfnunarreglum og þar með aukast líkur á að kerfið verði flókið.
     *      Stærð kjördæma og fjöldi þingmanna í hverju þeirra — því fleiri sem kjördæmin eru og því færri sem þingmenn eru í hverju þeirra þeim mun fleiri þurfa jöfnunarþingsæti að vera.
     *      Ef jöfnunarsæti eru bundin við kjördæmi, eins og nú er — „bundið“ jöfnunarkerfi — verður jöfnun milli flokka flóknari en ef kerfið væri „óbundið“, þ.e. óháð því úr hvaða kjördæmi jöfnunarmaður kemur.

2.6 Nýtt kosningakerfi að óbreyttri kjördæmaskipun .
    Athugaðar hafa verið nokkrar hugmyndir um breytingar á kosningakerfinu sem byggjast á núverandi kjördæmaskipun óbreyttri. Til að gera betur grein fyrir þessu er í töflu 7 byggt á núverandi kjördæmaskipun, en þingsæti færð milli kjördæma. Reynt er að gera sem minnstar breytingar, en þó nægilega miklar til að það markmið náist að hvergi sé meira misvægi milli kjördæma en 1:1,8. Þannig er þingsætum fækkað um eitt í Vesturlands-, Austurlands- og Suðurlandskjördæmum og um tvö í Vestfjarðakjördæmi og Norðurlandskjördæmi vestra. ^* Gert er ráð fyrir 14 kjördæmasætum í Reykjavík (jafnmörgum og nemur lágmarkstölu í stjórnarskrá) og 10 í Reykjaneskjördæmi (tveimur fleiri en í stjórnarskrá). Er þá miðað við að 14 jöfnunarsætum sé úthlutað á grundvelli atkvæðamagns og þau falli öll af þeim ástæðum til tveggja fjölmennustu kjördæmanna. Í undantekningartilvikum gætu þau þó lent á Norðurlandi eystra.

Tafla 7.     Óbreytt kjördæmaskipun
                        Miðað er við fjölda kjósenda (18 ára og eldri) 1. des. 1997.
                        Forsendur:
                        – Jöfnunarsæti (14) eru óbundin kjördæmum.
                        – Jöfnunarsætum úthlutað á atkvæði.
                        – Reikniregla: d'Hondt.

Kjördæmi Þingsæti
fyrir
breytingu Kjördæma-
sæti eftir
breytingu
Jöfnunar-
sæti

Alls
Kjós-
endur Kjósendur að baki
þingmanni

Reykjavík 19 14 9 23 79.033 3.436

Reykjanes 12 10 5 15 51.053 3.404

Vesturland 5 4 0 4 9.724 2.431

Vestfirðir 5 3 0 3 5.986 1.995

Norðurl. vestra 5 3 0 3 6.935 2.312

Norðurl. eystra 6 6 0 6 18.793 3.132

Austurland 5 4 0 4 8.818 2.204

Suðurland 6 5 0 5 14.266 2.853

Samtals 63 49 14 63 194.608 3.089

     .      Mesta misvægi 1:1,72.

    Þessi skipan hefur ýmsa augljósa galla. Fámennustu kjördæmin hefðu aðeins þrjú þingsæti og þannig yrði geysilegur munur á kjósendafjölda í kjördæmunum eða rúmlega þrettánfaldur. Aðeins stjórnmálasamtök með tiltölulega hátt atkvæðahlutfall eiga möguleika á þingsætum í þriggja og fjögurra þingsæta kjördæmum. Jöfnunarsæti samtaka sem ekki fá þingsæti í þessum kjördæmum hlaðast því upp í fjölmennustu kjördæmunum. Þá er vafasamt að úthlutun fjórtán jöfnunarsæta dugi til að ná fullum jöfnuði milli stjórnmálasamtaka.
    Þessar breytingar magna í raun þann galla sem er á núverandi kerfi og lýsir sér í því að stjórnmálasamtök þurfa misjafnlega hátt hlutfall atkvæða í einstökum kjördæmum til að hljóta kjördæmasæti. Hinn mikli fjöldi jöfnunarsæta sem fellur til Reykjavíkur og Reykjaness á grundvelli landsúrslita en ekki úrslita í kjördæmunum hlýtur einnig að kalla á það að skipta þurfi fjölmennustu kjördæmunum og dreifa jöfnunarsætunum á fleiri kjördæmi. Það kostar hins vegar að enn þarf að fækka kjördæmasætum í fámennustu kjördæmunum, þar á meðal í tvö sæti á Vestfjörðum og Norðurlandi vestra, og fjölga jöfnunarsætum.
    Að öllu þessu samanlögðu var ljóst að ekki næðist samkomulag um breytingar sem byggðust á núverandi kjördæmaskipun.

3. Markmið breytinga og rök fyrir þeim .
3.1 Markmið .
    Í upphafi nefndarstarfsins var rætt um þörf fyrir breytingar og hvert markmið þeirra ætti að vera. Þau meginmarkmið, sem nefndin hefur haft að leiðarljósi í starfi sínu, eru eftirfarandi:

     *      Að gera kosningakerfið einfalt og auðskiljanlegt.

     *      Að draga úr misvægi atkvæða þannig að hlutfall kjósenda að baki hverju þingsæti þar sem munurinn er mestur milli kjördæma verði sem næst 1:1,5 til 1:1,8.

     *      Að þingsætafjöldi í hverju kjördæmi verði sem jafnastur.

     *      Að áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu til að fjöldi þingsæta hvers flokks sé í sem bestu hlutfalli við kjósendatöluna.

     *      Að þingmenn verði áfram 63 eins og nú er.

    Á grundvelli þessara meginmarkmiða skoðaði nefndin fjölmargar hugmyndir sem uppi hafa verið um breytingar á kosningafyrirkomulagi og kjördæmaskipun og spanna allt frá hugmyndinni um „landið eitt kjördæmi“ til skiptingar landsins í einmenningskjördæmi. Gerð verður nánari grein fyrir þessum hugmyndum í 4. kafla hér á eftir.
    Eftir að hafa rætt þessar hugmyndir vítt og breitt varð ljóst að helst mætti nálgast málið úr tveimur áttum. Önnur þeirra er að búa við óbreytta kjördæmaskipun en fækka þingsætum í dreifbýliskjördæmum og fjölga þeim í þéttbýliskjördæmum að sama skapi. Um það eru mjög skiptar skoðanir. Þessi leið fellur betur að sjónarmiðum margra innan stærri flokkanna en andstaða er meiri við hana í minni flokkunum, enda gæti hún leitt til þess að þingsæti stærri flokkanna yrðu óeðlilega mörg í fámennari kjördæmunum og þingsæti minni flokkanna að sama skapi óeðlilega mörg í þeim fjölmennari. Þar sem vilji var til þess hjá forustumönnum stjórnarflokkanna að reyna að leita heildarsamkomulags hlaut leiðin hins vegar að verða fólgin í því að breyta kjördæmamörkum frá því sem nú er.
    Þótt skiptar skoðanir séu um það hversu stór kjördæmin eigi að vera og hvernig beri að standa að úthlutun þingsæta náðist málamiðlun í nefndinni. Það er byggt á þeirri forsendu að kjördæmin séu með svipaðan fjölda þingsæta (5–10 kjördæmasæti í hverju kjördæmi) og þeim úthlutað eftir d'Hondt-reglu. Í samræmi við fyrrgreint markmið um að draga úr misvægi atkvæða hefur nefndin gengið út frá því að misvægi milli atkvæða kjósenda í einstökum kjördæmum mætti helst ekki verða meira en 1:1,5–1,8 og alls ekki meira en 1:2.
    Skiptar skoðanir eru um það hversu mikið eða lítið misvægi atkvæða megi vera ef það er til á annað borð og er engin ein regla rétt í þeim efnum. Rökin fyrir misvægi atkvæða geta verið stærð kjördæmis, þ.e. víðátta þess, og fjarlægð frá höfuðstöðvum ríkisins. Rökin á móti eru hins vegar þau að slíkt megi vega upp með ýmsum öðrum aðferðum en þeim að atkvæði vegi misþungt eftir því hvar það er greitt. Í tillögum nefndarinnar verður miðað við hámarksmisvægi, sem verði bundið í stjórnarskrá, 1:2, þ.e. að atkvæðavægi megi hvergi vera tvöfalt meira í einu kjördæmi en öðru.
    Í ljósi þessa hefur nefndin skoðað og rætt sérstaklega hugmyndir sem falla að síðastgreindum markmiðum. Verður þeim lýst nánar í kafla 4.5 og einkum í 5. og 6. kafla hér á eftir.

3.2 Rök með og á móti .
    Röksemdir fyrir því að skipta landinu í 6–7 kjördæmi (3–4 kjördæmi á landsbyggðinni og 3 á höfuðborgarsvæðinu), með áþekkum fjölda þingsæta í hverju þeirra, eru einkum þessi:
     1.      Kosningakerfið verður einfaldara en ella vegna þess að ekki þarf að beita flóknum aðferðum við úthlutun þingsæta svo sem nú er.
     2.      Ef fjöldi kjördæmasæta er nokkurn veginn sá sami í hverju kjördæmi þarf ekki nema 9 jöfnunarsæti í heild til þess að tryggja nokkurn veginn algjöran jöfnuð milli stjórnmálasamtaka miðað við kjörfylgi þeirra á landinu öllu. Ef kjördæmin yrðu fleiri með færri þingsætum eða eitt þeirra miklum mun fámennara en hin þyrfti að fjölga jöfnunarsætum og/eða taka upp flóknari úthlutunarreglur en d´Hondt til að tryggja þennan jöfnuð milli stjórnmálasamtaka.
     3.      Sé miðað við hlutfall kjósenda verður nokkurn veginn jafnauðvelt eða jafnerfitt fyrir framboðslista að ná kjördæmasæti hvar sem er á landinu.
     4.      Síðast en ekki síst verða þingmannahópar kjördæmanna tiltölulega jafnir að stærð sem ætti að tryggja jafnræði á milli þeirra.
    Helstu röksemdirnar, sem færðar hafa verið gegn því að stækka landsbyggðarkjördæmin og breyta núverandi kjördæmamörkum, eru þessar:
     1.      Stækkun kjördæmanna veldur því að erfiðara verður að halda uppi persónulegum samskiptum milli þingmanna og kjósenda.
     2.      Núverandi kjördæmi eru stjórnsýsluumdæmi sem óæskilegt er að hrófla við.
    Þótt þessi rök eigi vissulega rétt á sér má benda á það að samgöngur hafa batnað stórkostlega frá 1959 þegar núverandi kjördæmaskipun var tekin upp og fara batnandi. Þá fylgir skipting landsins í stjórnsýsluumdæmi ekki nema í sumum tilvikum kjördæmamörkum, svo sem fram kemur í 14. kafla hér á eftir. Ný kjördæmaskipun þarf heldur ekki, ein og sér, að hafa teljandi áhrif á stjórnsýslueiningar enda eru breytingar á mörkum þeirra sjálfstæðar ákvarðanir.
    Einn meginvandi kjördæmabreytinga undanfarinna áratuga hefur verið sá að stöðugt hafa safnast upp tilefni til nýrra breytinga. Þótt nefndin ætli sér ekki að reyna að leiða málið til lykta í eitt skipti fyrir öll er í tillögum hennar reynt að bregðast við þessum gamalkunna vanda með tvennum hætti: Í fyrsta lagi að þessi nýja kjördæmaskipun geti orðið varanlegri en ella, sbr. framreikning Hagstofunnar á mannfjölda sem birtist í þingsályktunartillögu ríkisstjórnarinnar í byggðamálum. Í öðru lagi leggur nefndin til að tryggt verði, með sérstöku ákvæði í stjórnarskránni, að fari misvægi atkvæða fram úr 1:2 verði þingsæti flutt sjálfkrafa á milli kjördæma til þess að draga úr misvæginu.

4. Ýmsar hugmyndir um nýja kjördæmaskipun .
4.1 Almenn sjónarmið .
    Nefndin hefur kannað margar hugmyndir og útfærslur. Eins og áður segir spanna þær allt frá einmenningskjördæmum til þess að landið sé eitt kjördæmi. Báðar þessar hugmyndir eru umdeildar enda eru þær róttækustu sjónarmiðin í málinu. Er ljóst að ef sæmilegt samkomulag á að nást þarf að finna lausn sem liggur þar á milli. Er það og í samræmi við þau markmið sem nefndin setti sér.
    Þegar litið er til breytinga á núverandi kjördæmaskipun verður að hafa í huga að réttur þriðjungur kjósenda er í „landsbyggðarkjördæmunum“ og tveir þriðju hlutar í núverandi Reykjavíkur- og Reykjaneskjördæmum. Séu kjördæmasæti „landsbyggðarkjördæmanna“ fleiri en 21 (þau eru nú 32) verður til atkvæðamisvægi milli kjördæmanna og, þar sem kjörfylgi stjórnmálasamtaka dreifist mjög misjafnlega, er jafnframt hætta á misvægi milli þeirra.
    Séu kjördæmin stór (með 8 til 10 þingsætum) er auðveldara að hafa einfaldari reiknireglur við úthlutun kjördæmasæta. Því stærri sem kjördæmin eru þeim mun minni munur verður á niðurstöðum einstakra reiknireglna. Því má hverfa frá því að nota „reglu stærstu leifa“ eins og gert er í gildandi kosningalögum og taka á ný upp d´Hondt-reglu sem rík hefð er fyrir og þykir einföld.
    Áhersla hefur verið lögð á að jöfnunarkerfið (úthlutun jöfnunarsæta) sé eins einfalt og mögulegt er. Það er hins vegar örðugt ef jöfnunarsætin verða öll, eða hluti þeirra, bundin við kjördæmi eins og nú er. Eftir því sem fleiri jöfnunarsæti verða óbundin því einfaldara ætti kerfið að geta verið. Í tengslum við jöfnunarkerfið hefur verið rætt nokkuð um landslista, sbr. kafla 4.4.
     Hér á eftir verður gerð grein fyrir nokkrum hugmyndum sem nefndin hefur skoðað.

4.2 Einmenningskjördæmi .
    Í upphafi var kjördæmaskipun hér á landi byggð á einmenningskjördæmum eins og algengast var annars staðar í Evrópu um miðja síðustu öld. Þegar búsetuþróun fór að raskast verulega og þéttbýli óx í Reykjavík var tekin upp hlutfallskosning í nokkrum kjördæmum, fyrst í Reykjavík 1920 en síðar í nokkrum kjördæmum 1942. Einmenningskjördæmi voru þó megineinkenni kjördæmaskipunarinnar alveg fram til þess að henni var breytt með róttækum hætti 1959. Andstaðan við þá breytingu var talsverð og mörgum þótti eftirsjá í því nána sambandi sem þykir vera milli þingmanns og kjósenda í einmenningskjördæmum (eða tiltölulega fámennum kjördæmum). Í umræðum um breytta kjördæmaskipun sem farið hafa fram á síðustu áratugum hefur þeirri hugmynd oft verið haldið fram að hverfa beri að nýju að einmenningskjördæmum til þess að koma á betra sambandi milli þingmanna og kjósenda og til þess að efla stöðugleika í stjórnarfari. Rökin gegn einmenningskjördæmum hafa þó verið sterk og fengið almenna viðurkenningu, þ.e. að með einmenningskjördæmafyrirkomulaginu sé gengið mjög gróflega gegn jafnræði milli flokka á löggjafarsamkomunni, en öll stjórnmálasamtök telja það forsendu nýrra tillagna að kosningalögum. Má telja líklegt að aðeins tveir flokkar ættu langflesta fulltrúa á Alþingi ef kjördæmaskipunin byggðist á einmenningskjördæmum. Að vísu hefur ekki tekist með núverandi kjördæmaskipun að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka en því markmiði er náð með jöfnunarsætum sem úthlutað er eftir fylgi flokka á landsvísu.
    Stuðningsmenn einmenningskjördæma segja gjarnan að slíkt kerfi leiði til stöðugra stjórnarfars vegna þess að það komi í veg fyrir flokkaglundroða á þjóðþinginu og allt það samningamakk sem það leiddi af sér við myndun ríkisstjórnar, að kerfið komi í veg fyrir að smáir flokkar, oftast miðjuflokkar, fái óeðlilega aðstöðu á þjóðþinginu og að síðustu benda þeir á að þótt flokkur geti náð meiri hluta á þinginu með t.d. 40% atkvæða (eins og dæmi eru um, t.d. í Bretlandi) þá þurfi ekki nema 40% atkvæða í næstu kosningum til þess að hnekkja slíkum meiri hluta. Þótt bak við ríkisstjórn sé yfirleitt ekki hreinn meiri hluti kjósenda sé heilbrigðara að einn flokkur eða ein stjórnmálasamtök beri ábyrgð á landsstjórninni hverju sinni.
    Nefndin tók sérstaklega til athugunar eina tillögu sem byggist á því að landinu er skipt í 33 kjördæmi og 30 jöfnunarsæti sem úthlutað er á þremur svæðum, þ.e. á landsbyggðinni annars vegar og í höfuðborginni og nágrenni hennar hins vegar.
    Eitt þeirra markmiða, sem að er stefnt, er að viðhalda jafnræði milli stjórnmálasamtaka þannig að þingmannatala þeirra endurspegli sem best kjörfylgi í kosningum. Þess vegna kom ekki til álita að nefndin gerði að tillögu sinni að taka upp einmenningskjördæmi.

4.3 Landið eitt kjördæmi .
    Nefndin ræddi þá hugmynd, sem komið hefur fram á undanförnum árum, að gera landið allt að einu kjördæmi. Einn stjórnmálaflokkur hefur þessa stefnu og þingmenn úr öðrum flokkum hafa lagt fram slíkar tillögur á Alþingi.
    Sé landið allt gert að einu kjördæmi er ljóst að fullkominn jöfnuður næst milli flokka miðað við kjörfylgi þeirra í kosningum. Margir telja á móti að með slíku kerfi yrði skorið á þau tengsl sem nú eru talin vera milli kjósenda og þingmanna sem kosnir eru úr svæðisbundnum kjördæmum og að vald flokksforustunnar ykist mjög mikið þar sem hún réði í raun skipun framboðslistans, m.ö.o. að slíkt kosningakerfi yrði ólýðræðislegra en þar sem byggt er á mörgum kjördæmum.
    Þeir sem styðja hugmyndina um landið sem eitt kjördæmi telja mikilvægt að með því sé tryggður fullur jöfnuður milli flokka og að með því aukist líkur á að hagsmunir landsins alls séu teknir fram fyrir hagsmuni einstakra kjördæma og að hagkvæmni aukist á mörgum sviðum, svo sem í vegagerð og öðrum opinberum framkvæmdum. Jafnframt mundu stjórnmálasamtök tryggja það við gerð framboðslista að hæfileg dreifing frambjóðenda yrði milli landshluta, kynja og aldurs. Um þetta eru þó mjög skiptar skoðanir og ljóst að ekki er sátt um slíka leið. Jafnframt eru ýmsir þeirrar skoðunar að fullkominn jöfnuður milli flokka og landshluta sé ekki eftirsóknarvert markmið, a.m.k. ekki alger jöfnuður.
    Þess ber að geta í þessu sambandi að hugmyndin um landið allt sem eitt kjördæmi er nú þegar að hluta til byggð inn í núverandi kosningakerfi. Þegar jafnað er sætum milli flokka eftir að úrslit liggja fyrir í kjördæmum er farið að eins og landið væri eitt kjördæmi.

4.4 Landslistar .
    Nefndin ræddi og athugaði hugmyndir um að kosningar til Alþingis yrðu tvíþættar, annars vegar kosnir fulltrúar í nokkrum kjördæmum og hins vegar kosið milli landslista. Áþekkt kosningakerfi hefur verið viðhaft í Þýskalandi (einmenningskjördæmi þar). Slíkt kerfi er talið sameina kostina við svæðisbundin kjördæmi og það fyrirkomulag að kjósa eins og landið væri eitt kjördæmi. Þannig næðist fullur jöfnuður milli flokka þótt verulegur hluti þingmanna (t.d. helmingur) væri kjörinn í kjördæmum. Hugmyndir af þessu tagi þóttu athyglisverðar því að þær þóttu koma til móts bæði við þá sem vilja kjördæmakjörna þingmenn (og náin tengsl þingmanna og kjósenda) en tryggðu einnig jöfnuð milli flokka á einfaldan hátt.
    Grundvallaratriði er þó hvort:
     1.      landslisti er til fullrar jöfnunar milli flokka eða
     2.      landslisti er án fullrar jöfnunar milli flokka (sjálfstæður listi).
    Eins skiptir máli hvort landslisti er:
     a.      búinn til fyrir fram (eins og aðrir framboðslistar) eða
     b.      búinn til eftir á, á grundvelli kosningaúrslita í einstökum kjördæmum. Þannig listi var búinn til í íslenska kosningakerfinu fram til 1983 þegar úrslit í einstökum kjördæmum lágu fyrir (nokkurs konar skrá yfir þá frambjóðendur sem ekki náðu kjöri).
    Með landslistahugmyndinni er oftast átt við lista sem lagðir eru fram fyrir kosningar. Þó er hægt að hugsa sér tvö afbrigði: annars vegar að frambjóðendur geti aðeins verið á landslista eða lista í kjördæmi og hins vegar að frambjóðendur geti hvort tveggja verið á landslista og á lista í kjördæmi (og nái þeir kjöri í kjördæmi falli þeir út af landslistanum).
    Við útfærslu á landslistaskipulaginu má ýmist láta kjósendur hafa eitt atkvæði eða tvö, og væru þau tvö gilti annað fyrir kjördæmið og hitt fyrir landslistann:
     Eitt atkvæði.
    Kjósandi greiðir atkvæði í kjördæmi (annaðhvort frambjóðanda eða flokki). Á grundvelli kosningaúrslitanna og fjölda kjördæmakjörinna þingmanna er jöfnunarsætum úthlutað, t.d. þannig að fyrst er fundið út hver þingmannatala hvers flokks á að vera á grundvelli heildarúrslita í landinu (eins og öllum þingsætum sé skipt milli flokkanna samkvæmt þeim úrslitum) en síðar sé dregið frá þingmannatölu hvers flokks sá fjöldi þingsæta sem flokkurinn fær í kjördæmum. Mismunurinn er fjöldi jöfnunarsæta hvers flokks af landslista. Þannig væri kosningaskipulagið líkt því sem gilt hefur allt frá 1934 nema hvað jöfnunarsætin (uppbótarsætin) gengju til frambjóðanda á listum sem lægju fyrir áður en kosningar fara fram. Í slíku kerfi gæti vel svo farið að enginn frambjóðandi kæmi af landslista flokks, en það fer þó eftir því hve stór hluti þingmanna væri valinn af landslistum. Eins er sá möguleiki fyrir hendi að kjördæmasæti yrðu fleiri en flokkur ætti rétt á samkvæmt landsúrslitum, en hann er því fjarlægari sem fleiri þingmenn yrðu kosnir af landslistum.
     Tvö atkvæði.
    Hver kjósandi velur milli lista í kjördæmi og líka landslista (áþekkt því sem tíðkast í Þýskalandi). Ef atkvæði eru tvö má hvort tveggja hugsa sér að kosning í kjördæmum og af landslista séu alveg sjálfstæðar kosningar (slíkt býður upp á nokkurt misvægi milli flokka) — og eins að atkvæði greidd landslista verði notuð til þess að úthluta sætum á landsvísu, en þingsæti í kjördæmum kæmu samt sem áður til frádráttar; þannig væri jöfnun byggð inn í kerfið.
    Í tengslum við þessa hugmynd var bent á að heppilegt væri að forustumenn flokka sætu á landslistum og væru þannig óháðir hagsmunum einstakra kjördæma.
    Það er hins vegar talinn galli á þessari hugmynd að miðað við dreifingu kjörfylgis milli flokka eru allar líkur á að tveir stærstu flokkarnir fengju langflesta þingmenn kjörna í kjördæmum en minni flokkarnir alla sína þingmenn kosna af landslista, en sú mun einmitt vera reynslan í Þýskalandi þar sem helmingur þingmanna er kjörinn af landslista. Einnig var talinn ókostur við þessa hugmynd að þingmenn skiptust þannig í tvo hópa, kjördæmaþingmenn og landslistaþingmenn.
    Nefndin gat ekki sameinast um þessa leið.

4.5 Aðrar hugmyndir um nýja kjördæmaskipun .
    Eins og áður er rakið hefur nefndin skoðað og látið útbúa ýmsar hugmyndir um ný og breytt mörk kjördæma. Var einkum leitað að hugmyndum sem uppfylltu þau skilyrði að kjördæmi væru álíka að stærð (landsbyggðarkjördæmin) og álíka fjölmenn þannig að þingmannafjöldi í þeim gæti verið álíka mikill. Fyrir utan þær hugmyndir sem raktar eru að framan og fjallað er nánar um í 5. og 6. kafla hér á eftir, þ.e. að skipta landinu í þrjú til fjögur landsbyggðarkjördæmi og þrjú kjördæmi á höfuðborgarsvæðinu, þá hefur nefndin m.a. skoðað tillögur um að slá saman tveimur og tveimur kjördæmum og að búa til kjördæmi sem byggðust á fjórðungaskiptingu landsins.
    Kannaðar voru rækilega hugmyndir um að slá saman tveimur og tveimur landsbyggðarkjördæmum en skipta síðan höfuðborgarsvæðinu í þrjú álíka stór kjördæmi. Hugmyndir af þessu tagi hafa þann meginkost að með því má halda í þau kjördæmamörk sem fyrir eru og raska þannig síður þeim stjórnsýslu- og félagslegu einingum sem myndast hafa á grundvelli núverandi kjördæmaskipunar. Þannig yrði slegið saman Vesturlands- og Vestfjarðakjördæmi, Norðurlandskjördæmunum vestra og eystra, svo og Austurlands- og Suðurlandskjördæmi.
    Aðalgallar þessara hugmynda eru tveir: Annars vegar að kjördæmin verða mjög misfjölmenn. Þannig mundi minnsta kjördæmið (Vesturland og Vestfirðir) aðeins hafa þriðjung af kjósendafjölda kjördæmanna á höfuðborgarsvæðinu. Í öðru lagi yrði eitt kjördæmið (Austurland og Suðurland) gríðarlega stórt, næði yfir hálft landið.
    Hugmyndir, sem byggðust á því að skipta landinu í fjórðunga, auk höfuðborgarsvæðisins, þóttu að mörgu leyti áhugaverðar, bæði af sögulegum ástæðum og því að þannig mætti hugsanlega mynda eðlilegar félagseiningar á landsbyggðinni. Þegar hugmyndir af þessu tagi voru skoðaðar nánar þótti hins vegar ekki heppilegt að fylgja í öllu hinni fornu fjórðungaskiptingu, heldur skiptingu sem þó væri nærri henni.
    Gallinn við hugmyndir af þessum toga er annars vegar sá að kjördæmin yrðu mjög misfjölmenn og hins vegar að ekki eru augljós eða sannfærandi rök fyrir því að skipta landinu í fjórðunga nú á dögum. Samkvæmt þeim hugmyndum, sem skoðaðar voru, kom í ljós að Vestur- og Austurkjördæmin voru langminnst, með 13–15 þúsund kjósendur, en Suður- og Norðurkjördæmin með nærri 25 þúsund kjósendur. Hugmyndir voru reifaðar um að reyna að stækka þessi kjördæmi og fá þannig fleiri kjósendur. Ein var sú að Vestmannaeyjar tilheyrðu Austurkjördæminu og önnur að suðurmörk Vesturkjördæmisins lægju að borgarmörkum Reykjavíkur. Hvorug þessara hugmynda þótti fýsileg.
    Nefndin skoðaði enn fremur nokkrar hugmyndir sem byggðust á því að fjölga kjördæmum nokkuð, bæði á landsbyggðinni og í þéttbýli, þannig að 5–6 þingmenn yrðu í hverju kjördæmi. Þar að auki skoðaði hún hugmynd um að landinu sé skipt í 14 þriggja manna kjördæmi þar sem kosnir eru tveir þriðju þingmanna en þriðjungur sé til jöfnunar milli flokkanna, svo og hugmynd um að landinu sé skipt í 17 þriggja manna kjördæmi og 12 þingmenn séu til jöfnunar milli flokka.
    Slíkar breytingar á kjördæmaskipuninni mundu leiða til allmikilla breytinga á kjördæmamörkum, bæði á landsbyggðinni og á höfuðborgarsvæðinu. Þykir ávinningurinn af þessum hugmyndum ekki vera mikill. Eftir því sem fækkar í kjördæmunum þeim mun fleiri jöfnunarsæti þarf til að jafna milli flokka og skipting þéttbýlisins í mörg þriggja manna kjördæmi virðist ekki hafa neina teljandi kosti í för með sér. Kosningafyrirkomulag af þessu tagi gæti enn fremur leitt til þess að minni flokkarnir fengju einvörðungu kosna þingmenn samkvæmt jöfnunarkerfinu en ekki þingmenn í kjördæmum. Þá er líklegt að fámennari kjördæmi kalli á aðrar reiknireglur en þá sem helst er hefð fyrir hér á landi, d´Hondt-regluna, reglur sem hefðu þau áhrif að dreifa þingsætum meira milli flokka en sú regla gerir.
    Þeim hugmyndum sem hér hafa verið reifaðar hafnaði nefndin eftir talsverðar umræður og athugun á ýmsum tilbrigðum þeirra. Veigamest í því sambandi var það sjónarmið að kjördæmin yrðu að vera áþekk að kjósendafjölda, engin kjördæmi skæru sig úr að þessu leyti, og að kjördæmin væru þannig að líklegt væri að búsetuþróun innan þeirra raskaði ekki kosningakerfinu á næstu árum.
    Í fylgiskjali 4 er að finna dæmi um þessar hugmyndir, enda samrýmist þær í aðalatriðum þeim markmiðum með breytingum á kjördæmaskipun sem gerð er grein fyrir í kafla 3.1 að framan.

