Ferill 510. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 854 — 510. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um almennar íbúðir, nr. 52/2016
(hækkun stofnframlaga ríkisins o.fl.).
Frá félags- og húsnæðismálaráðherra.
1. gr.
2. gr.
a. Í stað „18%“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: allt að 23%.
b. Við 1. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Ráðherra er heimilt með reglugerð að kveða nánar á um hlutfall stofnframlags ríkisins skv. 1. málsl. með hliðsjón af markaðsaðstæðum hverju sinni. Ráðherra skal leita umsagnar þess ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins um breytingar á hlutfalli stofnframlags ríkisins.
c. 2. mgr. orðast svo:
Heimilt er að veita allt að 5% viðbótarframlag frá ríkinu vegna íbúðarhúsnæðis á vegum sveitarfélaga, íbúðarhúsnæðis sem ætlað er námsmönnum eða öryrkjum, svo og vegna íbúðarhúsnæðis sem umbreytt er úr atvinnuhúsnæði. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun skal meta þörf fyrir og ákvarða fjárhæð viðbótarframlagsins. Óheimilt er að hafa eigendaskipti á íbúð sem veitt hefur verið viðbótarframlag vegna nema til komi endurgreiðsla þess og Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun og viðkomandi sveitarfélag hafi veitt samþykki sitt fyrir eigendaskiptunum að uppfylltum nánari skilyrðum, sbr. 1. mgr. 16. gr. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun er þó heimilt að fresta eða veita undanþágu frá endurgreiðslu viðbótarframlags að nánari skilyrðum uppfylltum.
d. Í stað 1. og 2. málsl. 10. mgr. koma þrír nýir málsliðir, svohljóðandi: Ráðherra setur með reglugerð frekari ákvæði um stofnframlög ríkisins, þar á meðal nánari skilyrði fyrir veitingu þeirra. Ráðherra er m.a. heimilt að setja með reglugerð ákvæði um hlutfall stofnframlags ríkisins skv. 1. mgr. og mat Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar á þörf á framlögum skv. 2. og 3. mgr. Jafnframt er ráðherra heimilt að kveða nánar á um ákvörðun hlutfalls stofnframlaga ríkisins í hverju verkefni, hámarksfjárhæð sérstaks byggðaframlags, efni umsókna um stofnframlög, lágmarksfjölda almennra íbúða, gerð almennra íbúða, stærðir þeirra, viðmið um ákvörðun leigufjárhæðar, hagkvæmni, verð og byggingarkostnað, úrræði til þess að tryggja sem lægst íbúðar- og leiguverð, takmarkanir á arðgreiðslum og eigendaskipti íbúða.
3. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í félags- og húsnæðismálaráðuneytinu og er liður í áformum stjórnvalda um að fjölga almennum íbúðum í samræmi við þær aðgerðir sem boðaðar voru í fyrsta aðgerðapakka ríkisstjórnarinnar í húsnæðismálum sem kynntur var hinn 29. október 2025. Frumvarpið hefur það að markmiði að efla almenna íbúðakerfið með hærri stofnframlögum ríkisins til að bregðast við háum fjármagnskostnaði stofnframlagshafa við núverandi efnahagsaðstæður og styrkja þar með grundvöll fyrir uppbyggingu leiguhúsnæðis með viðráðanlegum húsnæðiskostnaði. Frumvarpinu er enn fremur ætlað að einfalda skilyrði stofnframlaga sem veitt eru til kaupa á almennum íbúðum. Í framhaldinu hyggst félags- og húsnæðismálaráðherra ráðast í heildarendurskoðun á lögum um almennar íbúðir í samráði við hagaðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna sem kveður á um að ákvæði laganna skuli endurskoða eigi síðar en 10 árum frá gildistöku. Stefnt er að því að það frumvarp verði lagt fram á 158. löggjafarþingi.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Árið 2016 tóku gildi lög um almennar íbúðir, nr. 52/2016, en með þeim var nýju leiguíbúðakerfi, sem rekið er á samfélagslegum forsendum, komið á fót með það að markmiði að bæta húsnæðisöryggi fjölskyldna og einstaklinga undir ákveðnum tekju- og eignamörkum með því að auka aðgengi að öruggu og viðeigandi leiguhúsnæði og stuðla að því að húsnæðiskostnaður sé í samræmi við greiðslugetu leigjenda eða að jafnaði ekki umfram fjórðung tekna. Í því skyni er ríki og sveitarfélögum heimilt að veita óhagnaðardrifnum leigufélögum, einkum svokölluðum húsnæðissjálfseignarstofnunum, stofnframlög til byggingar og kaupa á almennum íbúðum til að stuðla að því að í boði verði leiguíbúðir á viðráðanlegu verði fyrir þá sem þurfa á því að halda, þ.m.t. námsmenn, ungt fólk, aldraða, fatlað fólk og fólk sem ekki er fært um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna eða verulegs fjárhagsvanda, sbr. markmiðsákvæði 1. gr. laganna.
