Ferill 64. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1315 — 64. mál.
Svar
utanríkisráðherra við fyrirspurn frá Óla Birni Kárasyni um orkupakka ESB,
eftirlitsstofnanir sambandsins og EES-samninginn.
1. Hvaða rök lágu að baki því að íslensk stjórnvöld ákváðu að innleiða fyrsta orkupakka ESB hér á landi? Hvaða rök voru fyrir því að ákveða að orkumarkaður á Íslandi skyldi verða hluti af innri markaðnum?
Reglur um viðskipti með orku hafa verið hluti samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningsins) frá gildistöku hans árið 1994. Orka er skilgreind sem vara og fellur því undir frjálsa vöruflutninga, sem er hluti fjórþætta frelsisins, en bæði innri markaður Evrópusambandsins (ESB) og Evrópska efnahagssvæðið byggja á því. Almennt er því litið á orku eins og hverja aðra vöru sem samkeppnislögmál gilda um. Í því sambandi má vísa til umfjöllunar í greinargerð með frumvarpi til laga sem varð að raforkulögum nr. 65/2003. Við lögfestingu EES-samningsins voru orkumál hluti samningsins, þótt stefnumótun og lagasetning ESB um innri markað raforku hafi ekki verið langt komin á þeim tíma. Í 4. kafla II. hluta EES-samningsins, sem ber yfirskriftina „Aðrar reglur um frjálsa vöruflutninga“ kemur fram í 24. gr. að sérstök ákvæði og fyrirkomulag varðandi orkumál sé að finna í IV. viðauka. Í viðaukann hafa síðan verið teknar upp ýmsar gerðir ESB, þ.m.t. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 96/92/EB frá 19. desember 1996 (fyrsta raforkutilskipunin). Að minnsta kosti frá þeim tíma hefur raforka verið skilgreind eins og hver önnur vara á innri markaði ESB.
Ísland hefur innleitt viðeigandi orkulöggjöf Evrópusambandsins með tilliti til fjórþætta frelsisins. Í einhverjum tilvikum hefur Ísland fengið undanþágur eða aðlögun vegna einstakra gerða, t.d. er varða gas. Reglur EES-samningsins um orkumál falla, eins og áður segir, undir IV. viðauka við EES-samninginn. Viðaukinn tekur m.a. til innri orkumarkaðarins, krafna um orkunýtingu, visthönnunar og orkumerkinga. Viðaukinn tekur þannig til viðskipta með bæði raforku og jarðgas, eldsneyti og raftæki.
Gerðir Evrópusambandsins um orkumál sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn lúta einkum að neytendasjónarmiðum, umhverfisvernd, hagkvæmni í rekstri orkufyrirtækja, fyrirtækjaaðskilnaði sérleyfis- og samkeppnisþátta, jöfnu aðgengi og markaðsbúskap í raforku- og jarðgasviðskiptum. Orkumál varða ekki eingöngu raforku, heldur einnig eldsneyti, hita, raftæki, orkumerkingar, visthönnun vöru o.fl. Á Íslandi er t.d. framleitt eldsneyti sem flutt er til EES-svæðisins, t.d. frá fyrirtækinu Carbon Recycling International. Einnig framleiða íslensk iðnfyrirtæki raftæki og selja á EES-svæðinu. Má þar t.d. nefna fyrirtækin Marel, Skaginn3X og Valka. Vilji framleiðendur á Íslandi selja raftæki á EES-svæðinu þá þurfa tækin að uppfylla ýmis tækni- og öryggisskilyrði, m.a. varðandi orkumerkingar og visthönnun vöru, sjá nánar lög um visthönnun vöru sem tengist orkunotkun, nr. 42/2009, og lög um merkingar og upplýsingaskyldu varðandi vörur sem tengjast orkunotkun, nr. 72/1994. Öll raftæki þurfa þannig að vera CE-merkt til að hafa aðgengi að innri markaði EES, og ákveðnir flokkar raftækja þurfa einnig orkumerkingar. Sama gildir um þau raftæki sem flutt eru inn til Íslands frá EES-svæðinu. Að baki búa bæði neytenda-, umhverfis- og orkunýtnisjónarmið, þ.e. að kaupendur raftækja séu upplýstir um eiginleika þeirrar vöru sem þeir eru að kaupa. Þessar gerðir í IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn, og lög um visthönnun vöru sem tengist orkunotkun, nr. 42/2009, og lög um merkingar og upplýsingaskyldu varðandi vörur sem tengjast orkunotkun, nr. 72/1994, eru því ákveðið hagsmunamál fyrir íslensk nýsköpunarfyrirtæki sem vinna að grænum orkulausnum og vilja koma vöru sinni á framfæri inn á evrópska markaði, þar sem þær mynda grunninn að markaðsaðgengi fyrirtækjanna. Þá eru orkumál snar þáttur loftslagsmála, m.a. orkuskipti í samgöngum.
Opnun innri markaðarins er m.a. ætlað að tryggja jafnan aðgang að innviðum sem nauðsynlegir eru fyrir raforkuviðskipti. Þótt Ísland sé ekki tengt raforkumarkaði annarra EES-ríkja, hefur það ekki sjálfkrafa í för með sér að reglur EES-samningsins um viðskipti með raforku eigi ekki við hér á landi. Einangruð svæði sem starfrækja raforkumarkað eiga iðulega viðskipti með vöruna raforku sem lúta þarf reglum innri markaðarins. Dæmi eru um að reglur eigi einungis við um tengd svæði eða millilandatengingar og eru þá einangruð svæði undanskilin í gildissviðsákvæðum eða undanþáguákvæðum viðkomandi gerða. Dæmi um slíkt eru svokallaðir netmálar (e. network codes) sem settir eru á grundvelli reglugerðar (EB) nr. 714/2009 um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri, og eiga við um millilandatengingar. Í gildissviðsákvæðum netmálanna kemur fram að þeir eigi ekki við ríki sem ekki eru tengd evrópskum raforkumarkaði.
Gerðir á sviði orkuöryggis (e. security of supply) falla hins vegar utan gildissviðs EES-samningsins þar sem þær varða þjóðaröryggi ríkja og falla undir sjálfsákvörðunarrétt þeirra. Einnig er rétt að taka fram að reglur þriðja orkupakkans, og ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um aðlögun og upptöku hans í EES-samninginn, varða ekki eignarrétt á orkuauðlindum á Íslandi. Í því sambandi má benda á 125. gr. EES-samningsins þar sem fram kemur að samningurinn hafi engin áhrif á reglur samningsaðila um skipan eignarréttar. Einnig má benda á ákvæði 2. mgr. 194. gr. Sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (SSESB) þar sem fram kemur að ráðstafanir samkvæmt málsgreininni séu með fyrirvara um rétt aðildarríkis til að ákvarða með hvaða skilyrðum orkulindir þess eru nýttar, hvaða orkugjafa það velur og almenna tilhögun orkuafhendingar.