5. Hugmyndir um nýja kjördæmaskipun sem kannaðar hafa verið sérstaklega .
5.1 Almenn sjónarmið .
    Viðfangsefni nefndarinnar hefur verið að móta tillögur um breytta kjördæmaskipun til að ná þeim markmiðum sem gerð er grein fyrir í kafla 3.1 að framan.
    Til þess að ná því markmiði að fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi verði sem jafnastur er óhjákvæmilegt að skipta Reykjavík og Reykjanesi, hvoru um sig, í tvö kjördæmi. Með því móti er komið í veg fyrir að aðgerðir til jöfnunar þingsæta milli stjórnmálasamtaka hefðu miklu meiri áhrif í einu kjördæmi en öðru, en það hefur einmitt verið reynslan í Reykjavík. Sú breyting að skipta höfuðborginni í tvö kjördæmi hefur það í för með sér að tvisvar sinnum hærra hlutfall þarf eftir hana til að listi fái þar kjördæmasæti en nú er. Í tillögum nefndarinnar er reynt að bæta að nokkru leyti úr þessu með því að hverfa frá þeirri reglu að samtök þurfi að fá kjördæmasæti til að koma til greina við úthlutun jöfnunarsæta. Þess í stað er miðað við að stjórnmálasamtök, sem fá 5% atkvæða á landinu öllu, geti fengið jöfnunarsæti, hvort sem þau hafa fengið kjördæmasæti eða ekki. Áherslu ber að leggja á það að samkvæmt þeim hugmyndum, sem hér fara á eftir, þurfa samtök að fá hlutfallslega áþekkt fylgi í öllum kjördæmum til þess að ná kjördæmasæti, en það er sem fyrr segir veruleg breyting til samræmis frá því sem verið hefur.
    Fleiri en ein leið koma til greina við að skipta núverandi Reykjaneskjördæmi. Bent hefur verið á þann kost að tengja Suðurnes landsbyggðinni í því skyni að auka vægi landsbyggðarkjördæma. Þannig mætti mynda eitt kjördæmi með Suðurnesjum og Suðurlandi sem væri það fjölmennt að það gæti haft álíka mörg þingsæti og hvert kjördæmi á höfuðborgarsvæðinu. Annar möguleiki er að Mosfellsbær og Kjós myndi kjördæmi með Vesturlandi og Vestfjörðum. Gallinn við þá hugmynd er sá að með því yrði myndaður stór þéttbýliskjarni við suðurmörk kjördæmisins og er líklegt að á skömmum tíma fengi slíkt þéttbýli óeðlilegt vægi innan þess.
    Þær hugmyndir, sem reifaðar verða hér á eftir, gera allar ráð fyrir 3–4 landsbyggðarkjördæmum, að Suðurnesjum meðtöldum, og 3 kjördæmum á höfuðborgarsvæðinu, þ.e. núverandi Reykjavíkurkjördæmi tvískiptu og Reykjaneskjördæmi, norðan Straums, sem hér eftir er til hægðarauka nefnt Suðvesturkjördæmi. ^*

5.2 Hugmynd um þrjú landsbyggðarkjördæmi .
    Í samræmi við fyrrgreind sjónarmið um kjósendafjölda í kjördæmunum og jafnræði þeirra á milli er það álit nefndarmanna að æskilegast væri að skipta landinu þannig í kjördæmi:

Tafla 8.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki
þingmanni

1.    Norðvesturkjördæmi (Vesturland, Vestfirðir og Norðurland vestra)
22.645
9+1
2.265

2.    Norðausturkjördæmi (Norðurland eystra og Múlasýslur)
25.922
9+1
2.592

3.    Suðurkjördæmi (A-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes)
26.696
9+1
2.670

4.    Suðvesturkjördæmi (Reykjanes án Suðurnesja)
40.312
9+2
3.665

5.    Reykjavík vestur 39.517 9+2 3.592

6.    Reykjavík austur 39.516 9+2 3.592

    Landið allt 194.608 54+9 3.089

    Samkvæmt þessari hugmynd ber hvert landsbyggðarkjördæmi auðveldlega 10 þingsæti á móti 11 þingsætum í höfuðborgarkjördæmunum, miðað við fyrrgreindar forsendur um ásættanlegt atkvæðamisvægi. Mesta misvægi er 1:1,62, þ.e. milli kjósenda í Norðvesturkjördæmi (2.265 kjósendur að baki þingmanni) og Suðvesturkjördæmi (3.665 kjósendur að baki þingmanni).

5.3 Mörk milli Norðvestur- og Norðausturkjördæma .
    Í umræðum hafa komið fram tillögur um að víkja frá ofangreindri hugmynd, þar á meðal tillögur þess efnis að mörk Norðvestur- og Norðausturkjördæma verði færð til vesturs. Nefndir hafa verið þrír valkostir í þessu sambandi, þ.e. að mörkin verði ýmist dregin vestan Siglufjarðar, Skagafjarðarsýslu eða Húnavatnssýslna.
    Áður en lengra er haldið er rétt að gera sér grein fyrir fjölda kjósenda í núverandi Norðurlandskjördæmi vestra. Þar eru 6.935 kjósendur og skiptast þeir þannig milli einstakra hluta kjördæmisins:
         Siglufjörður    1.143 kjósendur
         Skagafjarðarsýsla    3.211 kjósendur
         Húnavatnssýslur    2.581 kjósandi
    Ef 63 þingsætum er deilt upp í kjósendafjölda á landinu öllu eru 3.089 kjósendur að baki hverju þingsæti að meðaltali. Á því sést að rúmlega tvö þingsæti kæmu í hlut Norðurlands vestra ef atkvæði kjósenda hefðu sama vægi á landinu öllu. Sé miðað við misvægi á bilinu 1:1,5–1,8 gætu þingsætin orðið u.þ.b. þrjú talsins. Í fljótu bragði væri hægt að álykta sem svo að sameiginleg þingmannatala Norðvestur- og Norðausturkjördæma gæti haldist óbreytt þótt mörkin milli þeirra yrðu færð til vesturs, allt að vesturmörkum Húnavatnssýslna. Þetta er þó ekki svona einfalt vegna þess að varla er hægt að leggja til að stækkað Norðausturkjördæmi, sem hefði 32.857 kjósendur að meðtöldu núverandi Norðurlandi vestra, fengi 13 þingsæti en Suðvesturkjördæmi með 40.312 kjósendur hefði aðeins 11 þingsæti. Einnig væri möguleiki smáframboða til að fá þingmann kjörinn í Norðausturkjördæmi aukinn með slíkri breytingu. Loks verður ekki horft fram hjá því að sé eitt af landsbyggðarkjördæmunum minnkað með afgerandi hætti er líklegt að fjölga þyrfti jöfnunarsætum til að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka. Til þess gæti þá komið að fækka þyrfti þingsætum í Norðvesturkjördæmi innan skamms til að viðhalda ásættanlegu atkvæðamisvægi.
    Þetta skýrist betur við að skoða nánar þá valkosti sem að framan eru nefndir:
     a.      Ef mörkum milli Norðvestur- og Norðausturkjördæma yrði breytt á þann veg að Siglufjörður færðist yfir í síðarnefnda kjördæmið væri um að ræða lítils háttar frávik frá ofangreindri hugmynd. Kjósendur í Norðvesturkjördæmi yrðu 21.502 og kjósendur í Norðausturkjördæmi 27.065. Þingsæti í Norðvesturkjördæmi gætu áfram verið 10, en mesta atkvæðamisvægi mundi hækka nokkuð, þ.e. úr 1:1,62 í 1:1,70 (2.150 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.665).
     b.      Öðru máli gegnir ef mörkunum yrði breytt þannig að bæði Siglufjörður og Skagafjarðarsýsla tilheyrðu Norðausturkjördæmi. Kjósendum í Norðvesturkjördæmi mundi þá fækka í 18.291 og kjósendum í Norðausturkjördæmi fjölga í 30.276. Ef þingsæti í Norðvesturkjördæmi væru áfram 10 færi mesta atkvæðamisvægi upp í 1:2 (1.829 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.665). Þar með væri óhjákvæmilegt að fækka þingsætum um eitt, úr 10 í 9. Mesta misvægi yrði þá 1:1,80 sem er reyndar við hæstu viðmiðunarmörk samkvæmt framansögðu (2.032 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.665). Í þessu tilviki væri hægt að fjölga þingsætum að sama skapi um eitt í Norðausturkjördæmi, úr 10 í 11 (2.752 kjósendur að baki þingmanni). Þannig gæti heildarfjöldi þingsæta í kjördæmunum tveimur haldist óbreyttur. Þó væri Norðvesturkjördæmi minnst af kjördæmunum sex þar sem þingsæti yrðu þar einu færri en í Suðurkjördæmi og tveimur færri en í öðrum kjördæmum.
     c.      Ef skrefið væri tekið til fulls þannig að Norðurland vestra yrði sameinað Norðausturkjördæmi breyttist myndin til muna. Vesturkjördæmi (kallað svo eftir þá breytingu) hefði þá einungis 15.710 kjósendur, en Norðausturkjördæmi 32.857 kjósendur. Ef þingsæti í Vesturkjördæmi væru 9 færi mesta atkvæðamisvægi upp í 1:2,10 (1.746 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.665). Þess vegna þyrfti enn að fækka þingsætum í kjördæminu, úr 9 í 8. Misvægið yrði eftir sem áður 1:1,87 sem er umfram þau mörk sem höfð hafa verið til viðmiðunar (1.964 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.665). Væntanlega yrði þingsætum í Suðvesturkjördæmi fjölgað úr 11 í 12 við þessa breytingu, en misvægi milli atkvæða kjósenda í Vesturkjördæmi og Reykjavík yrði litlu minna eða 1:1,83 sem er einnig umfram viðmiðunarmörkin (1.964 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.592). Mjög líklegt er að innan fárra ára næði misvægið 1:2 ^* og þyrfti þá að færa eitt þingsæti til viðbótar frá Vesturkjördæmi til annars hvors Reykjavíkurkjördæmisins. Ef fjöldi þingsæta í einu kjördæmi yrði þannig kominn niður í sjö má segja að þær forsendur um jafnræði milli kjördæma, sem fyrirhuguð kjördæmabreyting byggist að nokkru leyti á, séu ekki lengur til staðar.

Tafla 9.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki þingmanni

1.    Vesturkjördæmi (Vesturland og Vestfirðir) 15.710 7+1 1.964

2.    Norðausturkjördæmi (Norðurland vestra, eystra og Múlasýslur)
32.857
9+2
2.987

3.    Suðurkjördæmi (A-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes)
26.696
9+1
2.670

4.    Suðvesturkjördæmi (Reykjaneskjördæmi án Suðurnesja)
40.312
10+2
3.359

5.    Reykjavík vestur 39.517 9+2 3.592

6.    Reykjavík austur 39.516 9+2 3.592

    Landið allt 194.608 53+10 3.089

    Mesta misvægi 1:1,83.

5.4 Mörk milli annarra kjördæma .
    Fleiri tillögur um frávik frá ofangreindri hugmynd hafa verið nefndar, t.d. að færa mörk Norðaustur- og Suðurkjördæma til austurs þannig að Austur-Skaftafellssýsla og þar með núverandi Austurlandskjördæmi tilheyrði í heild sinni Norðausturkjördæmi.
    Það sama er að segja um þessa tillögu og tillöguna um að láta Norðausturkjördæmi ná yfir Siglufjörð, að um er að ræða tiltölulega lítil frávik að því er kjósendatölu varðar frá hugmyndinni sem lýst er hér að framan þótt kjördæmið mundi stækka að mun. Kjósendur í Austur-Skaftafellssýslu eru 1.689 talsins þannig að kjósendur í Norðausturkjördæmi, miðað við að það nái til núverandi Norðurlandskjördæmis eystra og Austurlandskjördæmis, yrðu 27.611, en kjósendur í Suðurkjördæmi 25.007. Þessi breyting hefði engin áhrif á mesta misvægi milli atkvæða kjósenda í einstökum kjördæmum. Kjósendur í Norðvesturkjördæmi á hvert þingsæti yrðu eftir sem áður 2.265, en í Norðausturkjördæmi yrðu þeir 2.761 og í Suðurkjördæmi 2.501.
    Hér á eftir er sýnd hugmynd þar sem núverandi Vesturlands-, Vestfjarða- og Norðurlandskjördæmi vestra mynda Norðvesturkjördæmi, Norðurlandskjördæmi eystra og Austurlandskjördæmi mynda Norðausturkjördæmi og Suðurlandskjördæmi og Suðurnes mynda Suðurkjördæmi.

Tafla 10.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki þingmanni

1.    Norðvesturkjördæmi (Vesturland, Vestfirðir, Norðurland vestra)
22.645
9+1
2.265

2.    Norðausturkjördæmi (Norðurland eystra og Austurland)
27.611
9+1
2.761

3.    Suðurkjördæmi (Suðurland og Suðurnes) 25.007 9+1 2.501

4.    Suðvesturkjördæmi (Reykjaneskjördæmi án Suðurnesja)
40.312
9+2
3.665

5.    Reykjavík vestur 39.517 9+2 3.592

6.    Reykjavík austur 39.516 9+2 3.592

    Landið allt 194.608 54+9 3.089

    Mesta misvægi 1:1,62.

    Eins og að framan greinir er óhjákvæmilegt að skipta núverandi Reykjaneskjördæmi í tvennt, eins og Reykjavík, ef mynda á sex til sjö kjördæmi með nokkurn veginn sama þingsætafjölda í samræmi við meginmarkmið nefndarinnar. Í framangreindri hugmynd er gert ráð fyrir þremur kjördæmum á höfuðborgarsvæðinu og þremur kjördæmum á landsbyggðinni, að Suðurnesjum meðtöldum. Í stað þess að nyrðri hluti Reykjaneskjördæmis, þ.e. Hafnarfjörður, Garðabær, Bessastaðahreppur, Kópavogur, Seltjarnarnes, Mosfellsbær og Kjósarhreppur, myndi eitt kjördæmi og Reykjavík tvö kjördæmi mætti skipta öllu höfuðborgarsvæðinu í þrjú kjördæmi án tillits til sveitarfélagamarka. Kjósendur í hverju kjördæmi yrðu þá 39.782 talsins.

5.5 Hugmynd um fjögur landsbyggðarkjördæmi .
    Þá hefur nefndin skoðað þann möguleika að kjördæmi á landsbyggðinni verði fjögur í stað þriggja, þ.e. Vestur-, Norður-, Austur- og Suðurkjördæmi.
    Augljóst er, ef þessi kostur yrði fyrir valinu, að nýtt Vesturkjördæmi yrði myndað af núverandi Vesturlands- og Vestfjarðakjördæmum með 15.710 kjósendum. Vandamálið er hins vegar hvernig draga ætti mörk hins nýja Austurkjördæmis. Kjósendur í núverandi Austfjarðakjördæmi eru 8.818 og jafnvel þótt Norður-Þingeyjarsýsla og Vestur-Skaftafellssýsla bættust við yrðu þeir aðeins 10.679 talsins. Útilokað væri að fimm kjördæmasæti og eitt jöfnunarsæti kæmu í hlut svo fámenns kjördæmis, en það er lágmarksfjöldi þingsæta í hverju kjördæmi miðað við þau meginmarkmið sem gerð er grein fyrir að framan. Samkvæmt því yrði mesta atkvæðamisvægi 1:2,06 (1.780 kjósendur að baki þingmanni á móti 3.665), en það er sem fyrr segir óásættanlegt. Að auki væri kjósendafjöldi í fjölmennasta kjördæminu, Suðvesturkjördæmi, nálægt fjórfalt meiri en í þessu langfámennasta kjördæmi landsins sem gengur þvert gegn því markmiði að hafa sem mest jafnræði milli kjördæma.
    Þar af leiðandi gengur dæmið ekki upp nema stærri hluti nágrannakjördæmanna, þ.e. Norðurlandskjördæmis eystra og/eða Suðurlandskjördæmis, yrði sameinaður Austurlandskjördæmi í hinu nýja Austurkjördæmi. Þannig mætti hugsa sér að Þingeyjarsýslur, austan Vaðlaheiðar, mynduðu kjördæmið ásamt Austurlandi og Vestur-Skaftafellssýslu með 13.727 kjósendur. Norðurkjördæmi hefði þá 21.719 kjósendur og Suðurkjördæmi 25.886 kjósendur. Einnig væri mögulegt að draga mörk Austurkjördæmis við Langanes í norðri og Þjórsá í suðri þannig að Vestmannaeyjar, Rangárvallasýsla og Vestur-Skaftafellssýsla tilheyrðu kjördæminu. Slíkt kjördæmi væri mjög stórt og teygði sig svo langt til vesturs að eðlilegt væri að kalla það Suðausturkjördæmi. Kjósendafjöldi þess yrði 15.093 meðan Norðurkjördæmi hefði 25.728 kjósendur og Suðurkjördæmi, þ.e. Árnessýsla og Suðurnes, 18.732 kjósendur. Þótt landsbyggðarkjördæmin fjögur yrðu með þessu móti mjög mismunandi fjölmenn væri þessi síðastnefnda skipting væntanlega sú skásta, tölfræðilega séð. Vegna þess ágalla þyrftu jöfnunarþingsæti þó að vera a.m.k. 12 á landinu öllu til þess að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka miðað við heildarkjörfylgi þeirra.
    Í eftirfarandi töflu hefur þingsætum verið skipt upp á milli kjördæma miðað við síðastnefnda skiptingu landsins í kjördæmi.

Tafla 11.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki þingmanni

1.    Vesturkjördæmi (Vesturland og Vestfirðir) 15.710 6+1 2.244

2.    Norðurkjördæmi (Norðurland vestra og eystra)
25.728
8+1
2.859

3.    Suðausturkjördæmi (Austurland, Suðurland austan Þjórsár, ásamt Vestmannaeyjum)

15.093

6+1

2.156

4.    Suðurkjördæmi (Árnessýsla, Suðurnes) 18.732 6+1 2.676

5.    Suðvesturkjördæmi (Reykjanes án Suðurnesja)
40.312
8+3
3.665

5.    Reykjavík vestur 39.517 8+3 3.592

6.    Reykjavík austur 39.516 8+3 3.592

    Landið allt 194.608 50+13 3.089

    Mesta misvægi 1:1,70.

    Af töflunni sést hvaða vanda það hefur í för með sér að kjördæmin utan Reykjavíkur og Reykjaness verði fleiri en þrjú. Samkvæmt þessari hugmynd eru þrjú minni kjördæmi og eitt stærra á landsbyggðinni. Þetta er galli vegna þess að eftir því sem kjördæmin eru minni að íbúa- og þingsætafjölda þeim mun fleiri þurfa jöfnunarsætin að verða. Auk þess má benda á að listi þarf að fá hærra hlutfall atkvæða til að hljóta kjördæmasæti.

6. Megintillaga nefndarinnar .
    Eftir ítarlega athugun á ofangreindum kostum hefur nefndin ákveðið að leggja neðangreinda kjördæmaskipun til grundvallar í tillögum sínum til forsætisráðherra. Í henni er gert ráð fyrir skiptingu fjögurra af núverandi kjördæmum, þ.e. Reykjavíkurkjördæmis, Reykjaneskjördæmis, Norðurlandskjördæmis vestra og Austurlandskjördæmis.

Tafla 12.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki
þingmanni

1.    Norðvesturkjördæmi (Vesturland, Vestfirðir og Húnavatnssýslur)
18.291
8+1
2.032

2.    Norðausturkjördæmi (Skagafjarðarsýsla, Siglufjörður, Norðurland eystra og Múlasýslur)

30.276

9+2

2.752

3.    Suðurkjördæmi (A-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes)
26.696
9+1
2.670

4.    Suðvesturkjördæmi (Reykjanes án Suðurnesja)
40.312
9+2
3.665

5.    Reykjavík vestur 39.517 9+2 3.592

6.    Reykjavík austur 39.516 9+2 3.592

    Landið allt 194.608 53+10 3.089

    Mesta misvægi 1:1,80.

    Röksemdir nefndarinnar fyrir þessari kjördæmaskipun eru þær sem tilgreindar eru í kafla 3.2 hér að framan. Það sem mælir með þessari skipun, umfram aðrar hugmyndir, er einkum þetta:
     1.      Það að steypa þremur núverandi kjördæmum, þ.e. Vesturlandskjördæmi, Vestfjarðakjördæmi og Norðurlandskjördæmi vestra, saman í eitt kjördæmi yrði of stórt skref.
     2.      Æskilegt er að Akureyri sem höfuðstaður Norðurlands verði ekki í jaðri kjördæmis, heldur meira miðsvæðis.
     3.      Ekki er unnt að færa mörk Norðvestur- og Norðausturkjördæma lengra til vesturs vegna þess að með því móti yrði annaðhvort að fækka þingmönnum í Norðvesturkjördæmi í sjö eða fara fram úr þeim mörkum um misvægi milli atkvæða kjósenda í einstökum kjördæmum sem nefndin telur ásættanleg.
     4.      Ef mörk Norðvestur- og Norðausturkjördæma yrðu færð lengra til vesturs yrði Norðvesturkjördæmi áberandi fámennast kjördæmanna. Það gæti kallað á fjölgun jöfnunarsæta til þess að tryggja jöfnuð milli stjórnmálasamtaka.
     5.      Ef Norðausturkjördæmi næði allt frá Vatnsskarði til Skeiðarár yrði kjördæmið mjög stórt og jafnframt miklum mun fjölmennara en Suðurkjördæmi. Af þeim sökum er lagt til að Austur-Skaftafellssýsla tilheyri síðarnefnda kjördæminu.
7. Reiknireglur .
7.1 d´Hondt-reglan .
    Beita má ólíkum reiknireglum við að úthluta kjördæmasætum og skipta jöfnunarsætum milli flokka. Reikniregla sú, sem kennd er við d´Hondt, er þeirra þekktust hér á landi (deilitölur 1, 2, 3 …) og m.a. þess vegna einföldust í augum margra. Hún er notuð hér þar sem skipta þarf sætum milli flokka, hvort sem er á Alþingi eða í sveitarstjórnum, miðað við atkvæðafylgi þeirra á landsvísu eða í sveitarfélagi.

7.2 Lagüe-reglan .
    Til eru margvíslegar aðrar reiknireglur sem eru notaðar við úthlutun þingsæta. Ein þeirra er regla Lagüe. Eru deilitölur 1, 3, 5, 7 … og er hún talin hagstæðari minni flokkum en d´Hondt-reglan, en sá munur jafnast þó út þegar úthlutað er mörgum sætum.
    Afbrigði af Lagüe-reglunni er notað í Skandinavíu, og eru deilitölurnar þá 1,4-3-7- ..., þ.e. fyrst er úthlutað á atkvæðadeild sem er jöfn atkvæðum listans deilt með 1,4.

7.3 Regla stærstu leifa .
    Sú reikniregla, sem er notuð í núverandi kerfi til þess að úthluta þingsætum í einstökum kjördæmum, er kölluð „regla stærstu leifa“. Hún er hins vegar ekki notuð til þess að skipta jöfnunarsætum milli flokka. Þessari reglu er ætlað að auka möguleika minni flokka í fámennari kjördæmum til að fá kosinn þingmann og ná þannig á auðveldari hátt jöfnuði milli flokka á landsvísu. Þetta kerfi virkar þó ekki vel nema allir flokkar, sem eitthvert fylgi hafa, bjóði fram á landinu öllu, auk þess sem reglan veldur því að ekki þykir vera eðlileg samsvörun á milli fylgis flokks í kjördæmi og þingmannatölu hans í kjördæminu, jafnvel þótt aðeins sé miðað við kjördæmakjörna þingmenn.
    Regla stærstu leifa byggist einfaldlega á því að skipta þingsætum í fyrstu nákvæmlega í hlutfalli við atkvæðatölur. Koma þá út heiltölur og brot („leifar“). Heiltölurnar veita allar sæti og síðan stærstu brotin þar til öllum sætum hefur verið úthlutað. Dæmi um notkun þessarar aðferðar má sjá í töflu 2.
    Regla stærstu leifa er víða notuð, t.d. í Danmörku. Hún hefur aftur á móti enga hefð hér á landi og kallar á flóknar reiknireglur þegar kemur að úthlutun jöfnunarsæta.

7.4 Tillaga nefndarinnar .
    Í tillögum nefndarinnar er gert ráð fyrir að kjördæmi verði stækkuð og atkvæðamisvægi minnkað. Af þeim ástæðum er minni þörf á reglum eins og þeirri sem nefnd er „stærstu leifar“ til þess að tryggja jöfnuð milli flokka. Enn fremur eykur það möguleika minni flokka að hljóta kjördæmasæti þegar þau eru orðin 8–10. Þess vegna hefur sú málamiðlun orðið að nota d´Hondt-reglu í því kosningakerfi sem tekið verður upp.

8. Jöfnunarkerfi .
8.1 Fjöldi jöfnunarsæta .
    Eins og fram kemur í markmiðum nefndarinnar hér að framan er stefnt að því að sem næst fullur jöfnuður verði milli flokka eftir atkvæðum þeirra á landsvísu.
    Talnalegar athuganir, sem nefndin hefur gert, sýna að sé landinu skipt í sex kjördæmi, sem eru áþekk að stærð, sbr. megintillögur nefndarinnar, nægir að jöfnunarsæti séu 9–10 til þess að tryggja sæmilega vel jöfnuð milli flokka á landsvísu. Misfjölmenn kjördæmi kalla á fleiri jöfnunarsæti. Sé engin jöfnun í kerfinu er talsverð skekkja milli flokka (allt upp í 4 sæti). Með 6 jöfnunarsætum næst veruleg jöfnun, þó ekki alveg, en hún er óþarflega mikil séu jöfnunarsæti 12.

8.2 Bundin eða óbundin jöfnunarsæti .
    Ýmsar leiðir koma til greina að því er jöfnunarkerfið varðar. Mestu máli skiptir hvort jöfnunarsætin eru bundin eða óbundin kjördæmum.
    Til glöggvunar fylgir eftirfarandi yfirlit:
     1.      „Óbundið“ jöfnunarkerfi. Jöfnunarsætum er þá úthlutað eftir tilteknum reglum, óháð því úr hvaða kjördæmi jöfnunarmenn koma. Miða mætti úthlutun við atkvæðafjölda að baki frambjóðendum eða hlutfall atkvæða að baki þeim í kjördæmi — eða blanda þessu tvennu saman, svo sem gert var áður fyrr.
     2.      „Bundið“ jöfnunarkerfi. Jöfnunarsætum er úthlutað eftir reglum sem geta verið mismunandi, þó þannig að tiltekinn heildarfjöldi þingmanna komi í hlut hvers kjördæmis, eins og nú er, eða svæðis, t.d. landsbyggðarkjördæma annars vegar og Reykjavíkur og Reykjaness hins vegar.
     3.      „Bundið“ jöfnunarkerfi að hluta. Að sjálfsögðu mætti blanda þessum leiðum saman með því að ákveðin jöfnunarsæti væru bundin við kjördæmi, en önnur óbundin.
    Nefndin gerir tillögu um að jöfnunarsætin verði bundin, einkum til að tryggja betur að misvægi verði ekki of mikið í kerfinu. Á móti kemur að frekar er hætta á því þegar öll jöfnunarsætin eru bundin að úthlutanir þeirra sæta geti verið ankannaleg í þeim skilningi að flokkur fái jöfnunarsæti í kjördæmi þar sem fylgi hans er lítið. Nefndin athugaði hvort hægt væri að setja þá reglu að í hvert kjördæmi kæmi a.m.k. eitt jöfnunarsæti en ekki fleiri en tvö til þess að draga úr hættu á slíkri annarlegri úthlutun jöfnunarsæta, en við nánari athugun kom í ljós að slíkt gæti leitt til aukins misvægis, þannig t.d. að hin fámennari kjördæmi fengju öll tvö jöfnunarsæti en fjölmennustu kjördæmin aðeins eitt.

8.3 Skipting jöfnunarsæta milli flokka .
    Nefndin gerir ekki tillögu um neina breytingu á því fyrirkomulagi að jöfnunarsætum sé skipt á milli flokka eftir landsfylgi, þ.e. að þingmannatölunni (63) sé skipt milli flokkanna miðað við heildaratkvæðatölu en til frádráttar komi þau þingsæti sem flokkarnir fá samkvæmt úrslitum í kjördæmum. Nefndin gerir enn fremur ráð fyrir að þessi heildarskipting þingsæta sé gerð með d´Hondt-reglu eins og verið hefur allt frá árinu 1934.