Með stofnframlögum til byggingar eða kaupa á almennum íbúðum lækkar það hlutfall stofnvirðis íbúðar sem óhagnaðardrifin leigufélög þurfa að fjármagna með lántöku eða öðrum hætti. Lækkar það fjármögnunarkostnað slíkra félaga og gerir þeim kleift að leigja út íbúðirnar á viðráðanlegu verði. Almennt stofnframlag ríkisins nemur 18% af stofnvirði íbúðarinnar og stofnframlag hlutaðeigandi sveitarfélags 12%. Til viðbótar almennum stofnframlögum ríkis og sveitarfélaga getur komið allt að 4% viðbótarframlag þegar um er að ræða íbúðir í eigu sveitarfélaga eða íbúðir fyrir námsmenn eða öryrkja. Jafnframt er heimilt að veita sérstakt byggðaframlag í samræmi við þörf á köldum markaðssvæðum þar sem misræmi er á milli byggingarkostnaðar og markaðsvirðis íbúðarhúsnæðis.
Almenn stofnframlög ber almennt að endurgreiða þegar lán hefur verið greitt upp og rennur stofnframlag ríkisins þá í Húsnæðismálasjóð sem er ætlað að standa undir fjármögnun stofnframlaga ríkisins þegar kerfið er orðið sjálfbært. Viðbótarframlög og sérstakt byggðaframlag þarf aftur á móti almennt ekki að endurgreiða þegar lán hefur verið greitt upp. Selji leigusali almenna íbúð skal greiða allan söluhagnað í Húsnæðismálasjóð. Sama á við um allar eignir og fjármuni sem eftir standa við slit stofnunar, eftir að skuldir og stofnframlög hafa verið endurgreidd.
Á tímabilinu 2016–2024 nam heildarfjárhæð stofnframlaga 27 milljörðum kr. frá ríkinu og 17 milljörðum kr. frá sveitarfélögum en þeim var úthlutað til uppbyggingar á rúmlega 3.700 íbúðum. Kerfið hefur reynst áhrifaríkt stjórntæki til að auka framboð hagkvæmra leiguíbúða, bæta húsnæðisöryggi leigjenda og hefur enn fremur dregið úr verðþrýstingi á leigumarkaði.
Þrátt fyrir mikla uppbyggingu er enn umframeftirspurn eftir almennum íbúðum og biðlistar eftir slíkum íbúðum í mörgum tilfellum langir. Alls bíða um 7.000 umsækjendur eftir íbúðum á vegum óhagnaðardrifinna húsnæðisfélaga og þar af rúmlega 5.900 á höfuðborgarsvæðinu. Mikill meiri hluti þeirra er á biðlista eftir almennum íbúðum fyrir tekju- og eignalága en einnig er talsverður fjöldi í bið eftir félagslegu húsnæði eða öðru húsnæði með viðráðanlegum húsnæðiskostnaði. Gera má ráð fyrir að hluti þessara umsækjenda sé á biðlista eftir húsnæði hjá fleiri en einu húsnæðisfélagi.
