Ferill 382. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 752  —  382. mál.
2. umræða.



Nefndarálit


um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd).

Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.


    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Arnar Sigurð Hauksson, Berglindi Báru Sigurjónsdóttur, Gunnlaug Geirsson og Valgerði Maríu Sigurðardóttur frá dómsmálaráðuneyti, Halldór Oddsson og Sögu Kjartansdóttur frá Alþýðusambandi Íslands, Sigrúnu Ingibjörgu Gísladóttur frá Mannréttindastofnun Háskóla Íslands, Rut Einarsdóttur frá Kvenréttindafélagi Íslands, Þórunni Pálínu Jónsdóttur og Önnu Lúðvíksdóttur frá Íslandsdeild Amnesty International, Ægi Örn Sigurgeirsson og Hrafnhildi Ágústsdóttur frá Hafnarfjarðarbæ, Maríu Ingibjörgu Kristjánsdóttur og Kristínu Ólafsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Evu Bjarnadóttur frá UNICEF, Þóru Jónsdóttur frá Barnaheillum, Önnu Láru Steindal og Árna Múla Jónasson frá Landssamtökunum Þroskahjálp, Atla Viðar Thorstensen, Áslaugu Björnsdóttur og Kristjönu Fenger frá Rauða krossinum á Íslandi, Sólveigu Ástu Sigurðardóttur og Elínborgu Hörpu- og Önundarbur frá Solaris – hjálparsamtökum fyrir hælisleitendur og flóttafólk á Íslandi, Ástu Margréti Sigurðardóttur og Jón Þór Þorvaldsson frá félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, Giselu Thater, Jessicu Möttö og Aðalstein Halldórsson frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og Helga Valberg Jensson, Sigurgeir Sigmundsson og Guðbrand Guðbrandsson frá embætti ríkislögreglustjóra.
    Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Alþýðusambandi Íslands, Barnaheillum, embætti landlæknis, Hafnarfjarðarbæ, Íslandsdeild Amnesty International, Kvenréttindafélagi Íslands, Landssamtökunum Þroskahjálp, mannréttinda- og lýðræðisskrifstofu Reykjavíkurborgar, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Mannréttindastofnun Háskóla Íslands, Persónuvernd, Ásu Laufeyju Sæmundsdóttur og Toshiki Toma, prestum innflytjenda og flóttafólks, Rauða krossinum á Íslandi, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Solaris – hjálparsamtökum fyrir hælisleitendur og flóttafólk á Íslandi, skrifstofu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna fyrir Norður-Evrópu og Læknafélagi Íslands. Þá sendu UNICEF á Íslandi, Barnaheill, Landssamtökin Þroskahjálp og Samfés, landssamtök félagsmiðstöðva og ungmennahúsa á Íslandi, sameiginlega umsögn. Nefndinni bárust einnig tvö minnisblöð frá dómsmálaráðuneyti og minnisblað frá félags- og vinnumarkaðsráðuneyti. Þá barst erindi frá Rauða krossinum á Íslandi varðandi umsækjendur um alþjóðlega vernd sem ekki er hægt að flytja úr landi.

Efni frumvarpsins.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, en einkum er um að ræða breytingar á tilteknum ákvæðum laganna um alþjóðlega vernd. Helstu breytingar varða m.a. hvenær taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, málsmeðferð umsókna frá umsækjendum sem þegar hafa hlotið alþjóðlega vernd í öðrum Evrópuríkjum og málsmeðferðartíma umsókna um alþjóðlega vernd, en m.a. er kveðið á um málsmeðferð endurtekinna umsókna og sjálfkrafa kæru ákvarðana Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála í ákveðnum tilvikum. Frumvarpið fjallar einnig um vinnslu persónuupplýsinga útlendinga, mat á hagsmunum barna og hlutverk Barna- og fjölskyldustofu við veitingu alþjóðlegrar verndar í málefnum fylgdarlausra barna. Þá eru lagðar til breytingar með frumvarpinu sem varða réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd og hvenær réttindi útlendinga, sem synjað hefur verið endanlega um alþjóðlega vernd, verða felld niður eða skert. Með frumvarpinu er einnig mælt fyrir um breytingar sem varða meðferð mála um ríkisfangsleysi. Þá eru lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, varðandi undanþágu frá kröfu um tímabundið atvinnuleyfi fyrir útlendinga sem fengið hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða vegna sérstakra tengsla við landið. Loks er lögð til breyting á lögreglulögum, nr. 90/1996, þar sem verkefni stoðdeildar ríkislögreglustjóra verða lögbundin.

