Ferill 610. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 1029 — 610. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á samkeppnislögum, nr. 44/2005, með síðari breytingum (almenn endurskoðun og norrænn samstarfssamningur).
Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
1. gr.
2. gr.
a. Á eftir orðunum „af stjórn stofnunarinnar“ í 1. málsl. kemur: til fimm ára í senn.
b. Á eftir 1. málsl. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Aðeins er hægt að ráða sama mann forstjóra tvisvar sinnum.
3. gr.
Bann skv. 10. og 12. gr. gildir ekki ef samningar, samþykktir, samstilltar aðgerðir eða ákvarðanir fyrirtækja eða samtaka fyrirtækja:
a. stuðla að bættri framleiðslu eða dreifingu á vöru eða þjónustu eða efla tæknilegar og efnahagslegar framfarir,
b. veita neytendum sanngjarna hlutdeild í ávinningi sem af þeim hlýst,
c. leggja ekki höft á hlutaðeigandi fyrirtæki sem óþörf eru til að settum markmiðum verði náð og
d. veita fyrirtækjunum ekki færi á að koma í veg fyrir samkeppni að því er varðar verulegan hluta framleiðsluvaranna eða þjónustunnar sem um er að ræða.
Samkeppniseftirlitið skal gefa út leiðbeiningar um undanþágur skv. 1. mgr.
4. gr.
5. gr.
1. Í stað fjárhæðanna „2 milljarðar kr.“ og „200 millj. kr.“ í 1. mgr. kemur: 3 milljarðar kr.; og: 300 millj. kr.
2. C-liður 6. mgr. orðast svo: Aðilar samrunans starfa ekki á sama sölustigi (lóðréttur samruni) og markaðshlutdeild hvers þeirra á viðkomandi mörkuðum er minni en 40%.
3. Á eftir 6. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Samkeppniseftirlitið getur veitt samrunaaðilum heimild til að tilkynna samruna með styttri tilkynningu þótt samruninn uppfylli ekki skilyrði a–d-liða 6. mgr.
4. B-liður 7. mgr. orðast svo: Lýsing á vöru- eða þjónustumörkuðum og landfræðilegum mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á, hvaða fyrirtæki séu helstu þátttakendur á viðkomandi mörkuðum og rökstutt mat á markaðshlutdeild samrunaaðila.
5. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Samkeppniseftirlitið getur veitt undanþágu frá efniskröfum a–d-liða 7. mgr.
6. gr.
7. gr.
a. 1. mgr. orðast svo:
Samkeppniseftirlitið skal innan 25 virkra daga tilkynna þeim aðila sem sent hefur stofnuninni fullnægjandi samrunatilkynningu ef hún telur ástæður til frekari rannsóknar á samkeppnislegum áhrifum samruna. Berist tilkynning frá Samkeppniseftirlitinu skv. 1. málsl. ekki innan tilskilins frests getur Samkeppniseftirlitið ekki ógilt samrunann. Ákvörðun um ógildingu samruna skal taka eigi síðar en 90 virkum dögum eftir að tilkynning skv. 1. málsl. hefur verið send þeim aðila sem tilkynnti um samruna. Setji samrunaaðilar, sem óska eftir sáttaviðræðum við Samkeppniseftirlitið, fram möguleg skilyrði vegna samrunans á 55. virka degi rannsóknar eftir að tilkynning skv. 1. málsl. var send þeim aðila sem tilkynnti um samruna, eða síðar, framlengist frestur til rannsóknar samrunans sjálfkrafa um 15 virka daga. Óski samrunaaðilar þess er Samkeppniseftirlitinu heimilt að framlengja framangreinda fresti til rannsóknar samruna um allt að 20 virka daga.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Frestir samkvæmt ákvæði þessu byrja að líða fyrsta virka dag eftir viðkomandi tímamark.
8. gr.
Ef Samkeppniseftirlitið hefur til rannsóknar háttsemi sem kann að fara gegn ákvæðum 10.–12. gr. og hlutaðeigandi fyrirtæki eða samtök fyrirtækja bjóðast til að taka á sig skuldbindingar sem Samkeppniseftirlitið metur að bindi enda á samkeppnistakmarkanir, er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka ákvörðun um að ljúka máli með sátt um þær skuldbindingar. Heimilt er að samþykkja skuldbindingar til tiltekins tíma.
Samkeppniseftirlitinu er heimilt, að fenginni beiðni aðila eða að eigin frumkvæði, að hefja málsmeðferð að nýju:
a. ef verulegar breytingar hafa orðið á þeim málsatvikum sem liggja til grundvallar ákvörðun,
b. ef hlutaðeigandi fyrirtæki efna ekki skuldbindingar sínar, eða
c. ef ákvörðunin er byggð á ófullnægjandi, röngum eða villandi upplýsingum sem aðilar hafa látið í té.
9. gr.
Fyrirtæki sem tilkynnir samruna skv. 1. mgr. 17. gr. a skal greiða samrunagjald að fjárhæð 500.000 kr. fyrir hverja samrunatilkynningu. Fyrirtæki sem tilkynnir samruna skv. 6. mgr. 17. gr. a skal greiða samrunagjald að fjárhæð 200.000 kr. fyrir hverja samrunatilkynningu. Fyrirtæki sem tilkynnir samruna samkvæmt ákvörðun Samkeppniseftirlitsins á grundvelli 3. mgr. 17. gr. b skal ekki greiða samrunagjald. Samrunagjald er greitt við afhendingu samrunatilkynningar og rennur til Samkeppniseftirlitsins.
10. gr.
Ákvæði þessarar greinar um upplýsingaskyldu gilda einnig um upplýsingar og gögn sem krafist er af Samkeppniseftirlitinu í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt milliríkjasamningum.
11. gr.
12. gr.
13. gr.
14. gr.
15. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á samkeppnislögum, nr. 44/2005, sem miða að því að bæta framkvæmd laganna og uppfæra hluta þeirra til samræmis við gildandi EES-rétt. Reynsla af framkvæmd samkeppnislaga undanfarin ár hefur leitt í ljós að rétt er að gera ákveðnar breytingar á efnisákvæðum þeirra til að auka skilvirkni og gegnsæi til hagsbóta fyrir atvinnulífið. Framkvæmd samkeppnislaga þarf einnig að meta reglulega með tilliti til þess að þau stuðli með fullnægjandi hætti að virkri samkeppni og skilvirku eftirliti á grundvelli laganna og stuðli þannig að því að þeir almannahagsmunir, sem liggja til grundvallar markmiðum laganna eins og þau koma fram í 1. gr., og líkt og lagt er til í frumvarpi þessu að henni verði breytt, séu tryggðir. Með frumvarpinu er sérstaklega stefnt að einföldun á tilteknum atriðum við framkvæmd laganna. Á það sérstaklega við um breytingar á 15. gr. þeirra og breytingar varðandi meðferð samrunamála líkt og nánar er fjallað um síðar í greinargerðinni.
Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um stuðning stjórnvalda við lífskjarasamninga Samtaka atvinnulífsins og aðildarfélaga Starfsgreinasambands Íslands og Landssambands íslenskra verslunarmanna sem undirritaðir voru í apríl 2019 kom fram að samkeppnislög yrðu tekin til skoðunar með það að markmiði að einfalda framkvæmd þeirra og auka skilvirkni. Meðal annars yrði skoðað hvort breyta ætti fyrirkomulagi undanþága frá bannákvæðum laganna þannig að fyrirtæki mætu sjálf hvort skilyrði til undanþága væru til staðar, veltumörk tilkynningarskyldra samruna yrðu endurskoðuð og horft yrði til hækkunar þeirra og að lagðar yrðu til breytingar á málsmeðferð samrunamála sem væru til þess fallnar að einfalda hana, m.a. með því að einfalda styttri tilkynningar um samruna. Í yfirlýsingunni var einnig vísað til yfirstandandi vinnu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í samvinnu við OECD og Samkeppniseftirlitið um samkeppnismat á regluverki ferðaþjónustu og byggingarstarfsemi í þeim tilgangi að draga úr samkeppnishindrunum og óþarfa reglubyrði. Í Hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið, sem kom út í desember 2018, kemur einnig fram ábending um að taka þyrfti til skoðunar að fyrirkomulagi vegna undanþága frá bannákvæðum yrði breytt. Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á samkeppnislögum sem eru til þess fallnar að koma framangreindum atriðum í framkvæmd.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samkvæmt 1. gr. samkeppnislaga er markmið þeirra að efla virka samkeppni í viðskiptum og vinna þar með að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Markmiði þessu skal náð með því að vinna gegn óhæfilegum hindrunum og takmörkunum á frelsi í atvinnurekstri, vinna gegn skaðlegri fákeppni og samkeppnishömlum, og auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaðnum. Samkvæmt 2. gr. laganna taka þau til hvers kyns atvinnustarfsemi, svo sem framleiðslu, verslunar og þjónustu, án tillits til þess hvort hún er rekin af einstaklingum, félögum, opinberum aðilum eða öðrum. Af þessu leiðir að mikilvægt er að samkeppnislög séu til virkrar skoðunar á hverjum tíma og séu þannig úr garði gerð að þau tryggi þá almannahagsmuni sem felast í virkri samkeppni og mæti þörfum atvinnulífsins og neytenda hverju sinni.
Frumvarpið er einnig liður í aðgerðum ríkisstjórnarinnar til stuðnings lífskjarasamningi Samtaka atvinnulífsins og aðildarfélaga Starfsgreinasambandsins og Landssambands íslenskra verslunarmanna. Aðgerðir stjórnvalda til stuðnings honum eru fjölþættar og snúa að mörgum þáttum atvinnulífsins. Breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu eru aðeins einn hluti þeirra viðamiklu aðgerða. Þá hafa tillögur í Hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið einnig verið teknar til skoðunar með hliðsjón af markmiðum samkeppnislaga.
Við undirbúning frumvarpsins var reynsla síðustu ára af framkvæmd laganna tekin til skoðunar og metin með tilliti til framangreindra sjónarmiða. Við það mat þarf m.a. að taka tillit til þess að miklar breytingar hafa orðið í íslensku efnahagslífi frá því samkeppnislögum var síðast breytt. Mikill uppgangur hefur verið á síðustu árum á ákveðnum sviðum atvinnulífsins þar sem mikil samkeppni hefur leitt af sér töluvert aðhald fyrirtækja hvert með öðru og nokkurn fjölda samruna. Sjá má merki virkrar samkeppni á sumum mörkuðum en að sama skapi eru vísbendingar um fákeppni á öðrum sem er einkenni smárra markaða líkt og eru algengir hér á landi. Framangreind skoðun hefur leitt til þess að rétt þykir að leggja til nokkrar afmarkaðar breytingar á lögunum sem nánar er fjallað um í þriðja kafla greinargerðarinnar. Miða þessar breytingar einkum að því að bæta málsmeðferð samrunamála, hækka veltumörk tilkynningarskyldra samruna og auka skilvirkni fyrir atvinnulífið með því að koma á sjálfsmati fyrirtækja á því hvort skilyrði 15. gr. samkeppnislaga til samstarfs séu uppfyllt. Þá er lagt til í kjölfar samráðs og ítarlegrar skoðunar að fella brott það skilyrði að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála þurfi að liggja fyrir áður en aðila máls sé heimilt að höfða mál til ógildingar á ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins. Að auki er lagt til að heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots verði felld brott og að gerðar verði breytingar á innheimtu samrunagjalds, breytingar í tengslum við gerð nýs norræns samnings um samstarf í samkeppnismálum og breytingar á 6. gr. laganna um ráðningu forstjóra.
Með frumvarpinu eru þannig lagðar til breytingar sem eru til þess fallnar að einfalda framkvæmd laganna til hagsbóta fyrir íslensk fyrirtæki og efnahagslífið í heild og vinna þannig að þeim markmiðum samkeppnislaga að efla virka samkeppni. Er í því skyni m.a. lagt til að við 1. gr. laganna bætist nýr stafliður sem kveði á um að markmiði um að efla samkeppni í viðskiptum skuli m.a. náð með því að stuðla að heilbrigðu samkeppnisumhverfi til hagsbóta fyrir neytendur.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1 Markmið samkeppnislaga og hlutverk Samkeppniseftirlitsins.
Samkvæmt 1. gr. samkeppnislaga er markmið þeirra að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Þessu markmiði skal náð með því að vinna gegn óhæfilegum hindrunum og takmörkunum á frelsi í atvinnurekstri, vinna gegn skaðlegri fákeppni og samkeppnishömlum og auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaðnum. Ákvæðið hefur að meginstefnu til verið óbreytt frá gildistöku samkeppnislaga, nr. 8/1993, að því gættu að við setningu samkeppnislaga, nr. 44/2005, voru ákvæði um óréttmæta viðskiptahætti færð úr samkeppnislögum í lög um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu. Samkvæmt framangreindu byggja samkeppnislög á þeim grundvelli að virk samkeppni sé þjóðhagslega hagkvæm og leiði til aukinnar almennrar hagsældar. Þannig hefur verið sýnt fram á að fyrirtæki sem búa við öflugt samkeppnislegt aðhald eru líklegri til að eflast, leita hagræðingar og nýsköpunar og auka framleiðni og eru þannig betur í stakk búin til að mæta virkri samkeppni bæði á innlandsmörkuðum og á alþjóðlegum mörkuðum. Auk öflugri fyrirtækja er einn helsti ábati virkrar samkeppni lægra verð og meiri gæði á vörum og þjónustu, meira og betra framboð og aukið valfrelsi neytenda.
Samkeppniseftirlitið fer með framkvæmd samkeppnislaga og framfylgd þeirra. Hlutverk stofnunarinnar kemur fram í 8. gr. laganna en þó það komi ekki með skýrum hætti fram þar er það eitt hlutverka hennar að vera málsvari fyrir samkeppnislögin og öfluga samkeppni og standa fyrir kynningum og leiðbeiningum um samkeppnismál og framkvæmd samkeppnislaga. Þetta hlutverk Samkeppniseftirlitsins má einnig almennt leiða af leiðbeiningarskyldu stjórnvalda samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar. Til að ábati virkrar samkeppni skili sér að fullu út í samfélagið er mikilvægt að koma fyrir fram í veg fyrir samkeppnislagabrot með aukinni fræðslu um samkeppnismál samfara því að sinna eftirliti með háttsemi fyrirtækja á markaði eftir á (ex-post). Með vísan til framangreinds er mikilvægt að það komi fram í 1. gr. laganna að markmiðum um aukna samkeppni og þann ábata sem af henni leiðir verði m.a. náð með því að stuðla að heilbrigðu samkeppnisumhverfi til hagsbóta fyrir neytendur og rétt að árétta að eitt af hlutverkum Samkeppniseftirlitsins er að stuðla að umræðu og fræðslu um samkeppnismál og ábata virkrar samkeppni fyrir atvinnulíf og neytendur. Rétt þykir að þetta mikilvæga hlutverk stofnunarinnar fái aukið vægi, líkt og Samkeppniseftirlitið hefur lagt áherslu á undanfarin ár, enda er það til þess fallið að efla faglega umræðu um samkeppnismál hér á landi.
3.2 Ráðning forstjóra Samkeppniseftirlitsins.
Samkvæmt 6. gr. samkeppnislaga skal forstjóri Samkeppniseftirlitsins ráðinn af stjórn og setur hún honum starfslýsingu. Um laun og launakjör forstjórans fer skv. 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Forstjórinn annast daglega stjórnun á starfsemi og rekstri stofnunarinnar og ræður annað starfsfólk. Þetta fyrirkomulag byggir á því að Samkeppniseftirlitið er sjálfstæð stofnun með sérstakri stjórn, sem fer með yfirstjórnunar og eftirlitshlutverk með starfsemi stofnunarinnar í umboði ráðherra. Mikilvægt er að tryggja sjálfstæði eftirlitsins enda er sífellt meiri áhersla lögð á sjálfstæði samkeppniseftirlita á Evrópska efnahagssvæðinu líkt og fram kemur almennt í nýrri tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/1 um samræmingu og eflingu valdheimilda samkeppniseftirlita aðildarríkjanna. Svipað fyrirkomulag varðandi ráðningar forstöðumanna gildir hjá öðrum sjálfstæðum stjórnvöldum, sem nú eru Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins og Bankasýsla ríkisins. Með lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, voru Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið sameinuð og fyrirkomulagi á skipun seðlabankastjóra og varaseðlabankastjóra breytt; annar varaseðlabankastjóra mun vera yfirmaður fjármálaeftirlits og koma í stað forstjóra Fjármálaeftirlitsins en fyrir breytingarnar var fyrirkomulag á ráðningu forstjóra Fjármálaeftirlitsins sams konar og forstjóra Samkeppniseftirlitsins. Líkt og gilt hefur mun aðeins vera heimilt að skipa sama mann seðlabankastjóra tvisvar sinnum til fimm ára í senn en eftirleiðis mun sama fyrirkomulag gilda um varaseðlabankastjóra sem er yfirmaður fjármálaeftirlits.
Gildandi fyrirkomulag á ráðningu forstjóra Samkeppniseftirlitsins felur í sér að forstjóri stofnunarinnar er ráðinn af stjórn ótímabundið sem er frávik frá því sem almennt gildir um skipun forstöðumanna ríkisstofnana. Samkvæmt 23. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sbr. 13. tölul. 1. mgr. 22. gr. laganna, eru forstöðumenn skipaðir til fimm ára í senn og framlengist skipunartími þeirra sjálfkrafa um önnur fimm ár ef þeim er ekki tilkynnt a.m.k. sex mánuðum fyrir lok skipunartíma að skipunarvaldshafi hyggist auglýsa starfið. Í tímabundinni skipun forstöðumanna felst ákveðið aðhald og endurnýjun sem nauðsynleg er í æðstu embættum ríkisins en jafnframt er forstöðumönnum tryggð sterk réttarstaða á meðan á skipunartíma stendur og felst því í fyrirkomulaginu ákveðið jafnvægi milli ólíkra hagsmuna. Rétt þykir að réttarstaða embættis forstjóra Samkeppniseftirlitsins verði með svipuðum hætti og hann því ráðinn tímabundið til fimm ára í senn en jafnframt að ekki verði heimilt að ráða sama mann forstjóra oftar en tvisvar sinnum. Með breytingunni er sérstaklega horft til þess að Samkeppniseftirlitið er sjálfstæð stofnun með víðtækar valdheimildir. Þar sem engar breytingar eru lagðar til á ráðningarferli forstjóra og nýjar reglur um ráðningu taka ekki til núverandi forstjóra er ekki talið að breytingin hafi á nokkurn hátt áhrif á sjálfstæði stofnunarinnar.