8.4 Úthlutun jöfnunarsæta .
    Til þess að finna hvaða frambjóðendur fá þau þingsæti sem flokkunum reiknast eftir úthlutun jöfnunarsæta eru margar leiðir færar. Núverandi kosningalög gera ráð fyrir allflókinni aðferð sem nefndin vill einfalda verulega. Nefndin leggur til að reglan verði sú að þingsætunum verði úthlutað til þeirra frambjóðenda hvers flokks sem hafa hæst hlutfall atkvæða í sínu kjördæmi.
    Nefndin kannaði ýmsar aðferðir við að finna hverjir eigi að fá jöfnunarsætin sem flokkunum eru reiknuð. Ein reglan er sú að þau gangi til þeirra frambjóðenda sem hæsta atkvæðatölu hafa þegar úrslit í kjördæmi liggja fyrir (og atkvæðadeildir (atkvæðakvótar) kjördæmakjörinna hafa verið strikaðar út). Sú aðferð hefur tilhneigingu til þess að fylla fyrst tölu jöfnunarsæta í stærri kjördæmunum, en þau minni mæti afgangi. Hættan er þá sú að í einhverjum tilfellum verði að úthluta sætum til frambjóðenda með tiltölulega lítið fylgi. Nefndin hallast því fremur að því að miða við hlutfall hvers frambjóðanda af atkvæðamagni í kjördæmi. Þannig standa allir frambjóðendur jafnfætis, óháð því hvað kjördæmin eru fjölmenn. Þau kjördæmi, þar sem þingsæti eru færri, hafi þó að jafnaði meiri möguleika á að fá fyrr sín (eða sitt) jöfnunarsæti við úthlutunina.
    Nefndin kannaði líka þann möguleika að taka upp að nýju þá reglu sem gilti við úthlutun jöfnunarþingsæta 1934–1983, þ.e. að þingsætum verði úthlutað til frambjóðenda eftir atkvæðatölu og atkvæðahlutfalli á víxl. Athuganir, sem gerðar voru, sýndu þó enga sérstaka kosti þeirrar aðferðar fram yfir það að úthluta til þeirra sem hæst hafa hlutfall, auk þess sem víxlregla þykir flóknari.
    Við úthlutun jöfnunarsæta skiptir verulegu máli hvort þau eru bundin við kjördæmi eða ekki. Séu þau óbundin kjördæmum er meira svigrúm til þess að hafa einfaldar reglur.
    Á seinustu árum hefur verið að þróast stærðfræðileg greining á þeim vanda sem felst í útdeilingu þingsæta þar sem útdeilingin er háð bæði kjördæma- og landsfylgi eins og verið hefur með ýmsu móti hérlendis síðan 1934. Niðurstaða þessara fræða er sú að ekki sé til nein einföld aðferð til að úthluta sætum innan slíks ramma með þeim hætti að vissar lágmarkskröfur um eiginleika eða „gæði“ úthlutunarinnar séu allar tryggilega uppfylltar. Með þessum fræðum er þó unnt að úthluta sætum þannig að umræddar kröfur fái allar staðist, en aðferðin sem til þess þarf er býsna flókin. Nefndin telur ekki ráðlegt að lögfesta slíka aðferð. Á hinn bóginn má nota þessa fræðilega „bestu lausn“ sem viðmiðun um ágæti annarra og einfaldari aðferða. Á vegum nefndarinnar hefur slíkur samanburður verið gerður. Niðurstaðan er í samræmi við fræðin: Kröfurnar um einfalda aðferð og um sem „réttlátasta“ úthlutun stangast á. Að jafnaði er meiri hætta á ankannalegri úthlutun (þ.e. að sæti fáist út á lítið fylgi) þeim mun einfaldari sem aðferðin er. Þess má geta að úthlutun þingsæta samkvæmt gildandi kosningalögum hefur í liðnum þingkosningum reynst vera jöfn þeirri sem fæst með fyrrgreindri bestu aðferð ef frá er skilið eitt tilvik þar sem varð eitt frávik frá réttri lausn. Nefndin hefur kynnt sér aðferðir þar sem reynt er að fara bil beggja: Að tryggja þokkalega nálgun á hinni fræðilega „bestu“ aðferð á sæmilega skiljanlegan máta.
    Það er á hinn bóginn niðurstaða nefndarinnar að fyrir öllu sé að kjósendur hafi skilning á úthlutunaraðferðinni, að einfaldleikinn verði að vera í fyrirrúmi, jafnvel þótt einhver áhætta kunni að vera tekin með niðurstöður í úthlutun. Benda má á að það er ekkert nýmæli að úthlutun einstakra sæta þyki einkennileg. Þannig náði þingmaður kjöri í kosningum 1949 með 67 atkvæði en frambjóðandi með 2.033 atkvæði að baki sér hlaut ekki þingsæti og var hann þó innan sama flokks.

9. Aðlögun kosningakerfis að búsetuþróun .
    Nefndin leggur áherslu á að breytingar á kjördæmaskipun að þessu sinni geti orðið til nokkurrar frambúðar. Eins og rakið er að framan í meginhugmyndum nefndarinnar er byggt á því að ekki þurfi að bregðast við á allra næstu árum og gera breytingar á kjördæmaskipun til þess að jafna vægi atkvæða á ný.
    Engu síður þykir skynsamlegt að orða stjórnarskrárákvæði um kjördæmaskipun þannig að gera megi breytingar á kjördæmamörkum til að bregðast við breyttri íbúadreifingu í landinu, innan einhverra ákveðinna marka, svo og að í stjórnarskrárákvæðinu sé heimild til að breyta þingsætatölu kjördæma ef veruleg röskun verður á íbúafjölda.
    Í tillögum nefndarinnar er gert ráð fyrir að setja í stjórnarskrána ákvæði um breytingar sem gera skuli á kosningaskipun án nýrra laga- og stjórnarskrárbreytinga. Tvennt skiptir máli í því sambandi:
     a.      að stjórnarskráin heimili löggjafanum að gera breytingar á þingsætatölu í kjördæmum ef mismunur á kjósendafjölda að baki hverju þingsæti er orðinn meiri en 1:2,
     b.      að stjórnarskrá og kosningalög heimili landskjörstjórn að breyta mörkum milli Reykjavíkurkjördæmanna eftir búsetuþróun í höfuðborginni, þó innan tiltölulega þröngra marka, þannig að höfuðborginni verði að jafnaði skipt í tvö álíka stór kjördæmi.
    Nánari tillögur um þetta atriði er að finna í drögum að nýju orðalagi 31. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. fylgiskjal 2.

10. Persónukjör .
10.1 Almenn sjónarmið .
    Nefndin hefur rætt um persónukjör, þ.e. aðferðir til að auka áhrif hins almenna kjósanda á það hvaða fulltrúar flokkanna hljóta þingsæti. Ýmis sjónarmið hafa komið fram, svo sem að auka persónuval kjósandans í kjörklefanum (jafnvel sameina þannig þingkosningar og prófkjör), halda núverandi skipan þar sem flest stjórnmálasamtök hafa einhvers konar prófkjör (forval, skoðanakannanir), auka jafnvel vald flokksforustunnar til ákvörðunar um framboðslista (t.d. til þess að auka hlut kvenna) o.s.frv. Ljóst er þó að persónukjör verður að taka nokkurt mið af því hvernig kosningakerfið er að öðru leyti, hvort þingmenn í kjördæmi eru fáir (jafnvel einmenningskjördæmi), margir (t.d. 10 í hverju kjördæmi) eða að landið sé eitt kjördæmi.
     1. Prófkjör.
    Flest stjórnmálasamtök hafa viðhaft einhvers konar prófkosningar við val á mönnum á framboðslista. Sýnist sitt hverjum um reynsluna af því. Tillögur hafa komið fram um að setja samræmdar reglur um prófkosningar eða forval en fram að þessu hefur það sjónarmið verið ríkjandi að það væri á valdi flokkanna sjálfra, sem innra málefni þeirra, hvernig hagað er vali frambjóðenda á framboðslista. Þess eru dæmi, svo sem í Bandaríkjunum, að prófkosningar séu lögskyldar og ákvæði eru í kosningalögum í Noregi og Finnlandi sem varða val frambjóðenda á lista flokkanna.
     2. Val á frambjóðendum á kjördegi.
    Önnur meginaðferðin við að koma á persónukjöri er sú að láta kjósendur raða á listann um leið og þeir kjósa flokka.
    Margar aðferðir eru til en þær falla aðallega í tvo flokka:
    a. Röðun á þeim lista sem kosinn er:
    Þá getur kjósandi raðað (með einhverjum hætti) frambjóðendum á þeim lista sem hann kýs. Hugsanlegt er t.d. að krossa við þann frambjóðanda eða þá frambjóðendur sem kjósandi vill að fái þingsæti eða raða tilteknum fjölda frambjóðenda á óröðuðum lista.
    Sums staðar í Evrópu er viðhaft allnokkurt persónukjör í þessum stíl. Í Finnlandi t.d. velur kjósandinn einn frambjóðanda (skrifar númer hans á kjörseðilinn) en atkvæðið telst flokki frambjóðandans. Í Belgíu eiga kjósendur kost á að krossa við nöfn frambjóðenda (það gerir um helmingur kjósenda) og það hefur áhrif (eftir nokkuð flóknum reglum) á hverjir teljast kjörnir af listum (röð frambjóðenda hefur líka áhrif). Í Danmörku eru í raun margir listar sama flokks í kjöri í hverju kjördæmi (amts- og storkredser) og auk þess er hægt að krossa við nöfn einstaklinga.
    b. „Frjáls röðun“:
    Þá getur kjósandi einnig valið frambjóðendur af öðrum listum en þeim sem hann kýs. Sem dæmi um þennan hátt má nefna „írsku aðferðina“.
    Almennt hefur þeirri röksemd verið beitt gegn persónukjöri af þessu tagi að þar með sé blandað saman raunverulegri kosningabaráttu flokkanna og prófkosningu milli einstaklinga úr sama flokki.
     3. Raðaðir eða óraðaðir listar.
    Þá hefur verið hreyft þeirri hugmynd að flokkarnir ættu að hafa um það frjálst val hvernig framboðslistar þeirra eru, þ.e. raðaðir, óraðaðir eða raðaðir að nokkru leyti. Slíkt er viðhaft í Danmörku (þótt kerfið sé allólíkt). Nú er það lögbundið hér á landi að hafa raðaða lista.
     4. Útstrikanir og umröðun.
    Jafnan hafa verið reglur í kosningalögum sem veita kjósendum rétt til að breyta röð frambjóðenda á lista eða strika frambjóðendur út. Þær hafa hins vegar þótt flóknar og ekki reynst hafa raunverulega þýðingu. Útstrikanir eru leyfðar í Svíþjóð (en eru ekki lengur reiknaðar) og Noregi, svipað og hér, en hafa enga raunhæfa þýðingu. Í Noregi þarf t.d. meira en helmingur kjósenda listans að gera breytingu til að hún hafi áhrif.
    Reglurnar hér á landi hafa verið þrengdar á síðustu árum en nú hefur þeirri hugmynd verið varpað fram að veita þessum reglum á ný meira vægi þannig að veruleg hreyfing meðal kjósenda gæti haft áhrif á það hverjir af frambjóðendum hljóta þingsæti.

10.2 Nýjar reglur um útstrikanir og umröðun .
    Nefndin hefur orðið ásátt um að leggja til að fylgt verði þeirri hefð sem lengi hefur verið í kosningalögum að kjósendur hafi tvo möguleika á að breyta kjörseðli til þess að sýna afstöðu sína til einstakra frambjóðenda, þ.e.
     a.      að breyta röð frambjóðenda eða
     b.      að strika þá út.
    Nefndin vill hins vegar auka vægi þessara aðgerða kjósenda. Samkvæmt núverandi ákvæðum kosningalaga þarf meira en helmingur kjósenda að strika út frambjóðanda til þess að hann falli úr sæti og þá fellur hann reyndar út af listanum. Það þykir fullströng krafa, einkum með hliðsjón af því að kjósendur eru jafnan tregir til þess að gera breytingar á kjörseðlum. Þótt óánægja sé með einn frambjóðanda, jafnvel svo að ætla megi að hún sé almenn, hefur reynslan sýnt að tiltölulega fá prósent kjósenda sýna þennan vilja sinn í verki í kjörklefanum. Með hliðsjón af þessu þykir ekki óeðlilegt að mörkin séu talsvert fyrir neðan 50%.
    Nefndin leggur því til að sú regla sem gilti fram að breytingu á kosningalögum 1959, „Borda-reglan“, verði tekin upp að nýju, þó þannig að henni verði einungis beitt á aðalmenn og varamenn á hverjum lista (þó aldrei færri en þrjá). Samkvæmt reglunum voru öllum frambjóðendum á listanum reiknuð atkvæði samkvæmt Borda-reglunni. Með nokkurri einföldun má segja að ekki hafi verið meiri munur milli reiknaðrar atkvæðatölu hvers manns á lista en sem nam hlutfallinu einum á móti öllum sætum listans (tvöföldum fjölda þingsæta í kjördæmi). Það þykja hins vegar of lág mörk til þess að gera breytingar á röð frambjóðenda. Er auðvelt að sýna fram á að ef hin gamla regla gilti gætu tiltölulega fámenn samtök kjósenda komið til leiðar talsverðri breytingu á lista, t.d. komið frambjóðanda úr aðalsæti í varamannssæti.
    Af þessum sökum var aðferðinni breytt við kjördæmabreytinguna 1959. Að stofni til var haldið í Borda-regluna en þeir atkvæðaseðlar, þar sem einhverjar breytingar voru gerðar, vógu aðeins þriðjung. Nefndin vill ekki taka þá reglu upp að nýju en leggur til að aðferð Borda verði beitt þannig að hún taki aðeins til sæta kjördæmakjörinna aðalmanna og varamanna þeirra. Með því eru mynduð hófleg mörk fyrir því að leyfa breytingar á listum. Þar sem kosnir eru t.d. tveir menn og því fjórum mönnum listans reiknuð atkvæði þurfa a.m.k. 20% kjósenda listans að strika út 2. mann listans til þess að fella hann úr aðalmannssæti í varamannssæti ef engar aðrar breytingar eru gerðar. Ef til þess kæmi að hópur kjósenda reyndi að bægja frambjóðanda úr sæti ættu hann og stuðningsmenn hans möguleika á því að beita svipuðum aðferðum gegn þeim frambjóðanda sem fyrir því stæði.
    Nefndin vill taka fram að hún hefur ekki getað rætt þennan þátt kosningakerfisins eins rækilega og hún hefði kosið.

11. Hlutur kvenna .
    Mikilvægt er að þær breytingar á kjördæmaskipun og kosningafyrirkomulagi, sem stefnt er að, torveldi ekki þá þróun í átt til aukinnar stjórnmálaþátttöku kvenna sem orðið hefur á undanförnum árum og áratugum, heldur þvert á móti stuðli frekar að því að konur taki sæti á Alþingi.
    Fyrsta konan tók sæti á Alþingi 1922, nokkrum árum eftir að konur fengu kosningarrétt og kjörgengi. Lengst af áttu fáar konu sæti á þingi, stundum engin, stundum ein til þrjár. Árið 1983 jókst hlutur kvenna talsvert og nú er svo komið að tæp 30% þingmanna eru konur (nákvæmlega 28,6%; 18 konur).
    Annars staðar á Norðurlöndum er hlutfall kvenna meðal þingmanna nokkru hærra, hæst í Svíþjóð eftir nýafstaðnar kosningar þar, 42,7%. Er það hæsta hlutfall í þjóðþingum heims, en næst koma Danmörk með 37,4%, Noregur 36,4%, Holland 36% og Finnland 33,5%. Að meðaltali mun þetta hlutfall vera 12,6% á þjóðþingum heimsins.
    Í ályktun Alþingis frá því vorið 1998, um framkvæmdaáætlun til fjögurra ára um aðgerðir til að ná fram jafnrétti kynjanna, segir að fara eigi fram sérstök úttekt á áhrifum mismunandi kosningakerfa á möguleika kvenna og karla til að hljóta kosningu til Alþingis og sveitarstjórna.
    Í vor samþykkti Alþingi enn fremur þingsályktunartillögu „um aðgerðir til að auka hlut kvenna í stjórnmálum“. Samkvæmt henni er ríkisstjórninni falið að skipa nefnd sem starfi í a.m.k. fimm ár og standi hún fyrir ýmsum verkefnum sem stuðli að aukinni stjórnmálaþátttöku kvenna.
    Með hliðsjón af ákvæðum framkvæmdaáætlunar um jafnrétti kynjanna fór nefndin þess á leit við Stefán Má Stefánsson prófessor að úttekt á áhrifum kjördæmaskipunar og kosningafyrirkomulags verði felld inn í rannsóknarverkefni um jafnræði sem unnið er að á vegum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands undir hans stjórn og hefur Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir, lögfræðingur í utanríkisráðuneytinu, sinnt því verkefni. Enn fremur liggur fyrir að Rannsóknasjóður hefur styrkt verkefni á vegum Auðar Styrkársdóttur og Svans Kristjánssonar sem fjallar um áhrif kjördæmaskipunar og kosningafyrirkomulags á stjórnmálaþátttöku kvenna.
    Nokkur tími mun líða þar til niðurstöður rannsókna Auðar og Svans liggja fyrir en við lok nefndarstarfsins barst nefndinni skýrsla Ragnheiðar Elfu. Er hún birt sem fylgiskjal með þessari skýrslu. Leggur nefndin áherslu á að nefnd ríkisstjórnarinnar um aukinn hlut kvenna í stjórnmálum hafi hliðsjón af niðurstöðum rannsóknanna.
    Í viðræðum, sem nefndin hefur átt við fræðimenn, hefur komið fram að rannsóknir sýna talsverða jákvæða fylgni milli ákveðinna þátta kosningaskipulags og fjölda kvenna á þingi. Er þar aðallega um að ræða hlutfallskosningar og stór kjördæmi. Kemur það raunar heim og saman við reynsluna hér á landi því að engin kona hlaut kosningu í einmenningskjördæmi, og eftir síðustu kosningar var hlutfall kvenna í einstökum kjördæmum því hærra sem kjördæmið hefur fleiri þingmenn; í minnstu kjördæmunum tveimur náði engin kona kjöri.
    Jafnframt hafa fræðimenn bent á fleiri þætti en kosningakerfið sjálft sem virðast hafa áhrif í þessum efnum, þætti sem tengjast bæði framboðsaðferðum, lögum og reglum, sbr. skýrslu Evrópuþingsins frá 1997:
     a.      Stjórnmálasamtökin sjálf, hugmyndafræði þeirra, aðferðir við að velja frambjóðendur, valdakerfi, uppbygging og vinnubrögð. Mikilvægast í þessu sambandi er að fyrir því sé raunverulegur pólitískur vilji í flokkum að auka hlut kvenna.
     b.      Kynjakvótar eða reglur um sérstakar tímabundnar aðgerðir til að koma á jafnstöðu kynjanna. Slíkar reglur eru ýmist lögbundnar eða settar í starfsreglur stjórnmálasamtaka án lagaboðs, sbr. 3. gr. jafnréttislaga.
     c.      Menning og félagsleg staða kvenna. Almennt eykur bætt menntunarstaða kvenna líkurnar á því að konur fái framgang í stjórnmálum, og margir aðrir þættir skipta líka máli. Einnig hafa réttindahreyfingar kvenna þrýst á stjórnmálasamtökin að jafna hlut kynjanna í stjórnmálum.
    Það er niðurstaða nefndarinnar að þær breytingar á kjördæmaskipun og kosningakerfi, sem hún gerir tillögur um, skapi ekki síðri skilyrði fyrir stjórnmálaþátttöku kvenna en nú eru. Skiptir þar mestu máli að kjördæmin eru almennt stækkuð (landsbyggðarkjördæmin). Á móti kemur að stærsta kjördæminu, Reykjavík, er skipt í tvennt, en fyrir því eru aðrar ástæður sem raktar eru framar í þessari skýrslu. Í hvoru kjördæmi í höfuðborginni verða þó yfir tíu þingsæti.
    Ekki er vilji fyrir því innan nefndarinnar að leggja til lögbundna kynjakvóta á framboðslistum stjórnmálasamtaka. Nefndin telur æskilegra að þróun til aukinnar stjórnmálaþátttöku kvenna eigi sér stað án lagaboða og hvetur jafnframt til þess að með þessum þætti málsins verði fylgst vel á næstu árum.

12. Um „þröskulda“ .
12.1 Almennt um þröskulda .
    Þröskuldar (á ensku „electoral threshold“) eru algengt fyrirbæri í kosningalögum ýmissa landa. Nákvæm skýrsla um þá er þó ekki fyrirliggjandi en þeir eru á bilinu frá 0,67 (Holland) og upp í 8% (Liechtenstein) samkvæmt upplýsingum í riti Alþjóðaþingmannasambandsins.
    Yfirleitt eru þröskuldar settir til þess að draga úr fjölda lítilla flokka á þingum og hafa þau áhrif að útiloka þá frá því að fá kjördæmissæti eða jöfnunarsæti ef þeir ná ekki tilteknu lágmarksfylgi á landinu öllu eða í einstökum kjördæmum.
    Hérlendis hefur ekki verið hlutfallsþröskuldur við úthlutun jöfnunarsæta. Samkvæmt lögum er nægilegt að fá kjördæmakjörinn mann. Í Danmörku eru þrír þröskuldar (þar á meðal 2% á landsvísu) og þarf að komast yfir einn þeirra til að fá jöfnunarsæti. Í Svíþjóð eru tveir þröskuldar, 4% til að fá jöfnunarsæti og 12% í kjördæmi til að fá kjördæmasæti þar. Í Þýskalandi er þröskuldurinn 5% eða þrjú kjördæmasæti (í einmenningskjördæmum) til að fá sæti samkvæmt landslista.
    Þröskuldar geta í senn verið jákvæðir (þ.e. veitt rétt til jöfnunarsæta ef náð er ákveðnu marki) eða neikvæðir (þ.e. útilokað flokka eða framboð sem annars kæmu að manni eða mönnum samkvæmt öðrum reglum kerfisins (t.d. í einstökum kjördæmum; dæmi Spánn, 3%)).

     „Náttúrlegir“ þröskuldar.
    Gerður hefur verið útreikningur á þröskuldum sem felast sjálfkrafa í þeim reiknireglum sem notaðar hafa verið. Eftirfarandi tafla sýnir slíka þröskulda miðað við d´Hondt-kerfið og fimm framboð:

Tafla 13.

5 framboð

a. listi fær örugglega
mann kjörinn b. listi fær örugglega ekki mann kjörinn

5 þingsæti 16,7% 11,1%

6 þingsæti 14,3% 10,0%

7 þingsæti 12,5% 9,1%

8 þingsæti 11,1% 8,3%

9 þingsæti 10,0% 7,7%

10 þingsæti 9,1% 7,1%

11 þingsæti 8,3% 6,7%

12 þingsæti 7,7% 6,3%

    Í a-dálki er hundraðstalan fundin með brotinu: 1/(s+1); í b-dálki með brotinu: 1/(f+s-1); þar sem s=þingsæti, f=fjöldi framboða.

    Taflan sýnir það lágmarksfylgi sem atkvæðaminnsti listinn af hugsanlegum fimm listum þarf til þess að fá örugglega sæti eða að tryggt sé að hann fái ekki sæti. Raunverulegir möguleikar flokka liggja þarna á milli.

12.2 Þröskuldar við úthlutun jöfnunarsæta .
    Nefndin gerir tillögu um að settur verði einn almennur þröskuldur sem gildir við úthlutun jöfnunarsæta, 5%. Yrði þá horfið frá því skilyrði sem fram að þessu hefur gilt um úthlutun jöfnunarsæta, þ.e. að flokkur fái sæti í kjördæmi. Með þessu móti yrði betur skilið á milli úthlutunar jöfnunarsæta og úthlutunar kjördæmissæta. Þröskuldur af þessu tagi mundi tryggja stjórnmálahreyfingu þingsæti ef hún nær 5% atkvæða á landinu öllu þótt hún hefði hvergi komið manni að í kjördæmi. Flokkur sem fengi rétt rúm 5% mundi þannig fá þrjá jöfnunarmenn. Flokkur sem ekki næði 5% markinu ætti hins vegar ekki rétt til jöfnunarsæta jafnvel þótt hann hefði fengið kjörinn þingmann í kjördæmi.
    Það er að sjálfsögðu álitamál hversu hár þröskuldurinn á að vera og voru mismunandi viðhorf til þess uppi í nefndinni. Vógust þar á annars vegar þau sjónarmið að flokkar, sem nokkurt fylgi hafa, komi að fulltrúum á Alþingi og hins vegar að settar verði skorður fyrir því að smáflokkum fjölgi óeðlilega mikið. Þessar reglur mega þó ekki verða til þess að hindra lýðræðislega þróun. Niðurstaða nefndarinnar, 5% þröskuldurinn, er því málamiðlun milli mismunandi skoðana. Mundi slíkt lágmarksfylgi að jafnaði gefa 3 þingsæti þar sem að baki hverju þingsæti er hlutfallslega 1,59%; og þrjú þingsæti því nærri 5%, nákvæmlega 4,76%. Þannig yrði þröskuldurinn sá sami og í Þýskalandi en nokkru hærri en í Svíþjóð og Noregi (4%) og Danmörku (2%). Þess ber að geta að í Svíþjóð er líka þröskuldur í kjördæmum, 12%.

13. Talning atkvæða .
    Í kosningalögum hefur frá upphafi verið fylgt þeirri reglu að atkvæðum innan sama kjördæmis sé safnað saman á einn stað, þeim blandað vel saman og talið upp úr kjörkössunum þannig að sem minnst megi lesa úr þeim hvernig kjósendur einstakra svæða innan kjördæmisins hafa greitt atkvæði. Í nefndinni hafa hins vegar verið ræddar hugmyndir um að atkvæði í kosningum verði talin á minni svæðum en öllu kjördæminu. Þykir margt mæla með því að horfið verði frá þeirri reglu sem gilt hefur og „kjósendalandslagið“ í kjördæmum komi betur fram en nú er. Hefur verið sagt að það sé lýðræðislegra, gegnsærra og nokkur fróðleikur fyrir flokkana að vita hvar styrkur þeirra og veikleiki liggur innan kjördæmanna, ekki síst þegar þau eru orðin svo stór sem í tillögu nefndarinnar segir. Eru mörg dæmi frá öðrum þjóðum þar sem þessi aðferð er viðhöfð þótt hún yrði alveg ný hér á landi. Enn fremur má nefna að með þessu móti gætu kjósendur á einstökum svæðum komið skilaboðum til þingmanna um ánægju eða óánægju og jafnframt hefur verið nefnt að við framboð megi taka nokkurt tillit til þess hvernig „atkvæðalandslagið“ hjá hverjum flokki liggur innan kjördæmisins. Þannig er líklegt að talning atkvæða með þessum hætti gæti orðið til að styrkja þau svæði sem fámennari eru og þetta fyrirkomulag gæti enn fremur „bætt upp“ þá breytingu sem margir óttast, að landið verði orðið að of fjölmennum og of stórum kjördæmum. Loks hefur verið bent á að þetta fyrirkomulag gæti flýtt talningu þar sem ekki þyrfti að flytja kjörgögn um langan veg á einn stað þar sem talið er upp úr kössum.
    Á móti er teflt fram þeim rökum að slíkt fyrirkomulag mætti misnota gegn einstökum frambjóðendum og jafnframt að slíkt fyrirkomulag gæti orðið til þess að viðhalda gömlum kjördæmamörkum, jafnvel þeim sem giltu fyrir 1959.
    Nefndin gerir ekki beinar tillögur um hvernig (eða hvar) talning atkvæða fari fram en hefur rætt þær með hliðsjón af breyttu kosningafyrirkomulagi í heild. Nefndin telur þó mikilvægt, ef af yrði, að í hverju „talningahólfi“ yrðu það margir kjósendur að með engu móti yrði rakið hvernig einstaklingar hafa greitt atkvæði (t.d. 2.000 kjósendur að lágmarki). Nefndin hvetur hins vegar til þess að þetta mál verði tekið til umræðu í nefnd þeirri sem vinnur að tæknilegum breytingum á kosningalögum.

14. Kjördæmaskipun og stjórnsýslumörk .
    Að beiðni nefndarinnar hefur farið fram könnun á umdæmaskiptingu staðbundinna stjórnvalda og að hve miklu leyti hún taki mið af kjördæmaskiptingu landsins skv. 31. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. fylgiskjal 5. Hefur sú könnun leitt í ljós að umdæmaskipting stjórnvalda tekur ekki nema að takmörkuðu leyti mið af kjördæmaskipun landsins. Í þeim tilvikum, sem svo háttar til um, eru umdæmin þó oftar skilgreind með vísan til annarra umdæma innan kjördæmanna, t.d. með skírskotun til kaupstaða og sýslna samkvæmt eldri skipan, þ.e. á svipaðan hátt og stjórnarskráin gerir sjálf, eða sveitarfélaga, svo sem tillögur nefndarinnar gera ráð fyrir. Einungis í fáum tilvikum er með beinum hætti vísað til kjördæmanna sem slíkra og vandalaust er að færa þær tilvísanir til annarra kennileita innan sömu marka, svo sem algengara virðist, eða gera á þeim aðrar breytingar eftir því sem hentugast þykir í hverju tilviki.
    Samkvæmt þeim upplýsingum, sem ráðuneytin létu í té, er í lögum einungis í einu tilviki gagngert vísað til kjördæmanna sem umdæma þeirrar stjórnsýslu er í hlut á, sbr. kafla 3.1 í fylgiskjali 5. Sama á við um reglugerðir þar sem einungis fannst eitt dæmi um að vísað væri til kjördæma sem slíkra, sbr. kafla 1.1.5 í fylgiskjali. Í níu skiptum er hins vegar ljóst að umdæmi staðbundinna stjórnvalda eða skipulag miðstýrðrar stjórnsýslu er miðað við kjördæmin án þess að kjördæmin séu sem slík notuð til að afmarka þau. Ekkert þessara tilvika utan eitt er án frávika frá skipan landsins í kjördæmi og ýmist eru mörk þeirra dregin í lögum eða reglugerðum eða byggð á venju sem um þau hefur skapast.

15. Hliðarráðstafanir .
    Tillögur nefndarinnar, sem byggjast á því að draga úr misvægi atkvæða milli kjördæma, munu leiða til þess að nokkur þingsæti færast frá landsbyggðarkjördæmum til þéttbýliskjördæma á suðvesturhorni landsins. Það er eðlilegt að slík breyting leiði til umræðna um vanda landsbyggðarinnar. Hér er lagt til að samhliða þeim breytingum, sem verða á skipan kjördæma og úthlutun þingsæta, verði rætt um ýmis önnur atriði sem varða hagsmuni þeirra kjördæma og landshluta þar sem þingsætum fækkar.

15.1 Byggða- og félagsmál .
    Breytingar þær, sem lagt er til að gerðar verði á skipun kjördæma og úthlutun þingsæta, gefa tilefni til að fjallað verði um hvort ástæða sé að grípa til aðgerða til að styðja og styrkja búsetu á landsbyggðinni. Í því efni má nefna samgöngu- og vegamál, t.a.m. örari endurbætur á vegtengingum einstakra byggða við aðalvegakerfi landsins, fjarskiptamál, húshitunarkostnað á hinum svonefndu köldu svæðum, námskostnað vegna framhaldsnáms o.fl.
    Að höfðu samráði við forsætisráðherra leggur nefndin til að fjallað verði um framangreind atriði í sérstakri nefnd um atvinnu- og efnahagsmál sem skipuð verði samkvæmt tilnefningum allra þingflokka.