Umfjöllun nefndarinnar.
Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
    Við umfjöllun um málið hefur nefndin fjallað um samræmi frumvarpsins við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1994, og mikilvægi þess að slíkt mat fari fram en í greinargerð segir að frumvarpið gefi ekki tilefni til að skoða sérstaklega samræmi við stjórnarskrána. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að tiltekin ákvæði frumvarpsins vörðuðu stjórnarskrárbundin réttindi eða ákvæði alþjóðasamninga á sviði mannréttinda sem Ísland er aðili að og gagnrýni á að ekki væri fjallað um þessi atriði í greinargerð með frumvarpinu.
    Meiri hlutinn leggur áherslu á að við samningu frumvarpa verður að gæta að því að lög séu í samræmi við stjórnarskrána. Sérstaklega þarf í þessu sambandi að huga að mannréttindaákvæðum hennar. Þá hvílir sú þjóðréttarlega skylda á íslenskum stjórnvöldum að gæta að samræmi laga og alþjóðlegra skuldbindinga. Eðlilegt er að fjallað sé um mat á þessum atriðum í greinargerð með frumvarpi þegar þau varða ákvæði stjórnarskrárinnar eða alþjóðlegar skuldbindingar Íslands á sviði mannréttinda.
    Í umsögnum um málið hefur verið vísað til nokkurra ákvæða stjórnarskrárinnar og alþjóðasamninga vegna ólíkra greina frumvarpsins, en Ísland á aðild að ýmsum mannréttindasamningum sem gerðir hafa verið á vettvangi Sameinuðu þjóðanna og Evrópuráðsins sem geta haft áhrif á réttarstöðu útlendinga hér á landi. Helstu ábendingar varða 2. gr. frumvarpsins um sjálfkrafa kæru, 4. gr. um heimild lögreglu til að afla vottorða frá heilbrigðisyfirvöldum um líkamlegt og andlegt heilbrigði útlendings þegar nauðsyn þykir svo að unnt sé að framkvæma ákvörðun um frávísun eða brottvísun og 6. gr. frumvarpsins um niðurfellingu réttinda eftir endanlega synjun á umsókn um alþjóðlega vernd. Þá hefur verið vísað til alþjóðlegra mannréttindasamninga í umfjöllun um stöðu og réttindi barna og réttindi fatlaðs fólks samkvæmt frumvarpinu. Meiri hlutinn hefur fjallað um framangreind ákvæði eins og gerð er grein fyrir í nefndaráliti þessu enda hvílir á löggjafanum sú stjórnskipulega skylda að meta hvort lagasetning rúmast innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur. Vísast nánar til þeirrar umfjöllunar um mat meiri hlutans á því hvernig ákvæðin samræmast stjórnarskránni.