3.3 Undanþágur frá bannákvæðum.
Samkvæmt 15. gr. samkeppnislaga getur Samkeppniseftirlitið veitt undanþágu frá ákvæðum 10. og 12. gr. laganna, þar sem lagt er bann við ólögmætu samráði fyrirtækja og samkeppnishömlum samtaka fyrirtækja. Skilyrði fyrir því að Samkeppniseftirlitið geti veitt slíkar undanþágur koma fram í stafliðum a–d í 1. mgr. 15. gr. og þurfa öll skilyrði að vera uppfyllt svo hægt sé að veita undanþágu. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er hægt að setja skilyrði fyrir undanþágum og samkvæmt 3. mgr. getur Samkeppniseftirlitið dregið undanþágu til baka eða breytt skilyrðum hennar ef ákveðnar forsendur eru fyrir hendi.
Ákvæði 15. gr. samkeppnislaga er efnislega sambærilegt því ákvæði sem lögfest var með 8. gr. laga nr. 107/2000, um breytingu á samkeppnislögum, nr. 8/1993. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 107/2000 kom fram að breytingin fæli í sér að orðalag ákvæðisins yrði fært til betra samræmis við sambærilegt ákvæði í EES-samkeppnisrétti, en fyrirmynd ákvæðisins væri sótt til 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins. Þar kom einnig fram að við mat á því hvort skilyrðum til að veita undanþágu væri fullnægt hverju sinni gæti framkvæmd í EES-samkeppnisrétti verið til leiðbeiningar. Efnislega sambærilegt ákvæði er í 3. mgr. 101. gr. sáttmála ESB (TFEU).
Við lögfestingu gildandi samkeppnislaga var litið til þeirra áhrifa sem innleiðing reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 frá 16. desember 2002 um framkvæmd samkeppnisreglna sem mælt er fyrir um í 81. og 82. gr. sáttmálans, myndi hafa á innlenda samkeppnislöggjöf. Með reglugerðinni urðu miklar breytingar á framkvæmd evrópsks samkeppnisréttar og eftirlit með framkvæmd samkeppnisreglna að verulegu leyti falið samkeppniseftirlitum aðildarríkjanna. Þannig var þeim falið að beita samkeppnisreglum sáttmála ESB í ákvörðunum sínum þar sem það átti við. Sambærileg breyting var einnig gerð á íslenskum samkeppnislögum og Samkeppniseftirlitinu falið að beita ákvæðum 53. og 54. gr. EES-samningsins þegar atvik máls væru þess eðlis að þau gætu haft áhrif á viðskipti milli aðildarríkja að EES-samningnum, sbr. 26. gr. samkeppnislaga. Er því ljóst að við framkvæmd íslenskra samkeppnislaga ber að líta til þróunar í evrópskum samkeppnisrétti.
Ein af þeim breytingum sem gerð var með reglugerð (EB) nr. 1/2003 var að hverfa frá því verklagi að framkvæmdastjórn ESB veitti í einstökum málum formlegar undanþágur frá banni við ólögmætu samráði. Þess í stað er fyrirtækjum nú gert að meta sjálf (e. self-assessment) hvort viðkomandi samstarf uppfylli skilyrði 3. mgr. 101. gr. ESB-sáttmálans, sem er efnislega samsvarandi 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins sem 15. gr. samkeppnislaga sækir fyrirmynd sína til. Hlutverk framkvæmdastjórnarinnar og samkeppniseftirlita aðildarríkjanna eftir þessa breytingu er að hafa almennt eftirlit eftir á (ex-post) með því að fyrirtæki hafi lagt rétt mat á samstarfið og það sé innan þeirra skilyrða sem kveðið er á um í 3. mgr. 101. gr. ESB-sáttmálans og 3. mgr. 53. gr. EES-samningsins. Samhliða framangreindum breytingum fólst í reglugerð (EB) nr. 1/2003 að valdheimildir framkvæmdastjórnar ESB í samkeppnismálum voru auknar. Þá hafa framkvæmdastjórn ESB og Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) gefið út leiðbeiningar um skilyrði undanþága sem auðvelda eiga fyrirtækjum að fara að lögum. Við lögfestingu gildandi samkeppnislaga var hins vegar ekki farin framangreind leið og þeirri framkvæmd viðhaldið að Samkeppniseftirlitið veitti undanþágur í einstökum tilvikum samkvæmt umsókn þar um. Í greinargerð frumvarps þess er varð að samkeppnislögum, nr. 44/2005, er ekki fjallað um þann möguleika að fyrirtæki meti sjálf hvort skilyrði samstarfs séu uppfyllt; álykta má af því að ekki hafi farið fram ítarleg greining á því hvort sú breyting væri fýsileg og þess í stað haldið í það fyrirkomulag sem þá var í gildi.
Við undirbúning að setningu reglugerðar (EB) nr. 1/2003 var lagt sérstakt mat á það hvort tilefni væri til að leggja af þá framkvæmd að framkvæmdastjórn ESB veitti undanþágur frá bannákvæðum með sérstakri ákvörðun og hvort aðrir valkostir væru mögulegir, m.a. breytingar á réttaráhrifum eða fyrirkomulagi tilkynningarskyldu. Niðurstaðan varð sú að leggja af þá framkvæmd sem verið hafði. Var þar m.a. horft til þess að frá 1962 hefði orðið til viðamikil réttarframkvæmd á undanþágum frá bannreglum og skýringu þeirra ákvæða þannig að inntak þeirra væri ljóst. Þá var einnig horft til þess hagræðis sem breytingin gæti haft í för með sér fyrir rekstur fyrirtækja og framþróun markaðarins, auk hagræðis fyrir framkvæmdastjórnina og samkeppniseftirlit aðildarríkjanna. Breytingin felur í sér að það er alfarið á ábyrgð fyrirtækjanna sjálfra að meta hvort lögbundin skilyrði fyrir samstarfi séu uppfyllt og er ekki hægt að leita til framkvæmdastjórnarinnar eftir sérstakri ákvörðun þar um. Breytingin er almennt talin hafa gefist vel og í flestum ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu hefur landsrétti verið breytt til samræmis þannig að fyrirtæki meti nú sjálf hvort skilyrði fyrir undanþágu séu uppfyllt.
Það felst í því mikil réttarvissa fyrir fyrirtæki að fá sérstaka ákvörðun Samkeppniseftirlitsins þar sem undanþága er veitt frá bannákvæðum, mögulega með ákveðnum skilyrðum. Í frumvarpinu er hins vegar lagt til að sú breyting verði gerð á samkeppnislögum að fyrirtæki meti sjálf hvort skilyrði fyrir undanþágu séu uppfyllt. Á síðustu áratugum hefur orðið til umfangsmikil réttarframkvæmd samkeppnisreglna þar sem finna má fjölda ítarlega rökstuddra ákvarðana Samkeppniseftirlitsins auk úrlausna áfrýjunarnefndar samkeppnismála og dómstóla um einstök mál og því fjölmörg fordæmi til staðar fyrir fyrirtæki til að styðjast við. Þá er einnig lagt til grundvallar í íslenskum samkeppnisrétti að við beitingu og túlkun ákvæða samkeppnislaga skuli taka mið af framkvæmd og þróun samkeppnisréttar á Evrópska efnahagssvæðinu. Því verður að telja að nú séu til staðar forsendur til að breyta framkvæmd hér á landi til samræmis við framkvæmd í Evrópu, m.a. með tilliti til þess að fulltrúar samtaka í atvinnulífinu hafa á undanförnum árum ítrekað kallað eftir því að þessi breyting verði gerð á samkeppnislögum til að auka skilvirkni. Gera má því ráð fyrir því að fyrirtæki og ráðgjafar þeirra séu almennt vel í stakk búin til að takast þá ábyrgð á hendur að meta sjálf hvort lögbundin skilyrði fyrir samstarfi fyrirtækja séu uppfyllt, en rangt mat að því leyti kann að leiða til þess að fyrirtæki teljist hafa brotið gegn 10. gr. samkeppnislaga og kann það að baka stjórnendum fyrirtækjanna refsiábyrgð skv. 41. gr. a laganna.
Þá er einnig til þess að líta að í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um stuðning hennar í tengslum við gerð lífskjarasamninga aðila vinnumarkaðarins kemur fram að samkeppnislög verði tekin til endurskoðunar með það að markmiði að einfalda framkvæmd þeirra og auka skilvirkni. Ein þeirra breytinga sem boðað var að yrðu teknar til skoðunar er að fyrirtæki meti sjálf hvort skilyrði til samstarfs á grundvelli 15. gr. laganna séu til staðar. Í Hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið er einnig sett fram sú tillaga til stjórnvalda að fyrirkomulagi við framkvæmd undanþága verði breytt og fyrirkomulagi um sjálfsmat fyrirtækja komið á. Kemur þar m.a. fram að mikilvægt sé að fjármálafyrirtæki geti haft með sér ákveðið samstarf um sameiginlega innviði svo lengi sem slíkt samstarf skerði ekki samkeppni þar sem henni verður við komið. Mikilvægt er að lögin hamli ekki auknu hagræði í atvinnulífinu og að framkvæmd þeirra sé einfölduð sem kostur er. Í þessu sambandi er þó mikilvægt að hafa í huga að þrátt fyrir að vel afmarkað samstarf á vissum sviðum geti verið samfélagslega hagkvæmt þarf að gæta varúðar við því almennt að keppinautar á markaði hafi með sér of náið og viðamikið samstarf sem komi niður á sjálfstæði þeirra á markaði. Kann slíkt að leiða til þess að markaðshegðun keppinauta verði samræmd sem aftur dregur úr virkri samkeppni, neytendum og atvinnulífinu til tjóns.
Markmið breytingarinnar sem lögð er til er að auka skilvirkni og hagræði fyrir atvinnulífið en málsmeðferð undanþágubeiðna og þær kröfur sem gerðar eru til hennar geta leitt til tafa á afgreiðslu. Slíkt getur unnið gegn skilvirkni í atvinnulífinu og leitt til þess að fyrirtæki veigri sér við að fara þá leið að leita eftir undanþágu og verði þannig af þeim ábata sem af því kann að leiða. Í þessu sambandi er mikilvægt að atvinnulífið hafi nægjanlegt svigrúm til að bregðast við aðstæðum á hverjum tíma og jafnframt afar mikilvægt að nýju hlutverki fyrirtækja verði mætt af ábyrgð og festu. Í breytingunni felst hins vegar ekki að dregið sé úr þeim kröfum sem samstarf fyrirtækja þarf að uppfylla samkvæmt skilyrðum 15. gr. samkeppnislaga. Efnisatriðin sem þurfa að vera til staðar svo samstarf fyrirtækja fari ekki gegn bannákvæðum laganna eru þannig óbreytt.
3.4 Heimild til íhlutunar án brots.
Með lögum nr. 14/2011, um breytingu á samkeppnislögum, nr. 44/2005, var lögfest heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án þess að um brot gegn bannreglum laganna væri að ræða. Heimildin er í c-lið 1. mgr. 16. gr. laganna og felur í sér sérstakt úrræði fyrir Samkeppniseftirlitið til að afstýra eða vinna gegn samkeppnishömlum sem stafa ekki af brotum fyrirtækja á samkeppnislögum heldur leiða af markaðsbrestum sem koma í veg fyrir að almenningur og atvinnulífið njóti ábata virkrar samkeppni á viðkomandi markaði. Heimild til sambærilegra inngripa var í upphaflegum samkeppnislögum og var hnykkt á henni í tengslum við breytingar á þeim lögum árið 2000. Úrræðið var hins vegar fellt úr lögum með setningu samkeppnislaga, nr. 44/2005, en var aftur lögfest sem sjálfstæð heimild með lögum nr. 14/2011. Þegar heimildin var felld úr lögum með setningu samkeppnislaga árið 2005 var það gert með þeim rökstuðningi að ef hún stæði óbreytt hefði Samkeppniseftirlitið víðtækari heimildir til að krefjast hegðunar- og skipulagsbreytinga en framkvæmdastjórn ESB, Eftirlitsstofnun EFTA og norsk samkeppnisyfirvöld, þar sem heimildin hér til skipulagsbreytinga hjá fyrirtækjum væri ekki takmörkuð við það að fyrirtæki hefði brotið gegn bannákvæðum samkeppnislaga. Samkeppnisyfirvöld í Svíþjóð, Danmörku og Finnlandi hafa ekki samsvarandi heimild til breytinga á atferli og skipulagi fyrirtækja án brots.
Samkeppniseftirlitið hefur ekki beitt umræddri heimild þó ein markaðsrannsókn hafi verið framkvæmd en ólíklegt verður að telja að koma myndi til íhlutunar á grundvelli hennar. Það liggur hins vegar fyrir að ákvæðið kveður á um að eftirlitið hafi heimild til að grípa til þess að breyta atferli fyrirtækja eða skipulagi þeirra einhliða án sakar af hálfu viðkomandi fyrirtækja. Vegna þess hve almennt ákvæðið er og beiting þess fremur ófyrirsjáanleg má halda því fram að það skapi fyrirtækjum hér á landi ákveðna réttaróvissu. Þá mun það ávallt vera mjög vandasamt að meta hvort markaðsaðstæður séu með þeim hætti að íhlutun af hálfu ríkisvaldsins sé réttlætanleg þó svo að lög séu ekki brotin. Þá er einnig mikilvægt til þess að líta að almennt eru samkeppnisyfirvöld á Evrópska efnahagssvæðinu ekki með samsvarandi heimild til inngripa í starfsemi fyrirtækja án sakar enda er heimild til að krefjast skipulagsbreytinga án brots gegn bannreglum laganna ekki hluti af EES-samkeppnisrétti. Með vísan til framangreinds er lagt til að heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots falli brott.
3.5 Samrunamál.
3.5.1 Almennt um samrunaeftirlit.
Við gildistöku eldri samkeppnislaga, nr. 8/1993, var eftirlit með samrunum fyrirtækja lögfest. Samrunaákvæði laganna var án veltumarka og veitti þá samkeppnisráði heimild til að ógilda eða setja skilyrði fyrir samruna sem talið var að leiddi til þess að til yrði markaðsráðandi staða eða ef samruninn myndi draga verulega úr samkeppni og væri andstæður markmiðum laganna. Með lögum nr. 107/2000, um breytingu á samkeppnislögum, nr. 8/1993, voru samrunaákvæði laganna styrkt með hliðsjón af reynslu af framkvæmd þeirra. Með lögum nr. 107/2000 voru einnig tekin upp veltumörk fyrir tilkynningaskylda samruna til samkeppnisyfirvalda þannig að samrunaákvæði laganna tækju aðeins til samruna þar sem sameiginleg heildarvelta samrunaaðila væri einn milljarður kr. eða meiri og ársvelta a.m.k. tveggja samrunaaðila væri 50 millj. kr. eða meiri. Eftir setningu samkeppnislaga, nr. 44/2005, var umgjörð samrunaeftirlits endurskoðuð með lögum nr. 94/2008, um breytingu á samkeppnislögum. Með lögunum voru veltumörk tilkynningarskyldra samruna hækkuð upp í þær fjárhæðir sem nú gilda, tilkynningaskylda var einfölduð með styttri tilkynningum við tilteknar aðstæður auk annarra breytinga á efnisatriðum samrunaákvæða laganna sem ætlað var að færa þau til samræmis við EES-reglur.
Samrunaeftirlit hefur þann tilgang að koma í veg fyrir að fyrirtæki breyti gerð markaðarins og dragi úr virkri samkeppni með samruna og yfirtöku. Þannig er eftirlit með samrunum í eðli sínu fyrirbyggjandi og er ætlað að koma í veg fyrir að tilteknar aðstæður á markaði skapist sem leitt geta til minni samkeppni og þar með verið til tjóns fyrir atvinnulífið og neytendur. Samrunar sem fela í sér miklar raskanir á samkeppni geta þannig haft í för með sér neikvæðar afleiðingar fyrir markaði sem eru ekki síður alvarlegar en háttsemi fyrirtækja sem bannákvæði samkeppnislaga ná til. Af fyrirbyggjandi eðli samrunaeftirlits leiðir einnig að gæta þarf meðalhófs við framkvæmd eftirlitsins líkt og leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttar. Á undanförnum árum hefur orðið mikil þróun í íslensku atvinnulífi. Aðstæður á mörgum mörkuðum hafa breyst töluvert með innkomu nýrra aðila og auknu vægi ferðaþjónustu í atvinnulífinu. Einnig hefur verið nokkuð um samruna fyrirtækja og hafa m.a. orðið mjög stórir samrunar á mikilvægum mörkuðum fyrir neytendur. Reynsla undanfarinna ára af rannsóknum tilkynntra samruna hefur leitt til þess að rétt þykir að gera nokkrar afmarkaðar breytingar á samrunareglum samkeppnislaga.
Á tímabilinu 2012–2017 var Samkeppniseftirlitinu tilkynnt um 156 samruna fyrirtækja. Af þeim taldi Samkeppniseftirlitið nauðsynlegt að beita íhlutun í 37 þeirra eða í 23,7% tilvika. Íhlutun í samrunamálum getur annars vegar falið í sér ógildingu viðkomandi samruna eða að skilyrði séu sett fyrir samruna sem séu til þess fallin að eyða þeim samkeppnishindrunum sem af samrunanum myndi ella leiða. Tillögur að slíkum skilyrðum þurfa almennt að koma frá samrunaaðilum sjálfum. Af framangreindum 37 málum voru skilyrði sett fyrir samrunum í 32 málum. Í framkvæmd eru að jafnaði aðeins sett þau skilyrði fyrir samrunum fyrirtækja sem samrunaaðilar eru reiðubúnir til að fallast á og er þá gerð sátt milli samrunaaðila og Samkeppniseftirlitsins um lyktir viðkomandi máls. Af þeim framangreindum 156 samrunum sem tilkynntir voru til Samkeppniseftirlitsins á árunum 2012–2017 var heildarvelta samrunaaðila yfir 20 milljarðar kr. í 36 málum eða 23% tilkynntra samruna og var íhlutun beitt í 42% þeirra. Samrunar þar sem heildarvelta samrunaaðila var undir fjórum milljörðum kr. voru 37 talsins og íhlutun beitt í fimm tilvikum. Reynsla síðustu ára hefur sýnt að nauðsynlegt kann að vera að beita íhlutun og setja skilyrði fyrir samrunum á mjög breiðu veltubili og eru veltuminni samrunar þar ekki undanskildir, enda geta samrunar á minni mörkuðum haft umtalsverð áhrif á tiltekinn hóp neytenda hverju sinni.
3.5.2 Veltumörk tilkynningarskyldra samruna.
Veltumörk fyrir tilkynningaskylda samruna voru tekin upp með lögum nr. 107/2000. Var þá miðað við að sameiginleg heildarvelta samrunaaðila væri einn milljarður kr. eða meiri og að ársvelta a.m.k. tveggja samrunaaðila væri 50 millj. kr. eða meiri. Með lögum nr. 94/2008 voru veltumörkin hækkuð í annars vegar tvo milljarða kr. í heildarveltu og að ársvelta a.m.k. tveggja samrunaaðila á Íslandi væri 200 millj. kr. eða meiri.
