Ferill 251. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 282 — 251. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003 (raforkuviðskipti).
Frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
1. gr.
a. Eftirfarandi orðskýringar bætast við í viðeigandi stafrófsröð:
1. Heildsölumarkaður raforku: Markaður þar sem höfð eru viðskipti með heildsöluorkuafurðir óháð því hvar og hvernig viðskiptin fara fram. Hér undir falla viðskipti innan og utan viðskiptavettvangs raforku.
2. Heildsöluorkuafurð: Samningar um afhendingu raforku, afleiður sem tengjast raforku, samningar um flutning raforku og afleiður sem tengjast flutningi raforku. Samningar um afhendingu raforku til notenda undir 600 GWst. á ári teljast ekki heildsöluorkuafurðir.
3. Innherjasvik: Ólögmæt innherjaviðskipti. Hafi aðili aðgang að eða búi yfir innherjaupplýsingum þegar til viðskiptanna er stofnað eru viðskiptin ólögmæt.
4. Innherjaupplýsingar: Nægjanlega tilgreindar upplýsingar sem ekki hafa verið gerðar opinberar og varða beint eða óbeint eina eða fleiri heildsöluorkuafurðir og eru líklegar til að hafa marktæk áhrif á markaðsverð raforku ef opinberar væru. Hér er átt við:
a. upplýsingar sem skylda er að birta samkvæmt lögum, reglugerðum, viðskiptaskilmálum og öðrum reglum, þegar líklegt er að þær hafi merkjanleg áhrif á heildsöluorkuafurð,
b. upplýsingar varðandi getu og nýtingu aðstöðu vegna framleiðslu, notkunar eða flutnings raforku, þ.m.t. skipulagðan eða ófyrirséðan ótiltækileika þessarar aðstöðu,
c. aðrar upplýsingar sem líkur eru á að markaðsaðili myndi byggja á í ákvörðun sinni um að eiga viðskipti sem tengjast heildsöluorkuafurðum eða til að gera tilboð um viðskipti með heildsöluorkuafurð.
5. Markaðsaðili: Hver sá einstaklingur eða lögaðili sem stundar viðskipti með heildsöluorkuafurð í atvinnuskyni eða annast slík viðskipti í umboði annars.
6. Markaðsmisnotkun:
a. að eiga í viðskiptum eða gefa fyrirmæli um viðskipti með heildsöluorkuafurðir:
1. sem gefa eða eru líkleg til að gefa rangar eða villandi vísbendingar um framboð á, eftirspurn eftir eða verð heildsöluorkuafurða,
2. þar sem aðili eða nokkrir aðilar í samstarfi tryggja eða gera tilraun til að tryggja verð á einni eða fleiri tilbúnum heildsöluorkuafurðum, nema aðilinn sem átti í viðkomandi viðskiptum eða gaf fyrirmæli um viðskiptin staðfesti að ástæður fyrir því séu lögmætar og að viðskiptin eða fyrirmælin séu í samræmi við viðurkenndar markaðsvenjur,
3. þar sem beitt er eða tilraun gerð til að beita gylliboðum eða annars konar blekkingum eða sviksamlegu athæfi sem gefur eða er líklegt til að gefa rangar eða villandi vísbendingar um framboð á, eftirspurn eftir eða verð á heildsöluorkuafurðum, eða
b. að miðla upplýsingum til fjölmiðla, á vefmiðlum eða á einhvern annan hátt sem gefur eða er líklegur til að gefa rangar eða villandi vísbendingar um framboð á, eftirspurn eftir eða verð á heildsöluorkuafurðum, þ.m.t. að breiða út orðróm, sem og rangur eða villandi fréttaflutningur þegar aðilinn sem miðlaði upplýsingunum vissi eða hefði mátt vita að þær væru rangar eða villandi.
7. Miðlægur mótaðili: Lögaðili sem gengur á milli mótaðila að viðskiptasamningum á viðskiptavettvangi raforku og verður þar með kaupandi gagnvart hverjum seljanda og seljandi gagnvart hverjum kaupanda.
8. Milligönguaðili í raforkuviðskiptum: Aðili sem hefur milligöngu um viðskipti með heildsöluorkuafurðir í atvinnuskyni.
9. Viðskiptavettvangur raforku: Marghliða kerfi sem leiðir saman markaðsaðila þannig að stofnast getur til samninga um kaup og sölu heildsöluorkuafurða, m.a. viðskipti með heildsöluorkuafurð á viðskiptavettvangi eins og hann er skilgreindur í 4. gr. laga um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021.
b. 15. tölul. fellur brott.
2. gr.
3. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. a laganna:
a. 1. málsl. orðast svo: Leyfi Raforkueftirlitsins þarf til þess að reka viðskiptavettvang raforku.
b. Í stað 4. og 5. málsl. koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Fyrir leyfi sem Raforkueftirlitið veitir samkvæmt þessari grein er heimilt að innheimta gjald. Gjaldið má ekki vera hærra en nemur kostnaði við undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar þjónustu, afgreiðslu leyfis og eftirlits með leyfishöfum. Gjaldið skal vera í samræmi við gjaldskrá sem staðfest skal af ráðherra og birt í B-deild Stjórnartíðinda.
c. Við bætast fjórar nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Umsækjandi um leyfi til að reka viðskiptavettvang raforku skal sýna fram á:
1. Fjárhagslegan styrkleika og þekkingu á raforkumarkaði til að efna skuldbindingar vegna starfseminnar.
2. Að hann hafi ekki með höndum starfsemi sem felur í sér óæskilega hagsmunaárekstra.
3. Verkferla til að tryggja fullnægjandi stýringu áhættu og ráðstafanir til að greina og draga úr áhættu.
4. Hæfni til að tryggja öruggan rekstur tæknilegra kerfa.
5. Verkferla sem tryggja heiðarleg og sanngjörn viðskipti á vettvangnum.
6. Að uppgjör viðskipta geti farið fram tímanlega og verið skilvirk.
7. Að hann sé óháður öðrum markaðsaðilum og fullnægjandi aðskilnaður sé tryggður, þ.m.t. stjórnunarlegur aðskilnaður gagnvart öðrum markaðsaðilum.
Taki rekstraraðili við fjármunum í þágu annarra ber að varðveita slíka fjármuni á sérstökum vörslufjárreikningi í viðurkenndri bankastofnun.
Rekstraraðili sem gerist miðlægur mótaðili í uppgjöri raforkuviðskipta skal standa skil á uppgjörsandvirði raforkuviðskiptanna, að frádregnum beinum kostnaði og lögboðnum gjöldum, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga um virðisaukaskatt, nr. 50/1988.
Kveða skal á um skilyrði leyfisveitingar og starfsemi viðskiptavettvangs raforku í reglugerð.
d. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Leyfi til að reka viðskiptavettvang raforku.
4. gr.
5. gr.
a. (20. gr. a.)
Bann við markaðsmisnotkun.
b. (20. gr. b.)
Bann við innherjasvikum.
a. nota þær upplýsingar til að kaupa eða selja, fyrir eigin reikning eða reikning þriðja aðila, beint eða óbeint, heildsöluorkuafurðir sem upplýsingarnar snerust um,
b. miðla þeim upplýsingum til annarra nema miðlunin sé í eðlilegu sambandi við starf, stöðu eða skyldur,
c. ráðleggja eða hvetja markaðsaðila til að kaupa eða selja heildsöluorkuafurð á grundvelli upplýsinganna. Fari markaðsaðili að slíkum ráðleggingum eða hvatningu teljast það innherjasvik ef markaðsaðili veit eða mætti vita að slíkt grundvallist á innherjaupplýsingum.
Ákvæði 1. mgr. tekur ekki til:
a. viðskipta flutningsfyrirtækisins skv. 3. mgr. 9. gr.,
b. viðskipta sem eru liður í neyðaraðgerðum þar sem stjórnvöld hafa gripið inn í til að tryggja örugga afhendingu raforku og markaðsfyrirkomulag hefur verið fellt tímabundið úr gildi,
c. viðskipta vinnsluaðila sem gerð eru í þeim eina tilgangi að mæta beinu efnislegu tapi vegna ófyrirséðra truflana og misbrestur á því myndi leiða til þess að vinnsluaðilinn gæti ekki uppfyllt fyrirliggjandi samningsskuldbindingar eða vegna fyrirmæla frá flutningsfyrirtækinu í þeim tilgangi að tryggja öruggan og traustan rekstur kerfisins. Við slíkar aðstæður ber vinnsluaðila að tilkynna Raforkueftirlitinu um viðskiptin.
c. (20. gr. c.)
Birting innherjaupplýsinga.
Í undantekningartilvikum er markaðsaðila heimilt að fresta á eigin ábyrgð birtingu innherjaupplýsinga þegar það er nauðsynlegt til að skerða ekki lögmæta hagsmuni hans. Það er skilyrði að frestunin sé ekki líkleg til þess að villa um fyrir almenningi, markaðsaðili geti tryggt trúnað um upplýsingarnar og taki ekki ákvarðanir um viðskipti með heildsöluorkuvörur á grundvelli þeirra. Markaðsaðila ber að senda Raforkueftirlitinu upplýsingar ásamt rökstuðningi fyrir frestun birtingar án ástæðulausrar tafar.
Innherjaupplýsingar sem eru opinberlega birtar samkvæmt þessari grein skulu birtar á miðli aðgengilegum öllum. Raforkueftirlitið getur gert kröfu um miðlæga birtingu.
d. (20. gr. d.)
Skráning markaðsaðila.
Raforkueftirlitið getur ákveðið að markaðsaðilar, milligönguaðilar í raforkuviðskiptum og rekstraraðilar viðskiptavettvangs raforku skuli láta eftirlitinu reglulega í té skrá yfir viðskipti, þ.m.t. fyrirmæli um viðskipti.
e. (20. gr. e.)
Tilkynningar um brot.
f. (20. gr. f.)
Reglugerð og leiðbeiningar.
Raforkueftirlitið skal birta leiðbeiningar um beitingu 20. gr. a – 20. gr. e.
g. (20. gr. g.)
Aðgerðir gegn markaðssvikum.
6. gr.
7. gr.
a. Í stað fjárhæðarinnar „0,75 aurum“ í 1. tölul. kemur: 0,9 aurum.
b. Í stað fjárhæðarinnar „1,88 aurum“ í 2. tölul. kemur: 2,26 aurum.
8. gr.