Meginmarkmið frumvarpsins er að bregðast við erfiðu fjármögnunarumhverfi óhagnaðardrifinna húsnæðisfélaga vegna hás vaxtastigs og hækkun byggingarkostnaðar sem hefur leitt til þess að eftirspurn eftir stofnframlögum hefur minnkað undanfarin ár þrátt fyrir mikla þörf fyrir hagkvæmt húsnæði. Á sama tíma og lagt er til grundvallar að leigufjárhæð almennra íbúða sé að jafnaði ekki umfram fjórðung tekna leigjenda, sbr. 1. gr. laganna, er enn fremur kveðið á um að leigufjárhæð fyrir almennar íbúðir skuli ákveðin þannig að rekstur eiganda íbúðanna sé sjálfbær og hann geti staðið í skilum á greiðslum sem honum ber að inna af hendi á grundvelli laganna, þar á meðal greiðslum í viðhaldssjóð og Húsnæðismálasjóð, sbr. 1. mgr. 18. gr. Hár fjármögnunarkostnaður stofnframlagshafa hefur gert það að verkum að erfitt hefur verið að ná markmiðum laganna að þessu leyti og er því nauðsynlegt að gera breytingar á umgjörð fjármögnunar almennra íbúða til lækkunar á fjármögnunarkostnaðinum. M.a. þarf að gera kerfið sveigjanlegra til þess að mæta sveiflum í byggingar- og fjármögnunarkostnaði með því að stofnframlög ríkisins geti verið hærri en nú er.
Jafnframt hefur einnig komið fram sú gagnrýni að viðbótarframlög, sem ætluð eru tekjulægsta og eignaminnsta hópnum, þ.e. námsmönnum og öryrkjum, séu ekki nægjanleg til þess að halda húsnæðiskostnaði þeirra innan þeirra marka sem lögin gera ráð fyrir. Viðbótarframlögin geta sem fyrr greinir numið allt að 4% af stofnvirði íbúðar og koma til viðbótar við almenn stofnframlög ríkis og sveitarfélaga sem nema samanlagt 30% af stofnvirði íbúðar.
Þá hafa komið fram sjónarmið um ósveigjanleika þess skilyrðis að óheimilt sé að veita stofnframlag til kaupa á almennum íbúðum hafi íbúðin verið keypt meira en fjórum vikum áður en sótt er um stofnframlag.
3. Meginefni frumvarpsins.
Til að bregðast við þeim áskorunum sem raktar eru í 2. kafla um tilefni og nauðsyn frumvarpsins er í fyrsta lagi lagt til í a- og c-lið 2. gr. frumvarpsins að stofnframlög ríkisins skv. 11. gr. laganna verði hækkuð til að mæta háum fjármagnskostnaði stofnframlagshafa. Þannig er lagt til í a-lið 2. gr. að almennt stofnframlag ríkisins skv. 1. mgr. 11. gr. laganna geti numið allt að 23% af stofnvirði íbúðar, í stað 18%. Lagt er til í b-lið 2. gr. að ráðherra verði falin heimild til að ákveða með reglugerð hlutfall stofnframlagsins innan umræddra marka með hliðsjón af markaðsaðstæðum hverju sinni. Jafnframt er í því samhengi lagt til að ráðherra skuli leita umsagnar þess ráðherra sem fer með fjárreiður ríkisins um slíkar breytingar á hlutfalli stofnframlags ríkisins. Þá eru í d-lið 2. gr. enn fremur lagðar til breytingar á heimild ráðherra til að kveða nánar á um stofnframlög ríkisins með reglugerð til einföldunar á orðalagi þeirrar heimildar. Með c-lið 2. gr. er lagt til að viðbótarframlög ríkisins skv. 2. mgr. 11. gr. laganna geti numið allt að 5% af stofnvirði íbúðar í stað 4%. Einnig er lagt til það nýmæli að heimilt verði að veita slík viðbótarframlög vegna íbúðarhúsnæðis sem umbreytt er úr atvinnuhúsnæði. Þá er lagt til að kveðið verði á um að almennt beri að endurgreiða viðbótarframlög við eigendaskipti á íbúð nema veitt hafi verið undanþága eða heimild til frestunar á endurgreiðslu af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (hér eftir HMS en stofnunin mun heita Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun nái frumvarp félags- og húsnæðismálaráðherra um sameiningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og Skipulagsstofnunar fram að ganga, sbr. þskj. 340, 256. mál þessa löggjafarþings). Ekki er um nýmæli að ræða, heldur sambærilega áréttingu á reglu 1. mgr. 16. gr. laganna og er að finna í 3. og 4. málsl. 3. mgr. 11. gr. laganna vegna sérstaks byggðaframlags.
