Ferill 98. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 98 — 98. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995 (niðurfelling fasteignaskatta í Grindavíkurbæ).
Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í innviðaráðuneytinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og Grindavíkurbæ. Frumvarpinu er ætlað að framlengja heimildir Grindavíkurbæjar til að fella niður fasteignaskatta í sveitarfélaginu vegna náttúruvár sem steðjar að sveitarfélaginu um þessar mundir.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Að kvöldi 10. nóvember 2023 hófst atburðarás sem leiddi til þess að Grindavíkurbær var rýmdur eftir að lýst var yfir neyðarstigi almannavarna. Sú atburðarás hefur staðið nánast óslitið yfir hingað til, með endurteknum eldgosum í Sundhnjúkagígaröð og hafa forsendur fyrir búsetu og atvinnustarfsemi innan sveitarfélagsins verið mjög takmarkaðar. Má hér sérstaklega nefna að bærinn var að mestu lokaður á fyrstu mánuðum ársins 2024 á meðan óvissa um áhrif náttúruhamfaranna var hvað mest og unnið var að gerð varnargarða. Atvinnulíf hefur tekið nokkuð við sér eftir þann tíma en er mun einhæfara en það var fyrir hamfarirnar.
Í ljósi þeirrar óvissu sem uppi var um búsetu í Grindavíkurbæ á árinu 2024, og þar sem ekki voru til staðar skýrar heimildir í lögum til að fella niður fasteignaskatta vegna náttúruhamfara, samþykkti Alþingi hinn 7. febrúar 2024 breytingarlög nr. 4/2024 við lög um tekjustofna sveitarfélaga. Með lögunum voru Grindavíkurbæ m.a. veittar sérstakar heimildir til að fella niður fasteignaskatta og færa gjalddaga þeirra á árinu 2024. Byggðist lagasetningin m.a. á þeim forsendum að ákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um skattamálefni og gjaldtökuheimildir sveitarfélaga og almenn stjórnskipunar- og stjórnsýsluleg jafnræðissjónarmið geri þá kröfu að sveitarfélögum sé ekki heimilt að taka ákvörðun um að leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann nema á grundvelli lagaheimildar. Þar sem ekki er að finna skýrar heimildir í lögum um heimild sveitarfélags til að fella niður fasteignaskatta vegna náttúruvár eða annarra neyðarsjónarmiða þótti nauðsynlegt að festa slíkar heimildir í lög til að enginn vafi léki á því að sveitarfélaginu verði heimilt að lækka eða fella niður álagða fasteignaskatta sveitarfélagsins með lögmætum hætti.
Þar sem enn ríkir óvissa um búsetu í Grindavíkurbæ, og aðstæður eru þannig að íbúar og sum fyrirtæki geta ekki notað eignir sínar í Grindavík til fulls vegna óvissuástands, er nauðsynlegt að framlengja lagalegar heimildir Grindavíkurbæjar til að fella niður fasteignaskatta í heild eða hluta. Mikil breyting hefur orðið á eignarhaldi á íbúðarhúsnæði í Grindavík en á grundvelli laga um kaup á íbúðarhúsnæði í Grindavík, nr. 16/2024, hefur nánast allt íbúðarhúsnæði færst úr eigu einstaklinga til Þórkötlu, sem er félag í eigu ríkisins. Markmið laganna er að verja fjárhag og velferð íbúa í Grindavíkurbæ í ljósi óvissuástands vegna jarðhræringa með því að gefa einstaklingum í bæjarfélaginu kost á að losna undan þeirri áhættu sem fylgir eignarhaldi íbúðarhúsnæðis í bænum. Á grundvelli 7. gr. laganna er Þórkatla undanþegin frá greiðslu fasteignaskatts vegna þeirra fasteigna sem keyptar eru á grundvelli þeirra laga þar til þeim hefur verið komið í almenna nýtingu á ný með útleigu eða sölu. Íbúum Grindavíkurbæjar hefur fækkað mjög mikið á aðeins einu ári, þ.e. úr 3.575 (Hagstofa Íslands) í byrjun árs 2024 í 1.356 í byrjun janúar 2025. Þetta er fækkun um 2.219 íbúa, sem þýðir 62,1% fækkun íbúa með lögheimili í Grindavík. Þessi breytta staða undirstrikar að forsendur til álagningar fasteignagjalda í Grindavík eru ólíkar því sem almennt gerist.
