Ferill 795. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 1212 — 795. mál.
Stjórnartillaga.
Tillaga til þingsályktunar
um aðgerðaáætlun gegn hatursorðræðu fyrir árin 2023–2026.
Frá forsætisráðherra.
Alþingi ályktar að samþykkja eftirfarandi aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar gegn hatursorðræðu fyrir árin 2023–2026.
1. Framkvæmdasjóður vegna verkefna sem beinast gegn hatursorðræðu.
Settur verði á laggirnar framkvæmdasjóður fyrir verkefni sem beinast gegn hatursorðræðu, sem unnin verði á vegum ráðuneyta á tímabilinu 2024–2026. Verkefnin verði samstarfsverkefni ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, ríkisstofnana og/eða háskólasamfélagsins auk annarra hagsmunaaðila. Niðurstöður, reynsla og þekking verði nýtt á sviði málefna sem tengjast hatursorðræðu eða til að innleiða tillögur í aðgerðaáætlun. Forsætisráðuneytið auglýsi eftir umsóknum frá ráðuneytum og úthluti 10 millj. kr. árlega á tímabilinu að undangengnu faglegu mati skrifstofu jafnréttis- og mannréttindamála. Reglur sjóðsins og umsóknareyðublöð verði kynnt ráðuneytum fyrir 1. október 2023.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Kostnaðaráætlun: 30 millj. kr.
Ábyrgð: Forsætisráðuneyti.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: Stuðst verði við meginmarkmið um að engir einstaklingar eða hópar verði skildir eftir.
2. Vitundarvakningarherferð.
Ráðist verði í herferð um vitundarvakningu um hatursorðræðu í samfélaginu þar sem fjallað verði um birtingarmyndir og afleiðingar slíkrar tjáningar. Sérstaklega verði horft til þess hvaða hópar eigi frekar á hættu að verða fyrir slíkri orðræðu.
Tímaáætlun: 2023–2024.
Ábyrgð: Forsætisráðuneytið og Jafnréttisstofa.
Kostnaðaráætlun: 15 millj. kr.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 4.7, 10.3 og 16.10.
3. Netnámskeið sem vinnur gegn hatursorðræðu.
Útbúið verði netnámskeið með grunnfræðslu um eðli og afleiðingar hatursorðræðu auk fræðslu um mismunun og áreitni vegna þeirra þátta sem íslensk jafnréttislöggjöf tekur til sem og tiltekin ákvæði almennra hegningarlaga. Námskeiðið verði sérstaklega í boði fyrir:
1. kjörna fulltrúa í sveitarstjórnum og starfsfólk sveitarfélaga,
2. starfsfólk Stjórnarráðsins og stofnana þess,
3. skólastjórnendur og kennara, sem og leiðbeinendur og þjálfara í skipulögðu íþrótta- og æskulýðsstarfi,
4. dómara, ákærendur og lögreglu,
5. starfsfólk á almennum vinnumarkaði.
Tímaáætlun: 2023–2026
Kostnaðaráætlun: Heildarkostnaður geti numið allt að 10 millj. kr. á tímabilinu, þar af 5 millj. kr. árið 2023.
Ábyrgðaraðilar: Forsætisráðuneyti og Jafnréttisstofa.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 5.2, 10.3 og 16.10.
3.1. Fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir kjörna fulltrúa í sveitarstjórnum og starfsfólk sveitarfélaga.
Boðið verði upp á fræðslu sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir kjörna fulltrúa í sveitarstjórnum og starfsfólk sveitarfélaga á netnámskeiði, sbr. aðgerð 3. Markmið aðgerðarinnar verði að auka þekkingu kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum og starfsfólks sveitarfélaga á hatursorðræðu og stöðu fólks sem er í viðkvæmri stöðu og í hættu á að verða fyrir henni.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Ábyrgð: Innviðaráðuneyti í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga og eftir atvikum aðra haghafa.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 10.3 og 16.10.
3.2. Fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir stjórnendur og starfsfólk Stjórnarráðsins og stofnana þess.
Boðið verði upp á fræðslu sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir stjórnendur og starfsfólk Stjórnarráðsins og stofnana þess á netnámskeiði, sbr. aðgerð 3.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Ábyrgð: Fjármála- og efnahagsráðuneyti og kjara- og mannauðssýsla ríkisins í samvinnu við Fjársýslu ríkisins og forsætisráðuneyti.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: Markmið 10.3, 16.6 og 16.10.
3.3. Fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir skólastjórnendur, kennara, leiðbeinendur og þjálfara í skipulögðu íþrótta- og æskulýðsstarfi.
Tryggt verði aðgengi skólastjórnenda og kennara á öllum skólastigum, ásamt leiðbeinendum og þjálfurum í skipulögðu íþrótta- og æskulýðsstarfi, að fræðsluefni um hatursorðræðu. Markmið aðgerðarinnar verði að auka þekkingu meðal þessara hópa á hatursorðræðu.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Ábyrgð: Mennta- og barnamálaráðuneyti.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 4.7, 8.8, 10.3, 16.6 og 16.10.