Handhafar leyfis ráðherra til reksturs viðskiptavettvangs raforku skulu eigi síðar en 1. júní 2026 hafa uppfyllt skilyrði 2. mgr. 18. gr. a og skulu í því skyni sækja um endurnýjun leyfis til Raforkueftirlitsins.
9. gr.
10. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í umhverfis,- orku- og loftslagsráðuneytinu. Tilgangur þess er að mæla fyrir um tilteknar hátternisreglur í raforkuviðskiptum og eftirlit til að stuðla að gagnsæi og heiðarleika á raforkumarkaði. Viðskipti með raforku fara fram á samkeppnismarkaði. Raforkuviðskipti í heildsölu eiga sér stað á milli framleiðanda og stórnotenda, framleiðanda og sölufyrirtækja, sölufyrirtækja og stórnotenda, sölufyrirtækja sín á milli eða framleiðenda sín á milli. Sölufyrirtæki eru þau fyrirtæki sem annast sölu á raforku, hvort sem er í heildsölu eða smásölu, sbr. 21. tölul. 3. gr. raforkulaga, nr. 65/2003. Verðmyndun á heildsölumarkaði raforku hefur lóðrétt áhrif á verðmyndun í smásölu vegna þess að sölufyrirtækin kaupa raforku á heildsölumarkaði og endurselja til almennrar notkunar í smásölu. Því skila samkeppnishæf verð á heildsölumarkaði betra verði fyrir neytendur á smásölumarkaði. Raforka er forsenda nútímalegrar búsetu og atvinnustarfsemi hér á landi sem og annars staðar. Því er mikilvægt að tryggja gagnsæi og heiðarleika í verðmyndun á heildsölumarkaði.
1.1. Þróun raforkuviðskipta í Evrópu.
Töluverð þróun hefur orðið í raforkuviðskiptum í Evrópu undanfarna áratugi. Helst ber að nefna að samningssamband um kaup og sölu á raforku hefur komist á á skipulegum viðskiptavettvangi fyrir raforku. Þá hefur færst í aukana að markaðsaðilar stundi viðskipti með fjármálagerninga á verðbréfamarkaði til þess að tryggja sig fyrir verðþróun raforku. Hefur verðþróun á raforkumörkuðum þannig haft verðmyndandi áhrif á verðbréfamörkuðum. Nú fara viðskipti með raforku á heildsölumörkuðum í Evrópu fram með tvenns konar vörur. Annars vegar viðskipti með raforkusölusamninga og hins vegar viðskipti með hrávöruafleiður þar sem uppgjörið grundvallast á verðþróun raforku en engin efnisleg afhending raforku á sér stað. Raforkusölusamningar eru ýmist óstaðlaðir langtímasamningar eða staðlaðir samningar um afhendingu á raforku til tiltekins tíma. Þróunin hefur verið sú að slíkir samningar eru gerðir í gegnum marghliða viðskiptakerfi sem leiðir saman kaupendur og seljendur. Hér getur verið um að ræða dagsmarkaði og skammtímamarkaði. Þrátt fyrir að raforkusölusamningar séu í reynd tegund af framvirkum samningi sem byggist á hrávöru eru þeir sérstaklega undanskildir hugtakinu fjármálagerningur eins og það er skýrt í lögum um markaði fyrir fjármálagerninga, nr. 115/2021. Dæmi um slíkan markað er Nord Pool sem starfar sem kauphöll en í því felst rekstur viðskiptavettvangs raforku fyrir sameiginlegan norrænan raforkumarkað. Innan Evrópusambandsins gildir reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1227/2011 um heildstæðan og gagnsæjan heildsölumarkað fyrir orku (REMIT). Reglugerðinni er ætlað að styðja við opna og sanngjarna samkeppni á evrópskum heildsölumörkuðum fyrir orku og aðrar orkuafurðir og gæta þannig hagsmuna neytenda og fyrirtækja. Reglugerðinni var breytt með reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2024/1106.
1.2. Fyrirkomulag og þróun raforkuviðskipta á Íslandi.
Ísland er ekki tengt við önnur lönd með rafstreng en er þó hluti af markaði Evrópska efnahagssvæðisins fyrir raforku í gegnum EES-samninginn. Allt frá gildistöku gildandi raforkulaga hefur verið í lögunum sérstök heimild fyrir flutningsfyrirtækið Landsnet hf. til þess að reka raforkumarkað. Þá er í 18. gr. a laganna ákvæði sem fjallar um leyfisskyldu aðila til að reka raforkumarkað. Ekki er tilgreint ítarlega hvað fellur undir 18. gr. a en samkvæmt skilgreiningu í 15. tölul. 3. gr. laganna er raforkumarkaður skilgreindur sem skipulegur markaður með raforku. Um nokkurt skeið hafa verið uppi áform um að koma á fót skipulegum vettvangi fyrir raforkuviðskipti og í desember 2023 voru í fyrsta sinn veitt leyfi til reksturs raforkumarkaðar á grundvelli 18. gr. a. Hinn 15. apríl 2024 opnaði Vonarskarð sinn markað með vöruúrval allt að fimm ár fram í tímann. Elma, dótturfélag Landsnets, opnaði skammtímamarkað fyrir raforkuviðskipti 11. mars 2025. Í skýrslum sem unnar hafa verið um raforkuöryggi hér á landi hefur verið bent á að aukið gagnsæi í verðmyndun á heildsölumarkaði sé ein mikilvægasta forsenda þess að unnt sé að bæta virkni markaðarins. Með bættri virkni heildsölumarkaðarins væri stuðlað að jafnvægi í framboði og eftirspurn raforku og þar með auknu öryggi fyrir alla notendur á almenna markaðnum.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í raforkulögum er ekki mælt fyrir um hátternisreglur í raforkuviðskiptum á borð við markaðsmisnotkun, ólögmæt innherjaviðskipti o.fl. Lagaramma skortir um rekstur skipulegs raforkumarkaðar (viðskiptavettvangs). Raforkuviðskipti í heildsölu fara í auknum mæli fram á slíkum vettvangi hér á landi. Er því talið nauðsynlegt að í raforkulögum verði nánar fjallað um skyldur leyfishafa til reksturs skipulegs raforkumarkaðar, skyldur markaðsaðila og eftirlit. Þannig verður stuðlað að því að raforkuverð endurspegli sanngjarnt og samkeppnishæft samspil milli framboðs og eftirspurnar og að enginn hagnist á markaðssvikum.