Breytingar varðandi málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd (2. gr., 7. gr. og 8. gr.).
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem er m.a. ætlað að auka skilvirkni á stjórnsýslustigi og varða það hvenær skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, málsmeðferð umsókna frá umsækjendum sem þegar hafa hlotið alþjóðlega vernd í öðrum Evrópuríkjum, málsmeðferðartíma umsókna um alþjóðlega vernd og fleira.
    Við umfjöllun nefndarinnar var fjallað um 2. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að við 7. gr. laganna, um kæruheimild, bætist nýr málsliður sem mæli fyrir um að ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð á grundvelli 36. gr. sæti sjálfkrafa kæru til kærunefndar útlendingamála nema umsækjandi óski þess sérstaklega að kæra ekki og skal greinargerð vegna kæru berast kærunefnd innan 14 daga frá birtingu ákvörðunarinnar. Fyrir nefndinni komu fram áhyggjur af þessari breytingu. Bent var á að forsenda þess að umsækjandi geti skilað greinargerð vegna kæru til kærunefndar útlendingamála er að viðkomandi hafi öll gögn en umsagnaraðilar lýstu áhyggjum vegna þess að Útlendingastofnun áskilur sér a.m.k. 10 daga frest til að afhenda öll gögn. Umsækjandi hafi því skamman frest til að vinna greinargerð sína og það geti falið í sér brot gegn réttinum til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns, sem er m.a. tryggður í 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá komu fram sjónarmið um að hefðbundinn kærufrestur væri nauðsynlegur til að tryggja að mál umsækjenda væru nægjanlega upplýst, m.a. hvað varðar mat á sérstaklega viðkvæmri stöðu umsækjanda.
    Meiri hlutinn bendir á að í greinargerð með frumvarpinu segir að með þessu sé ætlunin að stytta málsmeðferðartíma, sem ekki er nýttur til málavinnslu, en mikill meiri hluti ákvarðana í slíkum málum sæta kæru til kærunefndarinnar. Breytingunni er ekki ætlað að skerða réttarvernd umsækjenda um alþjóðlega vernd. Áréttað er að stjórnsýslulög, nr. 37/1993, gilda um meðferð útlendingamála nema annað leiði af öðrum ákvæðum laga um útlendinga. Með vísan til þess hvílir á stjórnvöldum rannsóknarskylda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga til að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í verklagsreglum kærunefndar útlendingamála er gert ráð fyrir að heimilt sé að leggja fram viðbótargögn sem taka skal tillit til á meðan mál er til meðferðar hjá kærunefnd. Mun 14 daga frestur til að skila greinargerð skv. 2. gr. frumvarpsins ekki takmarka heimild til að leggja fram viðbótargögn. Þá er mælt fyrir um það í verklagsreglunum að kærunefndin hafi veitt kærendum frest til að skila greinargerð og frekari gögnum þegar þörf er á. Við ákvörðun um lengd frests lítur kærunefnd til markmiða um skilvirkni og rétt kæranda til að koma að sjónarmiðum sínum. Jafnframt er veittur viðbótarfrestur ef það er metið nauðsynlegt til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli.
    Meiri hlutinn telur að með hliðsjón af þeim forsendum sem liggja til grundvallar og markmiðum sem stefnt er að með breytingunni sé unnt að ná fram aukinni skilvirkni og tryggja réttarvernd kærenda. Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis til nefndarinnar segir að Útlendingastofnun beri ábyrgð á að framkvæma einstaklingsbundið mat og taka ákvarðanir í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Ákvörðun Útlendingastofnunar er unnt að kæra til kærunefndar útlendingamála sem er sjálfstæð stjórnsýslunefnd, sbr. 6. og 7. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Í 1. mgr. 35. gr. laganna kemur fram sú meginregla að ekki er heimilt að framfylgja ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skv. 36. (sem 2. gr. frumvarpsins nær til), 37. eða 39. gr. skuli yfirgefa landið fyrr en ákvörðunin er endanleg á stjórnsýslustigi nema umsækjandi sjálfur óski þess að hverfa úr landi. Ákvæði 2. gr. frumvarpsins breytir ekki þessari meginreglu. Þar sem kæra til kærunefndar frestar réttaráhrifum í þessum málum er skilyrði 13. gr. mannréttindasáttmálans um raunhæft úrræði uppfyllt.