3.4. Fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu og um hatursglæpi fyrir dómara, ákæruvald og lögreglu.
Unnið verði sérhæft fræðsluefni fyrir dómara, ákæruvald og lögreglu þar sem fjallað verði um hatursorðræðu og hatursglæpi með það fyrir augum að tryggja betri þekkingu á málaflokknum innan lögreglunnar, hjá ákærendum og dómurum. Einnig að boðið verði upp á fræðslu fyrir sömu aðila á netnámskeiði sem fjallað er um í aðgerð 3.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Ábyrgð: Dómsmálaráðuneyti, ríkislögreglustjóri, ríkissaksóknari og dómstólasýslan.
Kostnaðaráætlun: Rúmast innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 5.2, 10.3, 16.3, 16.6 og 16.10.
3.5. Fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu á vinnustöðum.
Boðið verði upp á fræðslu sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir vinnustaði á netnámskeiði, sbr. aðgerð 3, sem hluta af fræðslu um félagslegt vinnuumhverfi. Áhersla verði lögð á hvað atvinnurekendur og starfsfólk geti gert til að skapa góða vinnustaðamenningu og fyrirbyggja vandamál sem eiga orsakir í félagslegum þáttum, svo sem hatursorðræðu.
Tímaáætlun: 2024–2025.
Ábyrgð: Félags- og vinnumarkaðsráðuneyti í samstarfi við Vinnueftirlit ríkisins og aðila vinnumarkaðarins.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 8.8, 10.3 og 16.10.
4. Úttekt á nýlegum breytingum á almennum hegningarlögum.
Metin verði reynsla af þeim lagabreytingum sem gerðar voru á ákvæðum 70., 180. og 233. gr. a almennra hegningarlaga með lögum nr. 29/2022. Reynslan verði metin frá gildistöku laganna eða frá 9. júní 2022 til 9. júní 2026. Gert verði ráð fyrir að úttektin verði unnin í samráði við hlutaðeigandi rannsóknaraðila á árunum 2025–2026 en umfang hennar ráðist m.a. af nánari afmörkun og fjármögnun aðgerðarinnar.
Tímaáætlun: 2025–2026.
Ábyrgð: Dómsmálaráðuneyti í samráði við hlutaðeigandi rannsóknaraðila.
Kostnaðaráætlun: 3,5–4 millj. kr.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: Markmið 10.2, 10.3, 16.1, 16.3, 16.6, 16.7 og 16.10.
5. Verklagsreglur fyrir lögreglu og ákærendur.
Ríkissaksóknari taki til skoðunar hvort rétt sé að gefa út fyrirmæli/verklagsreglur um rannsókn og ákærumeðferð mála sem varða ætluð brot gegn 233. gr. a og 180. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Þá verði einnig skoðað hvort fyrirmælin/verklagsreglurnar ættu að taka til nýs 10. tölul. 1. mgr. 70. gr. sömu laga.
Tímaáætlun: 2023–2026.
Ábyrgð: Dómsmálaráðuneyti og ríkissaksóknari í samstarfi við lögregluembætti landsins.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.6 og 16.10.
6. Fullgilding viðbótarbókunar við samning Evrópuráðsins um tölvubrot.
Dómsmálaráðuneyti og utanríkisráðuneyti ljúki við að fullgilda viðbótarbókun nr. 189 við samning Evrópuráðsins um tölvubrot þar sem verknaðir sem lýsa kynþátta- og útlendingahatri og framdir eru með því að hagnýta tölvukerfi eru gerðir refsinæmir, svo unnt verði að vísa til viðbótarbókunarinnar sem fullgilds hluta samningsins hér á landi.
Tímaáætlun: 2023–2026.
Ábyrgð: Dómsmálaráðuneytið í samstarfi við utanríkisráðuneytið.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.10.
7. Þolendakönnun ríkislögreglustjóra.
Ríkislögreglustjóri kanni sérstaklega í þolendakönnun reynslu almennings af hatursorðræðu sem lið í því að kortleggja umfang hatursorðræðu á Íslandi.
Tímaáætlun: Árlega 2023–2026.
Ábyrgð: Dómsmálaráðuneyti og ríkislögreglustjóri.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.7, 16.10.
8. Breyting á ákvæðum laga um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu, m. a. um ferli til að fjarlæga ólöglegt efni, þ.m.t. hatursorðræðu.
Menningar- og viðskiptaráðuneyti vinni að innleiðingu reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2022/2065 frá 19. október 2022 um innri markað fyrir stafræna þjónustu og breytingu á tilskipun 2000/31/EB (tilskipun um rafræn viðskipti). Ákvæðum laga um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu, nr. 30/2002, um takmörkun ábyrgðar vegna miðlunar, skyndivistunar og hýsingar og ferli til að fjarlæga ólöglegt efni, þ.m.t. hatursorðræðu, verði breytt.
Tímaáætlun: 2023–2024
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda
Ábyrgð: Menningar- og viðskiptaráðuneyti
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 10.3, 16.6 og 16.10.
9. Breyting á ákvæðum laga um fjölmiðla er varðar hatursorðræðu.
Menningar- og viðskiptaráðuneyti innleiði tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/1808 frá 14. nóvember 2018 sem breytir tilskipun 2010/13/ESB um hljóð- og myndmiðlunarþjónustu. Með innleiðingunni verði m.a. ákvæði laga um fjölmiðla nr. 38/2011 er varðar hatursorðræðu breytt svo það taki til fleiri hópa auk þess að mælt verði fyrir um bann við hvatningu til hryðjuverka (27. gr.).