Íslenskt efnahagslíf hefur þróast töluvert frá því lög nr. 94/2008 tóku gildi og frá þeim tíma hafa einnig orðið miklar verðlagsbreytingar. Veltumörk samruna hafa hins vegar ekki tekið breytingum og ekki fylgt verðlagi að þessu leyti og því er undirliggjandi verðmæti tilkynningarskyldra samruna nú nokkuð minna en það var við gildistöku laga nr. 94/2008. Við undirbúning frumvarpsins var mat lagt á reynslu af framkvæmd gildandi reglna á síðastliðnum árum svo mögulegt væri að taka afstöðu til þess hvort hækka bæri veltumörk tilkynningarskyldra samruna og þá hversu mikið. Tilkynningarskyldir samrunar þar sem heildarvelta hefur verið undir þremur milljörðum króna hafa verið þónokkrir á undanförnum árum eða um 15% allra tilkynningarskyldra samruna á árunum 2012–2017. Til íhlutunar hefur komið í um 13% þeirra samruna sem er lægra hlutfall en í veltuhærri samrunum. Af reynslu síðastliðinna ára má einnig sjá að komið hefur til íhlutunar í samruna nánast óháð heildarveltu þó svo að einnig megi sjá að hlutfall íhlutunar er hæst í samrunum þar sem heildarvelta samrunaaðila er yfir 20 milljarðar kr. Þá hefur einnig komið til íhlutunar í samruna þar sem Samkeppniseftirlitið hefur kallað eftir samrunatilkynningu á grundvelli 3. mgr. 17. gr. b. Af þessu má m.a. ráða að markaðsaðstæður hér landi með tilliti til smæðar margra íslenskra markaða eru þannig að samrunar á ólíkum veltubilum geta verið til þess fallnir að hindra virka samkeppni. Hins vegar er einnig ljóst að núgildandi veltumörk eru með lægsta móti og svigrúm til staðar til hækkunar þeirra. Með vísan til alls framangreinds er því lagt til í frumvarpi þessu að veltumörk tilkynningarskyldra samruna verði hækkuð í þriggja milljarða kr. heildarveltu samrunaaðila og að ársvelta a.m.k. tveggja samrunaaðila á Íslandi verði 300 millj. kr. eða meiri.
Í athugasemdum í greinargerð við frumvarp það sem varð að lögum nr. 94/2008 kom fram að veltumörk tilkynningarskyldra samruna væru ívið lægri hér á landi en á Norðurlöndunum. Miðað við þær breytingar sem lagðar eru til í þessu frumvarpi á það enn við verði frumvarpið að lögum. Þau rök sem voru færð fyrir þeim veltumörkum á þeim tíma, sem voru smæð margra markaða hér á landi og að sennilegt væri að samrunar gætu raskað virkri samkeppni umtalsvert þó svo að velta samrunaaðila væri lægri en á Norðurlöndum, eiga einnig enn við. Í Noregi er miðað við að tilkynna skuli samruna þar sem heildarvelta samrunaaðila er einn milljarður norskra króna eða hærri og þar sem a.m.k. tveir samrunaaðilar eru með heildarveltu í Noregi sem er meiri en 100 milljónir norskra króna. Í Danmörku eru samrunar tilkynningarskyldir ef heildarvelta samrunaaðila er 900 milljónir danskra króna eða meiri og a.m.k. tveir samrunaaðilar hafi hvor um sig minnst 100 milljóna danskra króna veltu þar í landi. Í Svíþjóð eru veltumörkin annars vegar einn milljarður sænskra króna í heildarveltu og að velta a.m.k. tveggja samrunaaðila sé 200 milljónir sænskra króna. Sem hlutfall af landsframleiðslu, sem gefur til kynna hversu há viðmiðunarfjárhæðin er miðað við stærð hagkerfisins, eru veltumörkin hins vegar nokkuð sambærileg en verði frumvarpið samþykkt verða veltumörkin nokkuð hærra hlutfall af landsframleiðslu hér á landi en í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Það þýðir að samrunar sem eru hlutfallslega stærri miðað við stærð hagkerfisins hér á landi verða ekki tilkynningarskyldir samanborið við önnur Norðurlönd.
3.5.3 Styttri samrunatilkynningar.
Ákvæði um heimild samrunaaðila til að skila styttri samrunatilkynningum voru tekin upp í samkeppnislög með lögum nr. 94/2008. Ákvæðin sækja sér fyrirmynd til Evrópuréttar en við gerð frumvarps þess sem varð að lögum nr. 94/2008 var stuðst við efni reglugerðar ráðsins (EB) nr. 139/2004 frá 20. janúar 2004 um eftirlit með samfylkingum fyrirtækja (samrunareglugerðin) og reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 802/2004 frá 21. apríl 2004 um framkvæmd reglugerðar ráðsins (EB) nr. 139/2004 um eftirlit með samfylkingum fyrirtækja, en í viðauka II við síðarnefndu reglugerðina er kveðið á um styttri tilkynningar vegna samruna að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.
Samrunareglugerð ESB tekur samkvæmt efni sínu aðeins til samruna sem hafa áhrif á innri markaðinn og áhrifin ná út fyrir landamæri einstakra ríkja. Reglugerðin tekur því ekki til samruna fyrirtækja sem aðeins hafa áhrif hér á landi og því er til staðar nokkuð svigrúm við útfærslu ákvæða samkeppnislaga um samruna og m.a. um skilyrði fyrir styttri tilkynningum. Þannig er nú í 6. mgr. 17. gr. a fjallað um þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt svo samrunaaðilum sé heimilt að tilkynna samruna með styttri tilkynningu. Svo það sé heimilt þarf eitt þeirra skilyrða sem talin eru upp að vera uppfyllt en ekkert þeirra skilyrða sem þar koma fram snúa að veltu samrunaaðila. Þannig miðast heimildir til að tilkynna samruna með styttri tilkynningum við samruna sem almennt eru síður til þess fallnir að hafa skaðleg áhrif á samkeppni. Í 7. mgr. 17. gr. a koma fram þær kröfur til upplýsinga sem fram þurfa að koma í styttri tilkynningu. Í samanburði við löggjöf á Norðurlöndum má almennt segja að gerðar séu minni kröfur hér á landi til efnis styttri tilkynninga.
Reynsla af framkvæmd ákvæða samkeppnislaga um styttri tilkynningar hefur almennt verið góð og hafa um tveir þriðju hlutar samruna verið tilkynntir með styttri tilkynningum frá því heimild til þess var lögfest. Markmið með lögfestingu heimildarinnar var að einfalda ferlið fyrir samrunaaðila og draga úr óþarfa kostnaði enda eru slíkar tilkynningar minni að umfangi og leiða því til minni vinnu fyrir þá sem standa að tilkynningarskyldum samruna. Óhætt er að fullyrða að þessu markmiði um einföldun og minni kostnað samrunaaðila hafi verið náð en á sama tíma hefur þess verið gætt að samkeppnishamlandi samrunar hafi ekki náð fram að ganga.
Í frumvarpi þessu er lagt til að gerðar verði nokkrar afmarkaðar breytingar á reglum um styttri tilkynningar samruna sem hafa þann tilgang að einfalda ferlið enn frekar og jafnframt að einfalda efni samrunatilkynninga til að stuðla að aukinni skilvirkni í atvinnulífinu. Er þannig lagt til að Samkeppniseftirlitið geti veitt undanþágu frá skilyrðum 6. mgr. 17. gr. a og þannig veitt fyrirtækjum heimild til að tilkynna samruna með styttri tilkynningu þó skilyrði ákvæðisins séu ekki uppfyllt. Getur slíkt t.d. átt við þegar Samkeppniseftirlitið hefur nýlega rannsakað þann markað eða markaði sem samruninn hefur áhrif á eða ef að öðru leyti sé ljóst að samruninn muni ekki skaða samkeppni. Framangreind atriði geta komið fram í samskiptum samrunaaðila við Samkeppniseftirlitið áður en tilkynning er send eftirlitinu, líkt og fjallað er um síðar í greinargerðinni. Einnig er lögð til breyting á c-lið 6. mgr. 17. gr. a er varðar lóðrétta samruna þannig að skilyrði um að markaðshlutdeild hvers samrunaaðila sé minni en 30% hækki í 40% og orðalagi ákvæðisins breytt til að auka skýrleika. Þá er einnig lagt til að efni samrunatilkynninga verði einfaldað með breytingu á orðalagi b-liðar 7. mgr. 17. gr. a þannig að samrunaaðilar þurfi aðeins að setja fram rökstutt mat á markaðshlutdeild þeirra á þeim mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á í stað allra starfandi fyrirtækja á þeim mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á. Þá er einnig lagt til að Samkeppniseftirlitið geti veitt undanþágu frá þeim lágmarksefniskröfum sem fram koma í stafliðum a–d í 7. mgr. 17. gr. a. Markmið þessara breytinga er það sama og almennt var lagt upp með við lögfestingu ákvæða um styttri tilkynninga, þ.e. að draga úr kostnaði samrunaaðila vegna samrunatilkynninga með því að einfalda tilkynningar og draga úr þeim kröfum sem uppfylla þarf svo heimilt sé að tilkynna samruna með styttri tilkynningu.
3.5.4 Málsmeðferð samrunamála.
Í 17. gr. d samkeppnislaga er kveðið á um þá tímafresti sem málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins vegna samrunamála er bundin við. Skv. 1. mgr. ákvæðisins hefur Samkeppniseftirlitið 25 virka daga til að tilkynna aðila sem sent hefur stofnuninni lengri samrunatilkynningu ákvörðun um það hvort talin sé þörf á frekari rannsókn á samkeppnislegum áhrifum samrunans. Frestur Samkeppniseftirlitsins til að taka ákvörðun um ógildingu samruna er 70 virkir dagar eftir að tilkynning um frekari rannsókn eftirlitsins á áhrifum samrunans var send þeim aðila sem tilkynnti um hann. Ef nauðsynlegt er að afla frekari upplýsinga er Samkeppniseftirlitinu heimilt að framlengja þennan frest um allt að 20 virka daga. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. d hefur Samkeppniseftirlitið 15 virka daga til að krefja aðila, sem sendir inn styttri tilkynningu, um lengri tilkynningu ef slíkt þykir nauðsynlegt til að meta samkeppnisleg áhrif samrunans. Af greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 94/2008 má ráða að tekið hafi verið að nokkru mið af reglum Evrópuréttar og tímafrestum þeim sem framkvæmdastjórn ESB og norsk og sænsk samkeppnisyfirvöld starfa samkvæmt. Í íslenskum samkeppnislögum eru hins vegar ekki sérstakir tímafrestir sem taka til þess hvenær samrunaaðilar leggja fram tillögur að skilyrðum og hvaða áhrif það hefur á lögbundna tímafresti á rannsóknum samrunamála hvenær slík skilyrði eru lögð fram í málsmeðferðinni. Slík ákvæði eru í norskum samkeppnislögum þar sem tímafrestir framlengjast um 15 virka daga leggi samrunaaðilar fram tillögu að skilyrðum þegar 55 virkir dagar eða fleiri eru liðnir af lögbundnum tímafresti á öðrum fasa rannsóknar. Í íslenskum samkeppnislögum eru heldur ekki ákvæði um að tímafrestir hætti að líða verði samrunaaðilar ekki við beiðni um upplýsingar með fullnægjandi hætti en slík ákvæði eru í norskum, dönskum og sænskum samkeppnislögum.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á tímafrestum 17. gr. d samkeppnislaga þess efnis að almennur frestur til rannsóknar samrunamála verði 115 virkir dagar í tveimur fösum í stað þriggja líkt og nú er. Sá frestur framlengist sjálfkrafa um 15 virka daga leggi samrunaaðilar fram tillögur að skilyrðum fyrir samrunanum á 55. virka degi annars fasa rannsóknar eða síðar. Þá verði Samkeppniseftirlitinu heimilt að framlengja frest til rannsóknar samruna um allt að 20 virka daga komi fram ósk þess efnis frá samrunaaðilum. Tillögur þessar eru til þess fallnar að bæta málsmeðferð samrunamála líkt og reynsla síðustu ára hefur sýnt að nauðsynlegt sé að gera svo tryggt sé að áhrif samruna séu rannsökuð með fullnægjandi hætti og að möguleg skilyrði sem samrunaaðilar bjóða komi fram tímanlega svo hægt sé að rannsaka áhrif þeirra til hlítar. Þannig verður einnig komist hjá því að samrunar séu ógiltir eða að samrunatilkynning sé dregin til baka og tilkynnt um samrunann á nýjan leik vegna ónægs tíma til rannsóknar. Það eru þannig hagsmunir samrunaaðila að koma fram með tillögur að skilyrðum tímanlega svo komist verði hjá endurtekinni málsmeðferð. Tillaga frumvarpsins um að samrunaaðilar geti óskað eftir lengri tímafresti til rannsóknar máls er sett fram í þeim sama tilgangi að tryggja að rannsókn á áhrifum samruna sé fullnægjandi svo tryggt sé að samrunar sem hindri virka samkeppni nái ekki fram að ganga en jafnframt þannig að hægt verði að ljúka rannsóknum á flóknum samrunum með einni samfelldri málsmeðferð til hagsbóta fyrir alla aðila.
Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum hefur Samkeppniseftirlitið áformað að endurskoða reglur um tilkynningu og málsmeðferð í samrunamálum, nr. 684/2008. Í þeirri endurskoðun verður tekið til skoðunar að í reglunum verði kveðið á um samskipti samrunaaðila og Samkeppniseftirlitsins í aðdraganda samrunatilkynningar (e. pre-notification contacts) líkt og finna má í hliðstæðum reglum nokkurra samkeppnisyfirvalda á Evrópska efnahagssvæðinu. Skilvirk og skipulögð samskipti í aðdraganda samrunatilkynningar geta leitt til vandaðri undirbúnings að samrunum, stuðlað að því að samrunatilkynning innihaldi allar nauðsynlegar upplýsingar og þannig leitt til greiðari og vandaðri málsmeðferðar. Slík samskipti eru einnig nauðsynlegur undanfari þess að Samkeppniseftirlitið geti beitt þeim undanþáguheimildum sem gerð er tillaga um í 6. gr. frumvarpsins. Við endurskoðun reglnanna þarf að gæta þess að þær feli í sér nægjanlegan sveigjanleika til að nýtast fyrir misflókna samruna og af mismunandi stærðum og að ferlið allt verði til þess fallið að bæta málsmeðferð samrunamála til hagsbóta fyrir alla aðila sem að rannsókn þeirra mála koma.
3.5.5 Samrunagjald.
Með lögum nr. 14/2011 var tekið upp samrunagjald sem fyrirtæki sem tilkynnir samruna þarf að greiða fyrir hverja samrunatilkynningu. Samkvæmt 17. gr. g er gjaldið greitt við afhendingu samrunatilkynningar og rennur það í ríkissjóð. Fjárhæð gjaldsins var ákveðin 250.000 kr. fyrir hverja tilkynningu. Aðeins er skylda til að tilkynna samruna sem ná þeim viðmiðunarfjárhæðum sem kveðið er á um í 17. gr. a eða þegar Samkeppniseftirlitið kallar eftir samrunatilkynningu á grundvelli 3. mgr. 17. gr. b, ef taldar eru verulegar líkur á að samruni geti dregið umtalsvert úr virkri samkeppni en viðmiðunarfjárhæðum 17. gr. a er ekki náð en heildarvelta samrunaaðila er meiri en einn milljarður króna. Í athugasemdum í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 14/2011 kemur fram að ákvörðun um að sameina fyrirtæki yfir viðmiðunarmörkum tilkynningarskyldra samruna sé um leið ákvörðun um ráðstöfun á rekstrarsvigrúmi Samkeppniseftirlitsins sem ákveðið er í fjárlögum hvers árs vegna þess að stofnunin þarf að taka afstöðu til samruna innan skilgreindra og lögbundna tímafresta. Er því eðlilegt að samrunaaðilar taki að einhverju marki þátt í þeim kostnaði sem af ákvörðun þeirra hlýst. Einnig kom fram í greinargerðinni það mat að samrunagjaldið myndi ekki standa undir kostnaði við eftirlit Samkeppniseftirlitsins í þeim tilvikum þegar ítarlegrar rannsóknar væri þörf.
Nokkur fjöldi samruna hefur verið tilkynntur til Samkeppniseftirlitsins á síðastliðnum árum og ljóst að fjárhæð innheimts samrunagjalds hefur ekki verið í neinum tengslum við þá vinnu sem viðkomandi samrunar hafa útheimt og þar með þann kostnað sem ríkissjóður hefur orðið fyrir vegna þeirra. Fjárhæð samrunagjalds hefur verið óbreytt frá gildistöku laga nr. 14/2011 og er því rétt að taka það til endurskoðunar. Hafa þau sjónarmið verið höfð til hliðsjónar líkt og við setningu laga nr. 14/2011 að samrunaaðilar taki með greiðslu samrunagjalds að einhverju marki þátt í þeim kostnaði sem af samrunanum hlýst. Þá hefur einnig verið horft til þess að af samrunarannsóknum leiðir mismikill kostnaður eftir því hvers eðlis þeir eru, til að mynda á hvaða mörkuðum samrunaaðilar starfa, hvort um lóðréttan eða láréttan samruna er að ræða auk fleiri atriða. Líkur eru á að samrunar sem uppfylla skilyrði 6. mgr. 17. gr. a samkeppnislaga, og er því heimilt að tilkynna með styttri tilkynningu, þurfi í mörgum tilvikum minni rannsóknar við en samrunar sem tilkynntir eru með lengri tilkynningu. Er því lagt til að gjaldið verði tvískipt eftir því hvort um styttri eða lengri tilkynningu sé að ræða og jafnframt er lagt til að ekki verði greitt samrunagjald vegna samrunatilkynninga sem Samkeppniseftirlitið kallar eftir á grundvelli 3. mgr. 17. gr. b, líkt og gert er ráð fyrir samkvæmt núgildandi lögum.