    Við meðferð málsins fyrir nefndinni var einnig fjallað um 7. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að við lögin bætist ný grein, 35. gr. a, sem varðar endurteknar umsóknir. Að jafnaði skal vísa endurteknum umsóknum frá en þó skal taka þær til meðferðar að nýju ef umsækjandi er staddur hér á landi og nýjar upplýsingar liggja fyrir í máli hans sem leiða til þess að sýnilega auknar líkur eru á því að fallist verði á fyrri umsókn skv. 24. gr. laganna. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að ekki væri gerður greinarmunur á notkun á hugtökunum endurtekin umsókn (e. repeated application) og síðari umsókn (e. subsequent application). Lagt er til samkvæmt hinu nýja ákvæði að 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um endurupptöku máls gildi ekki um ákvarðanir í málum er varða alþjóðlega vernd. Fyrir nefndinni var lýst áhyggjum vegna þess að með þessu ákvæði væri verið að veikja réttaröryggi umsækjenda um alþjóðlega vernd frá því sem stjórnsýslulög mæla fyrir um þar og gera strangari skilyrði fyrir endurtekinni umsókn. Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt, ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Þannig felur ákvæði stjórnsýslulaga um endurupptöku máls í sér skilyrði fyrir rétti aðila til að fá mál sitt endurupptekið í tilteknum tilvikum. Með 7. gr. frumvarpsins er lagt til að mælt verði fyrir um sérstaka málsmeðferð endurtekinna umsókna um alþjóðlega vernd sem er ætlað að samræma málsmeðferð, auka skilvirkni og tryggja rétt umsækjenda til að fá ákvarðanir skoðaðar á grundvelli nýrra upplýsinga sem liggja fyrir. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem koma fram í minnisblaði dómsmálaráðuneytis til nefndarinnar um að lög geti kveðið á um heimild til að víkja frá ákvæðum stjórnsýslulaga enda sé skýrt kveðið á um slíkar undanþágur.
    Þá fjallaði nefndin um 8. gr. frumvarpsins sem varðar breytingar á 36. gr. laganna sem kveður á um hvenær taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar. Með ákvæðinu er lagt til að mæla nánar fyrir um reglu um fyrsta griðland, þ.e. að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og getur veitt honum vernd og er ætlunin að mæla fyrir um þau tilvik þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd hefur slík tengsl við annað ríki að sanngjarnt og eðlilegt geti talist að hann dvelji þar. Í umsögn Rauða krossins á Íslandi segir m.a. um þessa breytingu: „Það er mat Rauða krossins að ákvæði frumvarpsins sé óskýrt, of víðtækt og geri of litlar kröfur um vernd í móttökuríki og til mats á aðstæðum þar.“ Í minnisblaði ráðuneytisins er vísað til þess að ekki sé um nýja reglu að ræða. Þar segir: „Eftir sem áður verður það í höndum Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála að meta hvert og eitt mál á einstaklingsgrundvelli, m.a. með hliðsjón af einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda, stöðu hans í því ríki sem hann hefur tengsl við og aðstæðum í ríkinu.“ Með vísan til þess að ákvæði gildandi laga um fyrsta griðland hafi verið talið óskýrt telur meiri hlutinn til bóta að skýra nánar skilyrði þess að ákvæðið geti átt við en undirstrikar jafnframt mikilvægi þess að í framkvæmd muni stjórnvöld sannarlega leggja mat á að verði umsækjandi sendur til viðkomandi ríkis þurfi hann ekki að óttast ofsóknir eða eiga á hættu að verða vísað þangað sem líf eða frelsi hans kann að vera í hættu og að nauðsynlegt sé að réttindi á grundvelli alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna séu virt.
    Þá er jafnframt með 8. gr. frumvarpsins lagt til að lokafrestur málsmeðferðar vegna umsóknar um alþjóðlega vernd miðist við þann tíma þegar máli er endanlega lokið á stjórnsýslustigi í stað þess að miða við þann tíma þegar viðkomandi hefur farið af landi brott líkt og verið hefur í framkvæmd. Þá er það skýrt nánar hvenær tafir á afgreiðslu umsóknar um alþjóðlega vernd teljast á ábyrgð umsækjanda og geti þá ekki leitt til þess að umsækjandi hljóti efnismeðferð á grundvelli tímafrests. Meiri hlutinn telur til bóta að skýra nánar hvaða viðmið stjórnvöld horfi til við mat á því hvað teljist til tafa á ábyrgð umsækjenda en undirstrikar að einstaklingur verður ekki talinn hafa tafið mál sitt ef réttlætanlegar ástæður liggja fyrir töfum.