Innan Evrópusambandsins gildir reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1227/2011 um heildstæðan og gagnsæjan heildsölumarkað fyrir orku (REMIT). Reglugerðinni hefur verið breytt með reglugerð (ESB) nr. 2024/1106. Reglugerðin hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn en Norðmenn hafa tekið meginreglur reglugerðarinnar upp í norskan rétt. Markmið REMIT er að stuðla að trausti á orkumarkaðnum. Er það gert með því annars vegar að kveða á um upplýsingaskyldu vegna innherjaupplýsinga og tryggja þannig jafnt aðgengi að verðmótandi upplýsingum á markaði. Hins vegar með banni við markaðssvikum, þ.e. að aðilar notfæri sér óopinberar verðmótandi upplýsingar á kostnað annarra á markaði. Markaðssvik er hugtak sem nær yfir innherjasvik, ólögmæta miðlun innherjaupplýsinga og markaðsmisnotkun.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru settar fram nýjar skilgreiningar á hugtökum sem tengjast raforkuviðskiptum og mælt fyrir um tilteknar hátternisreglur í raforkuviðskiptum. Kveðið er á um bann við markaðssvikum og ólögmætum innherjaviðskiptum. Einnig er fjallað um opinbera birtingu innherjaupplýsinga, skráningu markaðsaðila og tilkynningarskyld viðskipti.
Í frumvarpinu er einnig lögð til skilgreining á hugtökunum heildsölumarkaður raforku og viðskiptavettvangur raforku. Heildsölumarkaður raforku tekur til allra viðskipta með heildsöluorkuafurðir óháð því hvar og hvernig viðskiptin fara fram. Viðskiptavettvangur raforku felur í sér skipulagðan vettvang fyrir raforkuviðskipti. Rekstraraðila viðskiptavettvangs ber að uppfylla tiltekin lágmarksskilyrði til að tryggja að viðskipti á vettvanginum fari fram í samræmi við hátternisreglurnar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með áskilnaði um lög er átt við sett lög frá Alþingi. Í frumvarpinu eru sett skilyrði til reksturs viðskiptavettvangs raforku og mælt fyrir um hátternisreglur í raforkuviðskiptum. Takmarkanir sem telja má leiða af frumvarpinu eru óverulegar en jafnframt almennar og grundvallast á almenningsþörf þar sem þær stuðla að því að raforkuverð endurspegli sanngjarnt og samkeppnishæft samspil milli framboðs og eftirspurnar og að enginn hagnist á markaðssvikum.
5. Samráð.
Frumvarpið er unnið í samráði við Raforkueftirlit Umhverfis- og orkustofnunar. Þá fundaði ráðuneytið með Samkeppniseftirlitinu við undirbúning þess. Áform um lagasetningu voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is á tímabilinu 4.–19. október 2023 (mál nr. 185/2023). Alls bárust fimm umsagnir um áformin, frá Samtökum iðnaðarins, Landvernd, Samorku, Landsvirkjun og einstaklingi.
Í umsögn Samtaka iðnaðarins kemur fram að samtökin hafi lengi talað fyrir því að hér á landi verði komið á skipulögðum skammtímamarkaði með raforku. Slíkur markaður myndi auka gagnsæi í verðmyndun á raforku og gætu bæði framleiðendur og kaupendur varið sig gegn áhættu auk þess sem skammtímamarkaður með raforku væri til þess fallinn að auka skilvirkni og samkeppni. Áherslur samtakanna á þessu sviði falli vel að þeim meginreglum sem fram komi í REMIT, reglugerð Evrópusambandsins, og því löngu tímabært að taka hér á landi tillit til þeirra leikreglna sem þar sé kveðið á um er varða til að mynda gagnsæi og starfsemi raforkufyrirtækja sem snerti viðskipti með raforku. Þessu tengt telja samtökin einnig rétt að taka jafnframt til skoðunar laga- og/eða stjórnsýsluhindranir hvað varðar þátttöku fyrirtækja sem og almennings á framboðshlið raforkumarkaðarins. Mikilvægt sé að rýmka enn frekar heimildir raforkunotenda til að selja inn á raforkukerfi umframorku sem þeir hafa ekki not fyrir, sem og heimildir fyrirtækja til að selja inn á kerfið þá raforku sem verður til við framleiðsluferla eða aðra ferla í starfsemi fyrirtækja, umfram þau þröngu skilyrði sem fram koma í 18. gr. b raforkulaga.