Tímaáætlun: 2023–2024
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Ábyrgð: Menningar og viðskiptaráðuneyti.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.1 og 16.10
10. Fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu fyrir börn og ungmenni.
Farið verði heildstætt yfir það náms- og fræðsluefni sem stuðlar að forvörnum gegn hatursorðræðu með það að markmiði að aðgangur leik-, grunn- og framhaldsskóla að vönduðu efni sem hentar börnum og ungmennum á öllum aldri verði tryggður.
Tímaáætlun: 2023–2026.
Ábyrgð: Mennta- og barnamálaráðuneyti.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 4.7 og 16.10.
11. Aukin upplýsingamiðlun og samráð við börn og ungmenni um hatursorðræðu.
Á tímabilinu 2024–2026 standi mennta- og barnamálaráðuneytið fyrir fræðslu og samráðsfundum um hatursorðræðu og birtingarmyndir hennar meðal barna og ungmenna í íslensku samfélagi.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Ábyrgð: Mennta- og barnamálaráðuneytið.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 4.7, 16.6 og 16.10.
12. Aukin fræðsla, upplýsingamiðlun og samráð um hatursorðræðu við hlutaðeigandi hagsmunaaðila.
Á tímabilinu 2024–2026 standi forsætisráðuneytið í samráði við hlutaðeigandi hagsmunaaðila, t.d. frjáls félagasamtök, þjónustu- og hýsingaraðila og fjölmiðlaveitur, fyrir samráðsfundum, málstofum eða fræðslu um hatursorðræðu og birtingarmyndir hennar.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Ábyrgð: Forsætisráðuneytið í samstarfi við Jafnréttisstofu og/eða frjáls félagasamtök, eftir atvikum.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.7 og 16.10.
13. Aukin upplýsingamiðlun og samráð við fjölmiðla um hatursorðræðu.
Á tímabilinu 2024–2026 standi menningar- og viðskiptaráðuneytið fyrir samráði við fjölmiðla um hatursorðræðu og birtingarmyndir hennar. Markmiðið verði að stuðla að opinni og upplýstri umræðu um hatursorðræðu í tengslum við tjáningarfrelsi og lýðræði.
Tímaáætlun: 2024–2026.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Ábyrgð: Menningar- og viðskiptaráðuneytið.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.7 og 16.10.
14. Könnun um mismunun á hjúkrunarheimilum og heilbrigðisstofnunum.
Á tímabilinu 2023–2026 láti heilbrigðisráðuneytið gera könnun á tilteknum heilbrigðisstofnunum og hjúkrunarheimilum um umfang mismununar gagnvart starfsfólki vegna uppruna þess, litarháttar, kynhneigðar o.s.frv. Markmið verði að kanna hvort dæmi um þetta séu þekkt eða útbreidd við veitingu heilbrigðisþjónustu og jafnframt verði kannað hvort viðkomandi stofnun sé með skilgreind viðbrögð til að styðja við starfsfólk sem mætir slíku viðmóti.
Tímarammi: 2023–2026
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Ábyrgð: Heilbrigðisráðuneytið.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 5.1, 8.8, 10.3 og 16.10.
15. Utanríkisstefna með áherslu á mannréttindi og jafnrétti.
Utanríkisráðuneytið nýti öll tækifæri til að leggja áherslu á mannréttindi og verja stöðu viðkvæmra hópa um allan heim með því m.a. að mæla gegn hatursorðræðu í alþjóðlegu samstarfi, á vettvangi alþjóðastofnana og í samskiptum við önnur ríki, þ.m.t. í framkvæmdastjórn UNESCO til ársins 2025. Stjórnvöld nýti sér þá stöðu og reynslu sem Ísland hefur þegar kemur að réttindum og félagslegri stöðu viðkvæmra hópa til að auka vernd og réttindi þeirra annars staðar í heiminum. Markmið aðgerðarinnar verði að stjórnvöld leggi sérstaka áherslu á mannréttindi og jafnrétti, þ.m.t. að mæla gegn hatursorðræðu í utanríkisstefnu Íslands.
Tímaáætlun: 2023–2026.
Ábyrgð: Utanríkisráðuneyti.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.a og 17.16.
16. Tilmæli Evrópuráðsins um hatursorðræðu þýdd og kynnt.
Ný tilmæli Evrópuráðsins um hatursorðræðu verði þýdd á íslensku og kynnt almenningi og nýtt til fræðslu m.a. í skólum, hjá sveitarfélögum og hjá frjálsum félagasamtökum.
Tímaáætlun: 2023
Ábyrgð: Utanríkisráðuneyti í samstarfi við forsætisráðuneytið varðandi kynningarþáttinn.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 4.7 og 16.10.
17. Upplýsingavefsvæði um hatursorðræðu.
Á árunum 2023–2024 geri forsætisráðuneytið vefsvæði um hatursorðræðu. Þar komi fram upplýsingar um aðgerðir stjórnvalda gegn hatursorðræðu, bæði á íslensku og ensku og mælaborð um framgang einstakra aðgerða, tilmæli Evrópuráðsins CM/Rec (2022)16 um baráttu gegn hatursorðræðu og fleiri nytsamlegar upplýsingar um hatursorðræðu.
Tímaáætlun: 2023–2026.
Kostnaðaráætlun: Rúmist innan fjárheimilda.
Ábyrgð: Forsætisráðuneytið.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: 16.10.