2. Hverjar eru helstu breytingar sem gerðar hafa verið í þriðja orkupakkanum og hvaða áhrif hafa þær á Íslandi?
Fyrsti orkupakkinn var innleiddur hér á landi í tíð ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks undir forsæti Davíðs Oddssonar. Þessi fyrsti orkupakki, sem varð hluti EES-samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 168/1999, frá 26. nóvember 1999, leiddi til setningar raforkulaga, nr. 65/2003. Samkvæmt innleiðingu fyrsta orkupakkans í raforkulög skyldi vinnsla og sala raforku rekin í markaðskerfi á samkeppnisgrundvelli. Samhliða því voru settar reglur um starfsemi fyrirtækja sem önnuðust flutning og dreifingu raforku í því skyni að stuðla að samkeppni og vernda hagsmuni neytenda. Um leið og lögin tóku gildi tók uppbygging raforkumarkaðar á Íslandi mið af reglum EES-svæðisins og um leið innri markaðar ESB.
Undirbúningur að öðrum orkupakkanum hófst um svipað leyti og fyrsti orkupakkinn var innleiddur í landsrétt. Sameiginlega EES-nefndin tók ákvörðun um upptöku annars orkupakkans í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 146/2005, frá 2. desember 2005. Samkvæmt aðlögunartexta í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar var Ísland skilgreint sem „lítið einangrað raforkukerfi“ og gat sem slíkt sótt um undanþágur frá ákveðnum greinum annarrar raforkutilskipunar ESB (varðandi aðskilnað dreifingar frá framleiðslu og sölu raforku) eftir því sem ástæða væri talin til. Í framhaldi af ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar voru gerðar breytingar á raforkulögum með lögum nr. 58/2008. Reglur annars orkupakkans varða m.a. aðskilnað dreifiveitu frá framleiðslu og sölu raforku, bann við niðurgreiðslu úr sérleyfisstarfsemi í samkeppnisstarfsemi, eftirlit, viðurlagaheimildir o.fl.
Stjórnvöld hafa hingað til ekki nýtt þessar undanþáguheimildir. Þess má geta að með lögum nr. 58/2008 var, með breytingartillögu í meðförum Alþingis, gengið lengra í innleiðingu annars orkupakkans með því að kveða á um fyrirtækjaaðskilnað dreifiveitna og sölufyrirtækja sem þjónuðu 10.000 notendum eða fleiri á dreifiveitusvæðinu en í raforkutilskipuninni var gerð krafa um 100.000 notendur.
Þriðji orkupakkinn er safn ESB-gerða sem varða innri markað fyrir raforku og gas innan ESB. ESB samþykkti gerðirnar í júlí 2009 og öðluðust þær gildi í september sama ár. Um er að ræða tvær tilskipanir og þrjár reglugerðir sem varða viðskipti með raforku og jarðgas og stofnun Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði (e. Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER).
Þriðji orkupakkinn inniheldur löggjöf á sviði innri orkumarkaðarins (raforka og gas). Frá samþykkt hans var unnið að upptöku hans í EES-samninginn á vettvangi EFTA, einkum í vinnuhópi EFTA um orkumál, þar sem EFTA-ríkin áttu samstarf um aðlögun vegna upptökunnar.
Við undirbúning að upptöku þriðja orkupakkans á árunum 2010–2016 var lögð áhersla á að Ísland héldi þeim undanþágum sem fengust við upptöku fyrsta og annars orkupakkans, í samræmi við það sem gerð var grein fyrir hér að framan.
Nánar tiltekið er um eftirfarandi gerðir að ræða:
1. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 713/2009 frá 13. júlí 2009 um að koma á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði.
Samkvæmt reglugerð (EB) nr. 713/2009 er komið á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (e. Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER), hér eftir nefnd „stofnunin“. Stofnuninni er ætlað að aðstoða eftirlitsaðila, sem vísað er til í tilskipunum 2009/72/EB og 2009/73/EB, við beitingu valdheimilda innan Evrópska efnahagssvæðisins og ef þörf krefur að samhæfa aðgerðir eftirlitsaðila, sem á Íslandi er Orkustofnun. Reglugerðin kveður á um lagalega stöðu stofnunarinnar, samsetningu og ákvörðunarvald hennar, m.a. gagnvart landsbundnum stjórnvöldum.
Samkvæmt aðfaraorðum reglugerðarinnar er stofnuninni komið á fót til að fylla í gloppur í löggjöfinni á vettvangi ESB og stuðla að skilvirkri starfsemi innri markaða fyrir raforku og jarðgas. Einnig skal stofnunin gera landsbundnum eftirlitsyfirvöldum kleift að auka samvinnu sína á vettvangi ESB og taka gagnkvæman þátt í ESB-tengdri starfsemi.
Í II. kafla reglugerðarinnar er nánar mælt fyrir um verkefni stofnunarinnar. Í 1. mgr. 7. gr. er mælt fyrir um verkefni stofnunarinnar að því er varðar landsbundin eftirlitsyfirvöld. Þar kemur m.a. fram að stofnunin skuli samþykkja ákvarðanir um tæknileg atriði, sem kveðið er á um í tilskipunum 2009/72/EB og 2009/73/EB og í reglugerðum (EB) nr. 714/2009 og (EB) nr. 715/2009.
Í 8. gr. er mælt fyrir um verkefni sem varða skilmála og skilyrði fyrir aðgangi að og rekstraröryggi grunnvirkis yfir landamæri. Skv. 1. mgr. 8. gr. skal stofnunin aðeins taka ákvörðun í málum milli landsbundinna eftirlitsyfirvalda sem varða reglusetningu, falla innan valdheimilda landsbundinna eftirlitsyfirvalda og kunna að innihalda skilyrði og skilmála fyrir aðgangi og rekstraröryggi er varða grunnvirki yfir landamæri í tvenns konar tilfellum. Annars vegar ef lögbær landsbundin eftirlitsyfirvöld hafa ekki getað komist að samkomulagi um málið innan sex mánaða frá því að því var vísað til síðasta stjórnvaldsins og hins vegar þegar landsbundin eftirlitsyfirvöld óska eftir því í sameiningu að stofnunin taki ákvörðun. Í þessum tilfellum skal stofnunin taka ákvörðun um skilmála og skilyrði fyrir aðgangi að grunnvirki yfir landamæri ásamt rekstraröryggi þess, sbr. 7. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar.
Í 9. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um önnur verkefni stofnunarinnar. Skv. 1. mgr. getur stofnunin ákveðið undanþágur, eins og kveðið er á um í 5. mgr. 17. gr. reglugerðar (EB) nr. 714/2009 um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri. Stofnunin getur einnig ákveðið undanþágur eins og kveðið er á um í 4. mgr. 36. gr. tilskipunar 2009/73/EB um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir jarðgas, ef grunnvirkið sem um getur er staðsett á svæði fleiri en eins aðildarríkis. Skv. 2. mgr. 9. gr. skal stofnunin leggja fram álit að ósk framkvæmdastjórnarinnar um ákvarðanir landsbundinna eftirlitsyfirvalda um vottun. Skv. 3. mgr. 9. gr. má fela stofnuninni viðbótarverkefni sem fela ekki í sér vald til ákvörðunartöku, við aðstæður sem eru skýrt skilgreindar af framkvæmdastjórninni í viðmiðunarreglum og varðandi málefni sem tengjast þeim markmiðum sem liggja til grundvallar því að stofnuninni var komið á fót.