Í umsögn Landverndar er kallað eftir auknu gagnsæi og skilvirkni í notkun raforku á Íslandi. Landvernd telur að opinn viðskiptavettvangur með raforku komi til með að hafa hvetjandi áhrif til frekari orkuöflunar. Grundvallaratriði sé að ganga ekki á dýrmæta náttúru Íslands að nauðsynjalausu. Landvernd leggst því gegn því að slíkur markaður sé opnaður. Mikilvægt sé að viðskipti með raforku séu gagnsæ, að ekki skapist óeðlilegir hvatar og gæta verði þess að hafið sé yfir vafa að tilgangur þessa markaðar sé að tryggja almannahagsmuni fram yfir einkahagsmuni. Forsenda þess að raforka fari á opinn markað sé að almenningi og þjóðhagslega mikilvægum fyrirtækjum sé tryggður forgangur og að verði sé haldið í lágmarki fyrir þann hóp, enda megi vænta þess að heimili landsins óski þess að fá að njóta hluta af sinni auðlindarentu í formi lágs raforkuverðs. Landvernd undirstrikar að almenningur og þjóðhagslega mikilvæg fyrirtæki noti lítinn hluta raforkunnar hér á landi og að það væri óviðunandi ef almenningur ætti að vera í samkeppni við stórnotendur. Markaður verði að vera hvetjandi til þess að orku sé forgangsraðað til orkuskipta. Þá bendir Landvernd á að taka verði mið af því að markaður fyrir raforku leiði óhjákvæmilega af sér aukin verkefni fyrir Raforkueftirlitið.
Samorka styður áform um lagasetninguna. Þau falli vel að orkustefnu stjórnvalda þar sem fram komi að virkur og gagnsær markaður stuðli að jafnvægi í framboði og eftirspurn og þar með bættu orkuöryggi. Þýðing virkra orkumarkaða gagnvart stórum áskorunum og erfiðleikum hafi sannað sig skýrt á liðnum misserum í Evrópu. Það sé mikilvægt að á viðskiptavettvangi raforku gildi hátternisreglur líkt og á fjármálamörkuðum. Um nokkurt skeið hafi verið uppi áform um rekstur heildsölumarkaðar með rafmagn og lengi verið ákall um að koma á virkum raforkumarkaði á Íslandi. Markmið með rekstri raforkumarkaðar væri til að mynda að auka gagnsæi á heildsölumarkaði með rafmagn, stuðla að jafnvægi í framboði og eftirspurn og skýra verðmyndun. Mikilvæg forsenda fyrir skilvirkni slíks markaðar sé að traust ríki milli markaðsaðila. Skýrar hátternisreglur um meðhöndlun upplýsinga og bann við markaðsmisnotkun séu þannig lykilatriði í að tryggja traust á markaði. Það falli svo í hendur skilgreinds eftirlitsaðila, líkt og Fjármálaeftirlitsins á fjármálamarkaði, að hafa eftirlit með því að hátternisreglur séu virtar og grípa til viðeigandi ráðstafana sé skortur á því. Huga þurfi vel að því hvernig eftirliti, sektarheimildum og öðrum úrræðum eftirlitsaðilans verði háttað. Að því leyti sem hér væri um að ræða ný verkefni á hendi Raforkueftirlitsins þyrfti að huga að mönnun og fjármögnun þess.
Landsvirkjun tekur undir mikilvægi þess að viðskiptavettvangur raforku sé vel ígrundaður og byggist á traustum lagalegum stoðum. Áformin snúist að meginhluta um aukið gagnsæi ásamt samræmingu raforkukerfisins hérlendis og í Evrópu og fagnar Landsvirkjun þeirri vegferð. Landsvirkjun leggur áherslu á að ekki verði girt fyrir mögulega nýliðun við rekstur skipulegra viðskiptakerfa og þess gætt að ekki skapist grundvöllur til einokunar. Við frekari útfærslu sé einnig mikilvægt að huga að samspili fyrirkomulags raforkuviðskipta og orkuöryggis. Í því tilliti þurfi m.a. að huga að því hverjir verði þátttakendur á viðskiptavettvangi með raforku. Þá bendir Landsvirkjun á mikilvægi þess að gæta að samræmi raforkulaga og samkeppnislaga, en í IV. kafla samkeppnislaga sé fjallað um góða viðskiptahætti.
Í umsögn einstaklings er fjallað almennt um breytingar á regluverki Evrópusambandsins. Til að koma á fót raforkumarkaði á Íslandi, sem tryggi samkeppnishæfni Íslands í orkumálum, sé nauðsynlegt að nýta eins og kostur er undirbúningsvinnu Evrópusambandsins, en jafnframt þurfi að gæta að sérstöðu hins litla og einangraða markaðar á Íslandi. Vel útfærðir raforkumarkaðir geti haft margvíslega kosti, einkum samkeppnishæfara raforkukerfi. Raforkumarkaður geti lækkað raforkuverð, aukið hagkvæmni fjárfestinga í raforkukerfinu, fyrirbyggt orkuskort og aukið raforkuöryggi. Í umsögninni er fjallað um sérstöðu Íslands samanborið við Evrópusambandið og ýmsum ábendingum komið á framfæri.