Greinargerð.
Jafnframt er stefnt að því að útbúa mælaborð þar sem staða aðgerða verði birt á myndrænan hátt með fyrirmynd í mælaborði framkvæmdaáætlunar um jafnréttismál og framkvæmdaáætlunar í málefnum hinsegin fólks og öðrum mælaborðum sem forsætisráðuneytið hefur kynnt á undanförnum árum. Með mælaborðinu verður staða aðgerða aðgengileg og skýr og mælaborðið auðveldar eftirfylgni.
Hatursorðræða getur haft alvarlegar afleiðingar, bæði fyrir þann einstakling sem hún beinist gegn sem og fyrir þann hóp sem sá einstaklingur tilheyrir. Alvarleikastig hatursorðræðu getur verið mismunandi. Hatursorðræða getur m. a. innrætt neikvæðar staðalmyndir og fordóma gagnvart tilteknum samfélagshópum og fætt af sér andúð og hatur í samfélögum, leitt til mismununar og jafnframt leitt til þess að fólk dragi sig út úr opinberri umræðu sem hefur svo aftur bein áhrif á lýðræði. Hatursorðræða getur í alvarlegustu tilvikunum leitt til ofbeldisbrota.
Með hatursorðræðu er ekki einungis átt við ummæli heldur getur hatursorðræða einnig verið annars konar tjáning, svo sem með myndum eða táknum. Stundum er talað um haturstjáningu í þessu sambandi en í aðgerðaáætlun þessari verður notast við hugtakið hatursorðræða þar sem það hugtak hefur unnið sér sess í orðræðunni um brot sem rekja má til haturs og birtingarmyndir þess, auk þess sem hugtakið hefur verið notað í dómum Hæstaréttar, í frumvörpum til laga sem og í fræðiritgerðum um málefnið o. fl.
Ekki liggur fyrir nein ein skilgreining á hugtakinu hatursorðræða sem sammælst hefur verið um, hvorki að þjóðarétti né landsrétti einstakra ríkja. Því er ljóst að hatursorðræða er ekki skýrlega afmarkað lögfræðilegt hugtak. Þó má finna eins konar skilgreiningar eða lýsingar á hugtakinu í ýmsum þjóðréttargerðum sem hægt er að hafa til hliðsjónar við afmörkun þess, t. d í 4. gr. alþjóðasamnings um afnám alls kynþáttamisréttis, 2. mgr. 20. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og í hinum ýmsu samþykktum sem orðið hafa til með samvinnu Evrópuríkja, t.d. í tilmælum ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R(97)20 frá 30. október 1997 um hatursáróður og viðbótarbókun við samning Evrópuráðsins um tölvubrot frá 23. nóvember 2001 sem hefur það markmið að gera refsiverða verknaði sem lýsa kynþátta- og útlendingahatri og eru framdir með því að hagnýta tölvukerfi.
Í tilmælum Evrópuráðsins CM/Rec (2022)16 um baráttu gegn hatursorðræðu (Recommendation CM/Rec(2022)16 of the Committee of Ministers to member States on combating hate speech) er hatursorðræðu lýst sem allri tjáningu sem hvetur til, stuðlar að, dreifir eða réttlætir ofbeldi, hatur eða mismunun gegn einstaklingi eða hópi fólks, eða sem rægir þá, vegna raunverulegra eða ætlaðra persónueinkenna þeirra eða stöðu eins og kynþáttar, litarháttar, tungumáls, trúar, uppruna, aldurs, fötlunar, kyns, kynvitundar eða kynhneigðar.
Ísland tekur þátt í ýmsu alþjóðasamstarfi þar sem áhersla er lögð á jafna meðferð og bann við mismunun á grundvelli t.d. kynþáttar, þjóðernisuppruna, fötlunar, kynhneigðar og kynvitundar sem m.a. fer fram á vegum Sameinuðu þjóðanna, Evrópuráðsins, EES/EFTA, Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu og í ýmsu norrænu samstarfi. Ísland er einnig bundið af alþjóðasamningum þar sem skylda er lögð á ríki að vinna að jafnri meðferð og vinna gegn mismunun og má þar sem dæmi nefna alþjóðasamninginn um afnám alls kynþáttamisréttis og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Þau lagaákvæði sem gilda hér á landi sem varða hatursorðræðu eru 233. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem kveður á um að hver sem opinberlega hæðist að, rógber, smánar eða ógnar manni eða hópi manna með ummælum eða annars konar tjáningu, svo sem með myndum eða táknum, vegna þjóðernisuppruna eða þjóðlegs uppruna, litarháttar, kynþáttar, trúarbragða, fötlunar, kyneinkenna, kynhneigðar eða kynvitundar, eða breiðir slíkt út, skal sæta sektum eða fangelsi allt að 2 árum. Einnig 180. gr. almennra hegningarlaga sem kveður á um að hver sem í atvinnurekstri eða þjónustustarfsemi neitar manni um vörur eða þjónustu til jafns við aðra á grundvelli þjóðernisuppruna eða þjóðlegs uppruna hans, litarháttar, kynþáttar, trúarbragða, fötlunar, kyneinkenna, kynhneigðar eða kynvitundar skal sæta sektum eða fangelsi allt að 6 mánuðum. Önnur málsgrein sama ákvæðis kveður svo á um að sömu refsingu varðar að neita manni um aðgang til jafns við aðra að opinberum samkomustað eða öðrum stöðum sem opnir eru almenningi. Jafnframt 70 gr. almennra hegningarlaga þar sem fram kemur að þegar hegning er tiltekin er eitt af því sem á m. a. einkum að taka til greina er hvort brotið megi rekja til þjóðernisuppruna eða þjóðlegs uppruna, litarháttar, kynþáttar, trúarbragða, fötlunar, kyneinkenna, kynhneigðar, kynvitundar eða annarra sambærilegra þátta (10. tölul.). Hér má einnig nefna 27. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011, sem kveður á um að fjölmiðlum sé óheimilt að hvetja til refsiverðrar háttsemi. Einnig sé þeim óheimilt að kynda með markvissum hætti undir hatri á grundvelli kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, trúarskoðana, þjóðernis eða menningarlegrar, efnahagslegrar, félagslegrar eða annarrar stöðu í samfélaginu. Framangreint ákvæði laga um fjölmiðla tekur ekki til hefðbundinnar gagnrýni, skoðanaágreinings eða stjórnmálaumræðu í fjölmiðlum.