Niðurfelling þjónustu og réttinda (6. gr.).
    Samkvæmt 33. gr. laganna njóta umsækjendur um alþjóðlega vernd margvíslegrar þjónustu á meðan mál þeirra eru til meðferðar hjá stjórnvöldum, svo sem húsnæðis, framfærslu og annarrar grunnþjónustu. Í gildandi lögum um útlendinga kemur að jafnaði ekki fram hvenær réttindi skv. 33. gr. laganna um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd falla niður eða hvort heimilt sé að skerða þau í ákveðnum tilvikum. Í a-lið 6. gr. frumvarpsins er sú meginregla lögð til að útlendingur sem fengið hefur endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd njóti áfram allra þeirra réttinda sem 33. gr. kveður á um þar til hann hefur farið af landi brott en að hámarki í 30 daga frá því að ákvörðun verður endanleg á stjórnsýslustigi. Frá þeim tímafresti falla öll réttindi niður.
    Fyrir nefndinni komu fram áhyggjur af áhrifum þessa ákvæðis og af niðurfellingu þjónustu, en í umsögn landlæknis er bent á að sú staða kunni að koma upp að fólk verði svipt rétti til heilbrigðisþjónustu. Telur embættið að öll nauðsynleg heilbrigðisþjónusta ætti að vera undanskilin við brottfall þjónustu samkvæmt ákvæðinu. Þá komu fram sjónarmið um að ekki væri ljóst hvort ákvæðið hefði þau áhrif að einstaklingur félli utan allrar þjónustu og framfærsluaðstoðar á vegum stjórnvalda, t.d. á vegum sveitarfélaga, og efasemdir um að ákvæðið samrýmdist ákvæðum 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og alþjóðlegra mannréttindasamninga, m.a. samnings Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og félagsmálasáttmála Evrópu. Í 76. gr. stjórnarskrárinnar er fjallað um félagsleg réttindi, svo sem rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika auk þess sem greinin mælir fyrir um rétt til menntunar og um vernd barna, en í 65. gr. stjórnarskrárinnar er að finna jafnræðisreglu hennar.
    Meiri hlutinn bendir á að í frumvarpinu eru tilgreindar mikilvægar undanþágur frá meginreglu um að umsækjandi um alþjóðlega vernd njóti að hámarki réttinda í 30 daga frá því að endanleg synjun liggur fyrir á stjórnsýslustigi og lagt til að ekki verði heimilt að fella niður m.a. réttindi barna, barnshafandi kvenna, tilgreindra aðstandenda þeirra, alvarlega veikra einstaklinga og fatlaðra einstaklinga með langvarandi stuðningsþarfir. Þá er samkvæmt b-lið 6. gr. frumvarpsins heimilt að fresta niðurfellingu réttinda hjá öðrum en ríkisborgurum EES- og EFTA-ríkja og ríkja sem eru á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og umsókn viðkomandi hefur verið metin bersýnilega tilhæfulaus ef það telst nauðsynlegt vegna sanngirnissjónarmiða og útlendingur hefur sýnt samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið. Við meðferð málsins í nefndinni var fjallað um mat á samstarfsvilja en í greinargerð með frumvarpinu segir að við mat skuli m.a. líta til hvort útlendingi hafi ekki tekist að fara sjálfviljugur af landi brott innan tilgreinds frests vegna aðstæðna sem ekki eru á ábyrgð hans, svo sem vegna ómöguleika við að afla ferðaskilríkja, fötlunar hans eða vegna óviðráðanlegra ytri aðstæðna. Ef útlendingur hefur hins vegar horfið eða komið í veg fyrir að unnt sé að framkvæma ákvörðunina, svo sem með því að aðstoða ekki stjórnvöld við öflun skilríkja og gagna, getur það verið metið sem skortur á samstarfsvilja.
    Þá vísar meiri hlutinn til þess sem kemur fram í minnisblaði dómsmálaráðuneytis til nefndarinnar þar sem áréttað er að einstaklingar sem niðurfelling réttinda kann að varða eiga rétt á aðstoð frá stjórnvöldum til að yfirgefa landið, svo sem greiðslu fargjalds og ferðastyrks og eftir atvikum enduraðlögunarstyrks. Einstaklingar frá öruggum upprunaríkjum sem leggja fram umsóknir sem metnar eru bersýnilega tilhæfulausar eiga eðli málsins samkvæmt ekki rétt á þjónustu á grundvelli alþjóðlegrar verndar. Þá bendir nefndin á að fjallað er um EES- og EFTA-ríkisborgara og rétt þeirra til að setjast að hér á landi í XI. kafla laga um útlendinga, nr. 80/2016. Meiri hlutinn leggur áherslu á að eðlilegt er að útlendingi, sem uppfyllir ekki skilyrði til alþjóðlegrar verndar eða dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, beri að yfirgefa landið til heima- eða móttökuríkis. Í þessum tilvikum er lögmætri málsmeðferð stjórnvalda lokið og því þegar búið að leggja einstaklingsbundið mat á umsókn um alþjóðlega vernd með tilliti til aðstæðna í heima- eða móttökuríki, m.a. með vísan til 3. gr. mannréttindasáttmálans og 42. gr. laga um útlendinga. Meiri hlutinn leggur þó skýra áherslu á að sýni útlendingur samstarfsvilja mun hann áfram njóta þeirrar þjónustu sem honum stóð til boða á meðan umsóknin var til meðferðar hjá stjórnvöldum.
    Um réttindi þeirra sem þjónusta er felld niður hjá var fyrir nefndinni bent á að í reglugerð um heilbrigðisþjónustu við þá sem ekki eru sjúkratryggðir á Íslandi og greiðslur fyrir heilbrigðisþjónustu, nr. 1581/2021, er gert ráð fyrir neyðaraðstoð fyrir einstaklinga sem eru ekki sjúkratryggðir hér á landi. Þá var rætt um 15. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og um reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði, nr. 520/2021, sem úrræði fyrir þessa einstaklinga. Reglurnar gera ráð fyrir að erlendum ríkisborgurum sem ekki eiga lögheimili í landinu skuli í sérstökum tilvikum veitt fjárhagsaðstoð hér á landi. Meiri hlutinn undirstrikar að þessi úrræði eru neyðarúrræði sem uppfylla þær kröfur sem 76. gr. stjórnarskrárinnar gerir og tryggir að einstaklingar eigi ekki á hættu ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð í skilningi 68. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmálans. Því ættu útlendingar ekki að falla utan allrar þjónustu eða framfærslu á vegum hins opinbera. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar er jafnframt vísað til 65. gr. stjórnarskrárinnar en þar segir að 6. gr. frumvarpsins byggist á hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum. Þannig sé tilgreindur hópur undanskilinn niðurfellingu réttinda en hann telst jafnan vera í viðkvæmari stöðu en fullorðnir einstaklingar sem eru heilbrigðir og barnlausir.
    Við meðferð málsins í nefndinni var rætt um áhrif 6. gr. frumvarpsins á sveitarfélög vegna niðurfellingar þjónustu, en bent var á að þau gætu falist í miklum kostnaði fyrir sveitarfélög auk þess sem álag á félagsþjónustu sveitarfélaga gæti orðið mikið, t.d. ef heimilislausum einstaklingum fjölgar. Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, skal ríkissjóður endurgreiða sveitarfélagi veitta aðstoð vegna erlendra ríkisborgara, svo sem aðstoð við erlenda ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili í landinu. Með vísan til þessa telur meiri hlutinn áhrif á sveitarfélög ekki teljandi hvað þetta varðar.