Lögð er til sú breyting á innheimtu samrunagjalds að það renni eftirleiðis til Samkeppniseftirlitsins en ekki í ríkissjóð. Frá því innheimta samrunagjalds hófst eftir gildistöku laga nr. 14/2011 hefur gjaldið runnið óskipt í ríkissjóð en fjárheimildir Samkeppniseftirlitsins ekki tekið breytingum í samræmi við þær fjárhæðir sem innheimtar hafa verið. Í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 14/2011 var álagning samrunagjalds m.a. studd þeim rökum að eðlilegt væri að fyrirtæki sem tilkynnti samruna þyrfti að greiða gjald sem gengi upp í þann kostnað sem rannsókn samrunamáls hefði í för með sér. Eins og áður kom fram verður ekki séð að þessu hafi verið fylgt eftir. Rannsókn samrunamála er háð lögbundnum tímafrestum og verður því almennt að forgangsraða þeim málum framar öðrum. Á undanförnum árum hefur verið tilkynnt um nokkurn fjölda samruna og rannsókn samrunamála hefur þróast og orðið vandaðri og umfangsmeiri. Þá er ljóst að erfitt er fyrir stjórnvöld að áætla kostnað vegna rannsókna samrunamála fram í tímann þar sem það fer eftir aðstæðum í atvinnulífinu hverju sinni hversu margir samrunar fyrirtækja verða og erfitt eða ógerlegt fyrir stjórnvöld að vita slíkt fyrir fram. Undanfarin ár hafa þannig sýnt fram á nauðsyn þess að Samkeppniseftirlitið búi við ákveðið rekstrarsvigrúm til að mæta óvæntu auknu álagi vegna rannsókna samrunamála. Við mat á því hvernig beri að stefna að slíku markmiði þarf að hafa í huga að skv. 5. gr. samkeppnislaga er Samkeppniseftirlitið sjálfstæð stofnun sem starfar í umboði ráðherra með sérstaka stjórn sem fer með eftirlitshlutverk gagnvart starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Í evrópskum samkeppnisrétti er lögð sífellt meiri áhersla á sjálfstæði samkeppniseftirlita frá öðrum stjórnvöldum og mikilvægi þess að þau séu bæði fjármögnuð með fullnægjandi hætti og að þau njóti sjálfstæðis frá öðrum stjórnvöldum varðandi þá fjármögnun. Þá er það einnig kostur þeirrar leiðar sem lögð er til í frumvarpinu að með því að samrunagjaldið renni til Samkeppniseftirlitsins koma tekjur til eftirlitsins á sama tíma og aukin útgjöld verða til. Ljóst er þó, þrátt fyrir þessa breytingu, að uppi er sama staða og við gildistöku laga nr. 14/2011, að ekki er fyrirséð að innheimt samrunagjald sem renni til eftirlitsins muni standa undir öllum þeim kostnaði sem hlýst af rannsókn samrunamála. Lagt verður mat á hvernig þetta fyrirkomulag mun reynast á næstu misserum.
3.6 Sáttir.
Heimild Samkeppniseftirlitsins til að ljúka málum með sátt var lögfest með lögum nr. 52/2007, en eftirlitið gerði þó sáttir á grundvelli ólögfestrar heimildar fyrir gildistöku þeirra laga. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 52/2007 kom fram að lögfesting heimildar til að ljúka málum með sátt stuðlaði að frekara gagnsæi og styrkingu hinnar ólögfestu heimildar. Núgildandi ákvæði 17. gr. f kveður á um að ef fyrirtæki eða samtök fyrirtækja hafi gerst brotleg við ákvæði laganna, eða ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins á grundvelli þeirra, sé Samkeppniseftirlitinu heimilt að ljúka máli með sátt. Sama gildi ef um sé að ræða samruna sem hindrar virka samkeppni. Sátt er bindandi fyrir málsaðila þegar hann hefur samþykkt og staðfest efni hennar með undirskrift sinni. Á sama hátt er sátt bindandi fyrir Samkeppniseftirlitið enda er sátt stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og verður þannig aðeins breytt á grundvelli reglna stjórnsýsluréttar um afturköllun ákvörðunar eða endurupptöku máls eða annarra sérstakra lagaheimilda.
Ákvæði 17. gr. f hefur verið beitt í málum þótt fyrirtæki sem í hlut ættu hefðu ekki viðurkennt tiltekin brot, sbr. m.a. úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála í málum nr. 3/2013 og 1/2017. Þær breytingar sem lagðar eru til í 10. gr. frumvarpsins miða að því að festa þessa framkvæmd í sessi en í núgildandi ákvæði um sáttir er ekki kveðið skýrt á um möguleikann á því að gera sátt án þess að komist sé að niðurstöðu um eiginlegt brot líkt og fram kemur í 9. gr. reglugerðar (EB) nr. 1/2003, sem tillaga frumvarpsins er að hluta til byggð á. Meginmunur sátta eða ákvarðana skv. 7. gr. reglugerðar (EB) nr. 1/2003 og skuldbindandi ákvarðana skv. 9. gr. reglugerðar (EB) nr. 1/2003 er að þegar um er að ræða ákvarðanir skv. 7. gr. er ákvörðunin byggð á því að eiginlegt brot hafi átt sér stað og að framkvæmdastjórnin geti beitt ákvörðunum og sektum sem bindi enda á brot. Á hinn bóginn, þegar um er að ræða ákvarðanir á grundvelli 9. gr. reglugerðarinnar, er ekki tekin afstaða til þess hvort að brot hafi átt sér stað eða ekki. Þá ályktar framkvæmdastjórnin að ekki sé ástæða til aðgerða af hálfu hennar án þess að tilgreint sé hvort um brot hafi verið að ræða. Með breytingunni sem lögð er til í frumvarpinu felst þannig ekki efnisbreyting en rétt þykir að kveða sérstaklega á um þessa heimild í samkeppnislögum, að gerð sé sátt án þess að sök sé viðurkennd, og að lögin endurspegli þannig með réttum hætti þau úrræði sem eru til staðar. Ákvæði sem þessu er beitt í framkvæmd í evrópskum samkeppnisrétti og hefur einnig verið tekið upp í löggjöf annarra Norðurlanda.
3.7 Norrænn samstarfssamningur.
Hinn 8. september 2017 var í Helsinki í Finnlandi undirritaður nýr samningur um norrænt samstarf í rannsóknum samkeppnismála. Aðilar að samstarfssamningnum eru öll Norðurlöndin auk Færeyja og Grænlands. Hinn nýi samningur kemur í stað eldri samnings frá árinu 2001 en aðilar að þeim samningi voru auk Íslands, Noregur og Danmörk en með breytingu sem gerð var á samningnum árið 2003 varð Svíþjóð einnig samningsaðili. Samningurinn er þjóðréttarlegur samningur sem samningsríkjum ber að fullgilda með þeim hætti sem réttarkerfi hvers lands mælir fyrir um. Fullgildingarskjal skal sent geymsluaðila samningsins sem er Danmörk. Samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu í apríl 2019.
Hinn nýi samningur byggir á grunni eldri samnings frá 2001 en hefur verið uppfærður til að mæta betur þörfum samkeppniseftirlita samningsríkjanna og til að samræmast með betri hætti reglum Evrópuréttar um samkeppnismál. Efnisákvæði samningsins hvað varðar aðstoð við rannsóknir mála sækja fyrirmynd sína til reglugerðar (EB) nr. 1/2003. Tilgangur samstarfssamningsins er þannig að gera samkeppniseftirlitum Norðurlandanna kleift að eiga með sér samstarf af svipuðu tagi og samkeppniseftirlit aðildarríkja ESB geta á grundvelli ECN-samstarfsins, en Noregur, Ísland, Færeyjar og Grænland hafa ekki fulla aðild að því samstarfi. Efnisákvæði reglugerðar (EB) nr. 1/2003 voru tekin upp í bókun 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESE-samninginn).
Í norræna samstarfssamningnum er í 2. gr. kveðið á um tilkynningar milli samkeppniseftirlita ríkjanna um rannsóknir mála sem kunna að hafa áhrif á hagsmuni annarra samningsríkja. Í 3. gr. samningsins er kveðið á um skipti á upplýsingum milli samkeppniseftirlita samningsríkjanna í tengslum við beitingu samkeppnislaga. Ákvæðið er í samræmi við 12. gr. reglugerðar (EB) nr. 1/2003 og samsvarandi ákvæði í 12. gr. bókunar 4 við samninginn um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESE-samninginn). Í 4. gr. samningsins er kveðið á um að samkeppniseftirlit samningsríkja skuli getað aflað upplýsinga fyrir hönd annarra samningsríkja. Í 5. gr. samningsins er kveðið á um að samkeppniseftirlit samningsríkjanna geti framkvæmt vettvangsrannsóknir í sinni lögsögu fyrir hönd og á vegum samkeppnisyfirvalda annars samningsríkis.
Í 19. gr. samkeppnislaga er kveðið á um upplýsingaskyldu einstakra fyrirtækja, fyrirtækjahópa eða samtaka fyrirtækja sem lögin ná til. Samkvæmt ákvæðinu getur Samkeppniseftirlitið krafið þessa aðila um allar upplýsingar sem nauðsynlegar þykja við athugun einstakra mála og er heimilt að krefjast upplýsinga munnlega eða skriflega og skulu þær gefnar innan hæfilegs frests sem stofnunin setur. Samkeppniseftirlitið getur einnig skv. 2. mgr. krafist þess að fá gögn afhent til athugunar. Skv. 3. mgr. getur Samkeppniseftirlitið krafið önnur stjórnvöld um gögn óháð þagnarskyldu þeirra og skv. 4. mgr. getur Samkeppniseftirlitið lagt skyldu á aðila sem um getur í 1. mgr. að upplýsa stofnunina reglulega um atriði sem skipta máli við framkvæmd laganna. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 19. gr. þar sem vísað er til einstakra mála sé rúmt þykir rétt að taka af allan vafa um að Samkeppniseftirlitinu sé heimilt að afla viðeigandi upplýsinga á grundvelli 19. gr. í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt milliríkjasamningum. Með því er tryggt að Samkeppniseftirlitinu sé mögulegt að afla upplýsinga í samræmi við samningsskuldbindingar 4. gr. norræna samstarfssamningsins.
Almenn heimild Samkeppniseftirlitsins til vettvangsrannsókna er í 20. gr. samkeppnislaga þar sem fram kemur að eftirlitið geti við rannsókn máls gert nauðsynlegar athuganir á starfsstað fyrirtækis og samtaka fyrirtækja og lagt hald á gögn þegar ríkar ástæður eru til að ætla að brotið hafi verið gegn samkeppnislögum eða ákvörðunum samkeppnisyfirvalda. Ákvæðið nær því ekki yfir vettvangsrannsóknir sem framkvæmdar eru fyrir hönd samkeppniseftirlita annarra ríkja. Í 22. gr. samkeppnislaga kemur fram að Eftirlitsstofnun EFTA sé heimilt að framkvæma vettvangsskoðun hér á landi enda sé fylgt þeim reglum sem settar eru í bókun 4 með samningnum um eftirlitsstofnun og dómstól um störf og valdsvið Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði ríkisaðstoðar og samkeppni. Af framangreindu leiðir að í 13. gr. frumvarps þessa er lagt til að lögfest verði heimild fyrir Samkeppniseftirlitið til að framkvæma vettvangsrannsókn fyrir hönd annarra samkeppnisyfirvalda samningsríkja þeirra sem eru aðilar að norræna samstarfssamningnum. Með þeirri breytingu ætti Samkeppniseftirlitið að geta tekið fullan þátt í samstarfi norrænna samkeppnisyfirvalda í samræmi við efni samningsins.
Í 1. mgr. 35. gr. samkeppnislaga er kveðið á um heimild Samkeppniseftirlitsins til að afhenda samkeppnisyfirvöldum annarra ríkja upplýsingar og gögn sem nauðsynleg þykja við framkvæmd á íslenskum og erlendum samkeppnislögum í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt milliríkjasamningum. Í 2. mgr. sömu greinar er svo kveðið á um þau skilyrði sem upplýsingaskipti á grundvelli ákvæðisins þurfa að uppfylla. Þau skilyrði sem þar koma fram eru ekki í samræmi við 3. gr. norræna samstarfssamningsins þar sem í 2. mgr. 35. gr. er kveðið á um að með upplýsingar og gögn sé farið sem trúnaðarmál hjá viðtakanda. Slíkt skilyrði kann að koma í veg fyrir að samkeppnisyfirvöld annarra samningsríkja geti tekið á móti upplýsingum og gögnum sem annars falla undir samkeppnislög og ákvæði samningsins og jafnframt gæti Samkeppniseftirlitið ekki tekið við upplýsingum með þeim skilyrðum. Þá er í 2. mgr. 3. gr. norræna samstarfssamningsins kveðið á um að upplýsingar og gögn sem aflað er á grundvelli hans megi aðeins nota í þeim tilgangi sem beiðni um upplýsingar byggir á. Er því lagt til að 2. mgr. 35. gr. samkeppnislaga falli brott. Þær breytingar sem lagðar eru til á 19., 20. og 35. gr. samkeppnislaga eru efnislega sambærilegar breytingum sem gerðar voru á norskum samkeppnislögum í tengslum við fullgildingu norræna samstarfssamningsins.
Þess ber að geta að samkvæmt 2. mgr. 21. gr. samkeppnislaga ber öllum þeim sem beðnir eru að veita Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum upplýsingar sem þeim stofnunum er nauðsynlegt að afla til að unnt sé að framkvæma EES-samninginn og samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, að því er varðar samkeppnismál. Skv. 3. mgr. 21. gr. getur Samkeppniseftirlitið krafist sömu upplýsinga. Skv. 23. gr. laganna stendur lögbær þagnarskylda íslenskra yfirvalda því ekki í vegi að þau gefi Eftirlitsstofnun EFTA eða fulltrúum framkvæmdastjórnar ESB, sem fjalla um samkeppnismál, allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins. Framangreind ákvæði taka samkvæmt efni sínu aðeins til þeirra aðila sem þar eru nefndir. Þau ákvæði fela því ekki í sér lagagrundvöll til að afla upplýsinga og miðla þeim til samkeppnisyfirvalda á Norðurlöndum samkvæmt beiðni þeirra.
3.8 Áfrýjunarnefnd samkeppnismála.
Við setningu samkeppnislaga, nr. 8/1993, var ákveðið að unnt yrði að skjóta ákvörðunum samkeppnisráðs og Samkeppnisstofnunar til sérstakrar nefndar, áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 8/1993 segir m.a. um áfrýjunarnefndina: „Samkeppnisráð er skipað einstaklingum sem eiga að hafa þekkingu á samkeppnismálum, viðskiptum og lögum og á það að vera ákveðin trygging fyrir faglegri meðhöndlun mála og úrskurðum. Þar sem Samkeppnisstofnun tekur við og annast umfjöllun mála samhliða því að hún getur haft stefnumarkandi áhrif er nauðsynlegt til að tryggja sem réttlátasta meðferð mála að hægt sé að áfrýja úrskurðum Samkeppnisstofnunar og samkeppnisráðs til sérstakrar áfrýjunarnefndar. Til manna í áfrýjunarnefnd samkeppnismála eru gerðar kröfur um þekkingu á sviði samkeppnismála og skal formaður og varaformaður uppfylla sömu skilyrði og dómarar í Hæstarétti Íslands, sbr. 5. gr. laga nr. 75/1973, um Hæstarétt Íslands. Heimilt er að höfða mál til ógildingar úrskurði áfrýjunarnefndar fyrir dómstólum þegar úrskurður nefndarinnar liggur fyrir. Áfrýjun eða málshöfðun frestar þó ekki gildistöku ákvarðana samkeppnisráðs, Samkeppnisstofnunar né áfrýjunarnefndar. Viðskiptaráðherra skipar áfrýjunarnefnd samkeppnismála án tilnefningar.“ Í meðförum Alþingis var frumvarpinu breytt á þá leið að Hæstiréttur skyldi tilnefna alla nefndarmenn í áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Í nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar kom fram að breytingin væri í tengslum við breytingartillögu nefndarinnar á því hvernig samkeppnisráð var skipað, en í frumvarpinu var lagt til að Hæstiréttur tilnefndi tvo aðila í samkeppnisráð. Lagði nefndin þess í stað til að ráðherra skipaði samkeppnisráð án tilnefningar en að allir nefndarmenn áfrýjunarnefndar samkeppnismála yrðu tilnefndir af Hæstarétti. Hefur fyrirkomulag á skipan nefndarinnar að þessu leyti verið óbreytt frá setningu samkeppnislaga, nr. 8/1993. Mikilvægur þáttur í framkvæmd samkeppnislaga hefur frá upphafi verið sjálfstæði samkeppnisyfirvalda frá öðrum stjórnvöldum og má ætla að þau sjónarmið hafi m.a. legið til grundvallar þeim breytingum sem gerðar voru á fyrirkomulagi á skipan áfrýjunarnefndarinnar í meðförum Alþingis á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 8/1993. Þetta sjálfstæði var styrkt við setningu samkeppnislaga, nr. 44/2005, og var þá m.a. stjórn Samkeppniseftirlitsins fengið það verkefni að ráða forstjóra stofnunarinnar en fram að setningu laga nr. 44/2005 skipaði ráðherra forstjóra til fimm ára í senn að fenginni umsögn samkeppnisráðs. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála er æðra sett stjórnvald gagnvart Samkeppniseftirlitinu en það er meginregla í stjórnsýslurétti að lægra sett stjórnvöld eru bundin af úrlausnum æðra settra stjórnvalda og hafa almennt ekki lögvarða hagsmuni af því að fá þeim úrlausnum hnekkt. Með lögum nr. 14/2011, um breytingu á samkeppnislögum, nr. 44/2005, var gerð sú breyting að Samkeppniseftirlitinu var veitt heimild til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla. Frá því stofnuninni var veitt sú lagaheimild hafa orðið grundvallarbreytingar á skipan dómstóla hér á landi.
Heimild Samkeppniseftirlitsins til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla var í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 14/2011 studd þeim rökum að skortur á málskotsheimild Samkeppniseftirlitsins takmarkaði möguleika þess til að gæta hagsmuna almennings í samkeppnismálum. Mikilvægt væri að eftirlitið gæti, eftir atvikum, varið fyrir dómstólum niðurstöðu ákvarðana sinna sem áfrýjunarnefndin hefði ógilt eða breytt. Slíkt leiddi til jafnræðis og stuðlaði að vandaðri málsmeðferð áfrýjunarnefndarinnar. Þar sem oft væri um að ræða mikilvæg stefnumarkandi mál væri málskotsheimild Samkeppniseftirlitsins fyrst og fremst ætlað að stuðla að aukinni samkeppni neytendum til hagsbóta. Frá því heimildin var lögfest árið 2011 hefur Samkeppniseftirlitið höfðað þrjú dómsmál til ógildingar á úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála.