Eins og nánar er gerð grein fyrir í svari við 4. tölul. fyrirspurnarinnar eru valdheimildir stofnunarinnar aðlagaðar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins, í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Mun Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) fara með þær takmörkuðu valdheimildir sem stofnunin hefur gagnvart EFTA-ríkjunum innan EES. Hvað Ísland varðar liggur hins vegar fyrir að engin grunnvirki yfir landamæri eru nú fyrir hendi á Íslandi sem gera mögulegt að flytja raforku á milli Íslands og orkumarkaðar ESB. Því eiga þessi ákvæði ekki við og hafa ekki raunhæfa þýðingu hér á landi að óbreyttu.
2. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 714/2009 frá 13. júlí 2009 um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri og um niðurfellingu á reglugerð (EB) nr. 1228/2003.
Reglugerðin kveður á um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri. Markmið reglugerðarinnar er að setja sanngjarnar reglur um raforkuviðskipti yfir landamæri og auka með því samkeppni á innri markaðnum. Þá leysir hún af hólmi eldri reglugerð um sama efni, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1228/2003, sem innleidd var hér á landi með reglugerð nr. 284/2010.
Þar sem Ísland á ekki í raforkuviðskiptum yfir landamæri hefur reglugerðin ekki þýðingu hér á landi.
3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 715/2009 frá 13. júlí 2009 um skilyrði fyrir aðgangi að flutningskerfum fyrir jarðgas og um niðurfellingu á reglugerð (EB) nr. 1775/2005.
Reglugerðin hefur að geyma reglur um skilyrði fyrir aðgangi að flutningskerfum fyrir jarðgas. Engin slík kerfi eru til staðar hér á landi. Samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar gildir reglugerðin ekki um Ísland.
4. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu tilskipunar 2003/54/EB (þriðja raforkutilskipunin).
Tilskipunin byggist á hugmyndinni um innri raforkumarkað þar sem neytendur hafi raunverulega valkosti um af hverjum þeir kaupi raforku. Að baki því búa kenningar um að slík staða skapi hvata til hagræðingar innan raforkugeirans, tryggi raforkukaupendum samkeppnishæft raforkuverð ásamt betri þjónustu og leiði til stöðugri og öruggari afhendingar raforku.
Með tilskipun 2009/72/EB eru settar sameiginlegar reglur um framleiðslu, flutning, dreifingu og afhendingu rafmagns, auk þess sem í henni eru ákvæði um neytendavernd með það að markmiði að bæta og samþætta samkeppnishæfa raforkumarkaði innan Evrópska efnahagssvæðisins. Reglur tilskipunarinnar kveða á um skipulagningu og starfsemi á sviði raforku, markaðsaðgang, viðmiðanir og málsmeðferð við útboð og leyfisveitingu og rekstur raforkukerfa. Þá eru með tilskipuninni sett skilyrði varðandi alþjónustu og réttindi raforkunotenda og samkeppnisskilyrði skýrð.
Tilskipunin fellir úr gildi tilskipun 2003/54/EB frá 26. júní 2003 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu á tilskipun 1996/92/EB, sem tekin var upp í EES-samninginn í júní 2007 og innleidd hér á landi með breytingu á raforkulögum nr. 65/2003. Helstu breytingar tilskipunar 2009/72/EB frá fyrri tilskipun eru tvenns konar.
Í fyrsta lagi er í tilskipuninni kveðið á um sundurgreiningu flutningskerfa frá öðrum rekstri á orkumarkaði, sbr. 9. gr. tilskipunarinnar. Er það ákvæði nýmæli og í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, er Íslandi veitt undanþága frá 9. gr. tilskipunarinnar og kröfunni um eigendaaðskilnað flutningsfyrirtækisins. Þykir þetta mikilvæg undanþága fyrir Ísland í ljósi núverandi eignarhalds Landsnets og með þessu hafa stjórnvöld sjálfræði um hvernig eignarhaldi Landsnets verði best fyrir komið. Eru þau mál nú í sjálfstæðri skoðun á vettvangi starfshóps.
Í öðru lagi eru ákvæði tilskipunarinnar um raforkueftirlit ítarlegri en ákvæði fyrri raforkutilskipana. Gerðar eru auknar kröfur um að raforkueftirlitið sé sjálfstætt í störfum sínum sem eftirlitsaðili á raforkumarkaði. Samkvæmt tilskipun 2003/54/EB eiga ríki að koma á fót eftirlitsaðila sem er sjálfstæður gagnvart raforkufyrirtækjum. Tilskipun 2009/72/EB gerir aftur á móti kröfur um að eftirlitsaðilinn sé ekki einungis sjálfstæður gagnvart raforkufyrirtækjunum heldur einnig gagnvart stjórnvöldum, sbr. 35. gr. hennar. Í túlkunartexta framkvæmdastjórnarinnar er sérstaklega tekið fram að eftirlit eigi ekki að vera deild innan ráðuneyta. Þess má geta að nú þegar eru ákveðnir þættir í skipulagi eftirlitsins hér á landi sem stuðla að sjálfstæði þess og eru í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Þriðja raforkutilskipun ESB gerir nýjar kröfur til þeirra verkefna sem eftirlitsaðilum eru fengin. Í 37. gr. tilskipunarinnar eru talin upp þau verkefni og skyldur sem eiga að vera á valdsviði raforkueftirlits í hverju aðildarríki. Verkefni tengd kerfisáætlun eru hluti af þessum nýju skyldum en þau eru nú þegar komin til framkvæmda með lögum nr. 26/2015, um breytingu á raforkulögum.
5. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/73/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir jarðgas og um niðurfellingu á tilskipun 2003/55/EB.
Tilskipunin hefur að geyma sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir jarðgas. Engin slík kerfi eru til staðar hér á landi og samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar gildir tilskipunin ekki fyrir Ísland.
Af þeim gerðum sem taldar eru upp hér að framan þarf að gera lagabreytingar vegna innleiðingar þriðju raforkutilskipunarinnar, sem nánar er fjallað um í 4. lið hér að framan. Fyrirhugað er að leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um Orkustofnun, nr. 87/2003, sem tryggir sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar í samræmi við tilskipunina.
Við undirbúning að upptöku þriðja orkupakkans á árunum 2010–2016 var lögð áhersla á að Ísland héldi þeim undanþágum sem að framan greinir.
Meginefni og breytingar vegna þriðja orkupakkans.
(Heimild: Kristín Haraldsdóttir, lektor við lagadeild Háskólans í Reykjavík).
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
3. Hefur þriðji orkupakki ESB aðeins áhrif hér á landi ef Ísland tengist evrópskum orkumarkaði beint með lagningu sæstrengs? Ef svo er, hvaða áhrif?
Ísland hefur undanþágu frá ákvæði þriðju raforkutilskipunarinnar um eigendaaðskilnað flutningsfyrirtækis, þ.e. Landsnets. Að teknu tilliti til þessa eru einu breytingar sem þriðji orkupakkinn hefur í för með sér hér á landi við núverandi aðstæður einungis þær sem varða sjálfstæði Orkustofnunar við framkvæmd raforkueftirlitsins, auk nokkurra ákvæða sem varða aukin réttindi neytenda.