Við vinnslu frumvarpsins var tekið mið af framangreindum umsögnum. Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda og voru opin til samráðs dagana 27. febrúar – 8. mars 2024 (mál nr. S-61/2024). Umsagnir bárust frá Vonarskarði ehf., Elmu orkuviðskiptum ehf., Rarik ohf., Samtökum iðnaðarins, Samorku, Norðuráli Grundartanga ehf., HS Orku, Landsvirkjun, Orku náttúrunnar ohf. (ON), Samtökum atvinnulífsins, Landvernd, Viðskiptaráði Íslands, Alþýðusambandi Íslands, Landsneti, Iðunni H2 auk einnar umsagnar einstaklings.
Í umsögnum er að finna ýmsar ábendingar er varða skilgreiningar og gildissvið. Þannig er í nokkrum umsögnum bent á að skilgreining hugtaksins heildsöluorkuafurð í frumvarpinu sé rýmri en samkvæmt skilgreiningu í REMIT-reglugerðinni. Einnig er bent á þörf á nánari skýringu á hugtökunum markaðsmisnotkun og innherjaupplýsingar. Í nokkrum umsögnum eru gerðar athugasemdir við gjaldtöku og fjármögnun eftirlits, svo sem þjónustugjald fyrir veitingu leyfis til reksturs viðskiptavettvangs raforku og hvaða útgjöldum slíkri gjaldtöku sé ætlað að mæta. Þá er lagt til að frumvarpið taki ekki þegar gildi svo að aðilar á markaði fái ráðrúm til að laga sig að nýjum kröfum. Einnig eru sett fram sjónarmið um að smávirkjanir undir tilteknum stærðarmörkum ættu að vera undanþegnar kröfum frumvarpsins. Í nokkrum umsögnum er frumvarpið sett í samhengi við raforkuöryggi hér á landi, m.a. að aukin markaðsvæðing gæti leitt af sér auknar verðsveiflur.
Gerðar hafa verið nokkrar breytingar á frumvarpinu í ljósi athugasemda sem bárust í opnu samráði. Í skýringu á hugtakinu heildsöluorkuafurð er nú tekið fram að samningar um afhendingu raforku til notenda (smásala) teljist ekki heildsöluorkuafurðir nema um sé að ræða samninga um afhendingu á 600 GWst. á ári eða meira. Orðalag 3. gr. hvað varðar gjald fyrir leyfi til reksturs viðskiptavettvangs raforku hefur verið gert nákvæmara en því er ætlað að standa undir kostnaði við undirbúning og afgreiðslu leyfa en auknum eftirlitsverkefnum Raforkueftirlitsins er mætt með hækkun raforkueftirlitsgjalds. Það samræmist athugasemdum um fjármögnun eftirlits. Bætt hefur verið við frumvarpið nýjum staflið í 5. gr., e-lið (ný 20. gr. e), sem varðar tilkynningar um brot en ákvæðið tekur mið af 15. gr. REMIT. Hugtökin markaðsmisnotkun og innherjaupplýsingar hafa verið skýrð ítarlegar. Ekki þykir ástæða til að framleiðendur undir ákveðnum stærðarmörkum verði undanþegnir ákvæðum frumvarpsins. Um er að ræða hátternisreglur sem rétt er að allir markaðsaðilar séu bundnir af. Hvað varðar nýjar skyldur markaðsaðila er helst um að ræða skyldu til birtingar innherjaupplýsinga en gert er ráð fyrir að Raforkueftirlitið gefi nánari leiðbeiningar um slíka birtingu. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur á grundvelli heimildar í REMIT-reglugerðinni sett framkvæmdarreglugerð nr. 1348/2014 sem hefur að geyma ítarleg ákvæði um margvíslega þætti sem lúta að birtingu upplýsinga. Þannig er í framkvæmdarreglugerðinni m.a. að finna lista yfir tilkynningarskylda samninga, tímasetningu tilkynninga, skýrslugjöf vegna grunngagna o.fl. Þá hefur Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (e. The Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER) gefið út ítarlegar leiðbeiningar um framkvæmd REMIT.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpinu er ætlað að skapa umgjörð fyrir skipulegt viðskiptakerfi raforku, mæla fyrir um hátternisreglur á raforkumarkaði og um eftirlit. Traust umgjörð og virkt viðskiptakerfi stuðlar að auknu gagnsæi í verðmyndun á raforkumarkaði. Aukið gagnsæi í verðmyndun á heildsölumarkaði er ein mikilvægasta forsenda þess að unnt sé að bæta virkni markaðarins.