15.2 Starfsaðstaða þingmanna .
    Verði tillögur nefndarinnar að lögum er ljóst að aðstaða þingmanna til að sinna kjósendum í hinum landfræðilega stærri kjördæmum verður önnur en áður. Með hliðsjón af því hvetur nefndin til að aðstoð við þingmenn úr þessum kjördæmum verði aukin, t.d. þannig að þingmenn fái styrk til að njóta liðsinnis starfsmanns eða til annars konar aðstoðar.

16. Aðrar breytingar á stjórnarskrá .
    Samhliða þeim breytingum, sem nefndin leggur til að gerðar verði á stjórnarskrá lýðveldisins um kjördæmaskipun og önnur tengd atriði, hefur verið rætt um nauðsyn þess að kannað verði hvernig önnur ákvæði stjórnarskrárinnar hafi staðist tímans tönn. Þær breytingar, sem stjórnarskráin hefur tekið frá gildistöku hennar, hafa einkum snúið að ákvæðum hennar um kosningar til Alþingis og nýlega hafa ákvæði hennar um skipulag þingsins og mannréttindaákvæði verið endurskoðuð. Önnur ákvæði hafa hins vegar staðið nokkurn veginn óbreytt frá upphafi, sum hver frá 1874. Þjóðfélagslegar aðstæður eru hins vegar allt aðrar nú en þá og örar breytingar og framfarir virðast gefa tilefni til að farið verði yfir hvort ástæða sé til að breyta öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar samhliða breytingum á kosningaákvæðum hennar samkvæmt tillögum í þessari skýrslu.

17. Um drög að frumvörpum til stjórnarskipunarlaga og kosningalaga .
17.1 Drög að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga .
    Eins og áður er vikið að hefur komið fram það sjónarmið að í stjórnarskrá eigi að vera tiltölulega fá og að sama skapi almenn ákvæði um megindrætti í kjördæmaskipun landsins og tilhögun kosninga til Alþingis. Nefndin hefur látið gera fyrstu drög að nýju orðalagi 31. gr. stjórnarskrárinnar og nýjum ákvæðum til bráðabirgða með þetta sjónarmið að leiðarljósi. Í drögunum er jafnframt byggt á þeirri kjördæmaskipun sem nefndin mælir með í tillögum sínum.
    Í drögunum er gert ráð fyrir að heildarfjöldi þingsæta verði stjórnarskrárbundinn, svo og lengd kjörtíma og fjöldi kjördæma. Enn fremur tilhögun kosninga í megindráttum, þ.e. að þær séu leynilegar og hlutbundnar. Það er hins vegar lagt í vald löggjafans að ákveða fjölda þingsæta í hverju kjördæmi, þó þannig að minnst fimm kjördæmasæti séu í hverju þeirra. Sömuleiðis verði sett í lög nánari fyrirmæli um kjördæmaskipun og fyrirkomulag kosninga, þar á meðal verði kjördæmamörk, nema í Reykjavík, og reglur um úthlutun þingsæta lögbundnar. Með þessu móti er hægt að breyta vissum atriðum, er lúta að kjördæmaskipun og kosningafyrirkomulagi, án þess að það kalli á stjórnarskrárbreytingu. Til þess að koma í veg fyrir að einfaldur meiri hluti á Alþingi geti gert slíkt upp á eigin spýtur er hins vegar svo fyrir mælt að breytingar á lögmæltum kjördæmamörkum og þinsætaúthlutun verði aðeins gerðar með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi. Í bráðabirgðaákvæði er þó nauðsynlegt að mæla svo fyrir að breytingarnar verði ákveðnar af meiri hluta Alþingis í upphafi til þess að tryggt sé að þær nái fram að ganga svo að ekki skapist misræmi á milli stjórnarskrár og kosningalaga.
    Í drögunum er að auki að finna tvö nýmæli:
    Í fyrsta lagi er horfið frá þeirri reglu núgildandi kosningalaga, sem ekki hefur stuðst við stjórnarskrá, að þau stjórnmálasamtök ein komi til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem fengið hafa kjördæmasæti. Í staðinn er lagt til að þau samtök ein, sem hlotið hafa meira en 5% atkvæða á landsvísu, geti fengið úthlutað jöfnunarsætum jafnvel þótt þau hafi ekki fengið þingmann kjörinn í kjördæmi.
    Í annan stað er, eins og áður hefur komið fram, svo fyrir mælt að verði misvægi á milli atkvæða kjósenda að baki hverju þingsæti í einstökum kjördæmum meira en 1:2 að loknum alþingiskosningum skuli landskjörstjórn flytja þingsæti á milli kjördæma þar sem munurinn er mestur til að draga úr misvæginu. Vegna þess að fimm ár kunna að líða þar til á þetta ákvæði reynir er í bráðabirgðaákvæði lagt til að það gerist í fyrsta sinn um áramótin 2000–2001, en síðan reynir á það á minnst fjögurra ára fresti.

17.2 Drög að frumvarpi til breytinga á lögum um kosningar til Alþingis .
    Meðfylgjandi drög að frumvarpi til breytinga á kosningalögum eru sniðin eftir drögunum að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem lýst er hér að framan. Jafnframt taka þau mið af þeirri kjördæmaskipun, þar á meðal kjördæmamörkum og fjölda þingsæta í hverju kjördæmi, sem nefndin mælir með í tillögum sínum.
    Að auki er að finna í drögunum önnur atriði sem rétt er að vekja sérstaka athygli á:
     1.      Í 2. gr. er lagt til að landskjörstjórn ákveði mörkin milli kjördæmanna tveggja í Reykjavík um hver áramót þannig að kjósendur í hvoru þeirra um sig að baki hverju þingsæti séu nokkurn veginn jafnmargir, auk þess sem hvort kjördæmi sé sem samfelldust heild.
     2.      Í 4. gr. er heimild landskjörstjórnar til að færa þingsæti á milli kjördæma til að draga úr misvægi atkvæða kjósenda í einstökum kjördæmum einskorðuð við kjördæmasæti.
     3.      Í 6. gr. er lagt til að í stað orðsins „landsframboð“, sem í núgildandi lögum er notað um sameiginlegt framboð á vegum stjórnmálasamtaka, verði einfaldlega notað orðið „stjórnmálasamtök“. Þessi breyting gengur síðan eins og rauður þráður gegnum drögin.
     4.      Í 12. og 20. gr. er gert ráð fyrir að yfirkjörstjórnir úthluti kjördæmasætum, en landskjörstjórn aðeins jöfnunarsætum, eins og áður tíðkaðist.
     5.      Í 13. gr. er stuðst við d´Hondt-reglu við úthlutun kjördæmasæta.
     6.      Í því skyni að auka möguleika kjósenda til að hafa áhrif á röð frambjóðenda á lista hafa reglur þessa efnis verið færðar nær fyrra horfi í 14. gr. Vegna þess að sífellt færri kjósendur þarf til að breyta röð á framboðslista, eftir því sem fleiri nöfn eru á listanum, er lagt til að breytingar á kjörseðlum hafi aðeins áhrif á röð í efstu sæti hans. Með því móti er komið í veg fyrir að lítill hluti kjósenda geti haft áhrif á röð á listanum í því tilviki að margir frambjóðendur nái kjöri af honum.
     7.      Í 21. gr. er, eins og nú, byggt á d´Hondt-reglu við úthlutun jöfnunarsæta til stjórnmálasamtaka til að tryggja jöfnuð á milli þeirra í samræmi við heildaratkvæðatölu þeirra á landsvísu. Í 22. gr. er lagt til að úthlutun jöfnunarsæta til einstakra frambjóðenda fari þannig fram að fyrst verði litið til þess, hvaða samtök eigi rétt á slíku sæti, en síðan verði atkvæðahlutfall hjá frambjóðendum samtakanna, miðað við gild atkvæði í kjördæmi, látið skera úr um það hver þeirra hlýtur sætið. Þó hlýtur sú regla að takmarkast af því að jöfnunarsætin eru bundin við tiltekin kjördæmi.
    Önnur veigaminni efnisatriði er einnig að finna í drögunum og lúta þau frekar að tæknilegum frágangi kosningalaganna.

18. Samantekt .
18.1 Helstu breytingar samkvæmt tillögum nefndarinnar .
    Hér með fylgir yfirlit um þær tillögur sem nefndin gerir í skýrslu þessari:
     1.      Breytingar á kjördæmaskipun og skiptingu þingsæta milli kjördæma:
       .      færri og stærri kjördæmi á landsbyggðinni,
       .      þéttbýliskjördæmum skipt,
       .      9 til 11 þingsæti í kjördæmi.
    Kjördæmi verða þessi:
         Norðvesturkjördæmi     8 + 1     =     9     þingsæti
         Norðausturkjördæmi     9 + 2     =     11     þingsæti
         Suðurkjördæmi          9 + 1     =     10     þingsæti
         Suðvesturkjördæmi     9 + 2     =     11     þingsæti
         Reykjavík vestur         9 + 2     =     11     þingsæti
         Reykjavík austur         9 + 2     =     11     þingsæti
     2.      Reiknireglur:
       .      d´Hondt.
     3.      Jöfnunarkerfi:
       .      10 sæti,
       .      öll bundin kjördæmum,
       .      úthlutað á hlutfallstölur,
       .      almennur 5% þröskuldur við úthlutun jöfnunarsæta.
     4.      Stjórnarskrár- og lagaákvæði um aðlögun kosningakerfis að búsetuþróun:
       .      hámarksmisvægi milli kjördæma 1:2.
     5.      Mörk kjördæma og þingsætatala ekki ákveðin í stjórnarskrá:
       .      má breyta með lögum (aukinn meiri hluti, tveir þriðju),
       .      mörk milli Reykjavíkurkjördæma ákveðin af landskjörstjórn samkvæmt lögum.
     6.      Persónukjör:
       .      nýjar reglur um vægi umröðunar og útstrikana.
     7.      Talning atkvæða (hugmynd):
       .      atkvæði talin á nokkrum stöðum innan kjördæma.
     8.      Hliðarráðstafanir:
       .      vísað til sérstakrar nefndar.
     9.      Starfsaðstaða þingmanna:
       .      aðstoð við þingmenn í stækkandi kjördæmum.
     10.      Aðrar breytingar á stjórnarskrá:
       .      engar beinar tillögur ræddar, en vísað til frekari athugunar.

18.2 Kosningar samkvæmt nýju kerfi .
    Nefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess hvenær skuli kosið fyrst samkvæmt nýrri kjördæmaskipun og nýjum kosningalögum.
    Ef horfið yrði að því að kjósa sem fyrst eftir nýju kerfi, t.a.m. næsta haust, verður að taka sjálfstæða ákvörðun um það atriði.

Fylgiskjal 1.

Skilabréf nefndar um kosningalög og kjördæmaskipan 1994–95 .

Reykjavík 25. febrúar 1995

Til forsætisráðherra, Davíðs Oddssonar.

Um starf nefndar um kosningalög og kjördæmaskipan.

    Hinn 2. desember síðastliðinn skipaði Davíð Oddsson forsætisráðherra, í samráði við aðra formenn stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi, nefnd til að endurskoða lög um kosningar. Nefndin hefur haldið 16 fundi.
    Í nefndinni sátu Friðrik Sophusson formaður og Geir H. Haarde frá Sjálfstæðisflokki, Guðmundur Árni Stefánsson og Eiríkur B. Einarsson frá Alþýðuflokki, Páll Pétursson og Guðjón Ólafur Jónsson frá Framsóknarflokki, Ólafur Ragnar Grímsson og Steingrímur J. Sigfússon frá Alþýðubandalagi, Anna Ólafsdóttir Björnsson og Sigríður I. Ingadóttir frá Kvennalista og Jóhanna Sigurðardóttir frá Þjóðvaka.
    Nefndin hefur rætt um úrbætur á kosningalögum. Meðal annars hefur verið fjallað ítarlega um eftirtalin atriði:
     a.      Að flytja níunda jöfnunarsætið (flakkarann) á höfuðborgarsvæðið.
     b.      Að einfalda reiknireglur og gera þær skýrari.
     c.      Að breyta kjördæmamörkum. Komið hafa fram hugmyndir um að fækka kjördæmum og stækka þau, að gera landið að einu kjördæmi eða að fjölga kjördæmum og minnka þau. Ýmsar breytingar á kjördæmamörkum voru viðraðar.
     d.      Að breyta fjölda þingsæta. Komið hafa fram hugmyndir um að fækka þingsætum og fjölga þeim.
     e.      Að breyta úthlutun jöfnunarsæta þannig að úthlutun þeirra sé ekki eins bundin kjördæmum. Með því móti mundu fleiri jöfnunarsæti færast til höfuðborgarsvæðis.
     f.      Að setja hámark á misvægi atkvæða milli kjördæma þannig að ef misvægið fer yfir ákveðin mörk þá komi sjálfkrafa til leiðrétting.
     g.      Að auka valfrelsi kjósenda þannig að persónukjör geti að einhverju leyti farið fram á kjördegi.
    Nefndarmenn voru sammála um að flytja flakkarann á höfuðborgarsvæðið og hefur verið lagt fram frumvarp þess efnis sem nú er orðið að lögum. Ekki gafst hins vegar tími að þessu sinni til að ljúka vinnu við fleiri af þeim þáttum sem rætt hefur verið um.
    Það er sameiginleg niðurstaða nefndarmanna að halda beri starfinu áfram og vinna að stjórnarskrárbreytingum að því er varðar kosningaskipan á næsta kjörtímabili þannig að þau atriði sem rætt hefur verið um innan nefndarinnar verði áfram til skoðunar. Jóhanna Sigurðardóttir tók ekki þátt í afgreiðslu málsins.

    F.h. nefndar um kosningalög og kjördæmaskipan,

    Friðrik Sophusson, formaður.
Fylgiskjal 2.

Drög að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga
um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands,
nr. 33/1944, með síðari breytingu .

1. gr.

    31. gr. laganna, sbr. 1. gr. stjskl. nr. 65/1984, orðast svo:
    Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til 4 ára.
    Kjördæmi skulu vera sex. Mörk þeirra skulu ákveðin í lögum, en þó er heimilt að fela landskjörstjórn að ákveða kjördæmamörk í Reykjavík og nágrenni.
    Í hverju kjördæmi skulu vera minnst fimm kjördæmasæti sem úthluta skal á grundvelli kosningaúrslita í kjördæminu. Fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi skal að öðru leyti ákveðinn í lögum, sbr. þó 5. mgr.
    Öðrum þingsætum en kjördæmasætum skal ráðstafa í kjördæmi til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka með það að markmiði að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök ein koma til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa meira en fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.
    Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun. Setja skal nánari fyrirmæli um þetta í lög.
    Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi.

2. gr.

    Við stjórnarskrána bætist ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:
    Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, verða 1. desember 2000 helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn, í samræmi við 5. mgr. 31. gr., breyta fjölda þingsæta í kjördæmum frá og með 1. janúar 2001 í því skyni að draga úr þeim mun.
    Þrátt fyrir ákvæði 6. mgr. 31. gr. nægir samþykki einfalds meiri hluta atkvæða á Alþingi til að breyta lögum um kosningar til Alþingis til samræmis við stjórnarskipunarlög þessi eftir að þau taka gildi. Þegar sú breyting hefur verið gerð fellur ákvæði þetta úr gildi.

Fylgiskjal 3.

Drög að frumvarpi
til laga um breytingar á lögum nr. 80/1987,
um kosningar til Alþingis, með síðari breytingum .

1. gr.

    4. gr. laganna orðast svo:
    Kjósendur neyta kosningaréttar síns í kjördæmum eftir þeim reglum og með þeim skilyrðum er lög þessi setja. Landinu er skipt í kjördæmi sem hér segir:
    1. Norðvesturkjördæmi.
    Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Akraneskaupstaður, Hvalfjarðarstrandarhreppur, Skilmannahreppur, Innri-Akraneshreppur, Leirár- og Melahreppur, Skorradalshreppur, Sameinað sveitarfélag Andakílshrepps, Lundarreykjadalshrepps, Reykholtsdalshrepps og Hálsahrepps, Hvítársíðuhreppur, Borgarbyggð, Kolbeinsstaðahreppur, Eyja- og Miklaholtshreppur, Snæfellsbær, Eyrarsveit, Helgafellssveit, Stykkishólmsbær, Dalabyggð, Saurbæjarhreppur, Reykhólahreppur, Vesturbyggð, Tálknafjarðarhreppur, Bolungarvíkurkaupstaður, Ísafjarðarbær, Súðavíkurhreppur, Árneshreppur, Kaldrananeshreppur, Hólmavíkurhreppur, Kirkjubólshreppur, Broddaneshreppur, Bæjarhreppur, Sameinað sveitarfélag Staðarhrepps, Fremri-Torfustaðahrepps, Ytri-Torfustaðahrepps, Hvammstangahrepps, Kirkjuhvammshrepps, Þverárhrepps og Þorkelshólshrepps, Áshreppur, Sveinsstaðahreppur, Torfalækjarhreppur, Blönduósbær, Svínavatnshreppur, Bólstaðarhlíðarhreppur, Engihlíðarhreppur, Vindhælishreppur, Höfðahreppur og Skagahreppur.
    2. Norðausturkjördæmi.
    Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Sameinað sveitarfélag Skefilsstaðahrepps, Skarðshrepps, Sauðárkrókskaupstaðar, Staðarhrepps, Seyluhrepps, Lýtingsstaðahrepps, Rípurhrepps, Viðvíkurhrepps, Hólahrepps, Hofshrepps og Fljótahrepps, Akrahreppur, Siglufjarðarkaupstaður, Ólafsfjarðarkaupstaður, Grímseyjarhreppur, Sameinað sveitarfélag Dalvíkurkaupstaðar, Svarfaðardalshrepps og Árskógshrepps, Hríseyjarhreppur, Arnarneshreppur, Skriðuhreppur, Öxnadalshreppur, Glæsibæjarhreppur, Akureyrarkaupstaður, Eyjafjarðarsveit, Svalbarðsstrandarhreppur, Grýtubakkahreppur, Hálshreppur, Ljósavatnshreppur, Bárðdælahreppur, Skútustaðahreppur, Reykdælahreppur, Aðaldælahreppur, Reykjahreppur, Húsavíkurkaupstaður, Tjörneshreppur, Kelduneshreppur, Öxarfjarðarhreppur, Raufarhafnarhreppur, Svalbarðshreppur, Þórshafnarhreppur, Skeggjastaðahreppur, Vopnafjarðarhreppur, Hlíðar-, Jökuldals- og Tunguhreppur, Fljótsdalshreppur, Fellahreppur, Sameinað sveitarfélag Skriðdalshrepps, Vallahrepps, Egilsstaðabæjar, Eiðahrepps og Hjaltastaðahrepps, Borgarfjarðarhreppur, Seyðisfjarðarkaupstaður, Sameinað sveitarfélag Neskaupstaðar, Eskifjarðarkaupstaðar og Reyðarfjarðarhrepps, Mjóafjarðarhreppur, Fáskrúðsfjarðarhreppur, Búðahreppur, Stöðvarhreppur, Breiðdalshreppur og Djúpavogshreppur.
    3. Suðurkjördæmi.
    Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Sameinað sveitarfélag Bæjarhrepps, Hornafjarðarbæjar, Borgarhafnarhrepps og Hofshrepps, Skaftárhreppur, Mýrdalshreppur, Austur-Eyjafjallahreppur, Vestur-Eyjafjallahreppur, Austur-Landeyjahreppur, Vestur-Landeyjahreppur, Fljótshlíðarhreppur, Hvolhreppur, Rangárvallahreppur, Holta- og Landsveit, Ásahreppur, Djúpárhreppur, Vestmannaeyjabær, Gaulverjabæjarhreppur, Sameinað sveitarfélag Stokkseyrarhrepps, Eyrarbakkahrepps, Sandvíkurhrepps og Selfosskaupstaðar, Hraungerðishreppur, Villingaholtshreppur, Skeiðahreppur, Gnúpverjahreppur, Hrunamannahreppur, Biskupstungnahreppur, Laugardalshreppur, Sameinað sveitarfélag Grímsneshrepps og Grafningshrepps, Þingvallahreppur, Hveragerðisbær, Ölfushreppur, Grindavíkurkaupstaður, Sandgerðisbær, Gerðahreppur, Reykjanesbær og Vatnsleysustrandarhreppur.
    4. Suðvesturkjördæmi.
    Til þess teljast eftirtalin sveitarfélög: Hafnarfjarðarkaupstaður, Garðabær, Bessastaðahreppur, Kópavogsbær, Seltjarnarneskaupstaður, Mosfellsbær og Kjósarhreppur.
    5.–6. Reykjavíkurkjördæmi vestur og austur.
    Reykjavík skal skipta í tvö kjördæmi eftir því sem fyrir er mælt í 4. gr. a.

2. gr.

    Á eftir 4. gr. laganna kemur ný grein, 4. gr. a, sem orðast svo:
    Í lok hvers árs skal landskjörstjórn ákveða mörk kjördæma í Reykjavík. Skulu mörkin við það miðuð að kjósendur í hvoru kjördæmi um sig að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, séu nokkurn veginn jafnmargir. Gæta skal þess, eftir því sem kostur er, að hvort kjördæmi sé sem samfelldust heild, en kjósendatala annars kjördæmisins að baki þingsæti má þó ekki fara fram úr tveimur af hundraði af samsvarandi kjósendatölu hins.
    Landskjörstjórn auglýsir í B-deild Stjórnartíðinda í upphafi árs hver mörkin eru milli kjördæmanna.

3. gr.

    5. gr. laganna orðast svo:
    Þingsæti eru 63 og skiptast þannig milli kjördæma:
    Norðvesturkjördæmi             9 þingsæti
    Norðausturkjördæmi            11 þingsæti
    Suðurkjördæmi            10 þingsæti
    Suðvesturkjördæmi            11 þingsæti
    Reykjavíkurkjördæmi vestur        11 þingsæti
    Reykjavíkurkjördæmi austur        11 þingsæti
    Í Norðvesturkjördæmi skulu vera átta kjördæmasæti og eitt jöfnunarsæti. Í Suðurkjördæmi skulu vera níu kjördæmasæti og eitt jöfnunarsæti. Í öðrum kjördæmum skulu vera níu kjördæmasæti og tvö jöfnunarsæti í hverju kjördæmi.
    Þrátt fyrir það sem segir í 1. og 2. mgr. getur landskjörstjórn breytt fjölda kjördæmasæta í hverju kjördæmi í samræmi við 3. mgr. 5. gr. a.

4. gr.

    Á eftir 5. gr. laganna kemur ný grein, 5. gr. a, sem orðast svo:
    Eftir hverjar alþingiskosningar skal landskjörstjórn reikna út hvort kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum skv. 2. mgr. 5. gr., séu helmingi færri í einu kjördæmi en kjósendur að baki hverju þingsæti í einhverju öðru kjördæmi, miðað við kjörskrá í nýafstöðnum kosningum, sbr. 5. mgr. 31. gr. stjskr. Ef svo er skal landskjörstjórn breyta fjölda kjördæmasæta í kjördæmum þannig að dregið verði úr þessum mun. Sú breyting má þó aldrei verða meiri en þörf krefur hverju sinni til þess að fullnægja fyrirmælum þessa stjórnarskrárákvæðis.
    Landskjörstjórn auglýsir breytinguna í B-deild Stjórnartíðinda jafnskjótt og hún hefur verið gerð.
    Í kjölfar breytingar á fjölda þingsæta í kjördæmum skv. 1. mgr. er landskjörstjórn heimilt að breyta mörkum kjördæma í Reykjavík í samræmi við fyrirmæli 4. gr. a.

5. gr.

    Í 1. mgr. 9. gr. laganna falla brott orðin: „Yfirkjörstjórnarmenn skulu allir vera búsettir í hlutaðeigandi kjördæmi“ og „eða yfirkjörstjórnarmaður flyst búferlum úr kjördæmi“.

6. gr.

    2. og 3. mgr. 27. gr. laganna orðast svo:
    Með stjórnmálasamtökum er í lögum þessum átt við samtök sem bjóða eða boðið hafa fram við alþingiskosningar. Hverjum framboðslista skal fylgja skrifleg yfirlýsing meðmælenda hans um það fyrir hvaða stjórnmálasamtök listinn er boðinn fram. Allir listar, sem bornir eru fram fyrir sömu stjórnmálasamtök, eiga saman þegar jöfnunarsætum er úthlutað skv. 117. og 118. gr. Ef fyrrgreinda yfirlýsingu vantar telst listi vera sérstakt framboð.
    Ef sá sem ákveður framboðslista eða staðfestir hann endanlega samkvæmt reglum stjórnmálasamtaka ber fram mótmæli gegn því að listi sé í framboði fyrir þau samtök skal úrskurða að slíkur framboðslisti teljist ekki vera í framboði fyrir þau.

7. gr.

    30. gr. laganna orðast svo:
    Á framboðslista skulu vera nöfn tvöfalt fleiri frambjóðenda en nemur þingsætum í kjördæminu, hvorki fleiri né færri. Nú berst yfirkjörstjórn listi með fleiri nöfnum en tilskilið er, og skal þá nema burt af listanum öftustu nöfnin, sem eru fram yfir tilskilda tölu.

8. gr.

    34. gr. laganna orðast svo:
    Sérhver stjórnmálasamtök, sem boðið hafa fram, eiga rétt á að hafa tvo umboðsmenn viðstadda er landskjörstjórn úrskurðar skv. 42. gr. hverjum samtökum skuli telja þá framboðslista sem fram hafa komið, svo og við öll störf landskjörstjórnar að úthlutun jöfnunarsæta.
    Nú rís ágreiningur um hvort framboðslisti telst til þeirra stjórnmálasamtaka sem meðmælendur hans óska og skal þá landskjörstjórn gefa meðmælendum kost á að tilnefna sérstaka umboðsmenn til að gæta hagsmuna sinna þegar úr þeim ágreiningi er skorið.

9. gr.

    2. mgr. 35. gr. laganna orðast svo:
    Landskjörstjórn bókar ákvarðanir sínar um skiptingu kjördæma skv. 4. gr. a, um breytingu á þingmannatölu kjördæma skv. 5. gr. a, um stjórnmálasamtök og framboð, viðtöku kjörgagna, úthlutun jöfnunarsæta o.s.frv. Yfirkjörstjórnir bóka um viðtöku framboða, afgreiðslu þeirra til landskjörstjórnar og viðtöku á ný, útsendingu og viðtöku kjörseðla og bréfa, hvers konar úrskurði, talningu atkvæða, úrslit kosninga, úthlutun kjördæmasæta o.s.frv. Undirkjörstjórnir bóka um allt sem fyrir er mælt í lögum þessum eða skiptir máli um kosningaathöfnina.

10. gr.

    41. gr. laganna orðast svo:
    Er yfirkjörstjórn hefur lagt úrskurð á framboðslista merkir hún lista stjórnmálasamtaka með hliðsjón af auglýsingu dómsmálaráðuneytisins um listabókstafi þeirra, sbr. 40. gr.
    Nú hafa stjórnmálasamtök fleiri lista en einn í sama kjördæmi og skal þá merkja þá A, AA..., B, BB... o.s.frv. eftir því sem við á.

11. gr.

    Í stað orðanna „landsframboðum“ og „landsframboða“ í 1. mgr. 42. gr. laganna kemur: stjórnmálasamtökum, og: stjórnmálasamtaka.

12. gr.

    109. gr. laganna orðast svo:
    Yfirkjörstjórn skal úthluta kjördæmasætum í kjördæmi skv. 110.–111. gr.

13. gr.

    110. gr. laganna orðast svo:
    Í kjördæmi skal telja öll atkvæði sem hver framboðslisti hefur hlotið og er þá fundin atkvæðatala hvers lista.
    Til þess að finna hve margir frambjóðendur hafa náð kosningu í kjördæmi af hverjum lista skal fara þannig að:
     1.      Deila skal í atkvæðatölur listanna með tölunum 1, 2, 3, 4 o.s.frv. Útkomutölur eru skráðar fyrir hvern lista.
     2.      Fyrsta kjördæmasæti fær sá listi sem hæsta útkomutölu hefur. Sú tala er síðan felld niður. Annað kjördæmasæti fær sá listi sem nú hefur hæsta útkomutölu. Þessu skal fram haldið uns úthlutað hefur verið jafnmörgum kjördæmasætum og kjósa á.
     3.      Nú eru tvær eða fleiri útkomutölur jafnháar þegar að þeim kemur skv. 2. tölul. og skal þá hluta um röð þeirra.
    Listi í kjördæmi, sem hlotið hefur þingmann eða þingmenn kjörna, hefur rétt til jafnmargra varaþingmanna.

14. gr.

    111. gr. laganna orðast svo:
     Þeir frambjóðendur einir koma til álita sem þingmenn og varaþingmenn hvers framboðslista í kjördæmi er skipa þau sæti á listanum samkvæmt kosningaúrslitum, sbr. 110. gr., þó aldrei færri en þrír efstu frambjóðendur á hverjum lista.
    Til þess að finna hverjir þessara frambjóðenda hafa náð kosningu skal yfirkjörstjórn reikna þeim atkvæðatölu á þennan hátt:
    Taka skal saman þá kjörseðla þar sem engin breyting hefur verið gerð á listanum. Þar á efsti frambjóðandi hvers lista jafnháa atkvæðatölu samanlagt á þeim seðlum og þeir eru margir, en hver hinna frambjóðendanna það brot af sömu atkvæðatölu að í teljara þess sé tala frambjóðenda á listanum skv. 1. mgr., að frádreginni tölu þeirra frambjóðenda sem framar standa á listanum, og í nefnara þess tala frambjóðenda á listanum skv. 1. mgr. Síðan eru teknir saman þeir kjörseðlar þar sem kjósendur hafa gert einhverjar breytingar á röð þeirra frambjóðenda sem til álita koma sem þingmenn og varaþingmenn skv. 1. mgr. og reiknuð atkvæðatala hvers þeirra eftir framangreindri reglu. Ef strikað er yfir nafn frambjóðanda telst honum ekkert atkvæði eða hluti af atkvæði á þeim kjörseðli. Ef nafn frambjóðanda er fært í sæti neðar á lista en nemur tölu frambjóðenda á listanum skv. 1. mgr. telst honum heldur ekkert atkvæði eða hluti af atkvæði á þeim kjörseðli.
    Sá frambjóðandi á hverjum lista, sem fær hæsta atkvæðatölu samkvæmt næstu málsgrein hér á undan, hlýtur 1. sæti listans. Sá frambjóðandi, sem fær næst hæsta atkvæðatölu, hlýtur 2. sætið, og þannig koll af kolli. Nú fá tveir eða fleiri frambjóðendur jafnháa atkvæðatölu og skal þá hluta um röð þeirra á listanum.
    Aðrir frambjóðendur en þeir sem koma til greina sem þingmenn og varaþingmenn skv. 1. mgr. halda þeim sætum sem þeir skipa á framboðslista, án tillits til breytinga sem gerðar hafa verið á kjörseðlum.