Með lögum um dómstóla, nr. 50/2016, og lögum nr. 49/2016, um breytingu á lögum um meðferð einkamála og lögum um meðferð sakamála, var nýju millidómstigi, Landsrétti, komið á. Landsréttur er kæru- og áfrýjunardómstóll sem tekur til meðferðar kærur á úrskurðum héraðsdómara skv. XXIV. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, áfrýjanir vegna héraðsdóma skv. XXV. kafla sömu laga, kærur vegna úrskurða héraðsdómara skv. XXX. kafla laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, og áfrýjanir vegna héraðsdóma skv. XXXI. kafla sömu laga. Eftir gildistöku laga nr. 49/2016 og nr. 50/2016 tekur Hæstiréttur ákvörðun um hvort heimilt skuli vera að bera mál upp fyrir réttinn, hvort sem um er að ræða kæru vegna úrskurðar eða áfrýjun vegna efnisdóms. Þessi breyting á skipan dómstóla felur í sér að dómsmál getur alltaf verið tekið fyrir á tveimur dómstigum og ef það hefur verulegt almennt gildi, t.d. ef það varðar mikilvæga lagatúlkun eða sérstaklega mikilvæga hagsmuni þess sem leitar áfrýjunarleyfis, geta dómsmál verið tekin fyrir á þremur dómstigum og fengið þannig mjög ítarlega endurskoðun.
Eftir þessa breytingu er því möguleiki á að meðferð samkeppnismála geti verið á tveimur stjórnsýslustigum og þremur dómstigum sem verður að teljast löng málsmeðferð. Í samkeppnismálum vegast á hagsmunir fyrirtækja af fremur skjótri úrlausn mála annars vegar og af nauðsyn þess að úrlausnir í samkeppnismálum sæti ítarlegri endurskoðun enda um flókið og efnismikið réttarsvið að ræða. Við vinnslu frumvarpsins komu til skoðunar mögulegar leiðir til að stytta málsmeðferðartíma samkeppnismála og fækka þeim stigum málsmeðferðar sem málin fara í gegnum. Þeir möguleikar sem þóttu raunhæfir og komu til skoðunar voru að fella áfrýjunarnefndina niður, að fella brott heimild Samkeppniseftirlitsins til að höfða mál til ógildingar á úrskurðum áfrýjunarnefndarinnar, að láta mál sem höfðuð væru til ógildingar á úrskurðum áfrýjunarnefndarinnar ganga beint til Landsréttar og að fella brott skilyrði um að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar þyrfti að liggja fyrir áður en mál væri höfðað til ógildingar á ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins. Ekki kom sérstaklega til álita að gera þá breytingu að ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins sættu kæru til ráðherra enda ekki í samræmi við sjálfstæði samkeppnisyfirvalda og þá reglu stjórnsýsluréttar að ákvarðanir sjálfstæðra stjórnvalda sæti ekki stjórnsýslukæru til ráðherra.
Sé ekki kveðið sérstaklega á um kæruheimild og tiltekna kæruleið í sérlögum gilda ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Af 26. gr. stjórnsýslulaga leiðir að heimilt er að kveða svo á um í sérlögum að ákvörðun stjórnvalds sé endanleg á stjórnsýslustigi og sæti ekki stjórnvaldskæru. Með sama hætti er mögulegt að kveða á um það í sérlögum að tæma þurfi kæruleið á stjórnsýslustigi áður en mál er höfðað fyrir dómstólum, sbr. m.a. 40. gr. samkeppnislaga. Á grundvelli stjórnskipunarvenju hefur löggjafanum verið talið heimilt að koma á fót sjálfstæðum stjórnvöldum, stofnunum eða stjórnsýslunefndum sem standa utan hins hefðbundna stjórnsýslusambands milli undirstofnana og ráðuneyta. Samkeppniseftirlitið er slík sjálfstæð stofnun, sbr. 5. gr. samkeppnislaga. Með því að veita stofnun slíka stöðu er um leið skorið á heimildina til þess að kæra til ráðuneytis þær stjórnvaldsákvarðanir sem viðkomandi stjórnvald tekur. Slíkar sjálfstæðar stofnanir fela í sér frávik frá meginreglu íslensks stjórnskipunarréttar um að ráðherrar fari með æðstu handhöfn framkvæmdarvalds og beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar.
Almennt eru það aðeins stjórnvaldsákvarðanir stjórnvalda sem sæta kæru en stjórnsýslulög gera þó tvær undantekningar þar á: skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til og skv. 2. mgr. 19. gr. laganna er heimilt að kæra synjun eða takmörkun á aðgangi aðila að gögnum máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum kom fram að meginmarkmið með heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra setts stjórnvalds væri að tryggja réttaröryggi þeirra aðila sem í hlut ættu. Þannig yki það líkurnar á að rétt niðurstaða fengist í mál ef hægt væri að fá upphaflega ákvörðun endurskoðaða. Almennt hefur verið talið að stjórnsýslukæra sé fljótleg, einföld og fremur kostnaðarlítil leið til að veita aðila máls endurskoðun á upphaflegri ákvörðun. Þegar um er að ræða ákvarðanir þar sem einstaklingar eru aðilar máls eða hafa beina hagsmuni af úrlausn þess hefur verið talið sérstaklega mikilvægt að til staðar sé ódýr og skilvirk leið fyrir borgarann til að fá stjórnvaldsákvörðun endurskoðaða. Það sjónarmið á síður við þegar um fyrirtæki er að ræða líkt og fram kom í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 67/2006, um breytingar á lagaákvæðum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi þegar kærunefnd skv. 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, var lögð niður.
Skilyrði líkt og það sem fram kemur í 40. gr. samkeppnislaga um að tæma þurfi kæruleið á stjórnsýslustigi áður en dómsmál er höfðað til ógildingar á ákvörðun lægra setts stjórnvalds er undantekning frá þeirri meginreglu að stjórnsýslukæra er almennt frjáls og aðili máls, sem er ósáttur við ákvörðun lægra setts stjórnvalds, getur valið milli þess að óska endurupptöku málsins fyrir sama stjórnvaldi, kæra ákvörðunin til æðra setts stjórnvalds eða höfða mál fyrir dómstólum til ógildingar á ákvörðuninni. Helst má finna sambærileg skilyrði og í 40. gr. samkeppnislaga í lögum á málefnasviði Neytendastofu þar sem sett er skilyrði um að úrskurður áfrýjunarnefndar neytendamála liggi fyrir áður en ákvörðun Neytendastofu er borin undir dómstóla, sbr. einnig m.a. 12. mgr. 30. gr. raforkulaga, nr. 65/2003. Ekki er að finna sérstakar röksemdir fyrir því í greinargerðum frumvarpa að kveðið er á um framangreind skilyrði í samkeppnislögum, raforkulögum eða lögum á málefnasviði Neytendastofu. Almennt má segja að slík skilyrði séu til að gæta samræmis í úrlausnum í málaflokkum sem eru sérhæfðir og lögfræðilega flóknir sem sækja uppruna sinn til EES-samningsins þar sem lögð er sérstök áhersla á samræmda túlkun EES-reglna, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Þá koma einnig til skoðunar sjónarmið um að skilvirkni og jafnræði sé betur gætt á sérhæfðum réttarsviðum ef sérstök úrskurðarnefnd fjalli ávallt um stjórnsýslukærur á tilteknu sviði. Hins vegar þarf einnig að hafa í huga, líkt og fræðimenn hafa bent á, að gæta þurfi varúðar við því að skilyrða rétt manna til að leita til dómstóla til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur og að mjög veigamiklar ástæður þurfi að liggja til grundvallar slíkri takmörkun. Við endurskoðun kæruferlis samkeppnismála þarf því að leggja mat á framangreind sjónarmið.
Í ljósi athugasemda sem fram komu í samráði um þau áform að fella brott málskotsheimild Samkeppniseftirlitsins og að slíkt fyrirkomulag kynni að brjóta gegn skuldbindingum Íslands skv. EES-samningnum og á grundvelli mats þeirra valkosta sem áður er vísað til er lagt til í frumvarpinu að skilyrðið um að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála þurfi að liggja fyrir áður en mál er höfðað fyrir dómstólum falli brott. Með þeirri breytingu verður aðila máls frjálst að meta það með tilliti til þeirra hagsmuna sem hann kann að hafa af málinu hvort ákvörðun Samkeppniseftirlitsins verði kærð til áfrýjunarnefndar samkeppnismála eða hvort leitað verði beint til dómstóla. Með því að fækka endurskoðunarstigum í áfrýjunarferli ákvarðana Samkeppniseftirlitsins er möguleiki á að málsmeðferð þeirra mála þar sem leitað er beint til dómstóla verði styttri. Að sama skapi verður aðila máls frjálst að kæra ákvörðun til áfrýjunarnefndar samkeppnismála telji hann hagsmunum sínum best borgið með því að láta reyna á málið á stjórnsýslustigi. Í þessari breytingu felst að málskotsheimild Samkeppniseftirlitsins vegna úrskurða áfrýjunarnefndarinnar heldur sér enda þarf að gæta að jafnræði í úrlausnum og að samræmdri og skilvirkri framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins. Í samanburði við aðra valkosti sem nefndir voru að framan felur þessi leið í sér að gætt er að hagsmunum allra þeirra sem kunna að hafa lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins. Lítil fyrirtæki, sem oft eru í hlutverki kvartenda til Samkeppniseftirlitsins, eru töluverður hluti þeirra sem kæra ákvarðanir eftirlitsins til áfrýjunarnefndarinnar. Með því að leggja áfrýjunarnefndina niður er ljóst að erfiðara yrði fyrir lítil fyrirtæki að fá ákvörðun eftirlitsins endurskoðaða enda kostnaðarsamt að leita til dómstóla. Þá munu aðilar geta kært til áfrýjunarnefndarinnar ákvarðanir sem teknar eru við meðferð máls en fela ekki í sér endanlega niðurstöðu þess sem erfitt og kostnaðarsamt yrði að fá endurskoðaðar fyrir dómi ef áfrýjunarnefndinni væri ekki til að dreifa. Að sama skapi er með breytingunni gætt að rétti aðila til aðgangs að dómstólum, sbr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, og að möguleikum á færri endurskoðunarstigum og þannig skjótari málsmeðferð en jafnframt tryggt að ákvörðun eftirlitsins verði endurskoðuð á tveimur dómstigum og mögulega því þriðja veiti Hæstiréttur áfrýjunarleyfi.
Á síðastliðnum árum hefur starfsumhverfi nokkurra sjálfstæðra úrskurðarnefnda innan stjórnsýslunnar verið breytt þannig að hluti nefndarmanna hefur verið skipaður í fullt starf fyrir viðkomandi nefndir og þeim einnig fengnir fleiri starfsmenn í fullu starfi. Er þar m.a. um að ræða úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og úrskurðarnefnd velferðarmála. Kostnaður við rekstur þeirra nefnda er umtalsverður, málafjöldi er mikill og hleypur á hundruðum og um sérhæfð úrlausnarefni er að ræða. Til framangreindra þátta þarf m.a. að horfa þegar tekin er ákvörðun um hvort stjórnvaldsákvarðanir skuli sæta kæru til sjálfstæðrar úrskurðarnefndar eða til dómstóla eða hvort aðili máls skuli hafa mat um það sjálfur. Þegar mikill fjöldi mála er á ákveðnu réttarsviði skapar það grundvöll fyrir úrskurðarnefnd þar sem hluti nefndarmanna er í fullu starfi og auk þess með starfsmenn í fullu starfi. Slíkt gefur einnig möguleika á mikilli sérhæfingu á erfiðum réttarsviðum og er þannig til þess fallið að auka réttaröryggi þeirra sem stjórnsýslumálin varða. Til samanburðar fjallar áfrýjunarnefnd samkeppnismála um tiltölulega fá mál á hverju ári og nefndarmenn eru skipaðir tímabundið til fjögurra ára í senn og eru í hlutastarfi sem kann að vinna gegn því að sérhæfing byggist upp innan nefndarinnar og felur einnig í sér að vart er forsvaranlegt að skipa hluta nefndarmanna í fullt starf. Varðandi réttaráhrif úrskurða framangreindra úrskurðarnefnda er hins vegar ekki gert það skilyrði að tæma þurfi kæruleið á stjórnsýslustigi áður en aðila máls er heimilt að höfða mál til ógildingar á ákvörðunum þeirra lægra settu stjórnvalda sem í hlut eiga.
Sá möguleiki að mál sem höfðuð væru til ógildingar á úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála yrðu höfðuð fyrir Landsrétti en ekki héraðsdómi var einnig metinn og horft til fyrirkomulags í Noregi sem fyrirmyndar að nokkru leyti hvað það varðar, en það fyrirkomulag er nú til endurskoðunar þar sem m.a. verður lagt til að norska samkeppniseftirlitið geti höfðað mál til ógildingar á úrskurðum kærunefndar samkeppnismála. Ljóst er að þeir vankantar á starfsumhverfi áfrýjunarnefndar samkeppnismála sem fjallað er um hér að ofan ættu þá enn við. Hins vegar myndi sú tillaga leiða til þess að færri skref yrðu í hverju máli þar sem ákvörðun Samkeppniseftirlitsins yrði kærð og markmiði um að stytta málsmeðferðartíma gæti þannig verið náð. Hins vegar er til þess að líta að það fyrirkomulag sem nú ríkir hér á landi eftir að Landsréttur varð til á við um alla málaflokka þar sem sjálfstæðar úrskurðarnefndir eru starfandi sem endurskoða ákvarðanir lægra settra stjórnvalda. Ekki er því talið rétt að leggja til breytingu í þessa átt með frumvarpi þessu enda ekki fyrirmynd fyrir því í íslenskum rétti.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Ekki er ástæða til að ætla að efni frumvarpsins brjóti gegn ákvæðum stjórnarskrár Íslands eða alþjóðlegum skuldbindingum. Þær breytingar sem lagðar eru til á 15. gr. laganna um undanþágur frá bannákvæðum þeirra eru í samræmi við almenna framkvæmd undanþágumála á Evrópska efnahagssvæðinu. Þær breytingar sem lagðar eru til á 19., 20. og 35. gr. laganna hafa að markmiði að uppfylla alþjóðlegar samningsskuldbindingar Íslands. Aðrar breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru til þess fallnar að einfalda og bæta framkvæmd laganna og hefur löggjöf nágrannaríkja Íslands m.a. verið höfð til hliðsjónar. Þær breytingar sem lagðar eru til á samrunaákvæðum laganna eru í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum þar sem ekki er skylda til að innleiða ákvæði samrunareglugerðar (EB) nr. 139/2004 í íslensk lög að öðru leyti en að því marki sem gert var með lögum nr. 44/2005.
Í gildi eru tvær tilskipanir á sviði samkeppnismála sem ekki hafa verið teknar upp í EES-samninginn. Annars vegar er það svokölluð skaðabótatilskipun, tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/104 um tilteknar reglur sem gilda um skaðabótamál samkvæmt landslögum vegna brota á ákvæðum samkeppnislaga aðildarríkjanna og Evrópusambandsins, og hins vegar tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/1 um samræmingu og eflingu valdheimilda samkeppniseftirlita á Evrópska efnahagssvæðinu. Tilskipanirnar fela í sér álitamál er varða tveggja stoða kerfi EES-samningsins og eru til umfjöllunar á vettvangi EFTA þar sem unnið er að því að taka þær upp í EES-samninginn.
5. Samráð.
5.1 Almennt.
Drög að frumvarpi þessu voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 21. október til 8. nóvember 2019, sbr. mál nr. 261/2019. Tólf umsagnir um frumvarpsdrögin bárust frá eftirtöldum aðilum: Alþýðusambandi Íslands, Félagi atvinnurekenda, fjölmiðlanefnd, Gylfa Magnússyni, Högum, LOGOS lögmannsþjónustu, Neytendasamtökunum, Samkeppniseftirlitinu, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samtökum verslunar og þjónustu og Viðskiptaráði. Frumvarpið hefur tekið nokkrum breytingum frá þeim drögum sem kynnt voru til umsagnar. Helstu efnislegu breytingar eru þær að lagt er til að skilyrði um að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála liggi fyrir áður en dómsmál er höfðað til ógildingar á ákvörðun Samkeppniseftirlitsins verði fellt brott. Þá eru lagðar til tvær breytingar til viðbótar vegna norræns samstarfssamnings í samkeppnismálum, annars vegar breyting á 19. gr. og hins vegar breyting á 35. gr. laganna sem koma til viðbótar breytingu á 20. gr. laganna eftir ábendingar Samkeppniseftirlitsins. Að öðru leyti vísast til eftirfarandi umfjöllunar um aðrar athugasemdir sem bárust í samráði.
Almennt voru umsagnaraðilar jákvæðir í garð þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu en auk þess komu fram ábendingar um aðrar breytingar. Þó kom fram almenn andstaða við efni frumvarpsins í umsögnum Alþýðusambands Íslands, Neytendasamtakanna og Gylfa Magnússonar og verður fjallað um þau atriði eftir því sem tilefni er til í þessum kafla.
5.2 Málskotsheimild og íhlutun án brots.
Almennt voru tvö atriði í frumvarpsdrögunum sem umsagnaraðilar höfðu skiptar skoðanir á og voru það annars vegar brottfall málskotsheimildar Samkeppniseftirlitsins vegna úrskurða áfrýjunarnefndar samkeppnismála og hins vegar brottfall c-liðar 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga um heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots. Hvað fyrra atriðið varðar þá hefur frumvarpinu verið breytt þannig að nú er lagt til að það skilyrði að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála þurfi að liggja fyrir áður en dómsmál er höfðað til ógildingar á ákvörðun Samkeppnieftirlitsins falli brott. Hvað síðara atriðið varðar um heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots þá leiða athugasemdir í umsögnum ekki til breytinga á frumvarpinu. Í umsögn Samkeppniseftirlitsins kom m.a. fram að öll samkeppnisyfirvöld á EES hafi heimildir til að rannsaka einstaka markaði eða svið atvinnulífsins og í umsögninni kom jafnframt fram að mismunandi væri hvaða valdheimildir fylgdu slíkum rannsóknarheimildum. Bent skal á að munur er á því sem kallað er „market studies“ og „market investigations“. Hið fyrra tekur til heimilda og skyldu samkeppnisyfirvalda til að fylgjast með og rannsaka virkni einstakra markaða í þeim tilgangi að koma auga á markaðsbresti. Þessa skyldu má leiða af d-lið 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga og því felur frumvarpið ekki í sér breytingu á heimild Samkeppniseftirlitsins til að rannsaka virkni einstakra markaða og eftir atvikum beina tilmælum til opinberra aðila um aðgerðir til að efla samkeppni. Hugtakið „market investigation“ er hins vegar notað í breskum rétti yfir sérstaka heimild breskra samkeppnisyfirvalda á grundvelli sérstakra laga, Enterprise Act 2002, til að hefja markaðsrannsókn á ákveðnum markaði sem lokið getur með íhlutun gagnvart þeim fyrirtækjum sem starfandi eru á þeim markaði. Heimild c-liðar 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga er samsvarandi en töluverður munur er þó á lagaumgjörð þeirra þar sem í breskum lögum eru ítarleg ákvæði um upphaf, framkvæmd, lok og tímalengd markaðsrannsókna sem ekki eru í íslenskum lögum. Rétt er þó að geta þess að Samkeppniseftirlitið hefur sett sér reglur nr. 490/2013 um markaðsrannsóknir og munur er á íslenskri og breskri lagahefð. Líkt og fram kemur í almennum athugasemdum við frumvarpið er heimild til íhlutunar án brots, og þá sérstaklega heimild til skipulagsbreytinga án brots, almennt ekki til staðar í evrópskum samkeppnisrétti, að undanskildu Bretlandi. Þá er heimildin ekki sambærileg við 14. gr. norsku samkeppnislaganna en hún felur í sér heimild til setningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem fela í sér bann við tiltekinni háttsemi eða samningum, en ekki heimild til að setja fram hegðunarskilyrði umfram það eða að breyta skipulagi einstakra fyrirtækja. Að öðru leyti vísast til almennra athugasemda frumvarpsins hvað þetta atriði varðar.