Upptaka þriðja orkupakkans í EES-samninginn felur ekki í sér neins konar skyldu eða skuldbindingu íslenskra stjórnvalda til að tengjast hinu sameiginlega raforkukerfi ESB með lagningu sæstrengs eða öðrum hætti.
Ef stjórnvöld mundu hins vegar taka ákvörðun um tengingu íslensks raforkumarkaðar við þann evrópska með sæstreng mundi það hafa margvísleg áhrif hér á landi. Er nánar um það fjallað í skýrslum starfshóps iðnaðar- og viðskiptaráðherra frá júlí 2016. Þær skýrslur fela m.a. í sér heildstæða kostnaðar- og ábatagreiningu og mat á áhrifum sæstrengs á efnahag, heimili og atvinnulíf. Í skýrslunum kemur fram að sæstrengur mundi leiða til hækkunar á raforkuverði innan lands vegna tengingar við innri raforkumarkað ESB. Að sama skapi mundi sæstrengur auka orkuöryggi og geta haft jákvæð áhrif á landsframleiðslu (um 1,2–1,6%), að því gefnu að sérsniðið viðskiptalíkan, stuðningskerfi og regluverk yrði unnið fyrir verkefnið (sem er fjárhagsleg forsenda þess). Þá þyrfti, samkvæmt skýrslunum, að fjárfesta í nýjum virkjunum og styrkingu flutningskerfisins hér á landi með tilheyrandi kostnaði og umhverfislegum áhrifum.
Svokallaðir netmálar (e. network codes) sem settir eru á grundvelli reglugerðar (EB) nr. 714/2009 um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri eiga við um millilandatengingar. Í gildissviðsákvæðum netmálanna kemur fram að þeir eigi ekki við ríki sem ekki eru tengd evrópskum raforkumarkaði. Í aðlögunartexta bæði fyrir raforku og gas er auk þess áréttað að netmálarnir eigi ekki við um Ísland.
Samtök flutningsfyrirtækja rafmagns í Evrópu (ENTSO-E) og Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði þróa í sameiningu drög að netmálum sem framkvæmdastjórn ESB gefur út í reglugerðarformi. Netmálarnir ná yfir eftirfarandi svið millilandatenginga:
a. netöryggi og reglur um áreiðanleika, þ.m.t. reglur um tæknilega varaflutningsgetu til að tryggja rekstraröryggi netsins (þ.e. samræmd viðbrögð við neyðarástandi),
b. reglur um tengingu við net (þ.e. samræmdar reglur um tengingu virkjana við flutningskerfi),
c. reglur um aðgang þriðja aðila (þ.e. um jafnræði viðskiptavina til að tengjast flutningsneti, þriðju aðilar eru aðilar sem ekki eru tengdir flutningsfyrirtæki í gegnum eignarhald þess),
d. reglur um gagnaskipti og uppgjör (þ.e. reglur um samstarf flutningsfyrirtækja og dreifiveitna við að deila upplýsingum og gögnum innbyrðis),
e. reglur um rekstrarsamhæfi (þ.e. samhæfðar reglur til að auðvelda millilandatengingar),
f. verklagsreglur í neyðartilvikum (til að mynda langvinnt úthvarfl (e. blackout) og endurheimt (e. restoration state)),
g. úthlutun flutningsgetu og reglur til að bregðast við kerfisöng (þ.e. þegar flutningslína annar ekki eftirspurn þarf að bregðast við og stýra flæði raforkunnar),
h. reglur um viðskipti í tengslum við tæknilega og rekstrarlega þjónustuveitingu varðandi netaðgang og kerfisjöfnun (þ.e. reglur til að tryggja jafnvægi milli framleiðslu rafmagns og notkunar þess til að mynda með notkun reiðuafls og reglunarafls),
i. reglur um gagnsæi (þ.e. birting upplýsinga um raforkumarkaði, til að mynda um raforkuframleiðslu, flutning og kerfisjöfnun, sjá ENTSO-E Transparency Platform),
j. jöfnunarreglur, þ.m.t. reglur um varaafl sem tengjast netkerfi (viðbótarframleiðsla getur verið sett af stað með sjálfvirkum búnaði í virkjunum),
k. reglur varðandi samræmt gjaldskrármynstur, þ.m.t. staðsetningarmerki og reglur um jöfnunargreiðslur milli flutningskerfisstjóra (almennt eiga gjaldskrár flutningskerfisstjóra að vera gegnsæjar og endurspegla réttan kostnað og mismuna ekki viðskiptavinum), og
l. orkunýtni að því er varðar raforkunet (orkunýtni er bætt til að mynda með notkun snjallneta).
Nánar er fjallað um valdheimildir Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, vegna millilandatenginga í svari við 4. tölul. fyrirspurnarinnar.
4. Er tryggt að Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði, sem er stofnun á vegum ESB (e. Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER), geti aldrei gefið út bindandi tilmæli fyrir íslensk stjórnvöld? Er tryggt að aldrei komi til beins eða óbeins valdaframsals til ACER vegna málefna innlends orkuflutningsmarkaðar?
Já, það er tryggt að Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði mun ekki geta gefið út bindandi tilmæli fyrir íslensk stjórnvöld. Verða ástæður þess hér á eftir raktar með nánari hætti.
Mælt er fyrir um valdheimildir Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði í reglugerð (EB) nr. 713/2009, sbr. einkum 7.–9. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017 eru þau ákvæði reglugerðarinnar aðlöguð fyrir EFTA-ríkin innan EES með þeim hætti að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) tekur ákvörðun sem beint er til eftirlitsyfirvalda í EFTA-ríkjunum sem um ræðir, í stað Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði. Sjá nánar í 5. lið 1. gr. í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017. Er með þessu staðfest að aðlögun í samræmi við tveggja stoða kerfi EES-samningsins gildir í þessu efni sem samrýmist íslenskri stjórnskipun.
Hvað varðar þau ákvæði reglugerðar (EB) nr. 713/2009, sem áður hefur verið fjallað um, liggur fyrir að engin grunnvirki yfir landamæri eru nú fyrir hendi á Íslandi sem gera mögulegt að flytja raforku á milli Íslands og orkumarkaðar ESB. Eiga þessi ákvæði því ekki við og hafa ekki raunhæfa þýðingu hér á landi að óbreyttu. Reglugerðin verður því innleidd í íslenskan rétt með hefðbundnum hætti en með lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð, nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni.
5. Er hugsanlegt að íslensk stjórnvöld undirgangist skuldbindingar um að styðja við kerfisþróunaráætlun fyrir raforkukerfi EES, sem virðist gera ráð fyrir sæstreng frá Íslandi, ef þriðji orkupakkinn verður samþykktur?
Það er á forræði Íslands að ákveða hvort og hvaða stjórnvald veiti leyfi fyrir lagningu sæstrengs. Hvorki í þeim reglum sem gilda um kerfisáætlun eða Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði né öðrum þeim gerðum, sem teknar eru upp í EES-samninginn með þriðja orkupakkanum, er að finna fyrirmæli sem hagga mundu þessari meginreglu.