Önnur lög sem skipta máli í samhengi við hatursorðræðu eru lög sem mæla fyrir um bann við mismunun og áreitni. Lög sem banna mismunun og áreitni á grundvelli m. a. kynþáttar, þjóðernisuppruna, trúar, fötlunar, kynhneigðar, kynvitundar og kyneinkenna eru lög um jafna meðferð á vinnumarkaði, nr. 86/2018 (1. mgr. 7. gr., sbr. 4. tölul. 3. gr.) og lög um jafna meðferð utan vinnumarkaðar, nr. 85/2018 (1. mgr. 7. gr., sbr. 4. tölul. 3. gr.). Lög sem mæla fyrir um bann við mismunun og áreitni á grundvelli kyns eru lög um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, nr. 150/2020 (14. gr. og 1. mgr. 16. gr., sbr. 4. tölul. 2. gr.). Önnur dæmi um lög sem mæla fyrir um bann við mismunun á grundvelli m. a. kynferðis, kynþáttar, litarháttar og trúarbragða eru stjórnsýslulög, nr. 37/1993 (11. gr.) og lög um grunnskóla, nr. 91/2008 (3. mgr. 24. gr.).
Í 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins, nr. 33/1944, (hér eftir nefnd stjskr.) og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu (hér eftir nefndur MSE) er að finna grundvallarreglu um jafnræði og bann við mismunun. Í 71. gr. stjskr. og 5. gr. MSE má finna grundvallarreglu um friðhelgi einkalífsins. Framangreindar reglur vernda einnig réttindi þeirra sem hatursorðræða beinist að. Í þessu samhengi þarf ávallt að hafa í huga grundvallarregluna í 73. gr. stjskr. og 10. gr. MSE um vernd skoðana- og tjáningarfrelsis. Hafa þarf í huga að þó að vernd tjáningarfrelsis feli í sér frelsi til að tjá skoðanir sem eftir efni og orðalagi falla í grýttan jarðveg, móðga, særa, hneyksla eða fara fyrir brjóstið á ríkinu eða öðrum er tjáningarfrelsið ekki ótakmarkað. Í ákveðnum tilfellum er heimilt að setja tjáningarfrelsi skorður enda segir í 2. mgr. 73. gr. stjskr. að hver maður eigi rétt á að láta í ljós hugsanir sínar, en verði að ábyrgjast þær fyrir dómi. Þá er í 3. mgr. sama ákvæðis talið upp í hvaða tilfellum heimilt sé að setja tjáningarfrelsinu skorður en það má aðeins gera með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum.
Aðgerðaáætlun þessi er sú fyrsta sem snýr eingöngu að hatursorðræðu. Við gerð áætlunarinnar voru m.a. tilmæli Evrópuráðsins CM/Rec (2022)16 um baráttu gegn hatursorðræðu höfð til hliðsjónar, aðgerðaáætlun norskra stjórnvalda gegn hatursorðræðu fyrir árin 2016–2020 (Regjeringens strategi mot hatefulle ytringer 2016–2020), tilmæli nefndar Evrópuráðsins um kynþáttafordóma og umburðarleysi (European Commission against Racism and Intolerance, ECRI), lokaathugasemdir nefndar Sameinuðu þjóðanna um afnám kynþáttamisréttis frá 2019 (Committee on the Elimination of Racial Discrimination, CERD) og tilmæli í síðustu allsherjarúttekt á stöðu mannréttindamála (Universal Periodic Review, UPR) sem fram fór í janúar 2022, sem snúa að hatursorðræðu með einum eða öðrum hætti.
Þær aðgerðir sem gerð er tillaga um í aðgerðaáætluninni eru margvíslegar og snerta sumar mörg svið og þar af leiðandi fleiri en eitt ráðuneyti, sem og stofnanir, sveitarfélög, félagasamtök og hagsmunaaðila. Þar sem mikilvægt er að auka þekkingu og búa til farveg fyrir málefnalega umræðu um hatursorðræðu og birtingarmyndir hennar er mikil áhersla lögð á fræðslutengd verkefni í áætluninni sem og vitundarvakningu um málefni er tengjast hatursorðræðu. Aðrar aðgerðir gera ráð fyrir breytingu á lögum og verklagsreglum, gerð úttekta og kannana o. fl. Nokkrar aðgerðir gera ráð fyrir áframhaldandi vinnu við útfærslu verkefna. Allar miða aðgerðirnar að því að bæta stöðu og réttindi fólks sem er í viðkvæmri stöðu og á á hættu að verða fyrir hatursorðræðu í samfélaginu, til hagsbóta fyrir samfélagið allt.