5.3 Samrunafrestir.
Í umsögnum Haga, Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs er bent á að ósamræmi sé milli greinargerðar og texta frumvarpsákvæðisins um fresti í samrunamálum, sem verði 1. mgr. 17. gr. d laganna. Gerðar hafa verið viðeigandi breytingar á ákvæðinu og greinargerðinni til að lagfæra það sem umsagnaraðilar bentu á og skýringar í greinargerð gerðar ítarlegri.
5.4 Heimild til að kalla eftir samrunatilkynningu skv. 3. mgr. 17. gr. b.
Í umsögnum LOGOS lögmannsþjónustu, Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs eru gerðar athugasemdir við 3. mgr. 17. gr. b, sem felur í sér heimild Samkeppniseftirlitsins til að krefja samrunaaðila um samrunatilkynningu ef eftirlitið telur að verulegar líkur séu á að samruni, sem þegar hefur átt sér stað og uppfyllir ekki veltumörk tilkynningarskyldra samruna, geti dregið umtalsvert úr virkri samkeppni, og heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er meiri en einn milljarður króna á ári.
Athugasemdir umsagnaraðila voru þríþættar: að veltumörk heimildarinnar yrðu hækkuð og tvöfölduð, að heimildin yrði háð tímafrestum frá því samruni á sér stað, og í umsögn LOGOS kemur fram að engin sambærileg heimild væri til staðar í samkeppnislögum annarra Norðurlanda. Í frumvarpinu er lagt til að veltumörk heimildarinnar verði hækkuð úr einum milljarði króna í 1,5 milljarða kr. Er sú hækkun í samræmi við hækkun á veltumörkum tilkynningarskyldra samruna sem lagðar eru til með frumvarpinu. Með vísan til umfjöllunar í kafla 3.5.2 í greinargerðinni um hækkun veltumarka tilkynningarskyldra samruna, sem eiga einnig við um hækkun veltumarka 3. mgr. 17. gr. b, er ekki fallist á að veltumörkin séu of lág, heldur fylgja neðri veltumörkin þróun þeirra efri. Þá er heldur ekki fallist á að veltumörkin verði tvöföld; rétt er að benda á að 3. mgr. 17. gr. b er undantekningarregla sem ætlað er að ná til þeirra tilvika þar sem þeir markaðir sem samruni hefur áhrif á eru veltulitlir og/eða mjög staðbundnir. Í litlu hagkerfi geta samrunar þar sem velta samrunaaðila er tiltölulega lág haft neikvæð áhrif á möguleika á virkri samkeppni.
Umsagnaraðilar telja einnig að setja eigi tímamörk á heimildina vegna óvissu sem hún valdi samrunaaðilum og er því haldið fram að fyrirtæki þurfi að búa við stöðuga óvissu um hvort Samkeppniseftirlitið muni hafa afskipti af samrunanum. Ekki er fallist á að fyrirtæki búi við óvissu um lengri tíma vegna þessa ákvæðis. Þannig fjalla umsagnaraðilar ekki um ákvæði 4. mgr. 17. gr. b sem lögfest var á sama tíma og 3. mgr. 17. gr. b með lögum nr. 94/2008, en ákvæðið felur í sér að aðilar samruna, sem uppfyllir ekki veltumörk tilkynningarskyldu, geta sett Samkeppniseftirlitinu afar stuttan frest til að taka afstöðu til samrunans með einfaldri orðsendingu til eftirlitsins. Geri samrunaaðilar það þarf Samkeppniseftirlitið að taka afstöðu til þess hvort það óski eftir samrunatilkynningu innan 15 virkra daga. Þannig er ekki hægt að fallast á að 3. og 4. mgr. 17. gr. b feli í sér óvissu heldur fela ákvæðin beinlínis í sér vissu fyrir samrunaaðila um að samruni geti komið til framkvæmda án athugasemda að liðnum 15 virkum dögum frá því Samkeppniseftirlitinu var gert kunnugt um hann.
Til samanburðar er í 3. mgr. 18. gr. norsku samkeppnislaganna heimild fyrir norska samkeppniseftirlitið til að kalla eftir samrunatilkynningu vegna samruna sem uppfyllir ekki veltumörk tilkynningarskyldra samruna, innan þriggja mánaða frá því samruni átti sér stað. Norska samkeppniseftirlitið getur einnig kallað eftir tilkynningu vegna kaupa minni hluta hlutafjár ef kaupin eru til þess fallin að hamla virkri samkeppni, þó svo að samruni í skilningi laganna hafi ekki komið til. Í 7. gr. 4. kafla sænsku samkeppnislaganna er heimild fyrir sænska samkeppniseftirlitið til að kalla eftir samrunatilkynningu þegar samrunaaðilar uppfylla skilyrði um heildarveltu sem nemi einum milljarði sænskra króna á ári en uppfylla ekki síðara skilyrðið um 200 millj. kr. veltu í Svíþjóð. Þar sem ekki eru sambærilegar reglur og 4. mgr. 17. gr. b í samkeppnislögum í Noregi og Svíþjóð þykir ljóst að samrunaaðilar búa þar við óvissu um inngrip samkeppnisyfirvalda í lengri tíma en hér á landi. Þá getur tímabinding heimildarinnar reynst erfið í framkvæmd og ekki ljóst af hálfu umsagnaraðila hvenær frestir ættu að byrja að líða, en með lögum nr. 107/2000, um breytingu á lögum nr. 8/1993, var tilkynningarskyldu komið á m.a. vegna þess að forsenda þess að samkeppnisyfirvöld geti tekið afstöðu til samruna er að þeim sé kunnugt um hann.
5.5 Veltumörk tilkynningarskyldra samruna.
Í umsögnum Samtaka atvinnulífsins, Viðskiptaráðs og Neytendasamtakanna eru gerðar athugasemdir við hækkun veltumarka. Annars vegar telja Samtök atvinnulífsins og Viðskiptaráð að veltumörkin skuli hækkuð umfram tillögu frumvarpsins, og hins vegar leggjast Neytendasamtökin gegn hækkun veltumarka. Þá bendir Gylfi Magnússon á tengsl veltumarka við heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots. Reynsla af framkvæmd samrunamála undanfarin ár sýnir að veltumörkin eru í það lægsta núna og þrátt fyrir að íslenskt hagkerfi sé smátt í alþjóðlegum samanburði eru veltumörkin það einnig og nú er til staðar svigrúm til að hækka veltumörkin án þess að veruleg hætta verði á að skaðlegir samrunar hljóti ekki efnismeðferð.
Í umsögnum Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs er lagt til að veltumörkin hækki í fjóra milljarða kr. heildarveltu og að velta einstakra fyrirtækja samrunans verði 400 millj. kr. og að veltumörk hækki reglulega. Tekið er undir að rétt er að veltumörk séu metin reglulega og hækkuð ef tilefni er til. Ekki er hins vegar hægt að fallast á að fjöldi fyrirtækja af ákveðinni stærðargráðu sé viðmið sem beri að líta til í þessu sambandi enda tekur slíkt viðmið ekki nægilega mið af þeim hagsmunum sem reglunum er ætlað að vernda, sem eru skilyrði virkrar samkeppni til hagsbóta fyrir atvinnulífið og almenning. Að öðru leyti er vísað til kafla 3.5.2 í greinargerðinni varðandi það hvernig meta skuli hækkun veltumarka tilkynningarskyldra samruna.
5.6 Heimild til að taka samruna til rannsóknar á ný skv. 2. mgr. 17. gr. e.
Í umsögnum Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins og Viðskiptaráðs eru gerðar athugasemdir við heimild 2. mgr. 17. gr. e sem kveður á um að Samkeppniseftirlitinu sé heimilt að taka samruna aftur til meðferðar ef ákvörðun eftirlitsins um höfnun samruna er ógilt fyrir dómi. Í umsögnunum er bent á að þetta sé sérregla sem auki óvissu, sé ekki í samræmi við sjónarmið réttarríkisins um að aðili þurfi ekki að sæta rannsókn tvisvar, og að stjórnvöld beri ábyrgð á eigin málsmeðferð og að fyrirtæki eigi ekki að þurfa að gjalda fyrir það.
Heimildin sækir fyrirmynd sína til 5. mgr. 10. gr. reglugerðar ráðsins (EB) nr. 139/2004 frá 20. janúar 2004 um eftirlit með samfylkingum fyrirtækja og er bundin við formgalla. Ákvæðið felur í sér sanngirnismat á þeim hagsmunum sem undir eru. Þannig verður ekki fallist á að málefnalegt sé að líta fram hjá þeim almannahagsmunum sem liggja til grundvallar samrunaeftirliti á þeim grundvelli einum að formreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar. Ekki er málefnalegt að líta eingöngu til hagsmuna samrunaaðila af meðferð máls enda byggir samrunaeftirlit á því að mögulegt sé að breyta samsetningu markaða og þar af leiðandi samkeppnisskilyrða ekki aðeins með ólögmætri háttsemi heldur einnig með kaupum á fyrirtækjum. Þannig er ekki hægt að fallast á að málefnalegt sé að fórna þeim almannahagsmunum og hagsmunum atvinnulífsins sem í samrunaeftirliti felast á þeim grundvelli að Samkeppniseftirlitið hafi ekki fylgt málsmeðferðarreglum. Ekki verður talið eðlilegt að önnur fyrirtæki beri tjón af slíkri yfirsjón heldur er eðlilegra að sá þáttur málsins verði þá tekinn fyrir aftur og bætt úr þeim annmarka sem var á rannsókn málsins. Slík viðbótarrannsókn er innan stífra tímamarka til að gæta hagsmuna samrunaaðila og með því er jafnvægi tryggt milli undirliggjandi hagsmuna.
Umrædd regla er varnagli sem ekki hefur verið beitt í framkvæmd frá því heimildin kom í lög á árinu 2008 og því ekki hægt að fallast á að tilvist hennar feli í sér mikla óvissu fyrir samrunaaðila. Þá er ekki hægt að fallast á að sjónarmið um að ekki skuli rannsaka sama aðila tvisvar eigi við hér. Samrunarannsókn er ekki rannsókn á refsiverðri háttsemi sem endað getur með því að refsikennd viðurlög séu lögð á aðila eða honum gerð refsing líkt og á við um rannsókn vegna mögulegra brota á 10.–12. gr. samkeppnislaga.
5.7 Tímafrestir og forgangsröðun mála.
Í umsögnum Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs kemur fram tillaga um að setja öllum rannsóknum Samkeppniseftirlitsins tímafresti og að stofnunin birti opinberlega reglur um forgangsröðun mála. Jafnframt er bent á nauðsyn rafrænnar málsmeðferðargáttar. Tekið er undir að rétt sé að stefna að þróun rafrænnar málsmeðferðargáttar sem muni nýtast við samskipti við aðila máls og til að veita þeim aðgang að gögnum mála í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Varðandi tímafresti á rannsóknir mála er tillagan ekki talin raunhæf og ekki eru fyrirmyndir að slíkum tímafrestum. Í framkvæmd er eðlilegt að taka tillit til málsmeðferðartíma við ákvörðun um viðurlög við brotum en þá þarf jafnframt að taka afstöðu til þess að hve miklu leyti dráttur málsins er sök málsaðila sjálfs og hversu mikið hann hefur lagt af mörkum til að upplýsa mál. Almennt er það þannig við rannsóknir mála sem endað geta með refsingum eða refsikenndum viðurlögum að það horfir til málsbóta fyrir aðila máls við ákvörðun viðurlaga að aðilinn hafi gert grein fyrir sínum þáttum málsins og taki þátt í að upplýsa það. Á því byggja meðal annars vægðarreglur samkeppnisréttar. Réttur aðila til að gera það ekki er að sjálfsögðu virtur en þá verður óhjákvæmilega að játa yfirvöldum nægt svigrúm til að rannsaka mál að fullu og komast að niðurstöðu í því en rannsóknir samkeppnismála geta verið afar umfangsmiklar og gagnamagn mikið. Sé yfirvöldum ekki játað svigrúm til þessa verður ekki séð hvernig markmiðum samkeppnislaga verði náð.
Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. samkeppnislaga tekur Samkeppniseftirlitið ákvörðun um hvort erindi sem berst stofnuninni gefi nægar ástæður til rannsóknar og við afgreiðslu mála er stofnuninni heimilt að raða málum í forgangsröð. Beiting forgangsröðunarheimildar Samkeppniseftirlitsins byggir á þeim sjónarmiðum sem fram koma í 9. gr. reglna um málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins, nr. 880/2005. Ekki verður auðveldlega séð hvernig það eigi að efla virka samkeppni ef Samkeppniseftirlitinu verði gert að setja nákvæmar reglur um beitingu forgangsröðunarheimildarinnar. Beiting hennar byggir óhjákvæmilega á mati hverju sinni og forgangsröðunarheimildir þurfa að vera nægilega opnar og sveigjanlegar til að þjóna tilgangi sínum enda geta of fastmótaðar reglur um forgangsröðun mála haft áhrif á samskipti fyrirtækja við Samkeppniseftirlitið. Á vettvangi ECN (European Competition Network) hafa verið gefnar út leiðbeiningar um forgangsröðun mála hjá samkeppniseftirlitum á Evrópska efnahagssvæðinu. Þar kemur fram að af sjálfstæði samkeppniseftirlita leiðir að þau skuli meta sjálf að hve miklu leyti þau geri opinber þau sjónarmið sem beiting forgangsröðunarheimildar byggir á. Í þessu sambandi er mikilvægt að gera greinarmun á heimild til forgangsröðunar mála og svo almennrar stefnu stofnunarinnar eða áherslum í starfsemi hennar sem settar eru af stjórn árlega.
5.8 Leiðbeiningarskylda.
Í umsögnum Haga, Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins og Viðskiptaráðs koma fram athugasemdir varðandi leiðbeiningar Samkeppniseftirlitsins og að reglubundið eigi að gefa út leiðbeiningar og að setja sérstakt ákvæði um leiðbeiningarskyldu í samkeppnislögin að norskri fyrirmynd. Bent er á að Samkeppniseftirlitið gefur reglulega úr umræðuskjöl um samkeppnismál á grundvelli hlutverks stofnunarinnar skv. 8. gr. samkeppnislaga, sbr. einnig ummæli í almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að lögum nr. 44/2005. Fyrir liggur mikil réttarframkvæmd úr innlendum og erlendum samkeppnisrétti sem getur verið umfjöllunarefni sérfræðinga í samkeppnisrétti og ráðgjafa fyrirtækja. Þá þarf einnig að hafa í huga að þó svo reglur samkeppnisréttar séu matskenndar byggir framkvæmd þeirra og túlkun á skýrum fordæmum og grundvöllur þeirra því nokkuð fastmótaður. Hins vegar geta aðstæður í samfélaginu og á einstaka mörkuðum breyst og í hverju máli er rökbundin nauðsyn að markaður eða markaðir málsins séu skilgreindir sérstaklega.
Ekki verður séð að ákvæði 9. gr. norsku samkeppnislaganna gangi að neinu leyti lengra en leiðbeiningarskylda stjórnvalda skv. 7. gr. stjórnsýslulaga eins og það ákvæði hefur verið túlkað og umboðsmaður Alþingis hefur ítrekað fjallað um inntak leiðbeiningarskyldunnar.
5.9 Vextir af ofteknum sektum.
Í umsögnum Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs kemur fram tillaga um að ríkið greiði vexti vegna sekta sem lækkaðar eru með dómi með vísan til þess að sektarfjárhæðir í samkeppnismálum geti verið verulegar. Með lögum um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 150/2019, voru lög um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, nr. 29/1995, felld úr gildi. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 150/2019 gilda þau einnig um endurgreiðslur oftekinna sekta sem lagðar eru á af stjórnvöldum, en ekki verður þó talið að sektir sem lækkaðar eru fyrir dómi hafi verið ofteknar í skilningi laganna og lögin ná þannig ekki yfir stjórnvaldssektir sem lækkaðar eru af æðra settu stjórnvaldi eða dómstólum. Almenna stefnumótun þyrfti hér til sem næði til allra stjórnvaldssekta. Heimildir til álagningar stjórnvaldssekta eru í fjölmörgum lögum í íslenskum rétti og margar stofnanir hafa slíka heimild. Ávallt er heimilt að höfða mál til ógildingar á stjórnvaldssektum, sbr. 60. og 70. gr. stjórnarskrárinnar. Engin rök standa til þess að taka samkeppnislagabrot sérstaklega fyrir þar sem háar stjórnvaldssektir geta verið lagðar á fyrirtæki á grundvelli annarra laga, t.d. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, og laga um verðbréfasjóði, fjárfestingasjóði og fagfjárfestasjóði, nr. 128/2011, svo einhver lög séu nefnd en fjöldi annarra laga fela í sér heimildir til að leggja á fyrirtæki háar stjórnvaldssektir.
5.10 Bindandi álit.
Í umsögnum Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs er gerð tillaga um að Samkeppniseftirlitinu verði gert að gefa út bindandi álit samkvæmt beiðni fyrirtækja. Í frumvarpinu er lagt til að undanþáguákvörðunum Samkeppniseftirlitsins skv. 15. gr. laganna verði hætt. Ljóst er að bindandi ákvörðun um samstarf fyrirtækja felur í sér mikla réttarvissu og er sama eðlis og bindandi álit. Sömu umsagnaraðilar og leggja til að Samkeppniseftirlitið gefi út bindandi álit gera hins vegar ekki athugasemdir við að eftirlitið hætti að veita undanþágur frá banni 10. og 12. gr. laganna og styðja raunar þá breytingu, sem gengur þvert gegn tillögu um bindandi álit.