Hugsanlegur sæstrengur milli Íslands og Bretlands hefur verið til skoðunar á undanförnum árum. Til dæmis má nefna að forsætisráðherra og iðnaðar- og viðskiptaráðherra lögðu fram sameiginlegt minnisblað á ríkisstjórnarfundi 6. nóvember 2015. Í minnisblaðinu var lagt til að verkefnisstjórn sæstrengs, sem þegar var starfandi á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, yrði falið það verkefni að eiga könnunarviðræður við bresk stjórnvöld. Minnisblaðið var lagt fram í kjölfar fundar þáverandi forsætisráðherra, Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar, með þáverandi forsætisráðherra Bretlands, David Cameron.
Verkefni um tengingar á milli landa geta komist á svokallaðan PCI-lista (e. Project of Common Interest) að beiðni framkvæmdaraðila en eitt af skilyrðum þess er að viðkomandi ríki séu því ekki mótfallin. Í byrjun árs 2015 óskuðu Landsvirkjun og Landsnet eftir því að IceLink-sæstrengsverkefnið, milli Íslands og Bretlands, færi inn á PCI-listann. Með minnisblaði í ríkisstjórn hinn 13. janúar 2015 var heimilað að sótt væri um að verkefnið færi inn á PCI-listann. Var það með skýrum fyrirvörum að í því fælist engin afstaða stjórnvalda til verkefnisins, hvorki með né á móti. Ný verkefni fara ekki inn á PCI-lista nema að fengnu samþykki stjórnvalds viðkomandi ríkis.
Á sameiginlegum fundi þingflokka stjórnarflokkanna hinn 20. mars 2019 var ákveðið að óska eftir því að IceLink-verkefnið yrði tekið af PCI-listanum. Hefur erindi þess efnis þegar verið sent.
PCI-listinn fellur undir framkvæmd TEN-E reglugerðar (ESB) nr. 347/2013 sem ekki hefur verið tekin upp í EES-samninginn. Í meginatriðum felur listun verkefna á PCI-listanum í sér að verkefni eru styrkhæf á undirbúningsstigi og geta auk þess notið flýtimeðferðar í leyfisveitingarferlinu.
6. Hvaða lögum þarf að breyta hér á landi ef stjórnskipulegum fyrirvara vegna þriðja orkupakkans verður aflétt?
Innleiðing þriðju raforkutilskipunarinnar 2009/72/EB krefst breytinga á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um Orkustofnun, nr. 87/2003, að því er varðar sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar. Frumvarp þess efnis verður lagt fram á 149. löggjafarþingi.
Fljótlega eftir að þriðji orkupakkinn hafði verið samþykktur á vettvangi ESB hófst samráðsferli við þingnefndir Alþingis, m.a. á grundvelli reglna Alþingis um þinglega meðferð EES-mála. Nefndir Alþingis voru upplýstar um efni þriðja orkupakkans með reglubundnum hætti með minnisblöðum frá og með árinu 2010, frá iðnaðarráðuneyti, utanríkisráðuneyti og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Ítarlega var gerð grein fyrir þriðja orkupakkanum í samráðsferli á grundvelli 2. gr. þágildandi reglna Alþingis um þinglega meðferð EES-mála. Á grundvelli þeirra reglna upplýsti þáverandi utanríkisráðherra, Gunnar Bragi Sveinsson, utanríkismálanefnd Alþingis um málið hinn 5. mars 2014. Í samráðsferlinu sendi þáverandi utanríkisráðherra m.a. fjögur minnisblöð til utanríkismálanefndar Alþingis sem vörðuðu málið. Nánar tiltekið voru það eftirfarandi minnisblöð: „Stjórnskipuleg álitamál vegna þátttöku EFTA-ríkjanna í samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER),“ dags. 27. júní 2014, „Þriðji orkupakkinn – aðlögunartextar í drögum að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar,“ dags. 7. nóvember 2014, „Þriðji orkupakkinn,“ dags. 23. febrúar 2015, og „Þriðji orkupakkinn – ákvæði er varða tveggja stoða kerfi EES-samningsins,“ dags. 27. júní 2016. Einnig mættu fulltrúar ráðuneytisins á fundi hjá þingnefndum vegna málsins.
Utanríkismálanefnd Alþingis lauk umfjöllun sinni með áliti, dags. 20. september 2016, þar sem einnig voru send með álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, dags. 27. nóvember 2014, og atvinnuveganefndar Alþingis, dags. 23. október 2014. Í áliti utanríkismálanefndar Alþingis kemur fram að „sú aðlögun sem samið hefur verið um byggir á tveggja stoða kerfi EES-samningsins og er sambærileg því sem samið er um vegna gerða um evrópskt fjármálaeftirlitskerfi“. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis komst jafnframt að þeirri niðurstöðu í nóvember 2014 að innleiðingin „feli í sér framsal sem sé vel afmarkað, á takmörkuðu sviði og fyrirsjáanlega ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila“. Atvinnuveganefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í október 2014 að þörf væri á aðlögunum áður en gerðirnar yrðu teknar upp í EES-samninginn (þær fengust) og að „svo virðist sem íslensk stjórnvöld hafi haldið ítrustu sjónarmiðum landsins á lofti“.
Að loknu samráðsferli við Alþingi var tekin ákvörðun í sameiginlegu EES-nefndinni nr. 93/2017 hinn 5. maí 2017 um upptöku þriðja orkupakkans í EES-samninginn. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar var tekin með stjórnskipulegum fyrirvara af hálfu Íslands, Liechtenstein og Noregs. Samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar fær Ísland þrjár undanþágur vegna þriðja orkupakkans. Byggja þær á þeim undanþágum sem Ísland fékk við innleiðingu fyrsta og annars orkupakkans. Í fyrsta lagi fær Ísland undanþágu frá nýmæli þriðju raforkutilskipunarinnar um fullan aðskilnað flutningsfyrirtækja (sem á Íslandi er Landsnet) frá framleiðslu- og sölufyrirtækjum. Í öðru lagi kemur fram í ákvörðuninni að ef Ísland getur sýnt fram á að vandkvæði séu til staðar fyrir rekstur raforkukerfa er heimilt að sækja um undanþágur til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá ákvæðum VI. og VIII. kafla þriðju raforkutilskipunarinnar, að því er varðar aðskilnað dreififyrirtækja, aðgengi að flutnings- og dreifikerfum, markaðsopnun og gagnkvæmni. Þetta eru sambærilegar heimildir og Ísland hefur undir öðrum orkupakkanum sem „lítið og einangrað raforkukerfi“, en Ísland hefur til þessa ekki nýtt þær heimildir. Í þriðja lagi er Ísland undanþegið öllum ESB-gerðum um jarðgas. Framangreindar undanþágur eru í samræmi við það umboð sem veitt var af hálfu Alþingis. Þá var einnig á vettvangi sameiginlegu EES-nefndarinnar samið um aðlögun valdheimilda Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði að tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
7. Hvað gerist ef Alþingi hafnar því að aflétta stjórnskipulegum fyrirvara vegna þriðja orkupakkans?
Samkvæmt EES-samningnum er það í höndum EFTA-ríkjanna að ákveða hvort gerðir sem Evrópusambandið hefur samþykkt skuli teknar upp í EES-samninginn. Ákvörðun um að hafna upptöku gerða í EES-samninginn hefði afleiðingar fyrir framkvæmd samningsins. Í fyrsta lagi tekur viðkomandi gerð þá ekki gildi gagnvart neinu EFTA-ríkjanna. Í öðru lagi kann slík ákvörðun að hafa í för með sér að framkvæmd hlutaðeigandi viðauka við EES-samninginn verði frestað til bráðabirgða, sbr. nánar 2. mgr. 103. gr. og 5. mgr. 102. gr. EES-samningsins. Slík frestun viðaukans mundi gilda fyrir öll EFTA-ríkin innan EES.