15. gr.

    112. gr. laganna orðast svo:
    Yfirkjörstjórn skal tafarlaust senda landskjörstjórn skýrslu um atkvæðatölur. Skal þar tilgreina tölu kjósenda á kjörskrá og hvernig atkvæði hafa fallið á hvern framboðslista fyrir sig, svo og röð frambjóðenda á hverjum lista í samræmi við 111. gr.
    Landskjörstjórn lætur yfirkjörstjórnum í té eyðublöð undir þessar skýrslur.

16. gr.

    113. gr. laganna orðast svo:
    Sé atkvæðasending frá einhverri kjördeild ekki komin til yfirkjörstjórnar á þeim tíma sem nefndur er í 102. gr. skal yfirkjörstjórn eigi að síður opna atkvæðakassa og önnur kjörgögn á þeim tíma sem auglýstur hafði verið. Yfirkjörstjórn sendir þó ekki skýrslu um atkvæðatölur til landskjörstjórnar skv. 112. gr. fyrr en talin hafa verið atkvæði úr sendingunni sem vantaði. Tilkynna skal umboðsmönnum lista, eftir því sem auðið er, hvenær sendingin verður opnuð til þess að þeir eigi kost á að vera viðstaddir.

17. gr.

    114. gr. laganna orðast svo:
    Nú hefur Alþingi úrskurðað, eftir almennar alþingiskosningar, að kosning einhvers lista sé ógild og uppkosning hefur farið fram, sbr. 128. og 129. gr., og skal þá yfirkjörstjórn endurúthluta þingsætum skv. 110. og 111. gr. ef uppkosning hefur farið fram í kjördæminu. Fyrri úthlutun fellur þá úr gildi.

18. gr.

    Á eftir 114. gr. laganna kemur ný kaflafyrirsögn: Úthlutun jöfnunarsæta og útgáfa kjörbréfa.

19. gr.

    115. gr. laganna orðast svo:
    Þegar landskjörstjórn hafa borist allar skýrslur um kosningaúrslit í kjördæmum eftir almennar alþingiskosningar, sbr. 112. gr., skal hún koma saman til að úthluta jöfnunarsætum. Landskjörstjórn auglýsir með hæfilegum fyrirvara hvar og hvenær hún kemur saman í þessu skyni svo að umboðsmönnum þeirra stjórnmálasamtaka, sem boðið hafa fram, gefist kostur á að vera viðstaddir.

20. gr.

    116. gr. laganna orðast svo:
    Landskjörstjórn úthlutar jöfnunarsætum til stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingsæti í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína við nýafstaðnar alþingiskosningar eftir því sem nánar er fyrir mælt í 117.–118. gr.

21. gr.

    117. gr. laganna orðast svo:
    Þau stjórnmálasamtök koma ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa meira en fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.
    Til þess að finna hve mörg jöfnunarsæti skulu koma í hlut stjórnmálasamtaka sem fullnægja skilyrðum 1. mgr. skal í fyrstu telja saman atkvæðatölur og fjölda þingmanna samtakanna, hverra um sig, kosinna í kjördæmum, skv. 110. gr.
    Síðan skal fara þannig að:
     1.      Deila skal í atkvæðatölur hverra samtaka með tölu kjördæmasæta hjá þeim, fyrst að viðbættum 1, síðan 2, þá 3 o.s.frv. Útkomutölur eru skráðar fyrir hver samtök.
     2.      Fyrsta jöfnunarsæti fá þau samtök sem hæsta útkomutölu hafa. Sú tala er síðan felld niður. Annað jöfnunarsæti fá þau samtök sem nú hafa hæsta útkomutölu. Þessu skal fram haldið uns úthlutað hefur verið tíu jöfnunarsætum.
     3.      Nú eru tvær eða fleiri útkomutölur jafnháar þegar að þeim kemur skv. 2. tölul. og skal þá hluta um röð þeirra.
    Samtök, sem fengið hafa jöfnunarsæti, hafa rétt til jafnmargra varaþingmanna.

22. gr.

    118. gr. laganna orðast svo:
    Til þess að finna hverjir frambjóðendur hafa hlotið jöfnunarsæti skal fara þannig að:
     1.      Taka skal saman lista með nöfnum tveggja efstu frambjóðenda á hverjum framboðslista, að frátöldum þeim sem náð hafa kosningu sem kjördæmakjörnir þingmenn. Við hvern frambjóðanda skal skrá útkomutölu þá er sæti því sem hann skipar ber skv. 110. gr. og jafnframt hundraðstölu hennar af öllum gildum atkvæðum í kjördæminu.
     2.      Fyrsta jöfnunarsæti fær sá frambjóðandi þeirra stjórnmálasamtaka, sem úthlutað var því sæti, er hefur hæsta hundraðstölu. Nafn þess frambjóðanda er síðan fellt niður. Annað jöfnunarsæti fær sá frambjóðandi þeirra samtaka, sem úthlutað var því sæti, er nú hefur hæsta hundraðstölu. Þessu skal fram haldið uns jöfnunarsætum hefur verið úthlutað, sbr. þó 3. tölul.
     3.      Þegar lokið hefur verið að úthluta til frambjóðenda þeim jöfnunarsætum, sem úthluta skal í hverju kjördæmi skv. 2. mgr. 5. gr., skulu nöfn annarra frambjóðenda í því kjördæmi numin brott af listanum og koma þeir ekki frekar til álita við úthlutun jöfnunarsæta. Nú hafa nöfn allra frambjóðenda stjórnmálasamtaka, sem úthlutað var jöfnunarsæti skv. 117. gr., verið numin brott og skal þá í samræmi við ákvæði 2. og 3. tölul. úthluta einu jöfnunarsæti í senn til frambjóðanda þeirra samtaka sem næst stóðu því að fá úthlutað jöfnunarsæti skv. 117. gr.
     4.      Nú næst ekki að ljúka úthlutun jöfnunarsæta samkvæmt ákvæðum 1.–3. tölul. og eiga þau stjórnmálasamtök sem þá hafa ekki fengið fulla tölu jöfnunarsæta ekki rétt á frekari sætum, þrátt fyrir ákvæði 117, gr. Skal þá úthluta einu þingsæti í senn til þeirra stjórnmálasamtaka sem næst stóðu því að fá úthlutað jöfnunarsæti samkvæmt ákvæðum 117. gr. og beita síðan ákvæðum 1.–3. tölul. eftir því sem við á.
     5.      Nú eru tvær eða fleiri hundraðstölur jafnháar þegar að þeim kemur skv. 2. tölul. og skal þá hluta um röð þeirra.
    Varaþingmenn skulu koma af sömu framboðslistum og þeir frambjóðendur sem úthlutað hefur verið jöfnunarsætum.

23. gr.

    119. gr. laganna orðast svo:
    Landskjörstjórn sendir Hagstofu Íslands skýrslu um nýafstaðnar alþingiskosningar, ritaða á eyðublað sem Hagstofan lætur í té.

24. gr.

    Á eftir 119. gr. laganna kemur ný grein, 119. gr. a, sem orðast svo:
    Nú hefur Alþingi úrskurðað, eftir almennar alþingiskosningar, að kosning einhvers lista sé ógild og uppkosning hefur farið fram, sbr. 128. og 129. gr., og skal þá landskjörstjórn úthluta jöfnunarsætum að nýju skv. 117. og 118. gr. Fyrri úthlutun fellur þá úr gildi.

25. gr.

    Á eftir 119. gr. a laganna kemur ný grein, 119. gr. b, sem orðast svo:
    Nú er ágreiningur milli umboðsmanna stjórnmálasamtaka sem þátt hafa tekið í alþingiskosningum og landskjörstjórnar um felldan úrskurð, og eiga þá umboðsmenn rétt á að fá bókaðan ágreining sinn í gerðabók landskjörstjórnar. Landskjörstjórn sendir dómsmálaráðuneytinu eftirrit af gerðabók sinni um úthlutun þingsæta, svo og skýrslur þær og skilríki frá yfirkjörstjórnum, sem ágreiningur kann að vera um, en dómsmálaráðuneytið leggur það fyrir Alþingi í þingbyrjun með sömu ummerkjum og það tók við því.

26. gr.

    Á eftir 119. gr. b laganna kemur ný grein, 119. gr. c, sem orðast svo:
    Þegar landskjörstjórn hefur lokið við að úthluta jöfnunarsætum skulu yfirkjörstjórnir og landskjörstjórn fá hinum kjörnu þingmönnum og að svo stöddu jafnmörgum varaþingmönnum kjörbréf sem samin skulu samkvæmt fyrirmynd er dómsmálaráðuneytið segir fyrir um.
    Birta skal nöfn hinna kjörnu þingmanna í B-deild Stjórnartíðinda.

27. gr.

    130. gr. laganna orðast svo:
    Varamenn þingmanna taka þingsæti eftir reglum þeim er greinir í 111. og 118. gr. þegar þingmenn þess lista, sem þeir eru kosnir af, falla frá eða forfallast og án tillits til þess hver þingmaður listans það er. Forfallist varamaður sökum veikinda eða annars, segi hann af sér, missi kjörgengi eða falli frá tekur sá varamannssæti sem næstur er í röðinni og ekki var áður varamaður.
    Ef þingmaður deyr, segir af sér þingmennsku eða missir kjörgengi tekur varamaður sæti sem þingmaður út kjörtímabilið.

28. gr.

    Á eftir 137. gr. laganna kemur ný kaflafyrirsögn: Breytingar á lögum þessum.

29. gr.

    Á eftir 137. gr. laganna kemur ný grein, 138. gr., sem orðast svo:
    Lögum þessum verður breytt með þeim hætti sem fyrir er mælt í stjórnarskránni.
    Samkvæmt 6. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar verður ákvæðum 4. gr. um kjördæmamörk og ákvæðum 110.–111. gr. og 117.–118. gr. um úthlutun þingsæta ekki breytt nema með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi.

30. gr.

    Við lögin bætast ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:
    Verði heiti sveitarfélags, sem getið er í 4. gr., breytt eða sameinist tvö eða fleiri þeirra skal litið svo á að sveitarfélagið, sem til verður í staðinn, heyri til þess kjördæmis sem það eldra eða þau eldri heyrðu til. Ef sameinuð eru tvö eða fleiri sveitarfélög, sem hvort eða hvert heyra til síns kjördæmis, skulu mörk kjördæma, sem fyrir er mælt í 4. gr., þó haldast óbreytt og miðast áfram við mörk hinna eldri sveitarfélaga eins og þau voru 1. janúar 1998.
    Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, verða 1. desember 2000 helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn, í samræmi við 5. gr. a, breyta fjölda þingsæta í kjördæmum frá og með 1. janúar 2001 í því skyni að draga úr þeim mun.

Fylgiskjal 4.

Hugmyndir sem falla að markmiðum nefndarinnar .

Tafla 14.
              Sex kjördæmi:
          a)      Þrjú landsbyggðarkjördæmi.
          b)      Reykjanes án Suðurnesja.
          c)      Reykjavík skipt í tvö kjördæmi.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og
jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki
þingmanni

1.    Vesturland, Vestfirðir og Norðurland vestra 22.645 5 4.529

2.    Norðurland eystra og Múlasýslur 25.922 5 5.184

3.    A-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes 26.696 5 5.339

4.    Reykjanes, án Suðurnesja 40.312 6 6.719

5.    Reykjavík vestur 39.517 6 6.586

6.    Reykjavík austur 39.516 6 6.586

    Samtals 194.608 33 5.897

     Fyrri kostur: Tvö atkvæði.
    Af sjálfstæðum landslistum flokkanna eru kjörnir 30 þingmenn. Hver kjósandi hefur tvö atkvæði, eitt greitt lista í kjördæmi, annað greitt landslista:
    Tvær aðferðir koma til greina við úthlutun þingsæta af landslista
     1.      Atkvæði í kjördæmi verði notuð til þess að úthluta kjördæmasætum. Atkvæði, greidd landslista, verði notuð til þess að úthluta sætum á landsvísu, óháð þingsætum hvers flokks í kjördæmum.
     2.      Atkvæði í kjördæmi verði notuð til þess að úthluta kjördæmasætum. Landslistinn er til jöfnunar milli flokka. Fundið verði út hver þingmannatala hvers flokks ætti að vera á grundvelli heildarúrslita í landinu, miðað við atkvæði greidd landslista flokksins. Frá þingmannatölunni verði dreginn sá fjöldi þingsæta, sem flokkurinn fær í kjördæmum, og þeim sætum, sem eftir standa, úthlutað af landslista.

     Síðari kostur: Eitt atkvæði.
    Af sjálfstæðum landslistum flokkanna eru kjörnir 30 þingmenn. Kjósandi hefur eitt atkvæði. Landslistinn er til jöfnunar milli flokka. Útreikningur miðast við atkvæðafjölda hvers flokks, en fer að öðru leyti fram skv. 2. lið að framan.

Tafla 15.
              Sex kjördæmi:
          a)      Þrjú landsbyggðarkjördæmi.
          b)      Reykjanes án Seltjarnarness, Mosfellsbæjar og Kjósar.
          c)      Reykjavík, ásamt sveitarfélögunum þremur, skipt í tvennt.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og
jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki
þingmanni

1.    Vesturland og Vestfirðir 15.710 6+1 2.244

2.    Norðurland vestra og eystra 25.728 8+2 2.573

3.    Austurland og Suðurland 23.084 8+2 2.308

4.    Reykjanes, sunnan Reykjavíkur 43.735 10+2 3.645

5.    Reykjavík vestur og Seltjarnarnes 43.176 10+2 3.597

6.    Reykjavík austur, Mosfellsbær og Kjós 43.175 10+2 3.597

    Samtals 194.608 52+11 3.089

     .      Mesta misvægi 1:1,62.
     .      Jöfnunarsæti eru 11, þar af 5 á landsbyggðinni. Fjölga mætti þingmönnum til jöfnunar milli þingflokka í landsbyggðarkjördæmum og fækka þeim að sama skapi í þéttbýliskjördæmunum til þess að auka þennan mun.
     .      Skipting þéttbýliskjördæmanna gæti verið önnur.

Tafla 16.
              Sjö kjördæmi:
          a)      Þrjú landsbyggðarkjördæmi.
          b)      Reykjanes án Seltjarnarness, Mosfellsbæjar og Kjósar.
          c)      Reykjavík, ásamt Seltjarnarnesi, skipt í tvö kjördæmi.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og
jöfnunarsæti) Kjósendur
að baki
þingmanni

1.    Mosfellsbær, Kjós, Vesturland og Vestfirðir
19.320
6+2
2.415

2.    Norðurland vestra og eystra 25.728 8+2 2.573

3.    Austurland og Suðurland 23.084 8+2 2.308

4.    Reykjanes, sunnan Reykjavíkur 43.735 10+2 3.645

5.    Reykjavík vestur og Seltjarnarnes 43.169 10+2 3.597

6.    Reykjavík austur 39.572 9+2 3.597

    Samtals 194.608 51+12 3.089

     .      Mesta misvægi 1:1,57.

Tafla 17.

Kjördæmi
Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og
jöfnunarsæti) Kjósendur að baki
þingmanni

Vesturland
Vesturland, Vestfirðir, Vestur-Húnavatnssýsla

16.661

6+1

2.380

Norðurland
Norðurland vestra (án Vestur-Húnavatnssýslu), Norðurland eystra (án Þingeyjarsýslu austan Vaðlaheiðar)

20.678

6+2

2.585

Austurland
Þingeyjarsýsla austan heiðar, Austurland, Vestur-Skaftafellssýsla, Vestmannaeyjar

16.916

6+1

2.417

Suðurland
Rangárvallasýsla, Árnessýsla, Suðurnes
21.008
6+2
2.626

Suðvesturkjördæmi
Reykjanes án Suðurnesja
40.312
9+2
3.665

Reykjavík vestur 39.517 9+2 3.592

Reykjavík austur 39.516 9+2 3.592

Samtals 194.608 51+12 3.089

     .      Mesta misvægi 1:1,54.

Tafla 18.

    Kjördæmi

Kjósendur Þingsæti
(kjördæma- og jöfnunarsæti) Kjósendur að baki þingmanni

    1.     Vesturland og Vestfirðir 15.710 5+2 2.244

    2.     Norðurland vestra og Eyjafjarðarsýsla ásamt Akureyri, Dalvík og Ólafsfirði, Grýtubakkahr. og Svalbarðsstrandarhr.

21.626

6+2

2.703

    3.     Þingeyjarsýslur austan Vaðlaheiðar og Austurland
12.920
5+1
2.153

    4.     Suðurland 14.266 5+1 2.378

    5.     Reykjanes A, sunnan Reykjavíkur 21.868 5+1 3.644

    6.     Reykjanes B, sunnan Reykjavíkur 21.867 5+1 3.644

    7.     Reykjavík A og Seltjarnarnes 21.588 5+1 3.598

    8.     Reykjavík B 21.588 5+1 3.598

    9.     Reykjavík C 21.588 5+1 3.598

    10.     Reykjavík D, Mosfellsbær og Kjós 21.587 5+1 3.598

        Landið allt 194.608 51+12 3.089

     .      Mesta misvægi 1:1,69.

Fylgiskjal 5.

Um staðbundna stjórnsýslu og þjónustu á vegum ríkisins .

    Með bréfi forsætisráðuneytis, dags. 4. ágúst 1998, var leitað eftir upplýsingum frá öllum ráðuneytum um umdæmaskiptingu staðbundinna stjórnvalda og að hve miklu leyti hún væri miðuð við kjördæmaskiptingu landsins skv. 31. gr. stjórnarskrárinnar.
    Nánar tiltekið var óskað eftir að ráðuneytin létu í té upplýsingar um eftirtalið:
     a.      Hvaða stofnanir annist stjórnsýslu eða þjónustu í tilteknum staðbundnum umdæmum og hvernig þau umdæmi séu afmörkuð.
     b.      Við hvaða lög eða stjórnvaldsfyrirmæli sú skipting styðjist.
     c.      Umdæmi hvaða stjórnvalda væru beinlínis miðuð við kjördæmin í landinu.
    Eftirfarandi samantekt er unnin upp úr svörum ráðuneytanna við framangreindri fyrirspurn.

1. Forsætisráðuneytið.
1.1 Byggðastofnun.
1.1.1 Aðalskrifstofa.
    Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 274/1998, um Byggðastofnun, ákveður stjórn Byggðastofnunar starfsskipulag stofnunarinnar að því leyti sem það er ekki gert í reglugerðinni. Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að starfsemi á aðalskrifstofu skuli skiptast í tiltekin svið, þar á meðal þróunarsvið sem sérstaklega er heimilað að staðsetja utan aðalskrifstofu hennar. Þetta svið var 1. júlí 1998 flutt til Sauðárkróks samkvæmt ákvörðun stofnunarinnar.

1.1.2 Svæðisskrifstofur.
    Í 9. gr. reglugerðarinnar er Byggðastofnun jafnframt heimilað að reka svæðisskrifstofur auk aðalskrifstofu stofnunarinnar og skal stjórn stofnunarinnar ákveða svæðaskiptingu á milli þeirra. Svæðisskrifstofur annast samskipti við íbúa á sínu starfssvæði og sinna auk þess sérstökum verkefnum sem forstjóri felur þeim. Slík skrifstofa er nú starfrækt á Akureyri, en skrifstofurnar á Ísafirði og Egilsstöðum hafa verið lagðar niður.

1.1.3 Atvinnuþróunarfélög.
    Samkvæmt IV. kafla reglugerðarinnar getur Byggðastofnun átt aðild að atvinnuþróunarfélögum á landsbyggðinni. Í slíkum félögum starfa sveitarfélög, samtök sveitarfélaga og launþega, atvinnufyrirtæki og aðrir aðilar sem vilja taka þátt í og láta sig varða alhliða þróun og nýsköpun í atvinnulífi á viðkomandi svæði. Stærð félagssvæðis atvinnuþróunarfélaga fer eftir aðstæðum í hverju héraði.

1.1.4 Svæðisbundnar byggðaáætlanir.
    Samkvæmt 12. gr. reglugerðarinnar vinnur Byggðastofnun svæðisbundnar byggðaáætlanir til fjögurra ára í senn. Þær hafa að geyma greinargerð um ástand og horfur í þróun byggðar á viðkomandi svæði og markmið sem æskileg eru talin m.t.t. þjóðhagslegrar hagkvæmni byggðar í landinu. Að jafnaði skal hver áætlun taka til svæðis sem telja má sameiginlegt atvinnusvæði.

1.1.5 Atvinnuráðgjafar.
    Samkvæmt 15. gr. reglugerðarinnar skal starfa a.m.k. einn atvinnuráðgjafi í hverju kjördæmi. Hlutverk hans er að stunda almenna atvinnuráðgjöf á starfssvæði sínu.

1.1.6 Fjárhagsaðstoð.
    Samkvæmt 17. gr. reglugerðarinnar er Byggðastofnun heimilt að veita fjárhagslega aðstoð utan höfuðborgarsvæðisins. Með höfuðborgarsvæðinu er samkvæmt reglugerðinni átt við eftirtalin sveitarfélög: Hafnarfjarðarkaupstað, Garðabæ, Bessastaðahrepp, Kópavogskaupstað, Seltjarnarneskaupstað, Reykjavík, Mosfellsbæ og Kjósarhrepp.

1.2 Þjóðgarðurinn á Þingvöllum.
    Forsætisráðuneytið fer með mál er varða Þingvelli og þjóðgarðinn þar. Þingvallanefnd fer með stjórn staðarins. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 59/1928, um friðun Þingvalla, eru Þingvellir og grenndin þar friðlýstur staður allra Íslendinga. Mörk hins friðlýsta lands eru að sunnan frá hæstu brún Arnarfells í beina stefnu á Kárastaði, yfir Þingvallavatn og upp á vestara bakka Almannagjár, að vestan frá hærri barmi Almannagjár að Ármannsfelli, að norðan frá Ármannsfelli þvert austur yfir hraunið að Hlíðargjá og að austan ræður eystri bakki Hlíðargjár og Hrafnagjár takmörkunum suður á hæstu brún Arnarfells.

2. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið.
2.1 Héraðsdómstólar.
    Samkvæmt 2. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla, eru héraðsdómstólar átta í jafnmörgum umdæmum. Umdæmin eru í lögunum skilgreind með nöfnum og mörkum þeirra sveitarfélaga sem til þeirra heyra, en afmörkun umdæmanna miðast við kjördæmaskiptingu landsins með þeirri undantekningu að Seltjarnarnesbær og Mosfellsbær heyra til umdæmis héraðsdóms Reykjavíkur. Í 42. gr. laga nr. 15/1998 er mælt fyrir um hvernig með skuli fara ef tvö eða fleiri sveitarfélög sameinast. Samkvæmt því ákvæði skal litið svo til að það sveitarfélag, sem til verður í staðinn, heyri til sama dómumdæmis og hin eldri heyrðu til, en ef þau heyrðu hvort eða hvert til síns dómumdæmis skuli dómsmálaráðherra ákveða með reglugerð undir hvaða umdæmi hið nýja sveitarfélag skuli heyra þar til annarri skipan hefur verið komið á með lögum.

2.2 Stjórnsýsluumdæmi sýslumanna.
    Samkvæmt 1. gr. laga nr. 92/1989, um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998, fara sýslumenn, hver í sínu umdæmi með lögreglustjórn, tollstjórn, innheimtu opinberra gjalda og aðra stjórnsýslu ríkisins þar eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Fram til gildistöku laga nr. 92/1989 1. júlí 1992 sátu sýslumenn yfir landfræðilegum sýslum og bæjarfógetar í bæjum með kaupstaðarréttindi en borgarfógeti í Reykjavík. Með gildistöku laga nr. 92/1989 var landinu hins vegar skipt í 27 stjórnsýsluumdæmi sýslumanna. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 92/1989, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998, er aðsetur sýslumanna og stjórnsýsluumdæmi sýslumannsins í Reykjavík bundið í lög, en stjórnsýsluumdæmi annarra sýslumanna ákveðin með reglugerð. Um þau gilda nú reglugerðir nr. 57/1992, nr. 500/1996 og nr. 74/1998 og eru mörk og heiti sveitarfélaga notuð til að skilgreina umdæmin. Að mestu leyti eru þau byggð á sýslumörkum og umdæmum bæjarfógeta eftir eldri skipan en ýmis frávik eru þó frá því. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 92/1989, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998, má ekki fækka umdæmum eða ný upp taka, nema með lögum.
    Samkvæmt 4. gr. laga nr. 92/1989, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998, er verkum þannig skipt í stjórnsýsluumdæmi sýslumannsins í Reykjavík að lögreglustjórinn í Reykjavík fer með lögreglustjórn, þar á meðal útlendingaeftirlit, og tollstjórinn í Reykjavík með tollstjórn, innheimtu tekna ríkissjóðs og lögskráningu skipshafna, en sýslumaðurinn í Reykjavík fer með önnur störf sem sýslumönnum eru falin með lögum og reglugerðum.

3. Félagsmálaráðuneytið.
3.1 Málefni fatlaðra.
    Samkvæmt 5. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, er landinu skipt í starfssvæði málefna fatlaðra og skal svæðaskiptingin fara eftir kjördæmaskipan.

3.2 Vinnumálastofnun.
    Samkvæmt 8. gr. laga nr. 13/1997, um vinnumarkaðsaðgerðir, skal landið vera eitt vinnusvæði en svæðisvinnumiðlanir starfa á ákveðnum svæðum. Félagsmálaráðherra ákveður umdæmi þeirra og staðsetningu að fengnum tillögum stjórnar Vinnumálastofnunar. Í 5. gr. draga að reglugerð um vinnumarkaðsaðgerðir er gert ráð fyrir að svæðisvinnumiðlanir verði átta talsins og umdæmi þeirra dregin í samræmi við mörk kjördæma með eftirtöldum frávikum:
     *      Mörk vinnumiðlunar höfuðborgarsvæðisins og svæðisvinnumiðlunar Suðurnesja eru dregin um Straum sunnan Hafnarfjarðar.
     *      Reykhólahreppur nýtur þjónustu frá svæðisvinnumiðlun Vesturlands í stað Vestfjarða.
    Í 16. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, er gert ráð fyrir að í hverju umdæmi svæðisvinnumiðlunar starfi úthlutunarnefnd, sem tekur ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta samkvæmt þeim lögum.

3.3 Vinnueftirlit ríkisins.
    Samkvæmt 73. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi, skal eftirlit með þessum þáttum vera í höndum sérstakrar stofnunar er nefnist Vinnueftirlit ríkisins. Samkvæmt 5. mgr. þeirrar greinar skal ráðherra setja reglur um skiptingu landsins í eftirlitsumdæmi að fengnum tillögum stjórnar og forstjóra stofnunarinnar.
    Á vefsetri stofnunarinnar kemur fram að hún starfar í átta umdæmum er virðast fylgja kjördæmamörkunum að undanskildu höfuðborgarsvæðinu og Suðurnesjum.

3.4 Sveitarfélög.
    Í 31. gr. stjórnarskrárinnar eru kjördæmin að hluta skilgreind með nöfnum og mörkum þeirra sveitarfélaga er til hvers kjördæmis heyra. Mörk sveitarfélaganna falla alls staðar að mörkum kjördæmanna, nema í Reykjavík þar sem Kjalarneshreppur tilheyrir enn Vesturlandskjördæmi.

4. Fjármálaráðuneytið.
4.1 Skattumdæmi.
    Samkvæmt 85. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, eru skattumdæmi níu talsins og virðast þau fylgja kjördæmum með því fráviki að Vestmannaeyjakaupstaður myndar eitt skattumdæmi. Skilgreining umdæmanna skv. 85. gr. virðist hins vegar byggjast á eldri skiptingu landsins í sýslur og bæjarfógetaumdæmi, en afmörkun þeirra liggur ekki fyrir í gildandi lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

4.2 Fasteignamat ríkisins.
    Samkvæmt upplýsingum frá fjármálaráðuneyti heldur Fasteignamat ríkisins uppi svæðisbundnu starfi, sem ákveðið er af fjármálaráðherra á grundvelli laga nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna. Svæðisskrifstofur fasteignamatsins munu vera óháðar kjördæmaskipaninni.

4.3 Innheimtumenn ríkissjóðs.
    Sýslumenn og tollstjórinn í Reykjavík eru innheimtumenn ríkissjóðs og taka fyrirmælum fjármálaráðherra hvað innheimtumál varðar. Gerð er grein fyrir stjórnsýsluumdæmum sýslumanna í kafla 2.2.

5. Hagstofa Íslands.
5.1 Þjóðskrá.
    Þjóðskrá annast almannaskráningu samkvæmt lögum nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, og lögum nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta, með síðari breytingum. Almannaskráning þjóðskrárinnar miðar einkum við sveitarfélög sem umdæmi en jafnframt við sóknir, eftir því sem við á.