Í frumvarpinu felast tilteknar hátternisreglur í raforkuviðskiptum. Einnig er fjallað um opinbera birtingu innherjaupplýsinga, skráningu markaðsaðila og tilkynningarskyld viðskipti. Þá er fjallað um skilyrði og leyfisveitingu til rekstrar viðskiptavettvangs raforku. Raforkueftirlitið fer með eftirlit samkvæmt raforkulögum og felur þetta frumvarp í sér aukin verkefni eftirlitsins. Til að standa undir kostnaði vegna eftirlits samkvæmt raforkulögum er innheimt raforkueftirlitsgjald skv. 31. gr. Raforkueftirlitsgjald var síðast hækkað árið 2021, sbr. breytingalög nr. 74/2021. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs vegna aukinna lögbundinna verkefna Raforkueftirlitsins aukist um 44–50 millj. kr. frá árinu 2025, sem er vegna tveggja nýrra stöðugilda. Á móti kemur að gert er ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs muni aukast um 46 millj. kr. vegna þeirrar 20% hækkunar á raforkueftirlitsgjaldi sem lögð er til í frumvarpinu. Er þeirri hækkun ætlað að standa straum af auknum verkefnum Raforkueftirlitsins sem leiða af frumvarpinu. Samkvæmt raforkulögum annast Raforkueftirlitið innheimtu raforkueftirlitsgjalds fyrir ríkissjóð og rennur gjaldið í ríkissjóð. Fjármögnun Raforkueftirlitsins er háð forgangsröðun fimm ára fjármálaáætlunar og fjárlaga hverju sinni.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að það muni hafa í för með sér áhrif á afkomu ríkissjóðs. Sem fyrr segir munu tekjur ríkissjóðs aukast um 46 millj. kr. og forgangsraðað verður fyrir kostnaði innan gildandi útgjaldaramma umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með heildsölumarkaði raforku er vísað til allra viðskipta með heildsöluorkuafurðir óháð því hvar og hvernig viðskiptin fara fram.
Heildsöluorkuafurð vísar til heildsölusamninga um afhendingu raforku, afleiður sem tengjast raforku, samninga um flutning á raforku og afleiður sem tengjast flutningi á raforku. Smásala telst ekki til heildsöluorkuafurða. Þannig teljast samningar um afhendingu raforku til notenda ekki til heildsöluorkuafurða nema um sé að ræða samninga um afhendingu á yfir 600 GWst. á ári.
Innherjasvik fela í sér viðskipti þar sem aðili hefur aðgang að eða býr yfir innherjaupplýsingum þegar stofnað er til viðskipta. Slíkt getur einnig falist í viðskiptum með heildsöluorkuafurðir af hálfu aðila sem vita eða ættu að vita að þær upplýsingar sem þeir búa yfir eru innherjaupplýsingar.
Hugtakið innherjaupplýsingar tekur til upplýsinga sem eru til þess fallnar að hafa áhrif á verð og markaðsaðili eða annar aðili hefur vegna aðstöðu sinnar aðgang að en almenningur ekki. Til nánari skýringa vísast til skýringa við c-lið 5. gr.
Með markaðsaðila er átt við einstakling eða lögaðila sem stundar viðskipti með heildsöluorkuafurð í atvinnuskyni eða annast slík viðskipti í umboði annars. Áréttað skal að svokallaðir virkir viðskiptavinir, þ.e. notendur sem selja inn á raforkukerfið eigin framleiðslu umfram notkun (e. prosumers), teljast ekki markaðsaðilar í þessum skilningi.
Markaðsmisnotkun felur í sér blekkingar af einhverju tagi í þeim tilgangi að hafa áhrif á markaðinn.
Miðlægur mótaðili er aðili sem gengur á milli mótaðila að viðskiptasamningum á viðskiptavettvangi raforku. Rekstraraðili viðskiptavettvangs getur gerst miðlægur mótaðili.
Milligönguaðili í raforkuviðskiptum er aðili sem hefur milligöngu um heildsöluorkuafurðir í atvinnuskyni. Milligönguaðili gerist ekki sjálfur kaupandi og seljandi líkt og miðlægur mótaðili.
Með hugtakinu viðskiptavettvangur raforku er átt við skipulagðan vettvang fyrir raforkuviðskipti líkt og kauphöll. Í 15. tölul. 3. gr. gildandi raforkulaga er hugtakið raforkumarkaður skilgreint sem skipulegur markaður með raforku. Lagt er til í b-lið 1. gr. frumvarpsins að töluliðurinn falli brott en í staðinn komi ítarlegri skilgreining á viðskiptavettvangi raforku.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Einnig er lagt til að tekið verði fram í lögunum að reglur um fjárvörslu gildi um fjármuni sem tekið er á móti í þágu annarra. Með því er öryggi fjármuna tryggt og að þeir séu notaðir í samræmi við hagsmuni þeirra sem þá eiga.
Þá er lagt til að kveðið verði á um skyldu til að standa skil á uppgjörsandvirði viðskipta, að frádregnum kostnaði og lögboðnum gjöldum með vísan til 3. mgr. 21. gr. laga um virðisaukaskatt.
Um 4. gr.
Í 18. gr. b laganna er vísað til stórnotenda samkvæmt skilgreiningu í 19. tölul. 3. gr. Skv. 1. gr. þessa frumvarps breytast tölusetningar í 3. gr.
Um 5. gr.
Lagt er til að á eftir 20. gr. laganna komi sjö nýjar greinar sem fjalli um háttsemi í raforkuviðskiptum. Tekið er mið af ákvæðum REMIT.
Um a-lið. Lagt er til að við bætist ný grein, 20. gr. a, Bann við markaðsmisnotkun, þar sem tilgreint verði að markaðsmisnotkun á heildsölumarkaði raforku sé óheimil. Markaðsmisnotkun og tilraun til markaðsmisnotkunar teljast markaðssvik. Markaðsmisnotkun getur falist í því að setja fram fyrirmæli sem ekki er víst að verði framfylgt hvort sem er innan eða utan skipulagðs viðskiptavettvangs. Einnig getur markaðsmisnotkun falist í miðlun rangra eða villandi upplýsinga.