Almennt hafa EFTA-ríkin sex mánuði til að aflétta stjórnskipulegum fyrirvara við ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, sbr. nánar 2. mgr. 103. gr. EES-samningsins, en ekki er óalgengt að farið sé fram yfir þann frest. Það hefur hins vegar aldrei gerst að EFTA-ríki hafi tilkynnt að fyrirvaranum verði ekki aflétt og að ákvörðunin geti þar með ekki tekið gildi. Þar sem slíkt er fordæmalaust er ekki hægt að fullyrða hverjar hinar lagalegu afleiðingar yrðu. Sérfræðingar telja þó líklegt að framkvæmd allra gerða í IV. viðauka EES-samningsins um orkumál mundu frestast til bráðabirgða.
8. Hvernig verður 102. gr. EES-samningsins virkjuð ef stjórnskipulegum fyrirvara verður ekki aflétt?
102. gr. EES-samningsins virkjast með þeim hætti að samningsaðili, t.d. Ísland, tilkynnir að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar hafi ekki hlotið samþykki, sbr. 2. mgr. 103. gr. Þá skal frestun viðaukans, sbr. ákvæði í 5. mgr. 102. gr., ganga í gildi einum mánuði eftir að tilkynningin fer fram. Skv. 5. mgr. 102. gr. EES-samningsins skal sameiginlega EES-nefndin leita samkomulags um lausn sem aðilar geti sætt sig við svo draga megi frestunina til baka við fyrsta tækifæri.
Frá því að EES-samningurinn öðlaðist gildi árið 1994 eru engin fordæmi fyrir því að EFTA-ríki hafi með þessum hætti tilkynnt að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar hafi ekki hlotið samþykki. Þar sem fyrri fordæmi eru engin er því margt á huldu um lagalegar og pólitískar afleiðingar slíkrar ákvörðunar. Þó má telja líklegt að áhrif slíkrar ákvörðunar á EES-samstarfið yrðu meiri en eingöngu að framkalla frestun til bráðabirgða á framkvæmd viðkomandi viðauka við EES-samninginn.
9. Hvaða svigrúm hefur sameiginlega EES-nefndin til að semja um breytingar eða undanþágur fyrir einstök EFTA-ríki í EES?
Í ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar er mælt fyrir um aðlaganir fyrir EFTA-ríkin innan EES við einstaka gerðir. Nefna má að á fundi EES-ráðsins þann 23. maí 2018 áréttaði utanríkisþjónusta ESB f.h. sambandsins, að EFTA-ríkin innan EES hefðu þann möguleika að sækjast eftir aðlögunum við gerðir ESB, ólíkt aðildarríkjum þess. Aðlögun getur átt við um öll EFTA-ríkin eða tiltekin EFTA-ríki innan EES. Til að semja um frekari breytingar eða undanþágur þarf nýja ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Allir samningsaðilar þurfa að samþykkja ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar, þ.e. EFTA-ríkin þrjú innan EES og Evrópusambandið.
10. Hvað þarf að gerast til að hægt verði að hefja viðræður um að Ísland falli að mestu eða öllu leyti utan við orkuviðauka EES-samningsins? Eru viðaukar við EES-samninginn órjúfanlegur hluti hans og því ekki hægt að breyta viðaukum eða fella þá niður gagnvart tilteknu ríki?
Samkvæmt 24. gr. EES-samningsins er sérstök ákvæði og fyrirkomulag varðandi orkumál að finna í IV. viðauka samningsins.
Formlega séð nægir ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar til þess að endurskoða viðauka IV. við EES-samninginn, sbr. 98. gr. EES-samningsins. En eins og nánar er rakið hér að neðan mundi beiðni um slíkar viðræður vekja upp ýmsar grundvallarspurningar um stöðu Íslands í EES-samstarfinu.
Samkvæmt 2. gr. EES-samningsins tekur hugtakið „samningur“ til meginmáls samningsins, bókana við hann og viðauka, auk þeirra gerða sem þar er vísað til. Viðaukar við EES-samninginn eru því órjúfanlegur hluti samningsins. Varðandi spurninguna um hvort hægt sé að breyta eða fella niður einstaka viðauka við EES-samninginn er vert að hafa í huga tilgang EES-samningsins. Samningurinn felur í sér að EFTA-ríkin þrjú innan EES (Ísland, Liechtenstein og Noregur) eru þátttakendur á innri markaði ESB. Innri markaðurinn nær til hins svonefnda fjórþætta frelsis (frjálsra vöruviðskipta, frjálsra fólksflutninga, frjálsrar þjónustustarfsemi og frjálsra fjármagnsflutninga). Orka telst vera vara í skilningi EES-samningsins og fellur því undir frjáls vöruviðskipti samkvæmt framangreindu.
Meginmarkmið EES-samningsins er að tryggja einsleitt regluverk á Evrópska efnahagssvæðinu. Í því felst m.a. að EES-samningurinn felur í sér að löggjöf ESB sem varðar innri markaðinn sé tekinn upp í EES-samninginn, sbr. 102. gr. samningsins. Evrópusambandið hefur lagt á það ríka áherslu að þátttaka á innri markaðinum feli í sér þátttöku í öllum þáttum fjórþætta frelsisins og að ekki sé hægt að velja og hafna einstökum þáttum þess. Þetta hefur þó ekki komið í veg fyrir að Ísland og önnur EFTA-ríki hafi getað samið um aðlögun eða undanþágur frá einstökum reglum EES-samningsins. Í slíkum tilfellum þarf þó að sýna fram á veigamikil rök fyrir því að viðkomandi reglur eigi ekki við í viðkomandi landi eða að aðstæður að öðru leyti kalli á slíkar undanþágur. Nefna má sem dæmi eftirfarandi undanþágur sem Ísland fékk í EES-samstarfinu á árunum 2005–2018: að öryggisráðstafanir, sem mælt er fyrir um í reglugerð um flugvernd skulu ekki gilda um innanlandsflug á Íslandi, aðlaganir varðandi raforkutilskipun og tilskipun um orkunýtni bygginga, aðlaganir í tengslum við upptöku ETS-kerfisins og síðan undanþágur og aðlaganir í tengslum við þriðja orkupakka ESB.
Mikill munur er á, annars vegar, óskum um aðlögun eða undanþágur þegar samið er um upptöku nýrra gerða í EES-samninginn og hins vegar kröfum um að gera breytingar í heild sinni á efni viðauka við EES-samninginn, sem hefur verið hluti samningsins frá undirritun hans.