Staða sveitarfélaga og þjónusta þeirra við flóttafólk og umsækjendur.
    Nefndin fjallaði um aðkomu sveitarfélaga að málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd og þjónustu þeirra við flóttafólk og umsækjendur. Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga var vísað til þess að fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd og aðrar áskoranir sem tengjast framkvæmd gildandi laga séu ein af stærstu áskorunum í íslenskri stjórnsýslu um þessar mundir. Auk lagabreytinga sé mikilvægt að fyrir liggi skýr stefna, hlutverkaskipting og nauðsynleg fjármögnun. Meiri hlutinn tekur undir að það sé grundvallaratriði að tryggja þjónustu fyrir fólk á flótta og þar með að stuðla að því að fólk fái tækifæri til að aðlagast samfélaginu. Mikilvægt er að fjölga sveitarfélögum sem taka á móti flóttafólki og umsækjendum um alþjóðlega vernd. Hvað varðar skort á stefnu í málefnum innflytjenda og flóttafólks bendir meiri hlutinn á starfandi ráðherranefnd um málefni innflytjenda og flóttafólks sem vinnur að því að mótuð verði heildstæð stefna í málefnum útlendinga.

Staða fatlaðs fólks sem eru umsækjendur um alþjóðlega vernd.
    Fyrir nefndinni var fjallað um viðkvæma stöðu fatlaðs fólks sem er umsækjendur um alþjóðlega vernd. Í umsögn Landssamtakanna Þroskahjálpar er því fagnað að í frumvarpinu sé tekið tillit til þess að fatlað fólk verði undanþegið niðurfellingu réttinda þrátt fyrir að vera synjað um alþjóðlega vernd. Þó benda samtökin á viðkvæma stöðu fatlaðs fólks við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun. Í 6. tölul. 3. gr. laganna er skilgreint hvað felst í því að vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, þ.e. einstaklingur sem vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hefur sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða getur ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögunum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Er þar tilgreint m.a. fatlað fólk og fólk með geðraskanir eða geðfötlun. Í 25. gr. laganna er mælt fyrir um greiningu á sérþörfum og stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd og segir m.a. að við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þannig er skýrt í lögunum að þegar lögð er fram umsókn um alþjóðlega vernd skuli meta stöðu einstaklinga og hvort þörf sé á sérstökum stuðningi og þjónustu við umsækjanda.
    Mat á einstaklingsbundnum aðstæðum getur einnig skipt máli þegar metið er hvort taka eigi umsókn til efnislegrar meðferðar. Í fyrstu skýrslu Íslands um framkvæmd samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks frá árinu 2020 segir m.a. að sérstaklega skuli taka mið af aðstæðum fatlaðs fólks þegar tekin er ákvörðun um hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir heimild til að endursenda viðkomandi til fyrra viðtökuríkis. Í 36. gr. laganna er tilgreint hvenær taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar en skv. 1. málsl. 2. mgr. skal þrátt fyrir 1. mgr. taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar m.a. ef sérstakar ástæður mæla með því. Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis til nefndarinnar segir um þetta: „Í því einstaklingsbundna mati sem stjórnvöld framkvæma í málum sem heyra undir 36. gr. laganna er m.a. litið til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar eða ef umsækjandi vegna þess getur vænst þess að staða hans verði raunverulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. 32. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017.“ Meiri hlutinn telur framangreint mikilvægt.
    Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks var fullgiltur hér á landi árið 2016 og stendur til að hann verði lögfestur líkt og kemur fram í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Meiri hlutinn undirstrikar mikilvægi þess að við alla málsmeðferð og framkvæmd á grundvelli laganna sé samningur um réttindi fatlaðs fólks virtur. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að tryggja sérfræðiþekkingu, þjálfun og fræðslu fyrir starfsfólk Útlendingastofnunar varðandi þarfir og stöðu fatlaðs fólks í samráði við samtök sem vinna að réttinda- og hagsmunagæslu fatlaðs fólks og telur jákvætt að stofnunin hafi sett sér verklag sem er ætlað að mæta þörfum fatlaðra og tryggja réttindi þeirra við úrlausn umsókna um alþjóðlega vernd.

Mat á hagsmunum barna.
    Í 37. gr. laganna er fjallað um grundvöll alþjóðlegrar verndar en í 5. mgr. ákvæðisins er fjallað um mat á umsóknum barna um alþjóðlega vernd, hvort sem barn er fylgdarlaust eða ekki og skal það sem er barninu fyrir bestu haft að leiðarljósi. Þá er með frumvarpinu lagt til að sett verði reglugerðarheimild um mat á hagsmunum barns skv. 5. mgr., að höfðu samráði við ráðherra sem fer með mál sem varða barnavernd. Líkt og kemur fram í greinargerð með frumvarpinu er með því verið að styðja við innleiðingu á barnvænu hagsmunamati sem samræmist markvissri innleiðingu barnasáttmálans, sbr. þingsályktun nr. 28/151, um Barnvænt Ísland – framkvæmd barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Í umsögn Barnaheilla er því fagnað enda hafi verið kallað eftir skýrari framkvæmd á mati á áhrifum ákvarðana útlendingayfirvalda á börn auk þess sem börn og fjölskyldur þeirra eru undanskilin frá niðurfellingu þjónustu við synjun um alþjóðlega vernd.
    Meiri hlutinn leggur áherslu á að ávallt skuli hafa það sem er barni fyrir bestu að leiðarljósi og ekki gefa neitt eftir er varðar réttindi barna á grundvelli samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Huga þarf sérstaklega að fylgdarlausum börnum en með frumvarpinu er einnig leitast við að stytta málsmeðferðartíma þegar fylgdarlausum börnum er veitt alþjóðleg vernd eða dvalarleyfi hér á landi. Líkt og kemur fram í greinargerð með frumvarpinu hefur reynsla af vinnslu mála fylgdarlausra barna sem sækja um alþjóðlega vernd hér á landi sýnt að þau taka oft langan tíma þrátt fyrir vilja stjórnvalda til að hraða málsmeðferð. Með breytingunni verður aðeins skylt að leita umsagnar Barna- og fjölskyldustofu þegar til stendur að synja fylgdarlausu barni um áframhaldandi dvöl hér á landi.

Jafnréttismat.
    Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að ekki hafi farið fram jafnréttismat við gerð frumvarpsins og vísað til þess að konur á flótta séu oft í mjög viðkvæmri stöðu, sem og jaðarsettir hópar, og mikilvægt að gæta sérstaklega að þeim áhrifum sem frumvarpið kann að hafa á ólíka hópa. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til tilgreindra þátta og í 2. mgr. segir að konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna, sbr. einnig lög nr. 150/2020, um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og undirstrikar mikilvægi þess að við framkvæmd laga um útlendinga vegna umsókna um alþjóðlega vernd sé tekið tillit til stöðu kvenna og stúlkna sem kunna að vera í viðkvæmri stöðu og m.a. í aukinni hættu á að verða fyrir mansali og kynferðisbrotum. Í frumvarpinu er fjallað sérstaklega um réttindi barnshafandi kvenna til að njóta þjónustu þrátt fyrir að hafa fengið endanlega synjun á umsókn um alþjóðlega vernd enda nauðsynlegt að taka tillit til ólíkrar stöðu kynjanna hvað það varðar. Meiri hlutinn ítrekar mikilvægi þess að við málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd sé lagt mat á einstaklingsbundnar aðstæður, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, en líkt og tilgreint er í greinargerð með ákvæðinu er „með sérstökum ástæðum vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu, svo sem vegna heilsufars eða þungunar eða átt erfitt uppdráttar í viðtökulandi vegna mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns“. Þá telur meiri hlutinn mikilvægt að tryggja fullnægjandi fræðslu og upplýsingagjöf til umsækjenda um alþjóðlega vernd varðandi stöðu þeirra og réttindi hér á landi, sérstaklega þegar um er að ræða einstaklinga í viðkvæmri stöðu.

Breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga (21. gr.).
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, þess efnis að einstaklingar sem hafa fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og sérstakra tengsla við landið, sbr. 74. og 78. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, verði undanþegnir kröfu um tímabundið atvinnuleyfi fyrir útlendinga skv. 22. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Meiri hlutinn telur um mikilvæga breytingu að ræða sem er ætlað að auka skilvirkni og einfalda atvinnuþátttöku tilgreinds hóps hér á landi. Líkt og kom fram fyrir nefndinni er breytingin jafnframt til þess fallin að styrkja stöðu viðkomandi einstaklinga á vinnumarkaði. Meiri hlutinn áréttar að með breytingunni felst jafnframt heimild til að starfa sjálfstætt hér á landi. Í lögum um atvinnuréttindi útlendinga segir í 3. mgr. 6. gr. að útlendingi sé óheimilt að starfa hér á landi sem sjálfstætt starfandi einstaklingur nema hann sé undanþeginn kröfu um atvinnuleyfi samkvæmt lögunum. Handhafar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða og sérstakra tengsla við landið munu því geta starfað hér á landi án takmarkana verði 21. gr. frumvarpsins að lögum. Þá vill meiri hlutinn árétta mikilvægi þess að gætt sé að réttindum og kjörum einstaklinga á vinnumarkaði, sérstaklega þeirra sem eru í viðkvæmri stöðu, og að tryggt sé að allir njóti réttinda til samræmis við lög og gildandi kjarasamninga.
    Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að rýmka heimildir fólks utan EES til þess að stunda atvinnu hér á landi. Á vegum stjórnvalda stendur yfir vinna að breytingu á lögum um atvinnuréttindi útlendinga með það að markmiði að auðvelda útlendingum sem búsettir eru utan EES að fá dvalarleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku á Íslandi.

Lögbundin verkefni stoðdeildar ríkislögreglustjóra (21. gr. og 4. gr.).
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögreglulögum, nr. 90/1996, um stoðdeild ríkislögreglustjóra sem framkvæmir ákvarðanir um brottvísanir og frávísanir og hefur verið rekin á grundvelli samnings við Útlendingastofnun. Útlendingastofnun tekur ákvarðanir í málum eftir komu til landsins skv. XII. kafla um frávísun og brottvísun í lögum um útlendinga en lögregla framkvæmir ákvarðanir stofnunarinnar. Með þessari breytingu er það lögfest að framkvæmd flutnings í fylgd er lögregluaðgerð sem fellur undir gildissvið lögreglulaga. Meiri hlutinn áréttar að um er að ræða vandasamt verkefni og mikilvægt að gætt sé að öllum réttindum einstaklinga við framkvæmd flutnings í fylgd. Við meðferð málsins í nefndinni var rætt um að nauðsynlegt væri að til staðar væru skýrar verklagsreglur við frávísanir og brottvísanir, sérstaklega varðandi réttindi barna og fatlaðs fólks, sem mótaðar væru í samráði við sérfræðinga. Þá ítrekar meiri hlutinn mikilvægi þess að komið verði á eftirliti með framkvæmd brottvísana og frávísana. Finna þurfi farveg fyrir slíkt eftirlit og hefur umboðsmaður Alþingis verið nefndur í því sambandi. Umboðsmaður getur tekið mál upp að eigin frumkvæði er lúta að starfsemi eða málsmeðferð stjórnvalds. Auk þess sinnir umboðsmaður hlutverki þess eftirlitsaðila sem tilgreindur er í 3. gr. valfrjálsrar bókunar frá 18. desember 2002 við samning Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1984 gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Með vísan til hlutverks umboðsmanns Alþingis sem óháðs eftirlitsaðila telur meiri hlutinn eðlilegt að honum verði falið þetta verkefni eða eftir atvikum öðrum óháðum aðila.
    Við meðferð málsins í nefndinni var jafnframt fjallað um 4. gr. frumvarpsins en með ákvæðinu er lagt til að bæta nýrri grein við lög um útlendinga sem kveður á um heimild lögreglu til að afla vottorða frá heilbrigðisyfirvöldum um líkamlegt og andlegt heilbrigði útlendings til að geta ferðast ef nauðsynlegt er til að tryggja framkvæmd ákvörðunar um brottvísun eða frávísun útlendings skv. 104. gr. laganna. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að öflun vottorða frá heilbrigðisyfirvöldum án samþykkis viðkomandi fæli í sér víðtækt inngrip í friðhelgi einkalífs fólks og að ákvæðið væri í andstöðu við 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun útlendinga er hluti af lögbundinni málsmeðferð stjórnvalda samkvæmt lögum um útlendinga. Útlendingi sem hefur fengið ákvörðun stjórnvalda um frávísun eða brottvísun ber lögum samkvæmt að yfirgefa landið. Við framfylgd slíkra ákvarðana verður lögregla m.a. að hafa nauðsynlegar heimildir til að afla vottorðs um heilsufar viðkomandi þegar slíkt er metið nauðsynlegt. Í minnisblaði ráðuneytisins er bent á að í gildi er sambærileg heimild í 2. mgr. 19. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012. Þá gerir Persónuvernd ekki athugasemd við ákvæðið. Meiri hlutinn telur ákvæðið nauðsynlegt en áréttar að um er að ræða heimildarákvæði sem túlka skal þröngt og einungis beita í undantekningartilvikum enda er því m.a. ætlað að tryggja að bæði andlegt og líkamlegt ástand útlendings sé með þeim hætti að unnt sé að framkvæma ákvörðun um frávísun eða brottvísun.