Aðgerðaáætlun þessi er unnin í forsætisráðuneytinu af starfshópi, skipuðum af forsætisráðherra 16. júní 2022, en í starfshópinn voru skipaðir fulltrúar frá félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, dómsmálaráðuneyti, Jafnréttisstofu, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Fjölmenningarsetri, embætti ríkislögreglustjóra, mennta- og barnamálaráðuneyti og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Jafnframt voru þrír fulltrúar skipaðir af forsætisráðherra án tilnefningar.
Víðtækt samráð var haft við hagsmunaaðila við gerð áætlunarinnar. Í september 2022 voru haldnir sérstakir samráðsfundir með fulltrúum frá á þriðja tug hagsmunasamtaka og sérfræðinga. Auk almennra umræðna var á samráðsfundunum sérstaklega óskað eftir upplýsingum frá samtökunum um hvað mætti að þeirra mati betur fara í málaflokknum og hvaða aðgerða samtökin telji að grípa skuli til. Hinn 25. október 2022 hélt forsætisráðherra opinn samráðsfund um aðgerðir gegn hatursorðræðu í Hörpu þar sem fólki gafst færi á að fræðast og ræða hugmyndir og aðgerðir til að sporna við hatursorðræðu. Þátttakendur voru um 100 talsins og byggist grunnurinn að áætlun þessari á framangreindu samráði við hagsmunaaðila.
Um einstakar aðgerðir tillögunnar.
Um 1. aðgerð.
Um 2. aðgerð.
Lögð verður áhersla á að vitundarvakningarherferðin verði sett fram með skýrum og afdráttarlausum hætti og að fjallað verði um birtingarmyndir hatursorðræðu og afleiðingar slíkrar tjáningar. Undanfarið hefur verið fjallað um bakslag í réttindabaráttu hinsegin fólks og hatursorðræðu í garð þess og einnig hatursorðræðu vegna kynþáttar. Umfjöllunin hefur bæði verið hávær í samfélagsumræðunni og áberandi í fjölmiðlum. Mælst er því til að sérstaklega verði horft til framangreindra þátta við nánari útfærslu og framkvæmd aðgerðarinnar. Markmiðið er að vekja athygli samfélagsins á birtingarmyndum hatursorðræðu og afleiðingum.
Forsætisráðuneyti og Jafnréttisstofa bera ábyrgð á verkefninu og framkvæmd þess eftir atvikum í samráði við t. d. önnur ráðuneyti, íslenskt fræðasamfélag, aðila vinnumarkaðarins eða félagasamtök.
Um 3. aðgerð.
Mælt er með því að námskeiðið innihaldi myndefni eða myndbönd og að dregið verði fram hvert unnt sé að leita með slík mál telji einstaklingur að á sér hafi verið brotið, t.d. til lögreglu eða kærunefndar jafnréttismála. Skoðað verður að hafa netnámskeiðið gagnvirkt og að ábyrgðaraðilar aðgerða 3.1 til 3.5 geti fylgst með heildarfjölda þeirra sem farið hafa á námskeiðið.
Um aðgerð 3.1.
Um aðgerð 3.2.
Mannauðs- eða rekstrarstjórar ráðuneyta og forstöðumenn stofnana bera ábyrgð á fræðslunni. Eftirfylgni verður með þeim hætti að námskeið verður sett upp í fræðsluhluta Orra, mannauðskerfi ríkisins, þannig að þar komi fram að viðkomandi starfsfólk hafi farið á netnámskeiðið. Gera þarf annars konar ráðstafanir hvað varðar stofnanir sem ekki eru í Orra.
Um aðgerð 3.3.
Þessi aðgerð er tvíþætt. Í fyrsta lagi að í boði verði fyrir ofangreinda hópa að fá grunnfræðslu um hatursorðræðu á netnámskeiði, sbr. 3. aðgerð. Um efnisinnihald þess námskeiðs vísast til skýringa við 3. aðgerð. Í öðru lagi að í boði verði fyrir ofangreinda hópa að fá viðeigandi fræðslu um það efni sem aðgengilegt er fyrir þá barnahópa sem þeir vinna með, sbr. 10. aðgerð, hvort sem það felst í greinargóðum leiðbeiningum um notkun efnisins, netfyrirlestrum eða öðrum leiðum.
Leitað verður til viðeigandi aðila á borð við Íþrótta- og Ólympíusamband Íslands (ÍSÍ), Kennarasamband Íslands (KÍ), Æskulýðsvettvanginn og Samband íslenskra sveitarfélaga eftir samvinnu um hvernig best væri hægt að tryggja þátttöku sem flestra í verkefninu. Þar sem einnig verður farið yfir og uppfært námsefni fyrir nemendur og iðkendur, sbr. aðgerð 10, þá er við hæfi að hóparnir sem undir þessa aðgerð falla fái viðeigandi fræðslu um það fræðsluefni auk kennsluleiðbeininga. Leitað verður til ÍSÍ, KÍ og Sambands íslenskra sveitarfélaga um fyrirkomulag kynningar.