Hvað varðar ósk um aðlögun eða undanþágur þegar samið er um upptöku nýrra gerða í EES-samninginn er vert að nefna að tæknilegar aðlaganir fela ekki í sér efnislegar breytingar heldur er að öllu jöfnu einungis verið að bæta við upptalningu á t.d. lögbærum yfirvöldum á Íslandi eða íslenskum sérfræðiheitum við sérfræðiheiti ESB-ríkjanna í viðkomandi gerðum. Efnislegar aðlaganir geta hins vegar falið í sér breytingar á gerðum vegna sérstakra aðstæðna. Þá er einnig unnt að undanþiggja ríki innleiðingu gerðar í heild eða að hluta.
Hvað varðar kröfur um að gera breytingar í heild sinni á efni viðauka við EES-samninginn, sem hefur verið hluti hans frá undirritun, felst krafa um að hefja viðræður um endurskoðun EES-samningsins, a.m.k. hvað hlutaðeigandi viðauka við EES-samninginn varðar. Af hálfu allra samningsaðila EES-samningsins hefur hingað til verið lítill áhugi á að hefja viðræður um endurskoðun EES-samningsins, enda gætu slíkar viðræður falið í sér að tekin yrðu upp að nýju viðkvæm málefni sem tókst að miðla málum um við gerð samningsins, m.a. varðandi stofnanauppbyggingu samningsins og efnislegar skuldbindingar. Mestu máli skiptir í þessu samhengi að veigamestu undanþágur EFTA-ríkjanna, þ.m.t. undanþága Íslands frá fjárfestingum í sjávarútvegi og fjárframlög þeirra til sjóða ESB, yrðu endurskoðaðar. Almennt hefur verið talið ólíklegt að þrjú EFTA-ríki gætu náð hagstæðari samningum við ESB en sjö EFTA-ríki gerðu á sínum tíma í samningaviðræðum við þáverandi tólf aðildarríki ESB um EES-samninginn. Það er því vandséð að Ísland hefði hag af því að taka EES-samninginn upp með þessum hætti.
11. Liggur fyrir úttekt á því hvernig tveggja stoða kerfi EES-samningsins hefur reynst með tilliti til fullveldisréttar Íslands?
Í stjórnarskrá er mælt fyrir um hverjir fari með löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald í stjórnskipun Íslands. Þá mælir 21. gr. stjórnarskrárinnar fyrir um að forseti lýðveldisins geri samninga við önnur ríki. Í reynd heyrir gerð milliríkjasamninga undir viðkomandi ráðherra og ríkisstjórn, sbr. nánar 11., 13. og 14. gr. stjórnarskrárinnar.
Hvorki 21. gr. stjórnarskrárinnar né önnur ákvæði hennar mæla beinlínis fyrir um að fela megi alþjóðastofnunum valdheimildir sem teljast til ríkisvalds samkvæmt stjórnskipun Íslands. Hins vegar hefur verið ályktað að Alþingi hafi á grundvelli pólitísks hlutverks síns ákveðið svigrúm til að túlka ákvæði stjórnarskrárinnar með þeim hætti að möguleikar Íslands sem fullvalda þjóðréttaraðili í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir séu ekki of takmarkaðir, sbr. einnig seinni málslið 21. gr. Þannig hefur í íslenskri réttarframkvæmd verið litið svo á að hinn almenni löggjafi hafi heimild til að framselja ríkisvald til alþjóðastofnana í takmörkuðum mæli þar sem reynir á samspil margra þátta. Á þessi regla sér stoð bæði í réttarframkvæmd og fræðilegum viðhorfum. Rétt er að taka fram að framsal ríkisvalds með þessum hætti breytir í engu fullveldisrétti Íslands enda hefur ríkisvaldið forræði á valdheimildum sínum í krafti þess, þ.m.t. að deila þeim heimildum með öðrum ríkjum í þágu samstarfs sem byggir á lögmætum markmiðum.
Þegar til umfjöllunar eru álitaefni tengd tveggja stoða kerfi EES-samningsins hefur verið leitað annaðhvort álita frá sérfræðingum á þessu sviði eða unnin sameiginleg álit ráðuneytanna sem að málinu koma, auk forsætisráðuneytis. Því er gerð úttekt á því þegar til umfjöllunar eru mál þar sem reynir á tveggja stoða mál, hvort upptaka slíkra gerða í EES-samninginn samræmist stjórnarskránni.
Eins og áður sagði hefur í íslenskri réttarframkvæmd verið litið svo á að löggjafinn geti framselt ríkisvald til alþjóðastofnana, án þess að í stjórnarskrá sé að finna ákvæði sem heimilar það sérstaklega. Um þetta hefur skapast venjuhelguð regla um skýringu á stjórnarskrá þar sem reynir á samspil margra þátta, og hafa eftirtalin sjónarmið verið nefnd í því tilliti:
* að framsalið sé byggt á almennum lögum,
* það sé afmarkað og vel skilgreint,
* það sé ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyrir íslenska ríkið né þegna þess,
* framsalið sé byggt á samningi sem kveður á um gagnkvæm réttindi og skyldur og mælir fyrir um samsvarandi framsal ríkisvalds annarra samningsríkja,
* hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald er framselt til byggi á lýðræðislegum grunni og viðurkenni almennar meginreglur um réttláta málsmeðferð og stjórnsýslu,
* framsalið leiði af þjóðréttarsamningi sem stefni að lögmætum markmiðum í þágu friðar og menningarlegra, félagslegra og efnahagslegra framfara,
* framsalið leiði ekki til þess að skert séu réttindi þegnanna sem vernduð eru í stjórnarskrá,
* framsalið sé afturkallanlegt.
Þessi atriði verður að vega og meta saman til að finna heildarmynd af eðli og umfangi framsals en ekkert eitt þeirra ræður úrslitum.
Þegar norska þingið veitti heimild fyrir afléttingu stjórnskipulegs fyrirvara af hálfu Noregs vegna þriðja orkupakkans í mars 2018 var ekki talið að upptaka hans fæli í sér framsal ríkisvalds í þeim mæli að beita þyrfti ákvæðum norsku stjórnarskrárinnar um aukinn meiri hluta fyrir samþykki hans.
Í tengslum við upptöku og innleiðingu þriðja orkupakkans hafa stjórnvöld leitað til fræðimanna og fengið samtals fimm álitsgerðir og minnisblöð vegna málsins. Umræddir fræðimenn eru eftirtaldir: Davíð Þór Björgvinsson, Skúli Magnússon, Stefán Már Stefánsson og Friðrik Árni Friðriksson Hirst, Birgir Tjörvi Pétursson og Ólafur Jóhannes Einarsson. Álitsgerðir og minnisblöð þeirra eru aðgengileg sem fylgiskjöl með tillögu til þingsályktunar um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn (þriðji orkupakkinn) sem lögð er fram á yfirstandandi 149. löggjafarþingi (þingskjal 1237, 777. mál).