Um b-lið. Lagt er til að við bætist 20. gr. b, Bann við innherjasvikum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að innherjasvik feli í sér ólögmæt innherjaviðskipti. Um hugtökin innherjasvik og innherjaupplýsingar vísast til 3. og 4. tölul. a-liðar 1. gr. þessa frumvarps. Innherjaupplýsingar taka til upplýsinga sem markaðsaðili eða annar aðili hefur vegna aðstöðu sinnar aðgang að en almenningur ekki. Innherjasvik taka ekki einungis til innherja heldur einnig til aðila sem notfæra sér innherjaupplýsingar. Samkvæmt REMIT eru ákveðnar undanþágur frá banninu sem tengjast kerfisstjórnun, þ.e. öruggum og áreiðanlegum rekstri kerfisins og viðbrögðum við neyðarástandi þar sem yfirvöld hafa gripið inn í til að tryggja afhendingu raforku og markaðsfyrirkomulag verið fellt tímabundið úr gildi. Lagt er til að mælt verði fyrir um sambærilegar undantekningar í 2. mgr. 20. gr. b.
Um c-lið. Lagt er til að í nýrri grein, 20. gr. c, verði mælt fyrir um opinbera birtingu innherjaupplýsinga. Slík upplýsingaskylda er ætluð til þess að veita kaupendum ákveðna fjárfestingarvernd með því að birta þýðingarmiklar upplýsingar svo að kaupendur standi jafnfætis seljendum í viðskiptum. Upplýsingar eru lykilatriði verðmyndunar í viðskiptum. Gagnsæi og tiltrú þátttakenda á markaði er forsenda fyrir markaðsviðskiptum. Upplýsingaskylda í markaðsviðskiptum er til þess fallin að tryggja að aðilar standi jafnfætis ásamt því að koma í veg fyrir upplýsingaskekkju. Hugtakið innherjaupplýsingar er bæði notað til að fyrirbyggja innherjasvik og til að upplýsa fjárfesta og markaðsaðila um verðmyndandi upplýsingar til þess að gera út um upplýsingaskekkju á milli markaðsaðila. Birting getur farið fram á vef markaðsaðila en jafnframt er lagt til að Raforkueftirlitið geti gert kröfu um miðlæga birtingu, svo sem á sérstöku vefsvæði.
Um d-lið. Í d-lið er lagt til nýtt ákvæði, 20. gr. d, Skráning markaðsaðila, þar sem mælt verði fyrir um skyldu markaðsaðila og milligönguaðila í raforkuviðskiptum til að skrá sig hjá Raforkueftirlitinu áður en þeir hefja viðskipti með heildsöluorkuafurðir. Slík skráning er forsenda þess að eftirlitsaðilar geti haft yfirsýn og eftirlit með slíkri starfsemi. Þá er í 2. mgr. lagt til að Raforkueftirlitið geti ákveðið að markaðsaðilar, milligönguaðilar í raforkuviðskiptum og rekstraraðilar viðskiptavettvangs raforku skuli láta eftirlitinu reglulega í té skrá yfir viðskipti, þ.m.t. fyrirmæli um viðskipti.
Um e-lið. Lagt er til nýtt ákvæði, 20. gr. e, Tilkynningar um brot, þar sem mælt verði fyrir um skyldu milligönguaðila í raforkuviðskiptum og rekstraraðila viðskiptavettvangs raforku til að tilkynna grun um brot. Fyrirmynd ákvæðisins er að finna í 15. gr. REMIT.
Um f-lið. Lagt er til nýtt ákvæði, 20. gr. f, Reglugerð og leiðbeiningar, sem feli í sér reglugerðarheimild vegna ýmissa þátta er snúa að nánari útfærslum sem varða háttsemi og eftirlit með viðskiptaháttum í raforkuviðskiptum. Í reglugerð má útfæra nánar framkvæmd, eftirlit og greiðslu kostnaðar við eftirlit o.fl. Þá er í 2. mgr. lagt til að Raforkueftirlitið skuli birta nánari leiðbeiningar um beitingu 20. gr. a – 20. gr. e.
Um g-lið. Lagt er til sérstakt ákvæði, 20. gr. g, er varðar lagaskil gagnvart lögum um aðgerðir regn markaðssvikum, nr. 60/2021. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 596/2014 um markaðssvik (reglugerð um markaðssvik) og um niðurfellingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/6/EB og tilskipunum framkvæmdastjórnarinnar 2003/124/EB, 2003/125/EB og 2004/72/EB (MAR) er innleidd hér á landi með lögum um aðgerðir gegn markaðssvikum. Ákvæði REMIT og MAR eru hliðstæð. Bæði viðskipti með raforkusölusamninga og hrávöruafleiður falla undir gildissvið REMIT. Aftur á móti falla viðskipti með hrávöruafleiður einnig undir gildissvið MAR þar sem hrávöruafleiða er fjármálagerningur. Í slíkum viðskiptum gilda því bæði ákvæði REMIT og MAR óháð hvor annarri. Að vísu gilda ákvæði um innherjasvik og markaðsmisnotkun í 3. gr. og 5. gr. REMIT ekki í þeim tilvikum.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