Um aðgerð 3.4.
Um aðgerð 3.5.
Markmið aðgerðarinnar er að vekja athygli á alvarleika hatursorðræðu og mikilvægi fjölbreytileika á vinnustöðum. Vinnumarkaðurinn er stór og fjölbreyttur og mikilvægt að fræðsla sem vinni gegn hatursorðræðu nái til sem flestra. Með því að þjálfa lykilstarfsfólk innan vinnustaða sem ætlað er að sinna fræðslu á sínum vinnustað má ná til stærri hluta vinnumarkaðar. Til að árangur náist í baráttunni gegn hatursorðræðu þurfa að vera samhæfð og fyrirframákveðin viðbrögð um hvernig skuli brugðist við tilfellum sem upp koma. Með sama hætti og unnið er að áætlunum um úrbætur svo sem vegna eineltis og kynferðislegrar áreitni er nauðsynlegt að hafa áætlun um viðbrögð við hatursorðræðu svo að atvinnurekandi geti gripið til allra þeirra ráðstafana og forvarna sem honum frekast er unnt til að draga úr hættu á sínum vinnustað. Auk þess verði boðið upp á fræðslu sem vinni gegn hatursorðræðu á netnámskeiði, sbr. aðgerð 3. Um efnisinnihald þess námskeiðs vísast til skýringa við 3. aðgerð.
Um 4. aðgerð.
Lög nr. 29/2022 voru samþykkt af Alþingi og tóku gildi í júní 2022, en með þeim var m.a. mælt fyrir um breytingar á 70., 180. og 233. gr. a almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Með lögunum var gildissvið 180. gr. (um refsinæmi nánar tiltekinnar mismununar) og 233. gr. a (um refsinæmi nánar tiltekinnar haturstjáningar) almennra hegningarlaga víkkað og á grundvelli nýs töluliðar, sem bætt var við 70. gr. sömu laga, skal nú almennt taka tillit til þess við ákvörðun refsingar hvort brot megi rekja til þar tilgreindra þátta. Markmið laganna var að bregðast við breyttum samfélagslegum viðhorfum til þeirra brota og þeirrar háttsemi sem þau vörðuðu og að hluta til að fylgja eftir réttarþróun annars staðar á Norðurlöndunum. Sumar breytinganna sem gerðar voru með lögunum tengjast einnig alþjóðlegum skuldbindingum Íslands.
Með lögunum var 233. gr. a almennra hegningarlaga breytt að þrennu leyti. Í fyrsta lagi komu orðin „þjóðernisuppruni eða þjóðlegur uppruni“ í stað orðsins „þjóðerni“. Frá og með gildistöku breytingalaganna tekur 233. gr. a því bæði til þjóðernisuppruna eða þjóðlegs uppruna sem fangar merkingu frumtexta alþjóðasamnings um afnám alls kynþáttamisréttis, sem Íslands er aðili að. Sambærileg leið er farin í löggjöf allra annarra Norðurlandaþjóða. Í öðru lagi þótti rétt að veita fólki með fötlun vernd gegn hatursorðræðu með 233. gr. a og var ákvæðinu því breytt í þá veru. Hliðstæð ákvæði var við lagasetninguna að finna í refsilöggjöf Finnlands og Noregs en ekki Danmerkur og Svíþjóðar. Loks var kyneinkennum bætt við upptalningu 233. gr. a almennra hegningarlaga. Með því var fólki með ódæmigerð kyneinkenni tryggð sama vernd og öðrum viðkvæmum hópum en hliðstæð lagaákvæði var ekki að finna í refsilöggjöf annars staðar á Norðurlöndum.
Að því er varðar hinar alþjóðlegu skuldbindingar Íslands komu breytingarnar með lögum nr. 29/2022 einnig til af tveimur alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, annars vegar alþjóðasamningi um afnám alls kynþáttamisréttis og hins vegar samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Nefnd sem starfar á grundvelli fyrrgreinda samningsins beindi þeim tilmælum til íslenskra stjórnvalda í úttektarskýrslu árið 2019 að breyta 70. gr. almennra hegningarlaga á þann veg að það gæti leitt til refsiþyngingar ef brot mætti rekja til kynþáttar brotaþola. Einnig að ákvæði 233. gr. a almennra hegningarlaga yrði gert skýrara um að þjóðlegur uppruni félli þar undir. Brugðist var við þessum tilmælum með lögum nr. 29/2022. Þá þótti jafnframt rétt við lagasetninguna að veita fötluðum einstaklingum þá vernd gegn hatursorðræðu sem 233. gr. a almennra hegningarlaga mælir fyrir um, þó svo að það hafi ekki verið nauðsynleg forsenda fyrir fullgildingu síðargreinda samningsins, en mjög í anda hans.
Af sömu ástæðum og að framan greinir var mismununarákvæði 180. gr. almennra hegningarlaga einnig breytt með lögum nr. 29/2022 til samræmis við breytingarnar á 233. gr. a þannig að 180. gr. veiti sömu hópum og taldir eru upp í 233. gr. a vernd gegn neitun um vörur eða þjónustu til jafns við aðra.