3. Meginefni frumvarpsins.
Fasteignaskattur er lögbundinn tekjustofn sveitarfélaga, sbr. a-lið 1. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Í II. kafla þeirra laga er fjallað nánar um álagningu fasteignaskatts. Skv. 1. og 2. mgr. 3. gr. skal leggja fasteignaskatt árlega á allar fasteignir sem metnar eru í fasteignamati 31. desember á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá og stofn til álagningar fasteignaskatts á allar fasteignir skal vera fasteignamat þeirra. Skatthlutfall fasteignaskatts skal ákveðið af sveitarstjórn fyrir lok hvers árs, skatthlutfallið skal vera innan þeirra marka sem tilgreind eru í 3.–5. mgr. 3. gr. laganna og annast sveitarstjórn álagningu fasteignaskatts. Sveitarstjórn ákveður einnig fjölda gjalddaga fasteignaskatts fyrir upphaf árs skv. 4. mgr. 4. gr. laganna.
Í 5. gr. laganna er að finna undanþágur frá fasteignaskatti og heimildir sveitarfélaga til að lækka eða fella niður fasteignaskatt. Þar kemur m.a. fram að sveitarstjórn er heimilt að lækka eða fella niður fasteignaskatt hjá tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum, af bújörðum sem nýttar eru til búskapar og útihúsum í sveitum ef þau er einungis nýtt að hluta eða standa ónotuð, sbr. 4. og 5. mgr. 5. gr. laganna. Verður að telja að þær heimildir sem þar er að finna séu tæmandi taldar og því ljóst að ekki er að finna heimild í lögum fyrir því að fella niður fasteignaskatt vegna náttúruhamfara.
Í frumvarpinu er lagt til í 1. gr. að framlengd verði heimild sveitarfélagsins til að lækka eða fella niður fasteignaskatta þannig að heimildin nái jafnframt til ársins 2025 og að heimild sveitarfélagsins til að fresta gjalddögum sem ákveðnir hafa verið verði framlengd.
Þá er lagt til í 2. gr. að lögveðsstaða fasteignaskattskrafna sveitarfélagsins fyrir árið 2025 gildi í fjögur ár í stað tveggja, sbr. 7. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Er um sambærilegt ákvæði að ræða og fest var í lög um tekjustofna sveitarfélaga með lögum nr. 6/2009 vegna hruns fjármálafyrirtækja á árinu 2008 og síðan með lögum nr. 22/2021 þegar brugðist var við áhrifum sem COVID-19-faraldurinn hafði á íslenskt efnahagslíf og samfélag. Markmið ákvæðisins er að tryggja að þrátt fyrir að sveitarfélagið nýti sér heimildir laganna til að fresta gjalddögum, þá hafi það ekki í för með sér að sveitarfélagið þurfi að ganga óþarflega hart að skuldurum fasteignaskatts til að tryggja að kröfur haldi lögveðsstöðu sinni.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Eins og rakið er í 4. kafla greinargerðar frumvarps sem varð að lögum nr. 4/2024 (617. mál á 154. löggjafarþingi) gaf efni þess frumvarps tilefni til að skoða samræmi við stjórnarskrá og eiga sömu sjónarmið við nú þegar þær heimildir sem veittar voru sveitarfélaginu með fyrrnefndum lögum eru framlengdar. Þykir því rétt að reifa aftur þau stjórnskipulegu sjónarmið sem eiga við um niðurfellingu fasteignaskatta.
Samkvæmt 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar skal skattamálum skipað með lögum og stjórnvöldum er óheimilt að leggja á, breyta eða afnema skatt nema með lögum. Ljóst er að dómstólar hafa gert mjög strangar kröfur til lagasetningar sem varðar skattamál ríkisins, þ.m.t. orðalag þeirra ákvæða sem mæla fyrir um skatthlutfall og skattandlag. Önnur stjórnskipuleg sjónarmið gilda þó að einhverju leyti um skatta sem teljast vera tekjustofnar sveitarfélaga. Skv. 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Hefur seinni hluti ákvæðisins verið túlkaður þannig að um sé að ræða ákveðna undantekningu frá fyrrnefndum stjórnarskrárákvæðum sem fjalla um skattamálefni og felur ákvæðið í sér að löggjafanum er heimilt að framselja hluta af valdi til skattlagningar til sveitarfélaga til að mynda að ákveða útsvarshlutfall, sjá m.a. dóm Hæstaréttar Íslands nr. 15/2024 frá 20. nóvember 2024. Á grundvelli sömu sjónarmiða má líta svo á að löggjafanum sé heimilt að fela sveitarfélögum að taka ákvörðun um að fella niður skatt eða hluta hans. Heimildir sveitarfélaga til að leggja á skatt, breyta honum eða afnema verða þó ávallt að rúmast innan ramma laga.