Ekki er heimilt fyrir samkeppnisyfirvöld að veita bindandi álit í málum sem varða framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins, að öðru leyti en með sérstökum ákvörðunum um undanþágu vegna samstarfs fyrirtækja. Þannig leiðir af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins (sjá dóm réttarins í máli C-375/09) og 2. mgr. 5. gr. og 35. gr. reglugerðar (EB) nr. 1/2003 að þegar samkeppniseftirlit aðildarríkjanna hafa til rannsóknar mál eru möguleikar þeirra til að ljúka rannsókn takmarkaðir við það að kveða á um að ekki sé tilefni til frekari aðgerða. Þannig hafa samkeppniseftirlit á Evrópska efnahagssvæðinu ekki heimild til að lýsa því yfir með bindandi hætti fyrir fram að tiltekin háttsemi feli ekki í sér brot, enda eru ekki ákvæði um bindandi álit í samkeppnislöggjöf annarra Evrópulanda. Með tillögu frumvarpsins um breytingu á 15. gr. samkeppnislaga, og þegar tekið er tillit til þess að ekki er heimilt að veita bindandi álit í málum sem varða framkvæmd EES-reglna, stendur eftir möguleikinn á bindandi álitum til afmörkunar á því hvenær markaðsráðandi fyrirtæki telst vera að misnota markaðsráðandi stöðu sína. Ljóst þykir að slíkt er ekki líklegt til að efla virka samkeppni, sbr. 1. gr. samkeppnislaga, og þá er einnig óljóst hver lögspurning slíks álits skuli vera. Tillaga um bindandi álit er því ótæk.
Þá er samanburður við bindandi álit í skattamálum og tollamálum ekki tækur. Tilgangur skattalaga er að afla hinu opinbera tekna en þau gilda ekki um innbyrðis samskipti borgaranna eða fyrirtækja líkt og samkeppnislög gera og fyrirsjáanleiki er eðlileg krafa í skattamálum. Bindandi álit í tollamálum byggja á WTO-samningum og rökin að baki þeim eru m.a. þau að það getur valdið innflytjanda vöru verulegu tjóni sé hann ekki viss um í hvaða tollflokki vara muni lenda og niðurstaða um það getur eðlilega haft úrslitaáhrif á ákvörðun um viðskipti. Af þessu má sjá að málaflokkarnir eru ekki sambærilegir.
5.11 Húsleitir og haldlagning gagna.
Í umsögnum LOGOS, Samtaka atvinnulífsins og Viðskiptaráðs er því haldið fram að réttarstaða fyrirtækja við húsleitir og haldlagningu gagna sé lakari hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum og brýnt sé að reglur sem um þessi mál gilda séu sambærilegar og annars staðar á Norðurlöndum. Þannig kemur fram í umsögnunum að taka eigi upp viðeigandi ákvæði sakamálalaga í samkeppnislög, að óheimilt verði að leggja hald á samskipti við lögmenn og rétt aðila til að hafa lögmann viðstaddan húsleit, að heimilt verði að bera lögmæti húsleitar undir dómara þó svo hún sé yfirstaðin, að meðferð og varsla haldlagðra gagna verði til samræmis við önnur Norðurlönd, að forsvarsmenn fyrirtækja fái afrit af öllum gögnum og að óheimilt verði að leggja hald á frumrit gagna. Í því sambandi kemur fram að almennt geti samkeppnisyfirvöld á Norðurlöndum ekki lagt hald á frumrit gagna.
Ekki er talin ástæða til að taka upp tiltekin ákvæði sakamálalaga í samkeppnislög. Í samkeppnislögum er alfarið vísað til laga um meðferð sakamála um framkvæmd húsleita og að setja sérreglur í tiltekin sérlög þar sem endurteknar eru reglur sem þegar eru í gildi væri ekki til þess fallið að skýra eða bæta réttarstöðu aðila. Í íslenskum lögum þar sem stjórnvöldum eru veittar heimildir til húsleita er þeim heimildum almennt hagað þannig að um framkvæmd húsleitar er með almennum hætti vísað til laga um meðferð sakamála. Lög um meðferð sakamála hafa m.a. þann tilgang að gæta hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem þurfa að þola þvingunarúrræði stjórnvalda. Þannig gilda lög um meðferð sakamála þegar menn eru sakaðir um refsiverða háttsemi og þeir eiga á hættu að vera sviptir frelsi og hafa lögin verið talin fela í sér nægilega vernd grundvallarréttinda þeirra. Hið sama á við um t.d. húsleitir sem Fjármálaeftirlitið framkvæmir á grundvelli laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og á raunar almennt við um öll stjórnvöld sem hafa húsleitarheimildir. Þannig hefur löggjafinn tekið þá almennu afstöðu að fyrirtæki sem þurfi að þola húsleitir skuli hafa sömu réttarstöðu og einstaklingar við rannsókn sakamála. Ekki verður séð að rétt sé að taka samkeppnislagabrot sérstaklega fyrir hvað þetta varðar og veita fyrirtækjum ríkari réttarstöðu á grundvelli samkeppnislaga en á grundvelli annarra laga. Þannig er ekki hægt að fallast á að rannsóknir samkeppnismála skeri sig úr rannsóknum annarra mála að þessu leyti og er því ekki ástæða til að setja sérreglur um þær.
Bent er á að skv. 2. mgr. 79. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, skal eiganda eða umráðamanni húsakynna, þar sem leit fer fram, kynnt heimild til húsleitar og veittur kostur á að vera viðstaddur hana ef unnt er. Eigandi eða umráðamaður getur ákveðið að annar aðili fyrir hans hönd, t.d. lögmaður, verði viðstaddur húsleitina. Réttur aðila til að hafa lögmann viðstaddan húsleit er því tryggður samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Þá er óheimilt að leggja hald á samskipti við lögmann skv. 1. mgr. 68. gr. laga um meðferð sakamála.
Varðandi heimild til að bera lögmæti húsleitar undir dómara þó svo að leit sé yfirstaðin gildir sú regla skv. 4. mgr. 75. gr. laga um meðferð sakamála að sá sem vill ekki hlíta ákvörðun um húsleit geti borið ágreiningsefnið undir dómstóla en það fresti þó ekki húsleitinni. Ekki verður séð að til staðar séu undantekningar frá þessari reglu í öðrum sérlögum og ekki verður séð að rök standi til að breyting verði gerð varðandi rannsóknir samkeppnismála. Sú regla að leit verði ekki frestað þótt ágreiningur um hana verði borinn undir dóm byggir á 60. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að enginn geti komið sér hjá því að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta máli til dóms. Mikilvægt er að húsleit geti gengið greiðlega fyrir sig og dragist ekki á langinn. Þá er mikilvægt að hafa hugfast að húsleit er framkvæmd samkvæmt ákvörðun dómara og því hafa dómstólar þegar fjallað um skilyrði húsleitar þegar hún fer fram.
Varðandi samanburð við löggjöf á hinum Norðurlöndunum verður ekki séð að raunverulegur efnislegur munur sé á heimildum samkeppniseftirlitanna til að leggja hald á gögn. Í lögum annarra Norðurlanda er ekki vísað til þess að lög um meðferð sakamála gildi um alla framkvæmd þvingunarúrræða. Af því verður ekki dregin sú ályktun að réttarstaða fyrirtækja hér á landi sé lakari heldur er hún einmitt sterkari þar sem lögum um meðferð sakamála er m.a. ætlað að tryggja réttindi þeirra sem þurfa að þola aðgerðir. Hið sama á við um hald á og meðferð gagna. Skv. 1. mgr. 68. gr. laga um meðferð sakamála skal leggja hald á muni, þar á meðal skjöl, ef ætla má að þeir hafi sönnunargildi. Einnig kemur fram að óheimilt sé að leggja hald á muni ef þeir hafa að geyma upplýsingar um það sem sakborningi og verjanda hans hefur farið á milli. Skv. 2. mgr. 68. gr. skal leggja hald á afrit af skjali ef kostur er að tryggja sönnun með slíkum hætti. Í framkvæmd er ávallt lagt hald á afrit en ekki frumrit gagna ef kostur er. Sé hald lagt á frumrit gagna ber að aflétta því haldi um leið og kostur hefur verið á að taka afrit, sbr. 72. gr. laga um meðferð sakamála. Samkvæmt upplýsingum frá Danmörku tekur danska eftirlitið með sér þráðlausa skanna í húsleitir til að taka afrit af gögnum. Sé húsleit hins vegar framkvæmd af saksóknara efnahagsbrota, sem rannsakar alvarlegustu samkeppnislagabrotin þar sem komið getur til greina að leggja sektir á fyrirtæki, hefur hann heimild til að leggja hald á frumrit gagna. Þá er til þess að líta að þegar umsagnaraðilar vísa til þess að samkeppnisyfirvöld t.d. í Danmörku hafi ekki heimild til að leggja hald á frumrit gagna þá hefur eftirlitið í Danmörku heimild til að innsigla starfsstöð fyrirtækja í þrjá virka daga eftir að húsleitin hefst til að framkvæma húsleit. Ef ekki næst að klára húsleitina er danska eftirlitinu heimilt að taka gögn í allt að þrjá daga til að taka afrit af þeim.
Varðandi þá tillögu að forsvarsmenn fyrirtækja fái afrit af öllum gögnum skal bent á að skv. 71. gr. laga um meðferð sakamála skal skrá þá muni sem hald er lagt á og varðveita tryggilega. Eftir kröfu eiganda eða þess sem lætur muni af hendi skal láta honum í té afrit af skránni. Forsvarsmenn fyrirtækja hafa því nú þegar rétt á að fá lista yfir þau gögn sem lagt er hald á. Aðili máls getur síðan átt rétt á aðgengi að gögnum máls á grundvelli stjórnsýslulaga að teknu tilliti til 42. gr. a samkeppnislaga.
Umsagnaraðilar halda því almennt fram að heimildir Samkeppniseftirlitsins til húsleita séu yfirgripsmeiri hér á landi en á Norðurlöndum og að réttarstaða fyrirtækja sé lakari hér. Á hvorugt er hægt að fallast. Áður hefur verið fjallað um réttarstöðu fyrirtækja við framkvæmd húsleita og haldlagningu gagna en varðandi heimildir til húsleita þá hefur Samkeppniseftirlitið þrengstu húsleitarheimild allra eftirlitanna á Norðurlöndum enda er hún bundin við starfsstöð fyrirtækis. Þannig getur Samkeppniseftirlitið ekki leitað á starfsmönnum fyrirtækja, líkt og danska eftirlitið, og Samkeppniseftirlitið getur ekki leitað á öðrum stöðum en starfsstöð fyrirtækis þar sem gögn kunna að leynast sem skipta máli fyrir rannsókn, t.d. á heimili stjórnenda, en norska, sænska og finnska eftirlitið hafa slíka heimild. Slík heimild er einnig hluti af tilskipun (ESB) 2019/1 (ECN+) en hún hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn og er því ekki lögð til sú breyting í frumvarpi þessu.
5.12 Samrunagjald.
Í umsögn Viðskiptaráðs er lagt til að samrunagjald verði afnumið. Bent er á að í greinargerð frumvarps þess er varð að lögum nr. 14/2011, þegar samrunagjald var tekið upp, kom fram að þegar fyrirtæki taka ákvörðun um samruna séu þau í raun að taka ákvörðun um vinnuframlag af hálfu hins opinbera sem rétt þykir að þau standi að einhverju leyti undir. Þessi sjónarmið eiga enn við í dag. Almennt hefur stefnumörkun þróast í þá átt að þeir aðilar sem sæta þurfa eftirliti opinberra aðila vegna atvinnustarfsemi sinnar á grundvelli sjónarmiða um almannahagsmuni, greiði þann kostnað að mestu sjálfir en ekki hinn almenni skattgreiðandi. Slík skylda er alla jafna lögð á með sérstökum lögum þar sem kveðið er á um eftirlitsskyldu með tiltekinni atvinnustarfsemi. Samkeppnislög taka til allrar atvinnustarfsemi í landinu og er samkeppniseftirlit því að mestu greitt úr ríkissjóði. Það er aðeins þegar fyrirtæki ákveða samruna að greitt er gjald fyrir eftirlit af hálfu hins opinbera. Líkt og fram kemur framar í greinargerðinni stendur gjaldið þó ekki undir kostnaði og er mjög hóflegt.
5.13 Athugasemdir Samkeppniseftirlitsins.
Í kafla 5.1 er vikið að nokkrum breytingum sem gerðar hafa verið á frumvarpinu samkvæmt ábendingum í umsögn Samkeppniseftirlitsins. Í umsögn eftirlitsins er einnig bent á aðrar æskilegar breytingar sem ekki er að finna í frumvarpinu. Í fyrsta lagi er bent á heimild Samkeppniseftirlitsins til húsleita sé ekki í samræmi við tilskipun (ESB) 2019/1 (ECN+), sbr. einnig umfjöllun í kafla 5.11. Með vísan til þess að tilskipunin er ekki orðin hluti af EES-samningnum eru ekki lagðar til breytingar á samkeppnislögum sem af henni kunna að leiða.
Í umsögninni er bent á heimildir í lögum annarra ríkja til að krefjast þess fyrir dómi að stjórnendur fyrirtækja, sem gerst hafa sekir um brot á samkeppnislögum, megi ekki stjórna fyrirtæki í tiltekinn tíma, og vísað til laga nr. 59/2019, um breytingu á ýmsum lögum vegna aðgerða gegn kennitöluflakki, sbr. einnig 68. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016. Lög nr. 59/2019 eru nýlega sett og meta verður áhrif þeirrar breytingar og hvernig hún muni reynast í framkvæmd áður en huga megi að ákvæðum um atvinnurekstrarbann vegna samkeppnislagabrota.
Í umsögninni er einnig bent á að staða tjónþola samkeppnislagabrota sé lakari hér á landi en í nágrannalöndum Íslands, þar sem reglur skaðabótatilskipunar (ESB) 2014/104 hafi ekki verið innleiddar hér á landi. Feli það í sér að einkaréttarleg úrræði tjónþola séu verulega veik hér á landi. Tekið skal undir að réttarstaða tjónþola samkeppnislagabrota er ekki eins og best verður á kosið hér á landi og er bagalegt að tilskipunin hafi ekki verið tekin upp í EES-samninginn. Unnið er að upptöku tilskipunarinnar á vettvangi EFTA en álitamál tengd tveggja stoða kerfi EES-samningsins hafa staðið því í vegi hingað til. Vonir standa til að lausn finnist á málinu sem fyrst en án þess að tilskipunin verði tekin upp í EES-samninginn er ekki fyrirséð að reglur hennar verði teknar upp í landsrétt.
Þá bendir Samkeppniseftirlitið á að æskilegt væri að bætt yrði við lögin heimild Samkeppniseftirlitsins til að stöðva fresti í samrunamálum þegar samrunaaðilar skila ekki fullnægjandi svörum við upplýsingabeiðnum eftirlitsins. Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á framkvæmd samrunamála og þeim frestum sem gilda um rannsókn þeirra. Telja verður rétt að nokkur reynsla komist á þá framkvæmd áður en frekari breytingar verða gerðar.
5.14 Aðrar athugasemdir.
Í umsögn Viðskiptaráðs kemur fram að samkvæmt mælikvörðum IMD-viðskiptaháskólans í Sviss (e. International Institute for Management Development) sé regluverk á Íslandi of íþyngjandi. Bent skal á að mikilvægt er að gera greinarmun á þverlægum reglum (e. horizontal legislation) líkt og samkeppnislögin eru og regluverki sem gildir um tiltekna atvinnustarfsemi (e. sectoral legislation). Samkeppnislög fela ekki í sér íþyngjandi regluverk heldur getur íþyngjandi regluverk gilt um tilteknar atvinnugreinar og því miður eru vísbendingar um að margar atvinnugreinar hér á landi starfi samkvæmt of stífu regluverki sem hamli samkeppni og feli í sér óþarfa reglubyrði. Forsenda þess að hægt sé að draga úr reglubyrði tiltekinna atvinnugreina er að þverlægar reglur eins og samkeppnislög séu öflug og eftirlit með þeim sé skilvirkt og öflugt enda er þá þeim reglum ætlað að grípa til þar sem löggjöf um tilteknar atvinnugreinar sleppir.
Í umsögn Fjölmiðlanefndar er fjallað um tillögur frumvarpsins um að fella brott heimild Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots og sú heimild tengd við 62. gr. a laga um fjölmiðla, nr. 38/2011. Bent er á að sú heimild sem er að finna í 62. gr. a laga um fjölmiðla mun standa óbreytt þó efni frumvarps þessa verði óbreytt að lögum. Taka þarf sérstaka afstöðu til gildis þeirrar heimildar sem ekki verður gert í frumvarpi þessu.
Í umsögn Gylfa Magnússonar er bent á að í tengslum við breytingar á undanþágum skv. 15. gr. samkeppnislaga muni fyrirtæki veigra sér við samstarfi því þau muni ekki treysta sér til að meta skilyrðin rétt; breytingin auki þannig líkur á ólögmætu samráði og sé ólíkleg til að virka þar sem forsvarsmenn fyrirtækja hafi ítrekað kallað eftir betri leiðbeiningum frá Samkeppniseftirlitinu. Áréttað skal í þessu sambandi að breytingin felur ótvírætt í sér að fyrirtæki verði sjálf að axla þá ábyrgð að meta hvort skilyrði 15. gr. séu uppfyllt. Forsvarsmenn fyrirtækja og samtök fyrirtækja hafa kallað eftir breytingunni í töluverðan tíma og því má ætla að þau séu vel undir hana búin og muni ekki grípa til samstarfs sem uppfyllir ekki lögbundin skilyrði.
6. Mat á áhrifum.
6.1 Efnahagsleg áhrif.
Samkvæmt 2. gr. samkeppnislaga taka lögin til hvers konar atvinnustarfsemi, svo sem framleiðslu, verslunar og þjónustu, án tillits til þess hvort hún er rekin af einstaklingum, félögum, opinberum aðilum eða öðrum. Skv. 3. gr. laganna taka þau til samninga, skilmála og athafna sem hafa eða ætlað er að hafa áhrif hér á landi. Lögin gilda einnig um samninga sem er ætlað að hafa áhrif utan Íslands að því leyti sem þeir falla undir VII. kafla laganna um viðskipti á sameiginlegum innri markaði Evrópu. Samkeppnislög taka því með jöfnum hætti til allrar atvinnustarfsemi í landinu, óháð eignarhaldi eða rekstrarfyrirkomulagi. Breytingum á samkeppnislögum er því ætlað að hafa almenn áhrif.