5.2 Hagskýrslur.
    Í hagskýrslum eru víða dregnar saman tölur eftir landshlutum sem að mestu fylgja kjördæmum. Stundum hefur þó verið beitt annarri skiptingu á suðvesturhorni landsins þannig að miðað hefur verið við höfuðborgarsvæði og Suðurnes í stað Reykjavíkur og Reykjaness. Þá bendir hagstofan á að breyting á mörkum kjördæma kunni að valda því að tímaraðir rofni í hagskýrslum þannig að tímabil fyrir og eftir breytingu verði ekki sambærileg.

6. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið.
6.1 Heilbrigðisþjónusta.
    Heilbrigðisþjónusta er veitt í læknishéruðum sem mörkuð eru í 6. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, með sama hætti og kjördæmin í 31. gr. stjórnarskrárinnar.

6.2 Héraðslæknar.
    Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skipar heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra héraðslækna í Reykjavík, Norðurlandshéraði eystra og Reykjaneshéraði. Jafnframt er ráðherra heimilt að skipa héraðslækna í öðrum héruðum sé það talið nauðsynlegt.

6.3 Heilbrigðismálaráð.
    Samkvæmt 7. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skal starfa heilbrigðismálaráð í hverju læknishéraði. Um starfsemi heilbrigðismálaráða gildir reglugerð nr. 225/1978, um heilbrigðismálaráð, með síðari breytingum.

6.4 Héraðshjúkrunarfræðingar.
    Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skal héraðshjúkrunarfræðingur starfa með héraðslæknum þar sem þeir eru.

6.5 Heilsugæslustöðvar.
    Samkvæmt 6. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, skulu heilsugæslustöðvar starfræktar í læknishéruðum. Héruðunum skal skipt í heilsugæsluumdæmi sem tiltekin eru í 2.–9. mgr. 14. gr. sl. Jafnframt er heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra heimilt að breyta skiptingu í heilsugæsluumdæmi, fjölda og flokkun heilsugæslustöðva og starfssvæða þeirra með reglugerð, að höfðu samráði við hlutaðeigandi sveitarfélög og Samband íslenskra sveitarfélaga.

6.6 Sjúkrahús.
    Ekki er í lögum nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, með síðari breytingum, fjallað um umdæmaskipta þjónustu sjúkrahúsa á sama hátt og gildir um þjónustu heilsugæslustöðva. Hins vegar eru í dag á þremur stöðum á landinu starfrækt sjúkrahús sem ætlað er að sinna viðkomandi landsfjórðungum, þ.e. Fjórðungssjúkrahúsið á Ísafirði, Fjórðungssjúkrahúsið á Akureyri og Fjórðungssjúkrahúsið í Neskaupstað.
    Þá ber að geta þess að í 3. mgr. 24. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, er kveðið á um að samstarfsráð sjúkrahúsanna í Reykavík fari með verkefni heilbrigðismálaráðs Reykjavíkurlæknishéraðs.

6.7 Málefni aldraðra.
    Í 5. gr. laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, er kveðið á um að stjórnir heilsugæslustöðva og félagsmálaráð í sveitarfélögum á starfssvæði heilsugæslustöðvar tilnefni fulltrúa í sérstaka undirnefnd, öldrunarnefnd. Þá segir í 6. gr. laganna að á starfssvæði hverrar öldrunarnefndar skuli starfa þjónustuhópur aldraðra og að þar sem heilsugæslustöðvar séu fleiri en ein í sama sveitarfélagi geti sveitarstjórn ákveðið að heilsugæslustöðvar sameinist um þjónustuhóp aldraðra. Í 15. gr. laga um málefni aldraðra segir að í hverju sveitarfélagi skuli reka heimaþjónustu fyrir aldraða. Eftir því sem kostur er skuli sveitarfélög þau sem standa saman að öldrunarnefnd sameinast um rekstur heimaþjónustu aldraðra á starfssvæðinu.
    Á grundvelli laga nr. 82/1989 hafa verið settar reglugerðir þar sem tiltekin þjónusta við aldraða er skilgreind nánar og byggð á umdæmaskiptingu samkvæmt reglugerð nr. 45/1990, með síðari breytingum, um dagvist aldraðra. Þar er þjónustan byggð á skiptingu í Reykjavíkurhérað, Reykjaneshérað, Vesturlandshérað, Vestfjarðahérað, Norðurlandshérað eystra og Suðurlandshérað. Byggt er á sömu skiptingu í reglugerð um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, nr. 47/1990, með síðari breytingum.

6.8 Tryggingastofnun ríkisins.
    Kveðið er á um starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins í 8. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sbr. 13. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Í 8. gr. segir að aðalskrifstofur Tryggingastofnunar ríkisins séu í Reykjavík en að utan Reykjavíkur skuli Tryggingastofnun hafa umboðsskrifstofur og fari um staðarval, fyrirkomulag og rekstur eftir ákvörðun tryggingaráðs. Það fyrirkomulag sem nú er við lýði byggir á því að afgreiðslur Tryggingastofnunar séu hjá sýslumannsembættum um land allt og er í meginatriðum í fullu samræmi við skiptingu í umdæmi sýslumanna. Þó eru á því nokkrar undantekningar, einkum sú að aðalskrifstofa Tryggingastofnunar ríkisins í Reykjavík sinnir umbjóðendum sem búsettir eru í Mosfellsbæ og á Seltjarnarnesi.
    Þá segir í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 117/1993 að í hverju sveitarfélagi, þar sem ekki eru starfræktar umboðsskrifstofur Tryggingastofnunar ríkisins, skuli sveitarstjórn í samráði við tryggingaráð tilnefna sérstakan trúnaðarmann. Í dag eru engir slíkir trúnaðarmenn starfandi enda er þjónusta Tryggingastofnunar veitt íbúum í öllum sveitarfélögum hjá viðkomandi sýslumannsembættum.

6.9 Sóttvarnir.
    Í 11. gr. sóttvarnalaga, nr. 19/1997, segir að heilbrigðisfulltrúar og formenn heilbrigðisnefnda, samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, og dýralæknar skuli tilkynna viðkomandi héraðslækni eða sóttvarnalækni jafnskjótt og þeir hafa orðið varir við hugsanlega smithættu. Um svæðisskiptingu heilbrigðisnefnda er kveðið í 11. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.

6.10 Tóbaksvarnir.
    Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 74/1984, um tóbaksvarnir, sbr. lög nr. 101/1996, er kveðið á um að heilbrigðisnefndir, undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins, hafi eftirlit með útsölustöðum tóbaks og fylgist með því í umdæmi sínu að virt séu ákvæði II. kafla laganna um merkingar, auglýsingar og sölu tóbaks. Um svæðisskiptingu heilbrigðisnefnda er fjallað í 11. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.

6.11 Áfengis- og vímuvarnir.
    Þann 1. júlí 1998 öðluðust gildi lög nr. 76/1998, um áfengis- og vímuvarnaráð, sem m.a. mun taka við starfsemi sem nú er innt af hendi af hálfu áfengisvarnaráðs og áfengisvarnanefnda sem upphaflega voru starfræktar í öllum hreppum og kaupstöðum landsins. Með nýjum áfengislögum, nr. 75/1998, eru áfengisvarnaráð og áfengisvarnanefndir lagðar niður frá og með 1. janúar 1999, sbr. ákvæði til bráðabirgða II í lögunum. Því þykir ekki ástæða til þess að geta þeirrar skiptingar sem gildir til áramóta varðandi starf áfengisvarnanefnda, sbr. nú reglugerðir nr. 241/1970, nr. 121/1971 og 595/1982.

7. Iðnaðarráðuneytið.
    Undir iðnaðarráðuneytið heyra Einkaleyfastofan, Iðntæknistofnun Íslands, Löggildingarstofa, Orkustofnun, Rafmagnsveitur ríkisins og Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins. Allar þessar stofnanir, nema Rafmagnsveitur ríkisins, starfa óháð umdæmaskiptingu á landinu öllu.

7.1 Rafmagnsveitur ríkisins.
    Samkvæmt 61. gr. orkulaga nr. 58/1967 hafa Rafmagnsveitur ríkisins það verkefni með höndum, annaðhvort einar sér eða í samvinnu við önnur fyrirtæki, að framleiða, dreifa og selja raforku, hvort heldur er í heildsölu eða smásölu á tilteknu orkuveitusvæði, enda gegni önnur héraðsrafmagnsveita ekki því hlutverki. Héraðsrafmagnsveiturnar eru: Rafmagnsveita Reykjavíkur, Rafveita Hafnarfjarðar, Hitaveita Suðurnesja, Akranesveita, Rafveita Reyðarfjarðar, Bæjarveitur Vestmannaeyja, Selfossveitur og Veitustofnanir Hveragerðis. Byggir skiptingin á orkulögum, nr. 58/1967, og lögum eða reglugerðum um einstakar veitur.

8. Landbúnaðarráðuneytið.
8.1 Dýralæknar.
    Samkvæmt 11. og 12. gr. laga nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, er landinu skipt í umdæmi og vaktsvæði héraðsdýralækna. Umdæmin eru 14 og taka í megindráttum mið af eldri sýsluskipan, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 66/1998:
     1.      Gullbringu- og Kjósarumdæmi: Reykjavík, Seltjarnarnes, Kópavogur, Garðabær, Hafnarfjörður, Mosfellsbær, Gullbringu- og Kjósarsýsla.
     2.      Borgarfjarðar- og Mýraumdæmi: Borgarfjarðarsýsla, Mýrasýsla, Akranes, Borgarbyggð.
     3.      Snæfellsnesumdæmi: Stykkishólmur, Snæfellsbær, Eyrarsveit, Helgafellssveit, Hnappadalssýsla, Flatey og býli í gamla Flateyjarhreppi, Skógarstrandarhreppur.
     4.      Dalaumdæmi: Dalabyggð, Saurbæjarhreppur, Austur-Barðastrandarsýsla, að undanskilinni Flatey og býlum í Flateyjarhreppi hinum gamla.
     5.      Vestfjarðaumdæmi: Vestur-Barðastrandarsýsla, Ísafjörður, Bolungarvík, Vestur- og Norður-Ísafjarðarsýsla, Strandasýsla að Bæjarhreppi.
     6.      Vestur-Húnaþingsumdæmi: Vestur-Húnavatnssýsla, Bæjarhreppur í Strandasýslu.
     7.      Austur-Húnaþingsumdæmi: Blönduós, Austur-Húnavatnssýsla.
     8.      Skagafjarðar- og Eyjafjarðarumdæmi: Akureyri, Ólafsfjörður, Dalvík, Siglufjörður, Sauðárkrókur, Skagafjarðar- og Eyjafjarðarsýslur, Svalbarðsstrandar-, Grýtubakka- og Hálshreppar í Suður-Þingeyjarsýslu.
     9.      Þingeyjarumdæmi: Húsavík, Suður-Þingeyjarsýsla, að undanskildum Svalbarðsstrandar-, Grýtubakka- og Hálshreppum, Norður-Þingeyjarsýsla.
     10.      Austurlandsumdæmi nyrðra: Egilsstaðir og nágrenni, Eskifjörður, Mjóifjörður, Neskaupstaður, Reyðarfjörður, Seyðisfjörður, Norður-Múlasýsla.
     11.      Austurlandsumdæmi syðra: Fáskrúðsfjarðarhreppur, Búðahreppur, Stöðvarhreppur, Breiðdalshreppur, Djúpavogshreppur.
     12.      Austur-Skaftafellsumdæmi: Hornafjarðarbær, Austur-Skaftafellssýsla.
     13.      Vestur-Skaftafellsumdæmi: Vestur-Skaftafellssýsla, að undanskildum Mýrdalshreppi.
     14.      Suðurlandsumdæmi: Árnes- og Rangárvallasýslur, Mýrdalshreppur.
    Vaktsvæðin eru hins vegar 15, sbr. 12. gr. laga nr. 66/1998:
     1.      Gullbringu- og Kjósarumdæmi.
     2.      Borgarfjarðar- og Mýraumdæmi.
     3.      Snæfellsnesumdæmi.
     4.      Dalaumdæmi.
     5.      Vestfjarðaumdæmi.
     6.      Austur- og Vestur-Húnaþingsumdæmi.
     7.      Skagafjörður og Siglufjörður.
     8.      Eyjafjörður, Dalvík og Ólafsfjörður.
     9.      Þingeyjarumdæmi.
     10.      Austurlandsumdæmi nyrðra.
     11.      Austurlandsumdæmi syðra.
     12.      Austur-Skaftafellsumdæmi.
     13.      Vestur-Skaftafellsumdæmi.
     14.      Rangárvallasýsla og Mýrdalshreppur.
     15.      Árnessýsla.

8.2 Jarðanefndir.
    Samkvæmt 4. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, skal jarðanefnd starfa í hverri sýslu samkvæmt eldri sýsluskipan. Samkvæmt 5. gr. sl. er hlutverk jarðanefnda að vera sveitarstjórnum til aðstoðar við framkvæmd jarðalaga með því að 1) fylgjast með eigendaskiptum og öðrum ráðstöfunum fasteigna samkvæmt nánari fyrirmælum laganna, 2) gera tillögur um úthlutun landsvæða til félagsræktunar, byggingar sumarbústaða einstaklinga og orlofshúsa stéttarfélaga og til almennrar útivistar ef sóst er eftir landi í því skyni, 3) fylgjast með því, að sveitarstjórn gæti ákvæða gildandi laga um mannvirkjagerð í sveitum, töku hvers konar jarðefna og stuðla að góðri umgengni lands og mannvirkja og 4) að gæta þess, ásamt sveitarstjórnum, að búseta á jörðum sé í samræmi við ákvæði ábúðarlaga, nr. 64/1976, með síðari breytingum.

9. Menntamálaráðuneytið.
9.1 Minjasvæði.
    Samkvæmt 45. gr. reglugerðar nr. 334/1998, um þjóðminjavörslu, er landinu skipt í minjasvæði sem hér segir:
     1.      Vestursvæði sem nær frá Botnsá í Hvalfirði að vesturmörkum Strandasýslu.
     2.      Norðursvæði vestra sem nær frá vesturmörkum Strandasýslu að vesturmörkum Eyjafjarðarsýslu að Siglufjarðarkaupstað meðtöldum.
     3.      Norðursvæði eystra sem nær frá vesturmörkum Eyjafjarðarsýslu og austurmörkum Siglufjarðarkaupstaðar að norðurmörkum Norður-Múlasýslu.
     4.      Austursvæði sem nær frá norðurmörkum Norður-Múlasýslu að austurmörkum Vestur-Skaftafellssýslu.
     5.      Suðursvæði sem nær frá austurmörkum Vestur-Skaftafellssýslu að austurmörkum Gullbringusýslu.
     6.      Reykjanessvæði sem nær frá austurmörkum Gullbringusýslu að Botnsá í Hvalfirði að Reykjavíkursvæði undanskildu.
     7.      Reykjavíkursvæði sem nær yfir Reykjavík að Kjalarnesi meðtöldu.
    Samkvæmt 47. gr. reglugerðarinnar skal að jafnaði starfa einn minjavörður á hverju minjasvæði og skal hann, í samráði við útiminjavörð Þjóðminjasafns Íslands, hafa umsjón með menningarminjum, skráningu og eftirliti fornleifa og gamalla bygginga og vera byggða- og minjasöfnum svæðisins til ráðuneytis og aðstoðar. Minjaverðir eru jafnframt tengiliðir milli Þjóðminjasafns og byggðasafna á hverju minjasvæði og skulu stuðla að góðu samstarfi milli þessara aðila. Samkvæmt 49. gr. reglugerðarinnar skal jafnframt starfa minjaráð á hverju minjasvæði sem, auk minjavarðar, er skipað forstöðumönnum viðurkenndra byggðasafna á svæðinu. Hlutverk minjaráðs er að samhæfa starfsemi byggðasafna, eftir því sem við verður komið, og vera minjaverði til ráðuneytis um varðveislu þjóðminja á svæðinu.

9.2 Bókasafnsumdæmi.
    Samkvæmt lögum nr. 36/1997, um almenningsbókasöfn, er gert ráð fyrir að landinu verði skipt í bókasafnsumdæmi samkvæmt ákvæðum í reglugerð. Sú reglugerð hefur ekki enn verið sett.

9.3 Grunnskólar.
    Samkvæmt lögum nr. 66/1995, um grunnskóla, er sveitarfélögum skylt að halda skóla fyrir öll börn og unglinga á aldrinum 6 til 16 ára.

10. Samgönguráðuneytið.
10.1 Ferðamálaráð Íslands.
    Ferðamálaráð hefur aðalskrifstofu í Reykjavík. Önnur skrifstofa er starfrækt á Akureyri. Báðar skrifstofurnar sinna verkefnum á landsvísu. Þjónusta ferðamálaráðs er því ekki umdæmaskipt.

10.2 Siglingastofnun Íslands.
    Siglingastofnun er með þjónustu um allt land. Þjónusta hafna- og vitasviðs er rekin frá aðalskrifstofu í Kópavogi, en skipaskoðunarsvið rekur fimm umdæmisskrifstofur eða útibú á eftirtöldum stöðum: 1) Á Ólafsvík þar sem einn maður annast um Vesturland norðan Akraness, 2) á Ísafirði þar sem einn maður annast um Vestfirði, 3) á Akureyri þar sem tveir menn sjá um Norðurland vestra og eystra, 4) á Fáskrúðsfirði þar sem tveir menn sjá um Austurland og 5) í Vestmannaeyjum þar sem einn maður starfar. Aðalskrifstofa í Kópavogi þjónustar svæðið frá Þorlákshöfn til Akraness. Þessi skipting mun hvorki styðjast við lög né stjórnvaldsfyrirmæli.

10.3 Póst- og fjarskiptastofnun.
    Póst- og fjarskiptastofnun hefur aðalskrifstofu í Kópavogi og allir starfsmenn stofnunarinnar hafa aðsetur þar. Einkaaðilar úti á landi annast hins vegar skoðun á fjarskiptabúnaði skipa í umboði stofnunarinnar.

10.4 Flugmálastjórn Íslands.
    Flugmálastjórn hefur um langt árabil skipt flugvöllum landsins í fjögur umdæmi. Umdæmin eru Suður- og Suðvesturlandsumdæmi sem nær frá Fagurhólsmýri að Rifi á Snæfellsnesi, Vestfjarðaumdæmi sem nær yfir alla Vestfirði og Strandir, Norðurlandsumdæmi sem nær frá Húnavatnssýslum austur í Þingeyjarsýslur og Austfjarðaumdæmi sem nær frá Vopnafirði til Hornafjarðar. Í hverju umdæmi starfar einn umdæmisstjóri sem ber ábyrgð á rekstri flugvalla innan síns umdæmis. Starfsemi stofnunarinnar skiptist að öðru leyti ekki eftir landshlutum. Skipting umdæmanna tekur mið af samgönguleiðum frá umdæmisskrifstofunum sem eru á Ísafirði, Akureyri, Egilsstöðum og í Reykjavík. Skipulag umdæmanna mun hafa verið staðfest af samgönguráðherra þegar því var komið á og gefið út í starfsreglum, en styðst ekki við fyrirmæli í lögum.

10.5 Vegagerðin.
    Vegagerðin annast viðhald þjóðvega og fer með stjórnsýslu sem því fylgir. Vegagerðin skiptir landinu í vegagerðarumdæmi. Þau eru sjö talsins og fylgja í öllum aðalatriðum kjördæmaskiptingu landsins. Reykjavík og Reykjanes eru þó eitt vegagerðarumdæmi. Skiptingin styðst ekki við lög, en áætlanagerð Alþingis í vegamálum þykir hafa stuðlað að því að umdæmaskipting Vegagerðarinnar fylgdi kjördæmaskipaninni.

11. Sjávarútvegsráðuneyti.
    Öll eiginleg stjórnsýsla á verkefnasviði sjávarútvegsráðuneytis nær til landsins alls og er almennt ekki umdæmis- eða svæðisbundin. Engin stjórnsýsla eða þjónusta á verkefnasviði sjávarútvegsráðuneytis er því miðuð við kjördæmin.

11.1 Fiskistofa.
    Fiskistofa hefur veiðieftirlitsmenn staðsetta utan höfuðstöðva sinna á Ísafirði vegna Vestfjarða, á Akureyri vegna Norðurlands frá og með Skagafirði til og með Vopnafirði, á Eskifirði vegna Austurlands frá og með Borgarfirði til og með Höfn í Hornafirði og í Vestmannaeyjum vegna eftirlits þar. Staðsetning veiðieftirlitsmannanna utan höfuðstöðvanna í Reykjavík og verkefni þeirra, þar á meðal landfræðilegt umfang eftirlitssvæða, eru ákveðin af Fiskistofu og eru ekki lögbundin á neinn hátt.

11.2 Hafrannsóknastofnunin.
    Hafrannsóknarstofnunin starfrækir útibú utan höfuðstöðva sinna í Reykjavík á Snæfellsnesi, á Ísafirði, á Akureyri, á Hornafirði og í Vestmannaeyjum og rekur auk þess tilraunastöð á Reykjanesi. Útibúin sinna svæðisbundnum rannsóknarverkefnum og þjónustu við aðila er að sjávarútvegi vinna á nærliggjandi landsvæði en um eiginlega umdæmaskiptingu eða svæðisbundna afmörkun er ekki að ræða. Samkvæmt 16. gr. laga nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, sbr. 1. gr. laga nr. 72/1984, er starfræksla útibúanna utan Reykjavíkur ákveðin af ráðherra og Alþingi að fengnum tillögum stjórnar og forstjóra stofnunarinnar.

11.3 Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins.
    Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins hefur útibú á Ísafirði, á Akureyri, í Neskaupstað og í Vestmannaeyjum. Útibúin sinna svæðisbundnum rannsóknarverkefnum og þjónustu við aðila er að sjávarútvegi vinna á nærliggjandi landsvæði en um eiginlega umdæmaskiptingu eða svæðisbundna afmörkun er ekki að ræða. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, sbr. 1. gr. laga nr. 107/1974, starfrækir stofnunin og kostar rannsóknarstofur utan Reykjavíkur samkvæmt ákvörðun ráðherra og að fengnum tillögum aðila fiskiðnaðarins.

12. Umhverfisráðuneytið.
12.1 Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn.
    Starfar samkvæmt lögum nr. 36/1974, um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Lögin taka til Skútustaðahrepps og Laxár með hólmum og kvíslum allt að ósi árinnar við Skjálfanda ásamt 200 metra breiðum bakka meðfram Laxá báðum megin. Sérstök stjórn stýrir stöðinni.

12.2 Hreindýraráð.
    Starfsemi hreindýraráðs, sem starfar skv. 14. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, er í eðli sínu staðbundin í samræmi við veiðisvæði hreindýra sem öll eru í Austurlandskjördæmi.

12.3 Heilbrigðisnefndir.
    Samkvæmt 11. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, starfa 10 heilbrigðisnefndir í landinu á jafnmörgum eftirlitssvæðum, er miðast við kjördæmin að öðru leyti en því að Reykjaneskjördæmi er skipt í þrennt: 1) Suðurnesjasvæði tekur til Reykjanesbæjar, Grindavíkurkaupstaðar, Sandgerðisbæjar, Gerðahrepps og Vatnsleysustrandarhrepps, 2) Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæði tekur til Hafnarfjarðarkaupstaðar, Bessastaðahrepps, Garðabæjar og Kópavogsbæjar og 3) Kjósarsvæði tekur til Seltjarnarneskaupstaðar, Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps. Heilbrigðisnefndir og starfsmenn þeirra, heilbrigðisfulltrúar, starfa á vegum sveitarfélaganna.

12.4 Náttúrustofur.
    Samkvæmt 9. gr. laga nr. 60/1992, um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, er umhverfisráðherra heimilt að leyfa starfrækslu einnar náttúrustofu með ríkisaðild í hverju kjördæmi. Samkvæmt 10. gr. geta héraðsnefndir, sveitarfélög og aðrir heimaaðilar átt og rekið náttúrustofur með stuðningi ríkisins. Þegar hafa tekið til starfa Náttúrustofa Austurlands í Neskaupstað, Náttúrustofa Suðurlands í Vestmannaeyjum og Náttúrustofa Vestfjarða í Bolungarvík. Náttúrustofa Vesturlands í Stykkishólmi tekur til starfa um eða upp úr áramótum og Náttúrustofa Norðurlands vestra á Sauðárkróki væntanlega á miðju næsta ári. Allar stofurnar eru eða verða reknar á vegum sveitarfélaganna.

13. Utanríkisráðuneytið.
13.1 Sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli.
    Umdæmi sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli eru svæði á Suðurnesjum sem eru varnarsvæði og varnarsamningur Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951 tekur til. Þau eru sýnd á uppdrætti er fylgir reglugerð nr. 57/1992, um stjórnsýsluumdæmi sýslumanna. Embættið starfar samkvæmt lögum nr. 92/1989, um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998, og lögum nr. 106/1954, um yfirstjórn mála á varnarsvæðum o.fl. Sýslumaður skal einnig fara í embættissýslan sinni samkvæmt öðrum lögum og reglugerðum er snerta kunna embættið eða einstaka verkefni þess eftir því sem við getur átt og aðstæður þykja leyfa hverju sinni.

13.2 Flugmálastjórn Keflavíkurflugvallar.
    Hlutverk flugmálastjórnar Keflavíkurflugvallar er stjórn og rekstur Keflavíkurflugvallar í samvinnu við varnarliðið, rekstur Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar og flugstöðvarsvæðis. Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli starfar samkvæmt lögum nr. 119/1950, um stjórn flugmála, og reglum um skipulag flugmála á Keflavíkurflugvelli settum samkvæmt þeim lögum. Umdæmi flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli afmarkast af svæði Keflavíkurflugvallar, sbr. reglugerð um vegabréf, nr. 81/1990, um takmörkun umferðar og dvalar á svæði Keflavíkurflugvallar, enn fremur flugstöðvarsvæðið, sbr. deiliskipulag undirritað af utanríkisráðherra 25. mars 1997.

13.3 Fríhöfnin á Keflavíkurflugvelli.
    Fríhöfnin í Flugstöð Leifs Eiríkssonar starfar á grundvelli tollalaga nr. 55/1987, um tollvörugeymslur o.fl., og reglugerð settri á grundvelli þeirra laga nr. 95/1981, um tollfrjálsar verslanir á Keflavíkurflugvelli á vegum ríkisins.

13.4 Umsýslustofnun varnarmála.
    Umsýslustofnun varnarmála starfar á vegum utanríkisráðuneytisins og í umboði þess, með sérgreindan fjárhag og reikningshald. Heimili og varnarþing stofnunarinnar skal vera á Suðurnesjum, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 227/1995, um Umsýslustofnun varnarmála. Umdæmi umsýslustofnunarinnar er ekki sérstaklega tilgreint í reglugerðinni. Af hlutverki stofnunarinnar leiðir þó að starfsemi hennar er bæði innan og utan varnarsvæðanna, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar.

13.5 Ratsjárstofnun.
    Ratsjárstofnun annast rekstur ratsjárkerfis, sem íslensk stjórnvöld starfrækja eða láta starfrækja í þágu varna landsins á grundvelli varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna frá 1951 og viðbótarsamninga við þann samning sem gerðir hafa verið eða gerðir kunna að verða. Ratsjárstofnun annast rekstur ratsjárstöðva á Bolafjalli, Gunnólfsvíkurfjalli, Stokksnesi og Miðheiði.

14. Viðskiptaráðuneytið.
    Undir ráðuneytið heyra Seðlabanki Íslands og Vátryggingaeftirlitið. Starfsemi þeirra er ekki umdæmaskipt.

Fylgiskjal 6.

Sögulegt yfirlit .