Að því er varðar sérstaklega þær breytingar sem gerðar voru á 70. gr. almennra hegningarlaga var sem fyrr segir ekki talin ástæða til að takmarka breytingu á því ákvæði við kynþátt heldur álitið rétt að auka við ákvæðið öllum þeim þáttum sem taldir eru upp í 233. gr. a laganna, enda væru hvatar brotamanns sem eiga rætur að rekja til fordóma eða hatursorðræðu almennt þess eðlis að til þeirra ætti að líta við ákvörðun refsingar. Þetta er sama leið og farin er annars staðar á Norðurlöndum.
Afar takmörkuð reynsla liggur fyrir af beitingu þessara ákvæða almennra hegningarlaga í kjölfar gildistöku laga nr. 29/2022 enda um nýtt ákvæði að ræða og skv. 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. almennra hegningarlaga má aldrei dæma refsingu nema heimild hafi verið til þess í lögum þegar verk var framið, og ekki þyngri refsingu en orðið hefði eftir þeim lögum. Því tekur nokkurn tíma að ákvæðið komi að fullu til framkvæmda í réttarkerfinu. Þannig þykir rétt að frekari reynsla komist á beitingu ákvæðanna áður en ákvörðun verður tekin um hvort breyta eigi refsilöggjöf enn frekar. Að teknu tilliti til þess hve skammur tími er liðinn frá þessum lagabreytingum verður að telja að aðrar aðgerðir myndu í framkvæmd nýtast betur. Aftur á móti má ætla að það myndi skapa upplýstari grundvöll fyrir ákvörðun um síðari tíma lagabreytingar að unnin yrði úttekt á mögulegum breytingum í réttarframkvæmd. Því er mælt fyrir um slíka úttekt í 4. gr. aðgerðaáætlunarinnar, sem ráðgert er að unnin verði af hálfu hlutaðeigandi rannsóknaraðila og lokið um mitt ár 2026. Umfang úttektarinnar mun m.a. ráðast af nánari afmörkun og fjármögnun aðgerðarinnar, þar á meðal hvort samhliða skuli taka til athugunar hvort tilefni sé til að gera úttekt á þróun löggjafar um málefnið annars staðar á Norðurlöndunum eftir að hin íslensku lög tóku gildi og helstu dómum hjá Mannréttindadómstól Evrópu á sama tímabili.
Um 5. aðgerð.
Um 6. aðgerð.
Viðbótarbókun við samninginn nr. 189 var lögð fram til undirritunar í Strassborg 28. janúar 2003 og skrifaði Ísland undir samninginn 9. október 2003. Markmið bókunarinnar er að berjast gegn kynþátta- og útlendingahatri án þess þó að skerða grundvallarrétt til tjáningarfrelsis. Þannig er markmiðið að gera refsiverða verknaði sem lýsa kynþátta- og útlendingahatri og framdir eru með því að hagnýta tölvukerfi.
Á 143. löggjafarþingi 2013–2014 lagði þáverandi innanríkisráðherra fram frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum svo unnt yrði að fullgilda viðbótarbókunina. Frumvarpið var samþykkt á Alþingi hinn 29. janúar 2014 og varð að lögum nr. 13/2014 frá 10. febrúar sama ár. Samhliða var lögð fram þingsályktunartillaga utanríkisráðherra um fullgildingu bókunarinnar (þskj. 325, 288. mál á 143. lögþ.). Sú tillaga náði hins vegar ekki fram að ganga í þinginu og því hefur fullgildingarferli bókunarinnar aldrei verið klárað. Mikilvægt er því að klára það ferli svo unnt verði að vísa til viðbótarbókunarinnar sem fullgilds hluta samningsins hér á landi og uppfylla þannig alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.
Um 7. aðgerð.
Um 8. aðgerð.
Um 9. aðgerð.
1. Með fyrirvara um þá skyldu aðildarríkjanna að virða og standa vörð um mannlega reisn skulu aðildarríkin sjá til þess með viðeigandi hætti að hljóð- og myndmiðlunarþjónusta, sem fjölmiðlaveitur innan lögsögu þeirra bjóða, innihaldi ekki:
a. hvatningu til ofbeldis eða haturs gegn hópi eða einstaklingi úr hópi á grundvelli kynferðis, kynþáttar, litarhafts, þjóðlegs- eða félagsfræðilegs uppruna, erfðafræðilegra sérkenna, tungumáls, trúar, pólitískrar eða annarrar skoðunar, aðild að minnihlutahópi, eignar, fæðingar, fötlunar, kynhneigðar eða þjóðernis.
b. opinbera hvatningu til hryðjuverka, sbr. viðeigandi lög aðildarríkis.
2. Ráðstafanir sem gerðar eru í tengslum við þessa grein skulu vera nauðsynlegar og sanngjarnar og virða grundvallarréttindi.
Þess má geta að tilgangurinn með innleiðingu tilskipunarinnar er að uppfæra ýmis atriði í lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011, ekki eingöngu ákvæðið er varðar hatursorðræðu.
Um 10. aðgerð.
Um 11. aðgerð.
Markmiðið er að skapa vettvang þar sem börn og ungmenni geti komið á framfæri við stjórnvöld sjónarmiðum sínum varðandi hatursorðræðu og tekið þátt í samráði um aðgerðir gegn henni.
Um 12. aðgerð.
Um 13. aðgerð.
Um 14. aðgerð.
Um 15. aðgerð.
Um 16. aðgerð.
Um 17. aðgerð.