Eftirfylgni.
    Verði frumvarpið samþykkt telur meiri hlutinn mikilvægt að 12 mánuðum eftir gildistöku laganna verði kannað hvort markmið frumvarpsins, m.a. um að auka skilvirkni við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, hafi náð fram að ganga. Meiri hlutinn leggur áherslu á að fylgst verði með framkvæmd laganna af hálfu dómsmálaráðuneytis og að allsherjar- og menntamálanefnd verði upplýst um mat á því, t.d. með því að ráðherra mæti á fund nefndarinnar eða flytji Alþingi skýrslu þar um.
    Meiri hlutinn tekur undir það sem fram kom fyrir nefndinni um mikilvægi þess að umfjöllun um málaflokkinn sé upplýst og byggist á jákvæðri afstöðu til móttöku fólks á flótta. Stuðla þurfi að aukinni sérfræðiþekkingu og rannsóknum innan málaflokksins, m.a. með því að styðja við félagasamtök sem vinna að hagsmunum og réttindum fólks á flótta.

Breytingartillögur.
Nýtt ákvæði til bráðabirgða.
    Heimsfaraldur kórónuveiru gerði yfirvöldum erfitt um vik að framkvæma endanlegar ákvarðanir stjórnvalda um brottvísanir og frávísanir samkvæmt lögum um útlendinga. Í landinu er því nokkur hópur barna og forsjáraðila þeirra sem hafa dvalist hér um lengri tíma í ólögmætri dvöl. Stjórnvöld hafa komist að þeirri niðurstöðu að viðkomandi fjölskyldur uppfylla ekki skilyrði laganna til að fá alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Með hliðsjón af þeirri sérstöku stöðu sem er komin upp þykir þó rétt, í stað þess að framkvæmdar verði brottvísanir eða frávísanir í þessum málum, að opnað sé tímabundið á möguleika forsjáraðila þessara barna til að sækja um dvalarleyfi hér á landi á grundvelli atvinnuþátttöku en þeim dvalarleyfum fylgja dvalarleyfi fyrir börn þeirra.
    Meiri hlutinn leggur því til nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem rakin eru þau skilyrði sem uppfylla þarf til að geta fengið útgefið dvalarleyfi á grundvelli þess. Í ljósi þeirrar sérstöku stöðu sem þessir útlendingar eru í er óhjákvæmilegt að við fyrstu umsókn verði vikið frá kröfu laganna um að umsækjandi sýni fram á trygga framfærslu hans og fjölskyldu. Auk þess verður ekki innheimt gjald vegna fyrstu umsókna en það nemur nú 15 þúsund krónum fyrir hverja umsókn. Með þessu úrræði fara viðkomandi einstaklingar úr kerfi stjórnvalda, sem ætlað er umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki, í þá stöðu sem gildir um aðra þriðja ríkis borgara sem koma hingað til lands á grundvelli atvinnuþátttöku. Það er því á ábyrgð forsjáraðila að útvega sér atvinnu hér á landi, örugga sjúkratryggingu og eigið húsnæði að ákveðnum tíma liðnum. Þá ber viðkomandi, við endurnýjun leyfisins, að uppfylla almenn skilyrði laga um útlendinga líkt og gildir um aðra dvalarleyfishafa.
    Þá er lagt til að dvalarleyfinu fylgi undanþága frá kröfu um tímabundið atvinnuleyfi skv. 22. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002. Handhafi slíks leyfis fær því um leið heimild til þess að starfa hér á landi.

Ákvörðun um frestun niðurfellingar réttinda samkvæmt 33. gr. laganna.
    Að höfðu samráði við félags- og vinnumarkaðsráðuneyti og dómsmálaráðuneyti leggur meiri hlutinn til breytingu á 6. gr. frumvarpsins þess efnis að lögreglu verði heimilt að fresta niðurfellingu réttinda skv. 8. mgr. 33. gr. laganna. Umræddri breytingu er ætlað að taka af allan vafa um það að ákvörðun um frestun niðurfellingar skv. b-lið 6. gr. frumvarpsins er á forræði lögreglu enda fer stoðdeild ríkislögreglustjóra með framkvæmd endanlegrar ákvörðunar á stjórnsýslustigi, þ.e. Útlendingastofnunar eða kærunefndar útlendingamála, um að útlendingi beri að yfirgefa landið. Framangreind breytingartillaga er einungis ætluð til frekari skýringar.
    Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 6. desember 2022.

Bryndís Haraldsdóttir,
form., frsm.
Jóhann Friðrik Friðriksson. Jódís Skúladóttir.
Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir. Teitur Björn Einarsson.