I. Kjördæmaskipun og kosningarréttur.
(Byggt á samantekt í Alþingismannatali 1995.)

    Í tilskipun, sem Kristján VIII. Danakonungur gaf út 8. mars 1843, var kveðið svo á að Ísland skyldi fá út af fyrir sig ráðgjafarsamkomu sem ætti að nefnast Alþingi. Skyldi það skipað 20 þjóðkjörnum þingmönnum, einum fyrir kaupstaðinn Reykjavík og einum úr hverri sýslu landsins eða lögsagnarumdæmi. Jafnframt tilskildi konungur sér eftir kringumstæðunum að nefna allt að sex embættismenn landsins, tvo andlega og fjóra veraldlega, til setu á Alþingi. Kjörtími alþingismanna skyldi vera 6 ár.
     Kjördæmi þjóðkjörinna þingmanna voru þessi:
     1.      Gullbringu- og Kjósarsýsla.
     2.      Reykjavík.
     3.      Borgarfjarðarsýsla.
     4.      Mýrasýsla (og Hnappadalssýsla til 1871, er hún var lögð til Snæfellsnessýslu).
     5.      Snæfellsnessýsla.
     6.      Dalasýsla.
     7.      Barðastrandarsýsla.
     8.      Ísafjarðarsýsla.
     9.      Strandasýsla.
     10.      Húnavatnssýsla.
     11.      Skagafjarðarsýsla.
     12.      Eyjafjarðarsýsla.
     13.      Suður-Þingeyjarsýsla.
     14.      Norður-Þingeyjarsýsla.
     15.      Norður-Múlasýsla.
     16.      Suður-Múlasýsla.
     17.      Skaftafellssýsla.
     18.      Vestmannaeyjasýsla.
     19.      Rangárvallasýsla.
     20.      Árnessýsla.
     Kosningarréttur var bundinn því að menn ættu hið minnsta 10 hundraða jörð að dýrleika eða múr- eða timburhús í Reykjavík eða öðrum verslunarstað sem metið væri til 1.000 ríkisdala að minnsta kosti eða hefðu lífstíðarábúð á jörð sem metin væri til 20 hundraða. Einnig skyldu menn hafa náð 25 ára aldri og hafa óflekkað mannorð.
     Kjörgengi var bundið sömu eignarskilyrðum og kosningarréttur, en menn skyldu hafa náð 30 ára aldri.
    Gert var ráð fyrir að þingmenn yrðu 26 og varamenn þeirra skyldu vera jafnmargir. Þó kom á daginn að einn skorti á þá tölu sökum þess að enginn Vestmanneyingur var tækur á kjörskrá. Hélst svo til ársins 1857 en þá voru skilyrði til kosningarréttar rýmkuð.
     Til þjóðfundarins 1851 var kosið eftir sérstökum lögum. Tveir fulltrúar voru kosnir í hverju kjördæmi og rýmkað um kosningarrétt og kjörgengi.
     Árið 1857 var Skaftafellssýslu skipt í tvö kjördæmi. Alþingismenn voru því 27 á tímabilinu 1859–1873.
    Með stjórnarskránni 1874 var þingmönnum fjölgað í 36. Þinginu var skipt í deildir, 12 áttu sæti í efri deild, allir konungkjörnu þingmennirnir og jafnmargir þjóðkjörnir, en 24 voru í neðri deild. Varamenn voru engir. Fjölgun þjóðkjörinna þingmanna um 9 var hagað þannig að stofnuð voru 9 tvímenningskjördæmi úr einmenningskjördæmum. Þau voru:
     1.      Gullbringu- og Kjósarsýsla.
     2.      Ísafjarðarsýsla.
     3.      Húnavatnssýsla.
     4.      Skagafjarðarsýsla.
     5.      Eyjafjarðarsýsla.
     6.      Norður-Múlasýsla.
     7.      Suður-Múlasýsla.
     8.      Rangárvallasýsla.
     9.      Árnessýsla.
    Þingeyjarsýslur og Skaftafellssýslur urðu hvorar um sig tvímenningskjördæmi en var aftur breytt í einmenningskjördæmi 1877.
     Árið 1902 var Ísafjarðarsýslu skipt í tvö kjördæmi: Vestur- og Norður-Ísafjarðarsýslu.
     Árið 1903 var þjóðkjörnum þingmönnum fjölgað um fjóra. Reykjavík varð tvímenningskjördæmi og þrjú ný kjördæmi: Ísafjarðarkaupstaður, Akureyrarkaupstaður og Seyðisfjarðarkaupstaður, fengu einn þingmann hvert. Kosningarréttur var rýmkaður. Karlmenn, sem voru ekki öðrum háðir sem hjú, hlutu kosningarrétt ef þeir greiddu fjórar krónur í útsvar. Kjörgengisaldur var lækkaður í 25 ár.
     Árið 1915 var konungkjör alþingismanna fellt niður. Í stað þess kom landskjör 6 þingmanna og 6 varamanna þeirra, hlutfallskosning. Kosningaaldur og kjörgengi við landskjörið var 35 ár. Kjörtímabilið var 12 ár, þrír hinna fyrst kjörnu skyldu þó ljúka tímabili sínu eftir hlutkesti að 6 árum liðnum og síðan kosið um þrjá á 6 ára fresti. Árið 1920 var kjörtíminn styttur í 8 ár.
    Kosningarréttur var rýmkaður verulega 1915. Konur fengu kosningarrétt og allir þeir sem orðnir voru 25 ára og skulduðu ekki þeginn sveitarstyrk. Hinir nýju kjósendur áttu þó ekki að fá réttinn þegar í stað, aðeins þeir sem voru orðnir 40 ára, síðan skyldi færa aldursmarkið árlega niður um eitt ár. Þær takmarkanir voru felldar niður 1920.
     Árið 1920 var kjörtímabil þjóðkjörinna þingmanna stytt úr 6 árum í 4 ár. Þingmönnum Reykjavíkur var þá fjölgað úr tveimur í fjóra og skyldu kosnir hlutfallskosningu.
     Árið 1922 var Húnavatnssýslu skipt í tvö kjördæmi og árið 1928 varð Hafnarfjörður sérstakt kjördæmi og Gullbringu- og Kjósarsýsla annað, hvort um sig með einn þingmann. Kom sú skipting til framkvæmda við næstu kosningar, 1931.
     Árið 1934 var landskjör alþingismanna lagt niður og þjóðkjörnum þingmönnum fjölgað úr 36 í 38, tveimur bætt við í Reykjavík. Auk þess skyldi úthlutað allt að 11 þingsætum til jöfnunar milli þingflokka svo að hver þeirra hefði þingsæti í sem fyllstu samræmi við atkvæðatölu sína við almennar kosningar. Í þau sæti var 11 frambjóðendum, sem hlutu ekki kosningu í kjördæmum, raðað eftir ákveðnum reglum og þingmennirnir nefndir landskjörnir. Þingmenn voru þá orðnir 49 alls. Kosningarréttur og kjörgengi var fært niður í 21 árs aldur og skuld fyrir þeginn sveitarstyrk svipti menn ekki lengur kosningarrétti.
     Árið 1942 var þingmönnum fjölgað um þrjá, tvo í Reykjavík, urðu átta, og einn á Siglufirði sem þá varð sérstakt kjördæmi. Voru þingmenn þá orðnir 52. Auk Reykjavíkur, sem hafði haft hlutfallskosningar síðan 1920 og kjörna varaþingmenn síðan 1934, voru teknar upp hlutfallskosningar og kjör varaþingmanna í tvímenningskjördæmum (annar þingmaður í þessum kjördæmum, sex þingmenn, voru kallaðir „steiktar gæsir“).
    Kjördæmaskipun þessi og þingmannatala hélst óbreytt fram á árið 1959, en á því ári lauk tímabili einmenningskjördæma. Þingmenn þeirra, 21 alls, höfðu enga varamenn, hins vegar voru varamenn fyrir átta þingmenn Reykjavíkur, tólf þingmenn í tvímenningskjördæmum og ellefu landskjörna þingmenn, 31 alls.
    Einmenningskjördæmin voru:
     1.      Gullbringu- og Kjósarsýsla.
     2.      Hafnarfjörður.
     3.      Borgarfjarðarsýsla.
     4.      Mýrasýsla.
     5.      Snæfellsnessýsla.
     6.      Dalasýsla.
     7.      Barðastrandarsýsla.
     8.      Vestur-Ísafjarðarsýsla.
     9.      Ísafjörður.
     10.      Norður-Ísafjarðarsýsla.
     11.      Strandasýsla.
     12.      Vestur-Húnavatnssýsla.
     13.      Austur-Húnavatnssýsla.
     14.      Siglufjörður.
     15.      Akureyri.
     16.      Suður-Þingeyjarsýsla.
     17.      Norður-Þingeyjarsýsla.
     18.      Seyðisfjörður.
     19.      Austur-Skaftafellssýsla.
     20.      Vestur-Skaftafellssýsla.
     21.      Vestmannaeyjar.
    Tvímenningskjördæmin voru:
     1.      Skagafjarðarsýsla.
     2.      Eyjafjarðarsýsla.
     3.      Norður-Múlasýsla.
     4.      Suður-Múlasýsla.
     5.      Rangárvallasýsla.
     6.      Árnessýsla.
     Árið 1959 var kjördæmaskipun gjörbreytt. Þingmönnum var fjölgað í 60 og landinu skipt í átta kjördæmi. 25 þingmenn skyldu kosnir hlutbundinni kosningu í fimm manna kjördæmum, Vesturlandskjördæmi, Vestfjarðakjördæmi, Norðurlandskjördæmi vestra, Austurlandskjördæmi og Reykjaneskjördæmi. 12 þingmenn skyldu kosnir hlutbundinni kosningu í sex manna kjördæmum, Norðurlandskjördæmi eystra og Suðurlandskjördæmi. 12 þingmenn skyldu kosnir hlutbundinni kosningu í Reykjavík. 11 landskjörnir þingmenn bættust síðan við til jöfnunar milli þingflokka, svo að hver þeirra hefði þingsæti í sem fyllstu samræmi við atkvæðatölu sína við almennar kosningar.
    Varaþingmenn skyldu nú vera svo margir sem til entist á hverjum lista.
    Árið 1968 var kosningaaldur lækkaður úr 21 ári í 20 ár.
     Árið 1984 var enn breytt stjórnarskrá og kosningalögum og þeim lögum var breytt enn frekar 1987. Kom sú nýskipan til framkvæmda við alþingiskosningarnar 1987. Þingmönnum var fjölgað úr 60 í 63 og landskjör með þeim hætti, sem gilt hafði frá 1934, fellt niður. Kjördæmi eru átta sem fyrr, lágmarkstala þingsæta í hverju kjördæmi bundin í stjórnarskrá, en í kosningalögum skal kveðið á um skiptingu þingsæta milli kjördæma að öðru leyti. Lágmarkstala þingsæta í sex kjördæmum er hin sama og tala kjördæmiskosinna þingmanna í þeim var ákveðin 1959, en í Reykjavík er hún 14 í stað 12 og í Reykjaneskjördæmi 8 í stað 5. Með þeim hætti er því ráðstafað 54 þingsætum. Að minnsta kosti 9 þingsætum er ráðstafað til kjördæma fyrir hverjar kosningar samkvæmt ákvæðum í kosningalögum. Við úthlutun þingsæta samkvæmt kosningaúrslitum skal þess gætt svo sem kostur er að hver þingflokkur fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína.
    Í stjórnarskrá (1984) og lögum um kosningar til Alþingis (1987 og 1991) var breytt ákvæðum um kosningarrétt og kjörgengi. Kosningarrétt hafa nú allir sem eru átján ára og eldri þegar kosning fer fram, eiga íslenskan ríkisborgararétt og eiga lögheimili hér á landi eða hafa átt það á síðustu átta árum talið frá 1. desember næstum fyrir kjördag. Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem á kosningarrétt til þeirra og hefur óflekkað mannorð. Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.

II. Umröðun og útstrikanir af framboðslistum.
(Þ.S.)

    Hlutfallskosningar („hlutbundnar kosningar“) voru innleiddar hér á landi árið 1915 og tóku þá til sex landskjörinna þingmanna sem og sex varamanna. Árið 1920 er lögleidd hlutfallskosning fjögurra þingmanna í Reykjavík, en án varamanna. Árið 1934 er þingmönnum Reykjavíkur fjölgað í sex, og varaþingmenn koma til sögu, og árið 1942 fjölgar þingmönnum Reykjavíkur í átta, og hlutfallskosning er tekin upp í tvímenningskjördæmum (tveir þingmenn + tveir varamenn). Við svo búið sat fram til 1959.
    Frá upphafi var kjósanda heimilt að breyta röð frambjóðenda og strika út nafn eða nöfn á þeim lista, sem hann kaus. Í 67. gr. laga nr. 28/1915 segir m.a.: „Vilji hann breyta nafnaröðinni á lista þeim, er hann velur, skal hann setja tölustafinn 1 fyrir framan það nafn, sem hann vill hafa efst, töluna 2 fyrir framan það nafn, sem hann vill láta vera annað í röðinni, töluna 3 við það nafn, er hann vill láta vera hið þriðja o.s.frv. Sje eitthvert nafn, sem hann getur ekki felt sig við, á þeim lista, er hann kýs, má hann strika það út, og telst það þá ekki með við samtalningu atkvæða á þeim lista; þessi strik mega vera hvort heldur þverstrik eða langstrik yfir nafnið.“
    Einfaldar reiknireglur voru um gildi breytinganna (sbr. 72. gr. sömu laga): „Sá sem fremstur stendur eða talan 1 er mörkuð við, fær heilt atkvæði, þeir sem eru aftar í röðinni, fá hver um sig brot úr atkvæði, er sje mismunandi eftir tölu þeirra þingmanna og varaþingmanna sem á að kjósa, þannig, að það sje jafnt tölu þeirra þingmanna og varaþingmanna sem kjósa á, að frádreginni tölu þingmannaefna, sem framar standa eða lægri tölu fá á kjörseðlinum, deilt með tölu þingmanna og varaþingmanna, sem kjósa á.“
    „Atkvæðamillibil“ milli manna á listanum var þannig 1/F, þar sem F er fjöldi frambjóðenda á fullskipuðum lista.
    Í þessu kerfi voru menn „lausari“ á listanum, ef svo má segja, eftir því sem hann var fjölmennari. Á 16 manna lista (í Reykjavík) var munurinn milli sæta 1/16 en aftur á móti 1/4 í tvímenningskjördæmunum.
    Við kjördæmabreytinguna árið 1959 var m.a. ákveðið að fjölga þingmönnum Reykjavíkur í 12. Gamla reglan hefði þá þýtt að rétt rúm 4% kjósenda einhvers lista hefðu getað breytt röð á honum. Þetta þótti alþingismönnum ótækt, enda þótt skiptar skoðanir væru meðal þeirra um hversu langt skyldi ganga í breytingaátt. Niðurstaðan varð að vægi útstrikana var minnkað niður í 1/3 af því, sem áður var. Í 110. gr. kosningalaganna, nr. 52/1959, segir:
    „Til þess að finna, hverjir frambjóðendur hafa náð kosningu á hverjum lista í kjördæmi, skal reikna frambjóðendunum atkvæðatölu á eftirfarandi hátt:
    Yfirkjörstjórn telur fyrst saman alla kjörseðla hvers lista, eins og engin breyting hafi verið gerð á listanum, og á efsti frambjóðandi hvers lista tvo þriðju atkvæðanna, en hver hinna frambjóðendanna það brot af þessari atkvæðatölu, að í teljara sé tala þeirra þingmanna og varaþingmanna, sem kjósa á, að frádreginni tölu þeirra frambjóðenda, sem framar standa á listanum, og í nefnara tala þeirra þingmanna og varaþingmanna, sem kjósa á.
    Síðan telur yfirkjörstjórn saman alla þá kjörseðla hvers lista, þar sem kjósendur hafa enga breytingu gert á röð frambjóðenda á listanum, og á efsti frambjóðandi þriðjung atkvæðanna og aðrir frambjóðendur brot af þeirri atkvæðatölu eftir sömu reglu og í næstu málsgrein hér á undan.
    Að lokum tekur yfirkjörstjórn alla þá kjörseðla hvers lista, þar sem kjósendur hafa gert meiri eða minni breytingar við röð frambjóðendanna á listanum, og reiknar atkvæðatölu hvers frambjóðanda á þessum kjörseðlum eftir næstu málsgrein hér á undan. Hafi kjósandi aðeins sett tölu við eitt nafnið eða nokkuð af þeim eða strikað yfir nafn eða nöfn, telst hann una við röðina að öðru leyti, og þokast þeir frambjóðendur, sem ekki er merkt við, aðeins til við tilfærslu eða brottfall hinna. Sé strikað yfir nafn frambjóðanda á kjörseðli, telst honum ekki hluti úr atkvæði á þeim seðli.
    Yfirkjörstjórn leggur saman framangreindar tölur hvers frambjóðanda, og er þá fundin atkvæðatala sú, sem segir til um, í hvaða röð frambjóðendur á listanum ná kosningu, fyrstur sá, sem hefur hæsta tölu þannig reiknað, annar sá, sem hefur næsthæsta tölu o.s.frv., og svo margir, sem listanum ber eftir atkvæðamagni hans. Ef tveir eða fleiri frambjóðendur hafa fengið jafnháa tölu, sker hlutkesti úr á milli þeirra eftir reglum 113. gr.“
    Þetta var róttæk breyting sem best sést af því að ef helmingur kjósenda strikar út efsta mann í fimm manna kjördæmi færist hann ekki lengra niður en í þriðja sætið.
    Árið 1983 er kosningalögum enn breytt, og þarf nú helmingur kjósenda að strika út nafn til að við því verði hreyft. En það fer þá ekki niður um nokkur sæti, heldur fer niður allan listann og hafnar í neðsta sæti hafi ekki aðrar breytingar verið gerðar.

Fylgiskjal 7.

Jafn réttur karla og kvenna til að kjósa og
vera kjörin til þjóðþinga og héraðsstjórna .

(Álit á vegum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands,

unnið að beiðni nefndar um endurskoðun kjördæmaskipunar
og kosningalöggjafar. Október 1998.)

    Í áliti þessu er kannaður réttur kynjanna til að kjósa og vera kjörin til þjóðþinga og héraðsstjórna. Tilefni þessa er m.a. nýleg rannsókn Evrópuþingsins á áhrifum ólíkra kosningakerfa á hlut kvenna meðal kjörinna fulltrúa í löndum þess. Þörf hefur þótt á aðgerðum til að bæta hlut kvenna og því hafa meðal annars vaknað spurningar um réttmæti lagalegra úrræða í því skyni. Í samantekt þessari verður gerð grein fyrir helstu ákvæðum alþjóðlegra mannréttindasáttmála er það varða, auk þess sem fjallað verður um skýrslu Evrópusambandsins. Loks verður reynt að leggja mat á hvort það stangist á við jafnréttisákvæði stjórnarskrárinnar að veita konum forréttindi lögum samkvæmt, t.d. með kvótafyrirkomulagi, til að bæta hlut þeirra.

Mannréttindaverndin.
    Fullkomið lýðræði endurspeglar vilja allra þegna þjóðfélagsins en ekki einhvers hóps umfram annan. Fullkomið lýðræði á því að vera þannig úr garði gert að allir hópar manna hafi í raun jafna möguleika til að kjósa og vera kjörnir. Meginreglan um jafnrétti karla og kvenna er einmitt sprottin úr þeim jarðvegi. Jafnréttisbarátta kvenna hófst á öldinni sem leið er þær fóru að berjast fyrir pólitískum réttindum, en mikilvægust þeirra var kosningarrétturinn. Sú barátta bar ríkulegan ávöxt því á öndverðri öldinni sem nú er að líða var farið að viðurkenna kosningarrétt kvenna í löggjöf ýmissa ríkja á Vesturlöndum með Ísland í fararbroddi.
    Þó að konur á Vesturlöndum hafi nú á dögum sama rétt og karlar til að kjósa, hefur jafn réttur til að vera kjörin ekki náð fram að ganga að sama skapi. Alþjóðlegir mannréttindasáttmálar lúta ekki síður að því að tryggja konum þann rétt, þ.e. fyrir utan réttinn til að kjósa, beri þeim jafn réttur á við karla til að kjósa og vera kjörnar. ¹ Staða kvenna hefur vissulega breyst á þeim tíma sem liðinn er frá því að konur fengu lögvarinn kosningarrétt. Hins vegar hefur lágt hlutfall þeirra meðal lýðræðiskjörinna fulltrúa til þjóðþinga og héraðsstjórna sætt gagnrýni þar sem það stríði gegn áðurnefndri grundvallarreglu lýðræðisins.
    Meginreglan um jafnrétti karla og kvenna, og þar á meðal kosningarréttinn, var tekin upp í helstu mannréttindasáttmála Sameinuðu þjóðanna en þar var stærsta skrefið stigið með ákvæði Mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna frá 1948 um jafnan kosningarrétt. Árið 1953 þótti svo rétt að tryggja stjórnmálaréttindi kvenna með sérstökum alþjóðasamningi þess efnis. Samningur þessi var gerður árið 1953 og nefnist hann „alþjóðasamningur um stjórnmálaleg réttindi kvenna“. ² Í 1. gr. samningsins segir að konur skuli eiga rétt á að kjósa í öllum kosningum til jafns við karla og án nokkurrar mismununar. ³ Jafnramt er rétti kvenna til að vera í kjöri lýst yfir í 2. gr. samningsins þar sem segir að konur skuli eiga jafnan rétt á við karla á að vera í kjöri til allra stofnana sem kosið er til opinberlega lögum samkvæmt. ⁴
    Jafn kosningarréttur er einnig áréttaður í samningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem gerður var síðar eða árið 1966. 25. gr. hans er ítarlegri útfærsla á ákvæði mannréttindayfirlýsingarinnar. Rétturinn til að kjósa og vera kjörinn án allrar mismununar er skýlaus samkvæmt b-lið 25. gr. og má segja að þar sé kveðið hvað afdráttarlausast á um þann rétt af þeim mannréttindasáttmálum sem varða það efni. Þar er ekki einungis með skýrum og afdráttarlausum hætti kveðið á um rétt manna til að kjósa, heldur og rétt og tækifæri allra til að vera kjörnir, eða eins og segir:

         Án mismununar þeirrar sem um getur í 2. gr. og án ósanngjarnra takmarkana skal sérhver borgari eiga rétt á og hafa tækifæri til:
    …
    (b) að kjósa og vera kjörinn í raunverulegum reglubundnum kosningum þar sem almennur og jafn kosningarréttur gildir og kosið er leynilegri kosningu sem tryggir frjálsa viljayfirlýsingu kjósendanna. ⁵

    Ákvæðið vísar til meginreglu samningsins um bann við mismunun sem er að finna í 2. gr. hans. Ríki skulu tryggja réttinn til að kjósa og vera kjörinn án nokkurs konar mismununar svo sem vegna kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða annarra skoðana, þjóðernisuppruna eða félagslegs uppruna, eigna, ætternis eða annarra aðstæðna. Mismunun á grundvelli kynferðis er því bönnuð samkvæmt ákvæðinu. Það vekur einnig athygli að í ákvæðinu er enn fremur vísað til þess að sérhver borgari skuli ekki einungis hafa rétt á að kjósa og vera kjörinn heldur skuli hann enn fremur hafa tækifæri til að kjósa og vera kjörinn við þær aðstæður sem greindar eru í ákvæðinu. Þannig skal ríkisvaldið ekki einungis tryggja mönnum formlegan rétt til að kjósa, til að mynda með lögum, heldur enn fremur að þeir hafi raunverulegt tækifæri til þess, eða efnislegan rétt, og grípa til ákveðinna aðgerða til að tryggja þennan rétt. Má sem dæmi nefna að ekki er nóg að veita öllum borgurum lögvarinn rétt til að kjósa ef ekki er tryggt að þeir geti raunverulega kosið af ástæðum sem t.d. megi rekja til sjúkdóma, elli eða búsetu. Ríkisvaldinu er hins vegar frjálst að ákveða hvernig það tryggir þennan rétt, t.d. þegar um er að ræða sjúklinga á sjúkrahúsum væri hægt að koma upp sérstökum kjörklefum á sjúkrahúsum. ⁶
    Hið sama gildir um réttinn til að kjósa og vera kjörinn, ekki er nóg að tryggja formlegan rétt manna til að vera kjörnir með því að veita borgurunum, óháð mismunun þeirri sem greinir í 2. gr., formlegan kjörgengisrétt með tilteknum skilyrðum eins og aldri og búsetu. Aðildarríkjum samningsins ber skylda til að grípa til aðgerða eða ráðstafana til að tryggja efnislegan rétt og tækifæri manna án mismununar til að vera kjörnir. Það gæti þýtt að þætti einhverjum sér vera mismunað á grundvelli kynferðis, kynþáttar eða þjóðernisuppruna með því að hafa ekki rétt á og tækifæri til að vera kjörinn, yrði ríkisvaldið að grípa til aðgerða til að afnema slíkt misrétti. Oftast hefur verið gripið til aðgerða til að rétta hlut minnihlutahópa sem telja sér vera mismunað með því að úthluta þeim ákveðnum fjölda þingsæta. Má sem dæmi nefna að í Króatíu eru 14 af 138 sætum þingsins frátekin fyrir fólk af tilteknu þjóðerni og minnihlutahópi sem er þá valið meðal frambjóðenda á listum stjórnmálaflokka. ⁷
    Loks er að geta kvennasamningsins eða alþjóðasamnings um afnám alls misréttis gagnvart konum frá 1979 en með honum skuldbundu aðildarríki samningsins sig til að grípa til ráðstafana til að konur nytu í raun mannréttinda sinna. Þar á meðal er kosningarrétturinn svo sem síðar verður vikið að. Kvennasamningurinn er sprottinn úr þeim jarðvegi réttinda sem oft eru nefnd efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, þ.e. rétturinn til þess að ríkisvaldið búi svo í haginn að hver einstaklingur fái notið sín til hins ítrasta. Þessi réttindi, eða „rétturinn til“, krefjast þess að ríkisvaldið geri ráðstafanir og áætlanir til þess að menn fái notið þeirra réttinda og lúta þannig fyrst og fremst að efnislegum rétti. Hin formlegu réttindi eru hins vegar oft nefnd frelsisréttindi, rétturinn til afskiptaleysis ríkisvaldsins.
    Megintilgangurinn með kvennasamningnum var að skylda ríki til að grípa til aðgerða eða gera ráðstafanir til að rétta hlut kvenna á ýmsum sviðum. Það hafði sýnt sig að ákvæði annarra mannréttindasáttmála, svo sem Mannréttindayfirlýsingarinnar, samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og samnings um efnahagsleg, menningarleg og félagsleg réttindi sem kváðu á um jafnan rétt karla og kvenna eða bönnuðu mismunun á grundvelli kynferðis, dugðu ekki. Meðal þess sem vikið er að í kvennasamningnum er kosningarrétturinn en í 7. gr. samningsins segir að aðildarríkin skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að afnema mismunun gagnvart konum á stjórnmálavettvangi og opinberum vettvangi í landinu og skuli sérstaklega ábyrgjast konum til jafns við karla rétt:

    a) til þess að kjósa í öllum kosningum og almennum allsherjaratkvæðagreiðslum og vera kjörgengar í öll störf sem kosið er til í almennum kosningum.
    b) að taka þátt í mótun stjórnarstefnu og framkvæmd hennar og gegna opinberum störfum og inna af hendi allar opinberar sýslanir á öllum stigum stjórnkerfisins. ⁸

    Það er hins vegar athyglisvert að kvennasamningurinn kveður ekki á um jafnrétti kynjanna til að vera kjörinn með jafnafdráttarlausum hætti og áðurnefnt ákvæði 25. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Kosningakerfi og áhrif þeirra á hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa.
    Margra skýringa er leitað á því hvers vegna hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa er ekki hærra en raun ber vitni. Ljóst er að kosningakerfi vega þar þungt en hafa ber í huga að þau eru einungis tæki til að framkvæma kosningar á þann hátt að sem mestu jafnræði meðal borgaranna sé náð. Engu að síður hefur oft verið reynt að sýna fram á áhrif ólíkra kosningakerfa á möguleika kvenna til að vera kjörnar. Einnig hefur sjónum verið beint að þeim aðferðum sem notaðar eru við val á frambjóðendum á lista.
    Kosningarrétturinn og réttur til að vera kjörinn er grundvallarmannréttindi, sem er rétturinn til að taka þátt í opinberri starfsemi, á beinan hátt eða fyrir milligöngu fulltrúa sem eru kosnir á frjálsan hátt. ⁹ Niðurstöður kosninga eru þó vissulega ávallt komnar undir því kosningakerfi sem notað er, hversu sanngjarnar og réttlátar sem þær kunna að vera. Kosningar byggjast á meginreglunni um almennan og jafnan kosningarrétt, þ.e. að sérhver borgari eigi rétt á að taka beinan þátt í kosningum að frátöldum þeim sem eru sérstaklega útilokaðir frá því lögum samkvæmt. Slíkar takmarkanir eru fyrir hendi í öllum ríkjum og eru oftast bundnar aldri, þjóðerni og búsetu. Markmið hinna ólíku kosningakerfa skyldi þó ávallt vera eitt og hið sama, að tryggja að útkoman endurspegli vilja kjósenda á sanngjarnan og réttlátan hátt. ¹⁰
    Í grundvallaratriðum eru kosningakerfin þessi: meirihlutakosningakerfi og hlutfallskosningakerfi. Í þriðja lagi eru svo blönduð kerfi, sem byggjast á báðum hinum kerfunum. Meirihlutakosningakerfið er elsta kosningakerfið og var um langan aldur eina kerfið sem notast var við. Enn í dag notast meiri hluti ríkja í heiminum við þetta kerfi og eru þau rúmlega áttatíu talsins. Kosturinn við það kerfi er einfaldleikinn: sá frambjóðandi sem hlýtur flest atkvæði nær kjöri. Það er ýmist notað í einmenningskjördæmum ¹¹ eða margmenniskjördæmum ¹² . Oftast er notast við einfaldan meiri hluta þegar um einmenningskjördæmi er að ræða, eða „first-past-the-post“, þannig að sá frambjóðandi sem fær flest atkvæði nær kjöri. Í margmenniskjördæmum er ýmist notast við listakosningu ¹³ eða margmennis meiri hluta kjördæmakosningu þar sem frambjóðendur bjóða hverjir fram óháð öðrum.
    Hlutfallskosningakerfið var fyrst notað í Belgíu árið 1889 og nú hafa nær 60 ríki í heiminum slíkt kerfi. Það varð til vegna þess ójafnræðis sem meirihlutakosningakerfið hafði oft í för með sér á þingi með því að veita einum flokki öll völd. Markmiðið með hlutfallskosningakerfinu er því að allir eigi fulltrúa á þingi í hlutfalli við styrk sinn. Hlutfallskosningakerfið byggist á listakosningu. Hlutfallskosningakerfi getur annars vegar verið fullkomið hlutfallskosningakerfi ¹⁴ þar sem landið allt er eitt kjördæmi og hins vegar takmarkað hlutfallskosningakerfi ¹⁵ þar sem kosningin fer fram í mörgum kjördæmum. Ókosturinn við takmarkað hlutfallskosningakerfi er að því færri sem sætin eru í kjördæmunum, því erfiðara er að tryggja að úthlutun sæta endurspegli á sem réttastan hátt raunverulegan styrk viðkomandi stjórnmálaflokks. Einungis þrjú lönd hafa fullkomið hlutfallskosningakerfi: Ísrael, Holland og Paraguay. Hins vegar hafa 54 ríki takmarkað hlutfallskosningakerfi, þar á meðal Norðurlöndin ¹⁶
    Markmiðið með hlutfallskosningakerfinu er að tryggja að hið kjörna þing endurspegli eins og hægt er þau stjórnmálaöfl sem eru í landinu. Það felur í sér að minnihlutahópar og sérhagsmunahópar, hafi þeir einhver völd, eigi þar einnig fulltrúa. Því mætti ná með afmörkun kjördæma. Séu til dæmis minnihlutahópur á tilteknu landsvæði í meiri hluta væri t.d. hugsanlegt að búa til kjördæmi sem gerði þeim kleift að kjósa sína eigin fulltrúa. Það má hins vegar einnig gera með því að taka frá sérstök sæti fyrir fulltrúa minnihlutahópa. Ein leiðin væri að tilnefna fulltrúa tiltekins hóps. Það er ekki óalgeng leið og hefur verið notuð í um 25 löndum þ.e. að sumir fulltrúanna séu ekki kosnir beinni kosningu. Þannig eru 30 af 330 sætum á þinginu í Bangladesh frátekin fyrir konur og er úthlutað með sérstakri kosningu þingsins. Algengara er að sæti séu frátekin fyrir minnihlutahópa ¹⁷
    Kjördæmaskipan er tvenns konar: einmenningskjördæmi annars vegar þar sem í hverju kjördæmi er einungis eitt sæti og margmenniskjördæmi hins vegar þar sem nokkrir fulltrúar eru valdir úr sama kjördæmi. Í margmenniskjördæmum eru þrenns konar aðferðir notaðar við að kjósa af listum stjórnmálaflokkanna. Í fyrsta lagi er svonefndur lokaður listi þar sem kjósendur velja ákveðinn lista en uppröðun fulltrúa á listanum er ekki hægt að breyta. Í öðru lagi er atkvæðagreiðsla þar sem kjósandi getur raðað frambjóðendum eftir forgangsröð ¹⁸ . Í þriðja lagi geta kjósendur með svonefndu atkvæðaskiptakerfi ¹⁹ valið frambjóðendur frá hinum listum stjórnmálaflokkanna og þannig búið til sinn eigin lista. Í flestum löndum þar sem margmenniskjördæmi eru og listakosning er notuð, er notast við lokaða lista, eða í um 40 ríkjum, og er Ísland þar á meðal, meðan forgangskerfið, að raða frambjóðendum upp eftir forgangsröð, er í um 17 ríkjum. ²⁰
    Gerðar hafa verið ýmsar rannsóknir á áhrifum kosningakerfa á stöðu kvenna við kosningar til þjóðþinga og héraðsstjórna. Einkum hefur verið gerður samanburður á meirihlutakosningakerfi og hlutfallskosningakerfi í því skyni. Ein slík viðamikil rannsókn sem gerð var á vegum Evrópuþingsins leiddi í stuttu máli í ljós að í þeim Evrópuríkjum sem búa við hlutfallskosningakerfi er hlutfall kvenna hæst á þjóðþingum en þar eru Norðurlöndin í fararbroddi ásamt Hollandi. Eins og að framan er getið er fullkomið hlutfallskosningakerfi í Hollandi, þ.e. landið er eitt kjördæmi. Í Svíþjóð, Finnlandi, Danmörku, Íslandi og Hollandi er hlutfall kvenna á þingi til að mynda yfir 25%. Aftur á móti er hlutfall kvenna lægra í þeim löndum sem hafa meirihlutakosningakerfi. Áberandi er að í þeim löndum þar sem hlutfall kvenna er hvað lægst eða undir 10% er meirihlutakosningakerfi. Einnig sýndi það sig að einmenningskjördæmi hafa verið konum óhagstæð. ²¹