Loks eru lagðar til breytingar til að einfalda skilyrði fyrir stofnframlögum til kaupa á almennum íbúðum. Þannig er lagt til í 1. gr. frumvarpsins að gerð verði breyting á 3. mgr. 10. gr. laganna sem kveður á um að óheimilt sé að veita stofnframlag til kaupa á almennri íbúð hafi húsnæðið verið keypt meira en fjórum vikum áður en sótt er um stofnframlagið. Lagt er til að heimilt verði að veita stofnframlag við slíkar aðstæður enda hafi húsnæði verið keypt innan sex mánaða áður en sótt er um stofnframlag.
Lagt er til að fyrrgreindar breytingar öðlist þegar gildi við samþykkt laganna.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þykir ekki fela í sér álitaefni sem kalli á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá. Varðandi samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins uppfyllir sá húsnæðisstuðningur sem veittur er á grundvelli laganna skilyrði 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningurinn). Vísast þar um til nánari umfjöllunar í IV. kafla greinargerðar með frumvarpi því sem varð að lögum um almennar íbúðir ( þskj. 643, 435. mál 145. löggjafarþings).
5. Samráð.
Frumvarpið byggist m.a. á vinnustofu sem haldin var 4. september 2025 þar sem öllum helstu hagsmunaaðilum sem koma að húsnæðismálum var boðið að taka þátt. Á vinnustofunni var mikill samhljómur meðal þátttakenda um að styðja ætti við áframhaldandi uppbyggingu almenna íbúðakerfisins. Þá fundaði ráðuneytið ásamt fjármála- og efnahagsráðuneyti með nokkrum stærstu stofnframlagshöfunum um þær áskoranir sem þeir standa frammi fyrir. Frumvarpinu er ætlað að mæta hluta þeirra ábendinga og athugasemda sem þar komu fram en tekið verður mið af öðrum ábendingum við heildarendurskoðun laganna á komandi mánuðum.
Drög að frumvarpi voru ekki kynnt almenningi og hagsmunaaðilum í opnu samráði þar sem ákvörðun um hækkun stofnframlaga ríkisins hafði þegar verið kynnt sem liður í fyrrgreindum fyrsta aðgerðapakka ríkisstjórnarinnar á sviði húsnæðismála. Þær breytingar voru tilkynntar eftir samráð við hagaðila og er mikilvægt að koma þeim í framkvæmd sem fyrst til að liðka fyrir uppbyggingu almennra íbúða.
6. Mat á áhrifum.
Ekki er talið að frumvarpið muni hafa fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð verði það að lögum. Þannig er ekki gert ráð fyrir að sú hækkun á almennu stofnframlagi og viðbótarframlögum ríkisins, svo og tilkoma nýs viðbótarframlags vegna umbreytingar atvinnuhúsnæðis í íbúðarhúsnæði, hafi í för með sér kostnaðarauka heldur rúmist hann innan fjárheimilda til stofnframlaga hverju sinni samkvæmt fjárlögum. Þá eru breytingarnar til þess fallnar að hafa jákvæð áhrif á húsnæðismarkað með því að fjölga hagkvæmum íbúðum með viðráðanlegum húsnæðiskostnaði.