Tillaga frumvarpsins um breytingu á 15. gr. samkeppnislaga er til þess fallin að auka skilvirkni í atvinnulífinu farnist fyrirtækjum það hlutverk vel að meta sjálf hvort skilyrði samstarfs séu uppfyllt. Áhrif breytingarinnar ræðst þannig aðallega af því hvernig undirbúningur fyrirtækja verður að því að framkvæma umrætt mat. Gera má ráð fyrir því að áhrif breytingarinnar á fyrirtæki kunni að verða aukinn kostnaður við vinnu ráðgjafa. Breytingin er þó til þess fallin að auka skilvirkni fyrir atvinnulífið og er líkleg til að efla samkeppni takist vel til.
Þær breytingar sem lagðar eru til á samrunaákvæðum laganna eru til þess fallnar að einfalda undirbúning samrunatilkynningar og geta þannig dregið úr kostnaði í atvinnulífinu sem fylgir slíkri tilkynningu. Breytingarnar miða einnig að því að bæta málsmeðferð samrunamála. Heimildir Samkeppniseftirlitsins til að veita undanþágur frá því að senda lengri samrunatilkynningu og til að veita undanþágur frá efni samrunatilkynninga auk fyrirætlana um að taka upp skipulögð samskipti milli samrunaaðila og Samkeppniseftirlitsins í undanfara samrunatilkynningar eru til þess fallnar að einfalda samrunaferlið og gera það markvissara. Þá er hækkun veltumarka tilkynningarskyldra samruna líkleg til að draga úr umfangi rannsókna samruna þar sem velta samrunaaðila er tiltölulega lág. Að einfalda og auka skilvirkni í rannsókn samrunamála er til þess fallið að efla virka samkeppni.
Tillaga frumvarpsins um að fella brott það skilyrði að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála þurfi að liggja fyrir áður en hægt sé að leita til dómstóla er líkleg til að hafa þau áhrif að fækka að einhverju marki þeim málum sem fara til áfrýjunarnefndar samkeppnismála en þó ekki þannig að um grundvallarbreytingu verði að ræða. Gera má ráð fyrir því að áfram muni flestar ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins sem eru kærðar verða kærðar til áfrýjunarnefndarinnar en minnihluti mála fari beint til dómstóla. Breytingin er til þess fallin að stytta málsmeðferðartíma þeirra mála þar sem leitað er beint til dómstóla en mun ekki hafa áhrif á þau mál sem kærð verða til áfrýjunarnefndarinnar. Með breytingunni er einnig gætt að því að engin breyting verði á möguleikum aðila til að fá ólíkar ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins endurskoðaðar. Með breytingunni aukast möguleikar fyrirtækja á því að óska flýtimeðferðar fyrir dómstólum sem kann að leiða til þess að málsmeðferð mála styttist enn frekar frá því sem nú er fyrir áfrýjunarnefndinni í þeim málum þar sem slík ósk er möguleg. Það er til hagsbóta fyrir fyrirtæki að stytta málsmeðferðartíma mála en gæta þarf jafnvægis við þá verndarhagsmuni sem undir eru.
Brottfall c-liðar 1. mgr. 16. gr. laganna leiðir til þess að Samkeppniseftirlitið mun ekki hafa möguleika á að rannsaka einstaka markaði með íhlutun að leiðarljósi til að bæta virkni þeirra í þá átt að efla samkeppni. Breytingin hefur einnig í för með sér að fyrirtæki geta verið viss um að sæta ekki íhlutun samkeppnisyfirvalda nema að hafa brotið af sér.
Breytingar á fjárhæðum samrunagjalda mun hafa meiri áhrif til lækkunar en til hækkunar þar sem fleiri samrunar eru tilkynntir með styttri tilkynningu en með lengri og breytingar á samrunareglum laganna munu leiða til þess að mögulegt verði að tilkynna fleiri samruna með styttri tilkynningu. Gera má því ráð fyrir að samrunagjaldið lækki í meirihluta tilvika.
6.2 Áhrif á ríkissjóð.
Frumvarpið hefur takmörkuð áhrif á ríkissjóð, en áhrifin eru hins vegar varanleg. Lagt er til að samrunagjald renni til Samkeppniseftirlitsins sem aðrar rekstrartekjur stofnunar til móts við þann kostnað sem fellur til hjá stofnuninni vegna rannsókna samrunamála. Gera má ráð fyrir að tekjur Samkeppniseftirlitsins vegna þessa verði u.þ.b. 10 millj. kr. á ári og þarf þá að hækka gjaldaheimild stofnunarinnar til að mæta auknum kostnaði þar sem afkoma hennar síðustu ár hefur versnað sem því nemur. Útgjaldarammi viðkomandi málefnasviðs þarf að hækka til samræmis við þetta í fjármálaáætlun 2021–2025.
6.3 Áhrif á Samkeppniseftirlitið.
Breytingar á samkeppnislögum hafa óhjákvæmilega áhrif á starfsemi Samkeppniseftirlitsins. Áhrif breytinga á 15. gr. laganna á starfsemi Samkeppniseftirlitsins mun að miklu leyti ráðast af því hversu vel undirbúin fyrirtæki eru til að takast á hendur mat á lögbundnum skilyrðum ákvæðisins. Ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins um að veita undanþágu á grundvelli 15. gr. er kæranleg stjórnvaldsákvörðun, sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 1/2019. Ekki er ólíklegt að í stað kæru á ákvörðun um að veita undanþágu muni keppinautar kvarta yfir ólögmætu samráði aðila á markaði sem kalli þá á rannsókn Samkeppniseftirlitsins á því hvort viðkomandi fyrirtæki hafi metið skilyrði 15. gr. laganna rétt. Slík rannsókn kann að vera umfangsmeiri en rannsókn á skilyrðum undanþágu samkvæmt umsókn aðila. Með hliðsjón af því að mjög lítill hluti af vinnu eftirlitsins hefur farið í afgreiðslu undaþágubeiðna er ólíklegt að breytingin leiði til þess að verkefni eftirlitsins að þessu leyti dragist nokkuð saman fyrst um sinn. Takist fyrirtækjum vel upp við mat á skilyrðum 15. gr. kann breytingin hins vegar að hafa frekari jákvæði áhrif að þessu leyti til lengri tíma litið.
Breytingar á samrunareglum laganna eru líklegar til að hafa svipuð áhrif á Samkeppniseftirlitið og samrunaaðila í aukinni skilvirkni og betri undirbúningi samrunamála. Í frumvarpinu er lagt til að samrunagjald verði sértekjur sem renni til Samkeppniseftirlitsins sem mun þá auka lítillega rekstrarsvigrúm þess en þó stendur samrunagjaldið ekki undir kostnaði við rannsókn samrunamála og fyrirsjáanlegt að svo verði áfram. Breytingin mun því hafa óveruleg áhrif.
Með brottfalli c-liðar 1. mgr. 16. gr. laganna er valdheimild sem Samkeppniseftirlitið hefur samkvæmt núgildandi lögum felld brott sem óhjákvæmilega hefur áhrif á framkvæmd laganna af hálfu eftirlitsins. Talið er þó að sú breyting verði minni háttar enda hefur heimildinni aldrei verið beitt frá því hún var lögfest og henni var ekki beitt í tíð eldri laga.
Þá munu breytingar sem leiða af norrænum samstarfssamningi í samkeppnismálum leiða til þess að Samkeppniseftirlitið getur með markvissari hætti tekið þátt í alþjóðlegu samstarfi Norðurlandanna um rannsókn samkeppnismála og geti með betri hætti deilt upplýsingum með samkeppnisyfirvöldum hinna Norðurlandanna. Breytingin er því til þess fallin að efla framkvæmd laganna að þessu leyti hér á landi og á hinum Norðurlöndunum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Samkeppniseftirlitið hefur mikilvægu hlutverki að gegna við kynningu og leiðbeiningu um samkeppnismál. Þetta málsvarahlutverk stofnunarinnar byggir á þeim sjónarmiðum að almennt sé það hagur almennings og atvinnulífsins að koma í veg fyrir samkeppnislagabrot og aðrar samkeppnishindranir með því að bæta vitund og þekkingu atvinnulífsins um samkeppnismál og mögulegar samkeppnishindranir sem annars reynist ekki unnt að rannsaka. Samkeppniseftirlitið hefur á undanförnum árum sinnt þessu hlutverki m.a. með málfundum sem gefið hafa góða raun. Með aukinni kynningu og leiðbeiningum um samkeppnismál stuðlar Samkeppniseftirlitið að bættu samkeppnisumhverfi til hagsbóta fyrir neytendur og atvinnulífið sem aftur leiðir til aukins almenns ábata af virkri samkeppni.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Með breytingunni er ábyrgð á framkvæmd 15. gr. samkeppnislaga færð í hendur þeirra fyrirtækja og samtaka fyrirtækja sem hyggja á samstarf og þeim falið að leggja mat á það fyrir fram í einstökum tilvikum hvort skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Hlutverk Samkeppniseftirlitsins verður að hafa eftirlit með háttsemi fyrirtækja eftir á (ex-post) að þessu leyti. Sönnunarbyrðin um að skilyrði sem fram koma í 1. mgr. séu uppfyllt hvílir á þeim fyrirtækjum eða samtökum fyrirtækja sem hyggja á samstarf, sbr. til hliðsjónar ákvæði 2. gr. 2. kafla bókunar 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.
Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins mun Samkeppniseftirlitið gefa út almennar leiðbeiningar um framkvæmd undanþága skv. 1. mgr. 15. gr. laganna. Framkvæmdastjórn ESB og Eftirlitsstofnun EFTA hafa gefið út slíkar leiðbeiningar og eru þær nauðsynlegur þáttur breytinganna svo fyrirtæki eigi auðveldara með að meta hvort samstarf eða samningar uppfylli skilyrði undanþágunnar og sé í samræmi við gildandi reglur. Leiðbeiningar sem Samkeppniseftirlitið mun gefa út á þessum grundvelli verða því hliðstæðar þeim leiðbeiningum sem framkvæmdastjórn ESB og Eftirlitsstofnun EFTA hafa gefið út. Íslensk fyrirtæki munu því sjálf geta lagt mat á lögmæti samstarfs þeirra með sama hætti og mörg önnur evrópsk fyrirtæki. Til þess að markmið um einföldun og skilvirkni náist verða fyrirtækin sjálf að bera fulla ábyrgð á umræddu mati. Þannig munu breytingarnar ekki skila sér í aukinni skilvirkni fyrir atvinnulífið ef leitað er eftir leiðbeiningum Samkeppniseftirlitsins í miklu mæli. Mikilvægt er að árétta að leiðbeiningar Samkeppniseftirlitsins skulu vera með almennum hætti og eftir breytinguna mun eftirlitið ekki geta veitt fyrirtækjum bindandi álit á því fyrir fram hvort tiltekin háttsemi uppfylli lögbundin skilyrði heldur mun Samkeppniseftirlitið hafa eftirlit með því þegar slíkt samstarf er komið til framkvæmda.
Ákvæði 4. mgr. 15. gr. samkeppnislaga um heimild Samkeppniseftirlitsins til að veita hópundanþágur helst óbreytt.
Um 4. gr.
Ekki er ástæða til að gera greinarmun á skipulagsbreytingum og atferlisbreytingum við mat á heimilt til íhlutunar án brots og er ljóst að þessi úrræði geta verið misíþyngjandi eftir aðstæðum. Hér er því aðeins horft til þess að fella brott heimildir Samkeppniseftirlitsins til íhlutunar án brots og skiptir þá ekki máli hvers eðlis íhlutunin er. Af breytingunni leiðir á hinn bóginn ekki að beiting úrræða Samkeppniseftirlitsins gagnvart athöfnum opinberra aðila sé háð því að brotið hafi verið gegn bannákvæðum laganna, sáttum eða ákvörðunum, sbr. b-lið 1. mgr. 16. gr. laganna. Hafa ber í huga að ekki eiga sömu rök við gagnvart opinberum aðilum og gagnvart einkaaðilum þegar Samkeppniseftirlitið beitir heimildum sínum.
Um 5. gr.
Í 1. tölul. er lagt til að veltumörk tilkynningarskyldra samruna skv. 1. mgr. 17. gr. a verði hækkuð þannig að samrunaaðilum verði skylt að tilkynna samruna þegar sameiginleg heildarvelta þeirra er þrír milljarðar kr. eða meiri á Íslandi og a.m.k. tvö af þeim fyrirtækjum sem aðild eiga að samrunanum hafi a.m.k. 300 millj. kr. ársveltu hér á landi hvert um sig.
Í 2. tölul. er lagt til að orðalagi skilyrðis c-liðar 6. mgr. 17. gr. a fyrir heimild til að tilkynna samruna með styttri tilkynningu verði breytt og það einfaldað og að skilyrði c-liðar um markaðshlutdeild hækki úr 30% í 40%. Af breyttu orðalagi ákvæðisins leiðir að skilyrði um að sameiginleg markaðshlutdeild sé minni en 30% fellur brott og þess í stað miðað við að skilyrðið sé uppfyllt ef markaðshlutdeild hvers samrunaaðila á viðkomandi mörkuðum sé minni en 40%.
Í 3. tölul. er lagt til að Samkeppniseftirlitið geti veitt samrunaaðilum heimild til að tilkynna samruna með styttri tilkynningu þótt samruninn uppfylli ekki skilyrði fyrir því að heimilt sé að tilkynna hann með styttri tilkynningu. Heimild þessi getur t.d. átt við þegar Samkeppniseftirlitið hefur nýlega rannsakað viðkomandi markað, þegar aðstæður eru með þeim hætti að fyrirséð er að samruni kalli ekki á umtalsverða rannsókn eða þegar ljóst er að öðru leyti að samruninn muni ekki skaða samkeppni. Í slíkum tilfellum myndi því samruni sem ella hefði átt að tilkynna með lengri tilkynningu verða tilkynntur með styttri tilkynningu. Forsenda þess að Samkeppniseftirlitið geti veitt undanþágu sem þessa er að samrunaaðilar og eftirlitið hafi átt í samskiptum í aðdraganda tilkynningar sem leiði til þess að Samkeppniseftirlitið telji sér fært að veita undanþáguna. Er ljóst að slík undanþága getur leitt til töluverðs sparnaðar fyrir samrunaaðila þar sem minni vinnu þarf við gerð styttri samrunatilkynningar en lengri.
Í 4. tölul. er lagt til að orðalag b-liðar 7. mgr. 17. gr. a um efni samrunatilkynningar verði einfaldað og dregið úr kröfum um lýsingu samrunaaðila á þeim mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á. Með breyttu orðalagi ákvæðisins verður samrunaaðilum ekki gert að setja fram rökstutt mat á markaðshlutdeild þeirra fyrirtækja sem starfa á öllum mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á líkt og núgildandi orðalag gerir ráð fyrir heldur myndi umfjöllun samrunaaðila geta takmarkast við að leggja fram rökstutt mat á markaðshlutdeild samrunafyrirtækjanna á þeim mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á.
Í 5. tölul. er lagt til að Samkeppniseftirlitið geti einnig veitt undanþágur frá efniskröfum ákvæða a–d-liða 7. mgr. 17. gr. a og þannig veitt samrunafyrirtækjum heimild til að senda samrunatilkynningu sem myndi ella ekki uppfylla lágmarksefniskröfur sem nú er gert ráð fyrir. Heimild þessari gæti Samkeppniseftirlitið beitt í kjölfar samskipta eftirlitsins og samrunafyrirtækja við undirbúning samrunatilkynningar, líkt og vikið hefur verið að.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Í b-lið 7. gr. er lagt til að sett verði almennt ákvæði um það hvernig reikna beri tímafresti. Fram hafa komið þau sjónarmið að beita eigi gagnályktun að því er varðar 70 daga frest annars fasa og 20 daga viðbótarfrest sömu málsgreinar, þar sem ekki er kveðið sérstaklega á um hvernig reikna beri frestina líkt og gert er í 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. d varðandi 25 daga frest fyrsta fasa. Er því lagt til að tekinn verði af vafi um hvernig reikna beri tímafresti sem mælt er fyrir um í ákvæðinu og tekið sé mið af 8. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Lagt er til að frestir byrji að líða fyrsta virka dag eftir viðkomandi tímamark. Þá er einnig hnykkt á því að tímafrestir byrji að líða þegar fullnægjandi tilkynningu hefur verið skilað.
Um 8. gr.
Samkeppniseftirlitinu er falið að meta hvort það þjóni tilgangi laganna með hliðsjón af markmiðum þeirra í 1. gr. laganna, að ljúka máli með því að fyrirtæki gangist við skuldbindingu um viðunandi úrbætur, ýmist á atferli eða skipulagi. Við vissar kringumstæður kann að vera réttlætanlegt að ljúka málsmeðferð hratt án þess að tekin sé ákvörðun sem kveði á um eiginlegt brot gegn samkeppnislögum. Við mat á slíku er nauðsynlegt að líta til eðlis og alvarleika samkeppnistakmarkana sem og þeirra skuldbindinga um breytt atferli og/eða skipulag sem lagðar hafa verið til með sátt og hve skilvirkar slíkar skuldbindingar eru. Beitingu ákvæðisins er þannig ekki ætlað að ljúka rannsóknum á alvarlegum samkeppnisbrotum.
Í 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins, sem verði 3. mgr. 17. gr. f laganna, kemur fram að Samkeppniseftirlitið geti endurskoðað ákvörðun sína ef verulegar breytingar hafa orðið á þeim málsatvikum sem liggja til grundvallar ákvörðun, ef hlutaðeigandi fyrirtæki efna ekki skuldbindingar sínar, eða ef ákvörðunin er byggð á ófullnægjandi, röngum eða villandi upplýsingum sem aðilar hafa látið í té. Eru þessi atriði í samræmi við heimildir stjórnvalda til endurupptöku mála að öðru leyti en því að Samkeppniseftirlitið getur að eigin frumkvæði endurskoðað skuldbindandi sátt án þess að krafa komi þar um frá aðila máls.
Um 9. gr.
Þá er einnig lagt til að ekki verði greitt samrunagjald vegna tilkynninga sem Samkeppniseftirlitið kallar eftir á grundvelli 3. mgr. 17. gr. b, en samkvæmt ákvæðinu er Samkeppniseftirlitinu heimilt að kalla eftir samrunatilkynningu vegna samruna sem uppfyllir ekki veltumörk a- og b-liða 1. mgr. 17. gr. a ef eftirlitið telur að verulegar líkur séu á að samruninn geti dregið umtalsvert úr virkri samkeppni og sameiginleg heildarvelta samrunaaðila sé meiri en einn og hálfur milljarður króna á ári. Hér er því ávallt um samruna að ræða sem eru minni í sniðum en þeir sem eru fyrir fram tilkynningarskyldir.
Þá er einnig lagt til að samrunagjald verði aðrar rekstrartekjur sem renni til Samkeppniseftirlitsins en ekki í ríkissjóð eins og verið hefur.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