Kvótafyrirkomulag.
    Það liggur í augum uppi að kosningakerfi sem slík hafa ekki úrslitaáhrif á hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa. Litið hefur verið til annarra þátta og aðgerða sem kunna að hafa mikil áhrif, svo sem á innra starf stjórnmálaflokka, að lögbinda kvóta og aðrar aðgerðir auk félagslegra og efnahagslegra þátta.
    Ein af þeim leiðum sem helst hefur verið horft til í því skyni að jafna hlut kynjanna meðal kjörinna fulltrúa er að koma á kvóta í einhverri mynd, einkum með því að skylda stjórnmálaflokka með lögum til að gæta þess að hlutfall kynjanna á framboðslistum sé sem jafnast þannig að bæði kynin eigi jafna möguleika á að vera kjörin. Kvótafyrirkomulag er mun algengara og hefur náð meiri fótfestu þegar kemur að skipun í nefndir og ráð á vegum framkvæmdavaldsins og hefur oft verið gripið til þess á þeim vettvangi. Til að mynda hefur það verið gert á flestum Norðurlandanna, svo sem í Finnlandi og Danmörku. Í Finnlandi voru t.d. sett lög árið 1987 sem kveða á um að hlutfall kvenna og karla í nefndum og ráðum skuli vera eins jafnt og mögulegt er. Lögum þessum var breytt árið 1995 á þann veg að hlutfall hvors kyns um sig skyldi vera að minnsta kosti 40%. Löggjöf þessi hefur leitt til þess að konum hefur fjölgað í slíkum nefndum og ráðum úr 25% árið 1980 í 48% árið 1996. Svipuð lög voru sett í Danmörku árið 1985 sem höfðu það markmið að jafna rétt kynjanna í nefndum og ráðum.
    Eins og áður segir, hefur mun sjaldnar verið gripið til þessa úrræðis við kosningar til þjóðþinga og héraðsstjórna, þ.e. að jafna hlut kynjanna meðal kjörinna fulltrúa með því að lögbinda kvótafyrirkomulag þess efnis. Slíkar aðgerðir hafa átt undir högg að sækja í Evrópusambandslöndunum og má nefna að í Bretlandi var það fyrirkomulag dæmt ólögmætt árið 1996 og talið stríða gegn lögum um jafnrétti kynjanna. Hins vegar eru dæmi um að stjórnmálaflokkar hafi komið á kvótafyrirkomulagi við uppröðun á lista til kosninga, svo sem í Þýskalandi og Danmörku, án þess að um lagaskyldu hafi verið að ræða. Í áðurnefndri könnun Evrópusambandsins um áhrif ólíkra kosningakerfa á hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa sem gerð var árið 1997 kemur fram að í Evrópusambandsríkjunum er aðeins eitt land, Belgía, sem hefur lögbundið kvótafyrirkomulag nú um stundir. Í þeim lögum sem eru frá 24. maí 1994 segir að hlutfall kvenna á listum stjórnmálaflokkanna skuli vera minnst 25% í öllum kosningum. Árangurinn af þessari löggjöf varð sá að konum í héraðsstjórnum fjölgaði um helming og urðu um 20% kjörinna fulltrúa.
    Þessi aðferð hefur einnig verið reynd í Frakklandi og á Ítalíu. Árið 1982 voru sett lög í Frakklandi sem mæltu fyrir um að hlutfall kvenna skyldi vera minnst 25% frambjóðenda á listum stjórnmálaflokkanna. Þetta ákvæði varð ekki langlíft því síðar sama ár var það dæmt vera í andstöðu við grundvallarregluna um jafnrétti og bryti gegn stjórnarskránni. Á Ítalíu voru tvenn kosningalög sett árið 1993, þau fyrri um að hlutfall hvorugs kynsins mætti fara yfir 75% á listum stjórnmálaflokkanna. Í þeim seinni var mælt fyrir um að raðað skyldi á listann þannig að karlar og konur skiptust á. Rétt eins og í Frakklandi urðu þessi lög ekki langlíf því árið 1995 komst stjórnarskrárdómstóllinn á Ítalíu að þeirri niðurstöðu að þau stönguðust á við stjórnarskrána því þau brytu gegn meginreglum um jafnrétti.
    Það hefur sýnt sig að hægt er að treysta á aðrar leiðir en að lögbinda kvótafyrirkomulag og má þar nefna aðgerðir stjórnmálaflokkanna sjálfra til að ná fyrrgreindu markmiði. Þannig vinna stjórnmálaflokkar í Noregi samkvæmt óformlegum reglum eða venjum við að velja frambjóðendur á lista sína. Markmiðið er hið sama og með kvótareglum þ.e. að hlutfall kynjanna verði jafnt. Einnig má nefna að í Svíþjóð hafa fimm stjórnmálaflokkar komið á kerfi sem byggist á því að raða körlum og konum á víxl á framboðslistana („zipper“ kerfi). ²²

Jafnréttisreglan og íslenska kosningalöggjöfin.
    Við þá endurskoðun á íslensku kosningalöggjöfinni sem nú á sér stað hafa risið ýmis álitamál um úrræði til að auka hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa. Miðað við skýrslu Evrópuþingins frá liðnu ári um áhrif kosningakerfa á hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa, virðist íslenska kosningafyrirkomulagið ekki vera verulega gallað í samanburði við fyrirkomulag annarra ríkja. Sérstakt álitamál er þó hvort fámenniskjördæmi rýri möguleika kvenna til að vera kjörnar. Því hafa vaknað spurningar um réttmæti lagasetningar til að koma á kvótafyrirkomulagi í því skyni að jafna hlut kynjanna í þessum tilvikum. Í ljósi þess er rétt að fjalla stuttlega um jafnréttisreglu stjórnarskrárinnar.

Jafnréttisregla stjórnarskrárinnar.
    Álitaefnið snýst um hvort hægt sé að grípa til jákvæðrar mismununar til að auka hlut kvenna meðal kjörinna fulltrúa til dæmis með kvótafyrirkomulagi. Er einkum rætt um tvær leiðir í því sambandi, annaðhvort að tryggja konum ákveðinn sætafjölda í þinginu eða skylda stjórnmálaflokka með lögum til að taka upp slíkt fyrirkomulag við uppröðun á lista við kosningar.
    Ákvæði 65. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, sbr. breytingu með stjórnskipunarlögum 97/1995, er svohljóðandi:

         Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.
         Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.

    Með ákvæðinu er jafnræðisreglan í fyrsta sinn lögfest sem skráð regla stjórnskipunarréttar, en hún hefur lengi verið viðurkennd sem grundvallarregla í íslenskum stjórnskipunarrétti og er það staðfest í dómaframkvæmd. Ekki hefur verið gerð ítarleg skýrsla á efni jafnræðisreglu stjórnskipunarréttar í íslenskri lögfræði en af dómaframkvæmd má ráða að reglan feli í sér að minnsta kosti viðmið um að „sambærileg tilvik skuli sæta sömu meðferð, nema aðra niðurstöðu megi réttlæta með efnisrökum“. Reglan lýtur því fyrst og fremst að því að einstaklingum sé ekki mismunað (einkum í samskiptum sínum við ríkið) vegna ákveðinna einkenna eða þjóðfélagsstöðu.
    Með ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar var þessi stjórnskipulega jafnræðisregla lögfest og orðalag ákvæðisins bendir til þess að ætlunin hafi verið að rýmka efni reglunnar meðal annars með því að tekið væri mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum. Þannig bendir orðalagið „og njóta mannréttinda...“ til þess að ákvæðinu sé ætlað að tryggja jafnrétti einstaklinga, að því er lýtur að mannréttindum, og að ákvæðið gangi þannig lengra en felst í orðunum „Allir skulu vera jafnir fyrir lögum“. Í 2. mgr. 65. gr. er sérstaklega tekið fram að konur og karlar skuli njóta jafnréttis. Er það ákvæði væntanlega til áréttingar á mikilvægi jafnréttis kynjanna, en telja verður einnig að með ákvæðinu sé ætlunin að koma til móts við þá þróun sem orðið hefur í þjóðarétti og í rétti ýmissa ríkja. Af þeim sökum má gera ráð fyrir að grípa megi til sérstakra ráðstafana til að koma á og tryggja jafnrétti milli karla og kvenna. Má sérstaklega nefna, að ákvæði alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórmálaleg réttindi, einkum 2. gr. og 26. gr., sem ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar virðist byggt á, hafa verið túlkaðar svo að „jákvæð mismunun“ þurfi ekki endilega að falla undir hugtakið „mismunun“ og njóti því verndar sáttmálanna að minnsta kosti að einhverju marki. Í sérstökum sáttmálum, sem ætlað er að tryggja réttindi tiltekinna hópa, er stundum sérstaklega mælt fyrir um það, að „jákvæð mismunun“ teljist ekki mismunun í skilningi sáttmálanna, sbr. t.d. 4. gr. í alþjóðasamningnum um afnám allrar mismununar gagnvart konum, frá 1979. Túlkun slíkra ákvæða liggur þó ekki ávallt ljós fyrir og þar á meðal ekki að hvaða marki slík ákvæði binda hendur aðildarríkjanna eða hvaða skyldur þau hafa tekist á hendur.
    Í áliti stjórnarskrárnefndar um frumvarp til stjórnarskipunarlaganna kemur fram að nefndin telji að heimild til „jákvæðrar mismununar“ felist í hinni skráðu jafnræðisreglu, ef beiting hennar byggist á málefnalegum forsendum. Ekki verður þó fullyrt hversu langt slík heimild nær. Benda má á, að ákvæði í löggjöf um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna sem mæla fyrir um ýmsar sérstakar ráðstafanir til að rétta stöðu kvenna, hafa hvorki verið talin brjóta gegn hinni óskráðu jafnræðisreglu stjórnskipunarréttar né ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar. Miðað við eðli ákvæðisins, sem stjórnskipulegrar meginreglu, verður að ætla að það gefi svigrúm til framsækinnar túlkunar. Það er fyrst og fremst hlutverk löggjafans að móta efni reglunnar með almennri lagasetningu, en dómstólar geta metið hvort tiltekin lög brjóta gegn ákvæðinu. Í öllum tilvikum verður að gera ráð fyrir því að tekið sé mið af skuldbindingum ríkisins að þjóðarétti.

Hugsanlegar leiðir til að jafna hlut kynjanna með lögum.
    Þær leiðir sem eru færar til að jafna hlut kynjanna eru annars vegar að lögbinda kvótafyrirkomulag sem tryggir konum ákveðinn sætafjölda á þingi með óbeinni kosningu t.d. kosningu þingsins sjálfs eða með tilnefningu með öðrum hætti. ²³ Hins vegar að skylda stjórnmálaflokka til að tryggja sanngjarnt hlutfall kynjanna á framboðslistum þeirra þannig að bæði kynin eigi jafna möguleika á að vera kjörin.
    Fyrri leiðin fæli í sér stjórnarskrárbreytingu vegna þess að hún hefði í för með sér breytingu á þeim reglum um kosningar sem núverandi stjórnarskrá byggir á, sbr. III. kafla hennar.
    Seinni leiðin um að skylda stjórnmálaflokka með lögum að taka upp kvótafyrirkomulag við að raða frambjóðendum á lista hefur átt erfitt uppdráttar og er nú aðeins að finna í löggjöf eins Evrópusambandsríkis, Belgíu. Kunna margar ástæður að vera fyrir þessu. Bretland, Ítalía og Frakkland höfnuðu henni, eins og að framan er getið, þar eð hún stríddi gegn meginreglunni um jafnrétti kynjanna í löggjöf þeirra. Það sem mælir þó gegn því að skylda stjórmálaflokka með lögum að taka upp kvótafyrirkomulag er að slík íhlutun í starfsemi stjórnmálaflokka kann að vera í andstöðu við meginreglu 74. gr. stjórnarskrárinnar um félagafrelsi, um réttinn til að stofna félag í sérhverjum löglegum tilgangi. ²⁴ Í annan stað hefur þessi leið sætt gagnrýni fyrir að skila ekki tilætluðum árangri og duga ekki ein og sér. Til að mynda er Belgía einungis í ellefta sæti yfir ríki Evrópusambandsins að því er hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa til þjóðþinga varðar. Því verði oft þörf frekari aðgerða til að jafna hlut kynjanna til að konur eigi raunverulega jafnan rétt og jafnt tækifæri á við karla til að vera kjörnar. Á þetta sérstaklega við að því er varðar uppröðun á lista. ²⁵
    Loks vegast á stjórnarskrárvarinn réttur einstaklingsins til jafnréttis og aðgerðir til að rétta hlut ákveðinna hópa eins og með jákvæðri mismunun. Svo sem fyrr getur eru samt sem áður líkur á því að aðgerðir löggjafans með svonefndri jákvæðri mismunun séu heimilar og styðja þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem raktar voru hér að framan þá niðurstöðu. ²⁶ Óljóst er þó um nánari mörk í þessum efnum. Er það hlutverk dómstóla að skera úr um til hverra aðgerða má grípa og hvernig beri að túlka jafnréttisregluna hverju sinni. Verður að hafa í huga að réttarreglur um þetta efni eru í örri þróun.

Samantekt.
    Í áliti þessu hefur verið gerð grein fyrir þeim helstu þjóðréttarlegu skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist að því er kosningarréttinn varðar en aðildarríki þeirra mannréttindasáttmála sem hér hafa verið nefndir hafa tekist á herðar margvíslegar skyldur til að tryggja jafnan rétt án mismununar til að kjósa og vera kjörinn. Rétturinn til að kjósa og vera kjörinn án mismununar er tryggður með skýlausum hætti í 25. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
    Álit þetta tekur mið af skýrslu Evrópusambandsins sem gerð var árið 1997 um áhrif kosningakerfa á hlutfall kvenna meðal kjörinna fulltrúa en könnunin leiddi m.a. í ljós að það kosningakerfi sem hér er við lýði tryggi konum einna hæst hlutfall meðal kjörinna fulltrúa í samanburði við önnur kosningakerfi.
    Í tilefni af því álitaefni hvort hægt sé að auka hlut kvenna meðal kjörinna fulltrúa með kvótafyrirkomulagi voru niðurstöður áðurnefndrar skýrslu skoðaðar en samkvæmt skýrslunni er lög þess efnis nú aðeins að finna í einu Evrópusambandsríki. Á Norðurlöndunum hefur sú leið ekki verið farin, heldur hafa stjórnmálaflokkar til dæmis í Noregi komið á með sér óformlegu samkomulagi um að stefna að jöfnu hlutfalli kynjanna með því að tryggja konum jafnt sem körlum sæti á framboðslistum sínum. Þá notast fimm stjórnmálaflokkar í Svíþjóð við þá reglu að raða kynjunum á víxl á framboðslista sína sem hefur leitt til þess að hlutfall kvenna meðal þingmanna er hæst í Svíþjóð af Evrópusambandslöndunum.
    Loks var fjallað um jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og hvort og að hvaða marki hún heimilar jákvæða mismunun með tilliti til framangreinds álitaefnis. Reglan útilokar ekki jákvæða mismunun og er sú niðurstaða studd þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist. Hins vegar kunna önnur stjórnarskrárvarin réttindi að reisa vissar skorður við því að skylda stjórnmálaflokka með lögum til að innleiða kvótafyrirkomulag eða kynjakvóta.
Fylgiskjal 8.

Kort með mismunandi kjördæmamörkum .

(sbr. tafla 8)

(sbr. tafla 9)

(sbr. tafla 10)

(sbr. tafla 11)

(sbr. tafla 12)

(sbr. tafla 14)

(sbr. tafla 15)

(sbr. tafla 16)

(sbr. tafla 17)

(sbr. tafla 18)

^*     Ef aðeins yrði fækkað um eitt þingsæti á Norðurlandi vestra yrði mesta misvægi milli kjördæma 1:2,07.
^*     Í þessu sambandi ber að geta þess að nefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess hvað kalla beri hin nýju kjördæmi og verður því að líta á þau nöfn, sem notuð eru í þessari skýrslu, sem vinnuheiti.
^*     Ef kjósendum í Vesturkjördæmi fækkaði um 5% og kjósendum í Reykjavík fjölgaði að sama skapi um 5% færi misvægið fram úr 1:2.
¹     Sjá b-lið 25. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.
²     „Convention on the Political Rights of Women, 1953.“
³     „Women shall be entitled to vote in all elections on equal terms with men, without any discrimination.“
⁴     „Women shall be eligible for election to all publicly elected bodies, established by national law, on equal terms with men, without any discrimination.“
⁵     „Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in Article 2 and without unreasonable restrictions:
    (a)...
    (b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;“
⁶     Manfred Nowak: U.N. Covenant on civil and political rights: CCPR Commentary, 1993, bls. 438–439.
⁷     Electoral systems: A World-Wide Comparative Study, Inter Parliamentary Union, Geneva 1993, bls. 13.
⁸     States Parties shall take all appropriate measures to eliminate discrimination against women in the political and public life of the country and, in particular, shall ensure women, on equal terms with men, the right:
    (a) To vote in all elections and public referenda and to be eligible for election to all publicly elected bodies;
    (b) To participate in the formulation of government policy and the implementation thereof and to hold public office and perform all public functions at all levels of government;
⁹     Sjá 25. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi þar sem segir:
    „Án mismununar þeirrar sem um getur í 2. gr. og án ósanngjarnra takmarkana skal sérhver borgari eiga rétt á og hafa tækifæri til:
    a) að taka þátt í opinberri starfsemi, á beinan hátt eða fyrir milligöngu fulltrúa sem eru kosnir á frjálsan hátt;“
¹⁰      Electoral systems, formáli.
¹¹     „Single member constituency.“
¹²     „Multi-member constituency.“
¹³     „Party list vote.“
¹⁴     „Full proportional representation.“
¹⁵     „Limited proportional representation.“
¹⁶      Electoral systems, bls. 3–9.
¹⁷      Electoral systems, bls. 14.
¹⁸     „Preferential vote.“
¹⁹     „Vote-splitting.“
²⁰      Electoral systems, bls. 3–9.
²¹     European Parliament: Differential impact of the electoral systems on female political representation, Women´s Rights Series, W-10, 1997, (skýrsla Evrópuþingsins) bls. 3.
²²     Sjá um þetta skýrslu Evrópuþingsins, bls. 3 og 20–22.
²³     Sjá Electoral systems, bls. 13 þar sem segir að á þinginu í Bangladesh séu 30 af 330 sætum þingsins ætluð konum.
²⁴     Lög nr. 33/1944, sbr. 97/1995, 74. gr. Þessi leið hefur einnig sætt þeirri gagnrýni að verði lögbundnu kvótafyrirkomulagi sérstaklega komið á að því er konur varðar, kunni það að mismuna öðrum hópum og því sé spurt ef lögbinda eigi kvóta að því er konur varðar, hvers vegna þá ekki einnig að því er aðra hópa varðar? Sjá skýrslu Evrópuþingsins, bls. 19–20.
²⁵     Sjá skýrslu Evrópuþingsins, bls. 19–20. Kvótafyrirkomulagið hefur einnig sætt gagnrýni fyrir að þær konur sem eru kjörnar með þeim hætti séu oft settar skör lægra en hinir.
²⁶     Þess má geta að í kanadísku stjórnarskránni er sérstaklega gert ráð fyrir jákvæðri mismunun. Jafnréttisákvæði hennar, þar sem einnig er kveðið á um bann við mismunun, hljóðar svo:
    (1) Every individual is equal before the and under the laws and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.
    (2) Subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age, or mental or physical disability.

Þingfundir og mál

Leita á vefnum

Friðrik Sophusson, form. (sign.)	Geir H. Haarde, (sign)	Guðmundur Árni Stefánsson, (sign.)
Guðný Guðbjörnsdóttir, (sign.)	Svavar Gestsson, (sign.)	Valgerður Sverrisdóttir. (sign.)

Kjördæmi	Þingsæti	Kjósendatala	Kjósendur að baki þingmanni
Reykjavík	19	79.033	4.160
Reykjanes	12	51.053	4.254
Vesturland	5	9.724	1.945
Vestfirðir	5	5.986	1.197
Norðurland vestra	5	6.935	1.387
Norðurland eystra	6	18.793	3.132
Austurland	5	8.818	1.764
Suðurland	6	14.266	2.378
Landið allt	63	194.608	3.089

Kjördæmi	Fjöldi þingsæta
Kjördæmi	Hlutfalls- tala	Heilar tölur*
Reykjavík	25,58	26
Reykjanes	16,53	16
Vesturland	3,15	3
Vestfirðir	1,94	2
Norðurland vestra	2,25	2
Norðurland eystra	6,08	6
Austurland	2,85	3
Suðurland	4,62	5
Allt landið	63	63
*Hæstu brot eru hækkuð upp.

Mesta misvægi milli kjördæma (kjósendur á kjörskrá á bak við hvern kjördæmakosinn þingmann)		Mesta misvægi milli kjördæma (kjósendur á kjörskrá á bak við hvern þingmann, kjördæmakjörinn og landskjörinn úr kjördæminu)
1959	2,92	1959	3,22
1963	3,18	1963	3,56
1967	3,51	1967	3,37
1971	3,74	1971	3,37
1974	3,95	1974	4,15
1978	4,65	1978	3,51
1979	4,80	1979	4,11
1983	5,18	1983	2,88
1987	2,74	1987	2,74
1991	3,10	1991	3,72
1995	3,22	1995	3,22

	1983	1987	1991	1995
Vesturland	1,44	1,47	1,50	1,55
Vestfirðir	1,00	1,00	1,00	1,00
Norðurland vestra	1,05	1,07	1,10	1,14
Norðurland eystra	2,10	1,88	2,00	2,50
Austurland	1,26	1,32	1,39	1,43
Suðurland	1,59	1,67	1,77	1,91

	Mest	Næstmest	Þriðja mest
1959	8,28	4,41	4,16
1963	5,75	5,09	4,59
1967	5,78	5,59	4,44
1971	6,34	5,98	4,77
1974	8,09	7,44	6,65
1978	5,47	4,33	3,99
1979	7,88	7,46	6,10
1983	7,67	6,39	5,83
1987	10,02	7,29	7,18
1991	14,22	12,16	10,06
1995	7,43	6,41	5,23

	Jöfnunarsæti — flokkamisvægi samkvæmt úrslitum í kjördæmum			Mesta misvægi milli flokka eftir úthlutun jöfnunarsæta
Kosningaár	Þurfti	Var úthlutað	Á skorti	Atkvæði / þingsæti	Misvægis- tala
1934	26	11	15	1.126,9 A / 758 ,5 B	1 ,49
1937	38	11	27	1.789,2 Bfl. / 766 ,1 B	2 ,34
1942 (sumar)	34	11	23	1.570,5 C / 801 ,6 B	1 ,96
1942 (haust)	14	11	3	1.207,8 A / 1.057 ,9 B	1 ,14
1946	15	11	4	1.323,7 A / 1.186 ,8 B	1 ,12
1949	27	11	16	1.705,3 A / 1.038 ,8 B	1 ,64
1953	28	11	17	2.015,5 A / 1.059 ,9 B	1 ,90
1956	60	11	49	1.982,4 G / 760 ,3 B	2 ,61
1959 (sumar)	25	11	14	1.847,0 G / 1.213 ,7 B	1 ,52
1959 (haust)	14	11	3	1.434,3 A / 1.287 ,2 B	1 ,11
1963	16	11	5	1.587,1 A / 1.327 ,2 B	1 ,20
1967	13	11	2	1.566,8 D / 1.489 ,2 A	1 ,05
1971	15	11	4	1.879,0 F / 1.567 ,3 B	1 ,20
1974	18	11	7	2.622,5 F / 1.669 ,5 B	1 ,57
1978	17	11	6	1.999,1 D / 1.721 ,3 B	1 ,16
1979	17	11	6	2.218,3 G / 1.815 ,3 B	1 ,22
1983	22	11	11	2.535,7 A / 1.768 ,1 B+BB	1 ,43
1987	27	13	14	2.578,0 V / 1.893 ,0 SJF	1 ,36^*
1991	13	13	0	2.614,0 V / 2.297 ,0 B	1 ,14
1995	13	13	0	2.952,0 J / 2.447 ,0 D	1 ,21
Aths. um skammstafanir: Notaðir eru listabókstafir stjórnmálasamtaka eins og þeir hafa verið frá 1942 (og flestir kannast við). Framsfl. hafði listabókstafinn C 1934 og 1937 (en er hér skammstafaður B). C í sumarkosningunum 1942 merkir Sameiningarflokk alþýðu – sósíalistaflokkinn. Samtök jafnréttis og félagshyggju eru skammstöfuð SJF, en þau höfðu listabókstafinn J í Norðurl. eystra 1987, sama bókstaf og Þjóðvaki hafði 1995. * Ef SJF eru ekki tekin með 1987 hefði þurft 14 sæti til að ná jöfnuði milli annarra flokka, og því aðeins skort eitt sæti á að markmiði um jöfnun væri náð. Misvægistalan væri þá 1,16 ( 2.578,0 V / 2.223,0 B).

Kjördæmi	Þingsæti fyrir breytingu	Kjördæma- sæti eftir breytingu	Jöfnunar- sæti	Alls	Kjós- endur	Kjósendur að baki þingmanni
Reykjavík	19	14	9	23	79.033	3.436
Reykjanes	12	10	5	15	51.053	3.404
Vesturland	5	4	0	4	9.724	2.431
Vestfirðir	5	3	0	3	5.986	1.995
Norðurl. vestra	5	3	0	3	6.935	2.312
Norðurl. eystra	6	6	0	6	18.793	3.132
Austurland	5	4	0	4	8.818	2.204
Suðurland	6	5	0	5	14.266	2.853
Samtals	63	49	14	63	194.608	3.089

Kjördæmi	Kjósendur	Þingsæti (kjördæma- og jöfnunarsæti)	Kjósendur að baki þingmanni
1. Norðvesturkjördæmi (Vesturland, Vestfirðir og Norðurland vestra)	22.645	9+1	2.265
2. Norðausturkjördæmi (Norðurland eystra og Múlasýslur)	25.922	9+1	2.592
3. Suðurkjördæmi (A-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes)	26.696	9+1	2.670
4. Suðvesturkjördæmi (Reykjanes án Suðurnesja)	40.312	9+2	3.665
5. Reykjavík vestur	39.517	9+2	3.592
6. Reykjavík austur	39.516	9+2	3.592
Landið allt	194.608	54+9	3.089

	5 framboð
	a. listi fær örugglega mann kjörinn	b. listi fær örugglega ekki mann kjörinn
5 þingsæti	16,7%	11,1%
6 þingsæti	14,3%	10,0%
7 þingsæti	12,5%	9,1%
8 þingsæti	11,1%	8,3%
9 þingsæti	10,0%	7,7%
10 þingsæti	9,1%	7,1%
11 þingsæti	8,3%	6,7%
12 þingsæti	7,7%	6,3%

Kjördæmi	Kjósendur	Þingsæti (kjördæma- og jöfnunarsæti)	Kjósendur að baki þingmanni
1. Vesturland, Vestfirðir og Norðurland vestra	22.645	5	4.529
2. Norðurland eystra og Múlasýslur	25.922	5	5.184
3. A-Skaftafellssýsla, Suðurland og Suðurnes	26.696	5	5.339
4. Reykjanes, án Suðurnesja	40.312	6	6.719
5. Reykjavík vestur	39.517	6	6.586
6. Reykjavík austur	39.516	6	6.586
Samtals	194.608	33	5.897