Þá kunna einnig að koma til skoðunar ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar um jafnræði en ljóst er að sveitarfélagið þarf sérstaklega að huga að því að jafnræðis verði gætt við allar ákvarðanir sem teknar verða á grundvelli laganna. Þá ber að horfa til þess að heimild sveitarfélagsins til að fella niður fasteignaskatt í heild eða að hluta er tímabundin og byggist á þeim forsendum að búseta og dvöl í sveitarfélaginu kann að vera varhugaverð á næstunni. Byggist lagasetning um heimild sveitarfélagsins til fráviks frá ákvæðum laga um tekjustofna sveitarfélaga því á lögmætum og málefnalegum forsendum.
Þá skal tekið fram að 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um bann við afturvirkri lagasetningu um skattamálefni hefur ekki áhrif á heimildir sveitarfélagsins til að fella niður skatta sem þegar hafa verið lagðir á. Eins og fram kemur í skýringum við 2. mgr. 15. gr. frumvarps sem varð að stjórnarskipunarskipunarlögum, nr. 97/1995, (1. mál á 119. löggjafarþingi) nær bannið eingöngu til lagasetningar sem er íþyngjandi en ekki til ívilnandi breytinga á lögum og hefur því verið litið svo á að heimilt sé að setja lagaákvæði sem fela stjórnvöldum að fella niður skatta afturvirkt.
Þess skal getið að í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar nr. 3/2024 frá 3. september 2024 reyndi á gildi þeirra ákvæða sem lagt er til með frumvarpi þessu að verði framlengd en í málinu var kærð sú ákvörðun Grindavíkurbæjar að leggja fasteignaskatt á atvinnuhúsnæði utan þéttbýlis en falla frá fasteignaskatti á öðrum stöðum. Niðurstaða nefndarinnar var sú að mat sveitarfélagsins á þeim fasteignum sem fallið var frá álagningu fasteignaskatts á hafi verið málefnalegt og grundvallast á þeim atriðum sem mælt var fyrir um í bráðabirgðarákvæði XXIX í lögum um tekjustofna sveitarfélaga. Var því ákvörðun sveitarfélagsins byggð á lögmætum og málefnalegum forsendum og skattaðilum því ekki mismunað að mati nefndarinnar.
5. Samráð.
Frumvarpið er unnið í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og Grindavíkurbæ. Sökum þess að frumvarpið varðar eingöngu eitt sveitarfélag og nauðsynlegt er að hraða framlagningu þess voru áformaskjal og drög að frumvarpinu ekki kynnt í samráðsgátt stjórnvalda fyrir framlagningu þess á Alþingi.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið hefur fyrst og fremst áhrif á Grindavíkurbæ og gjaldendur fasteignaskatts í sveitarfélaginu. Með ákvæðum þess eru sveitarfélaginu veittar heimildir til að fella niður fasteignaskatt sveitarfélagsins í heild eða hluta fyrir árið 2025 og færa gjalddaga fasteignaskatts sem þegar hefur verið ákveðinn og munu endanleg áhrif frumvarpsins á fjárhag sveitarfélagsins og gjaldendur ráðast af ákvörðunum bæjarstjórnar Grindavíkurbæjar. Þó ber að hafa í huga að eignaumsýslufélagið Þórkatla, sem veitt var heimild til að annast kaup á öllu íbúðarhúsnæði í Grindavík með lögum nr. 16/2024, hefur samþykkt kaup á yfir 900 íbúðum og íbúðarhúsum á grundvelli laganna af þeim 997 sem eru í sveitarfélaginu og er því megnið af íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu í eigu ríkisins. Skv. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 16/2024 er félagið undanþegið fasteignagjöldum, þ.m.t. fasteignasköttum, og tekur frumvarp þetta því eingöngu til eigna sem ekki eru í eigu Þórkötlu.