Sjónarmið þeirra hafa varpað skýru ljósi á þau stjórnskipulegu álitaefni sem á reynir í málinu. Að Stefáni Má og Friðriki Árna frátöldum er niðurstaða allra framangreindra fræðimanna sú að innleiðing reglugerðar (EB) nr. 713/2009 að óbreyttu í íslenskan rétt sé í samræmi við stjórnarskrá. Þau ákvæði reglugerðarinnar sem fræðimenn greinir á um hafa hins vegar enga þýðingu hér á landi þar sem engin tenging er til staðar við innri raforkumarkaðinn. Eins og fram hefur komið þá er það niðurstaðan að innleiða reglugerðina í íslenskan rétt á þeirri grundvallarforsendu að Ísland sé ekki tengt raforkumarkaði ESB, með lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni. Við þá endurskoðun verði tekið enn frekar og sérstaklega til skoðunar á vettvangi Alþingis hvort innleiðing hennar við þær aðstæður samræmist íslenskri stjórnarskrá. Er þessi niðurstaða í samræmi við tillögu Stefáns Más og Friðriks Árna.
12. Hafa eftirlitsstofnanir ESB gefið út tilmæli eða tilskipanir sem ESA, Eftirlitsstofnun EFTA, hefur talið sér skylt og rétt að taka upp?
Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) sækir valdheimildir sínar til EES-samningsins, samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls og ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar sem teknar eru af samningsaðilum EES-samningsins.
Eftirlitsstofnun EFTA er sjálfstæð eftirlitsstofnun, sbr. 108. gr. EES-samningsins og samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, einkum 4.–26. gr. Eftirlitsstofnun EFTA hefur ekki valdheimildir til að gefa út almenn fyrirmæli eða tilskipanir en á vissum sviðum hafa stofnuninni verið faldar skýrt afmarkaðar valdheimildir gagnvart stjórnvöldum og/eða lögaðilum í EFTA-ríkjunum innan EES. Eftirlitsstofnun EFTA þarf því að hafa verið falið vald til að taka ákvarðanir varðandi tiltekin málefni til að geta aðhafst í þeim. Eftirlitsstofnun EFTA er sjálfstæð í störfum sínum og tekur ekki við fyrirmælum frá öðrum. Þannig tekur stofnunin ekki við fyrirmælum t.d. frá EFTA-ríkjunum eða framkvæmdastjórn Evrópusambandsins.
Fyrir kemur að mælt sé fyrir um það í löggjöf ESB að stofnanir ESB hafi valdheimildir til að taka ákvarðanir á afmörkuðum sviðum. Þegar slík löggjöf heyrir undir efnislegt svið EES-samningsins, kemur til álita við aðlögun hennar fyrir upptöku í EES-samninginn, að aðlaga ESB-löggjöfina með þeim hætti að hún gildi að breyttu breytanda fyrir EFTA-ríkin. Í þeim tilvikum eru valdheimildir stofnana ESB að jafnaði lagaðar þannig að tveggja stoða kerfi EES-samningsins að ákvarðanataka gagnvart EFTA-ríkjunum innan EES fari fram innan EFTA-stoðarinnar, þar sem stoðirnar tvær sem EES-samningurinn byggir á, ESB-stoðin og EFTA-stoðin, eru sjálfstæðar.
Nokkur fordæmi eru fyrir því að ESB-gerðir hafi verið aðlagaðar þannig að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) væru faldar valdheimildir innan EFTA-stoðarinnar gagnvart EFTA-ríkjunum innan EES í stað stofnana ESB. Í þeim tilvikum er það eftirlitsstofnunarinnar að taka ákvörðun sem beint er gegn EFTA-ríki innan EES, í stað ESB-stofnunarinnar.
Á grundvelli framangreindra valdheimilda hefur Eftirlitsstofnun EFTA t.d. samþykkt ýmsar leiðbeiningar á sviði ríkisstyrkja og samkeppnisreglna sem gilda gagnvart aðilum í EFTA-ríkjunum innan EES, sem í aðalatriðum endurspegla samsvarandi leiðbeiningar í ESB-stoðinni. Þá má einnig nefna að Eftirlitsstofnun EFTA samþykkti í lok júlí 2018 ákvörðun um skráningu lánshæfismatsfyrirtækis í Noregi, á grundvelli ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar frá árinu 2016 um upptöku gerða um evrópskar fjármálaeftirlitsstofnanir í EES-samninginn.
13. Hefur ESA neitað að samþykkja tilmæli eða tilskipanir eftirlitsstofnana ESB? Ef svo er, í hvaða málum og hvers vegna?
Engin tilvik hafa komið upp þar sem málsatvik eru með þeim hætti sem lýst er í spurningunni. Rétt er að árétta að Eftirlitsstofnun EFTA er sjálfstæð í störfum sínum og tekur ekki við fyrirmælum frá öðrum. ESA tekur þannig ekki við tilmælum eða fyrirmælum frá t.d. stofnunum ESB.
Samkvæmt 109. gr. EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, skulu eftirlitsstofnun EFTA og framkvæmdastjórn ESB hafa samstarf sín á milli, skiptast á upplýsingum og ráðgast hvor við aðra um stefnu í eftirlitsmálum og einstök mál, til að tryggja samræmt eftirlit á öllu Evrópska efnahagssvæðinu.
14. Hafa EFTA-löndin komið að undirbúningi fjórða orkupakka ESB sem nú er unnið að? Hvaða sjónarmiðum hafa íslensk stjórnvöld komið þar á framfæri? Hvaða meginbreytingar kunna að verða á regluverki orkumarkaðarins þegar og ef fjórði orkupakkinn verður innleiddur?
Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins lagði í nóvember 2016 fram tillögur að nýrri löggjöf á sviði orkumála undir yfirskriftinni „hrein orka fyrir alla Evrópubúa“ (e. Clean Energy for All Europeans). Þessi fjórði orkupakki felur í sér endurskoðun löggjafar á sviði orkumála og er samtals átta gerðir. Fjórar af þeim gerðum hafa verið birtar, en þær eru á sviði orkusparnaðar, orkunýtni bygginga og endurnýjanlegrar orku. Hinar fjórar eru um raforkumarkað, þ.m.t. fjórða raforkutilskipun ESB og reglugerðin um Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði. Þær gerðir hafa ekki enn verið formlega samþykktar af hálfu ESB, en eru langt komnar í löggjafarferlinu. Er gert ráð fyrir að þær verði samþykktar og birtar á næstu mánuðum.
Íslensk stjórnvöld fylgjast náið með þróun framangreindra mála á vettvangi ESB og í EFTA-samstarfinu. Orkulöggjöfin var á forgangslista ríkisstjórnarinnar um hagsmunagæslu fyrir árin 2016–2017 og er jafnframt á forgangslista fyrir árið 2018. Í EFTA-samstarfinu er löggjöf í mótun vöktuð. Ísland hefur að undanförnu aukið verulega við hagsmunagæslu á vettvangi EES-samningsins með því að öll ráðuneyti eigi fulltrúa við sendiráð Íslands í Brussel. Sérstaklega er gætt að sameiginlegum hagsmunum EFTA-ríkjanna, hvort gerðir falli undir gildissvið EES-samningsins og hvort um sé að ræða tveggja stoða álitaefni. Náið samstarf er jafnframt við norsk stjórnvöld þegar kemur að orkumálum almennt.
Alls fóru um 130 vinnustundir í að taka þetta svar saman.