Hvað varðar jafnréttisáhrif frumvarpsins verður, að því marki sem breytingarnar eru til þess fallnar að bæta almenna íbúðakerfið, að ætla að breytingarnar séu líklegar til að hafa jákvæðari áhrif á konur en karla. Auk þess sem konur eru líklegri en karlar til að vera á leigumarkaði samkvæmt könnun HMS er ljóst að slík markmið eru einkum til þess fallin að hafa áhrif á efnaminna fólk á leigumarkaði. Samkvæmt greiningu Hagstofu Íslands frá 2021 er algengast, af mismunandi heimilisgerðum, að á heimilum einstæðra foreldra skorti efnisleg lífsgæði en konur eru meiri hluti einstæðra foreldra. Þannig virðist sem einstæðar mæður eigi erfiðara með að ná endum saman, búi jafnvel við fátækt og séu líklegri en karlar til að vera á leigumarkaði en í eigin húsnæði. Verður þó að halda því til haga, hvað húsnæðisbætur varðar, að barnlausir og einhleypir einstaklingar eru meira en helmingur þeirra sem fá greiddar bætur og er hlutfall kvenna og karla í þeim hópi nokkuð jafnt, þótt konur séu aftur á móti í miklum meiri hluta viðtakenda húsnæðisbóta í hópi einstæðra foreldra.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Við framkvæmd laganna hefur komið í ljós að umrætt ákvæði 3. mgr. 10. gr. setji kaupum á almennum íbúðum of miklar skorður. Í framkvæmd hefur ákvæðið þannig komið í veg fyrir að unnt hafi verið að veita stofnframlög vegna kaupa á íbúðum sem uppfylltu að öllu öðru leyti skilyrði laganna. Þá hefur ákvæðið enn fremur torveldað kaup á almennum íbúðum þegar ekki liggur fyrir hvenær opnað verði fyrir umsóknir um stofnframlög hjá Húsnæðis-mannvirkja- og skipulagsstofnun en sá aðili sem hyggst sækja um stofnframlög hefur fundið hentuga íbúð til kaupa og þarf að ganga tímanlega frá kaupunum til að tryggja sér íbúðina. Stofnframlögum er úthlutað tveimur til fjórum sinnum á ári og hefur umrætt skilyrði rýrt möguleika stofnframlagshafa á að tryggja sér íbúðir á hagstæðu verði á þeim tíma sem þeim hentar. Er því lagt til að umræddu skilyrði 3. mgr. 10. gr. laganna, um að óheimilt sé að veita stofnframlag vegna íbúðarhúsnæðis hafi það verið keypt meira en fjórum vikum áður en sótt er um stofnframlag, verði breytt þannig að heimilt verði að veita stofnframlag við slíkar aðstæður enda hafi húsnæði verið keypt allt að sex mánuðum áður en sótt er um stofnframlag.
Um 2. gr.
Með c-lið 2. gr. frumvarpsins eru enn fremur lagðar til breytingar á hlutfalli viðbótarframlaga ríkisins sem geta numið allt að 4% af stofnvirði almennra íbúða. Heimilt er að veita slík viðbótarframlög vegna íbúðarhúsnæðis á vegum sveitarfélaga sem og íbúðarhúsnæðis sem ætlað er námsmönnum eða öryrkjum. Með ákvæðinu er lagt til að viðbótarframlagið geti numið allt að 5% af stofnvirði íbúða í stað 4% áður og er það í samræmi við þau áform sem kynnt voru í fyrsta aðgerðapakka ríkisstjórnarinnar. Jafnframt er lagt til að heimildin verði útvíkkuð þannig að hún nái einnig til verkefna þar sem um er að ræða umbreytingu atvinnuhúsnæðis í íbúðir, enda feli slík umbreyting í sér aukinn kostnað miðað við hefðbundin verkefni, sem kalli á viðbótarstofnframlög. Til áréttingar er lagt til að kveðið verði á um að HMS skuli meta þörf fyrir og ákvarða fjárhæð viðbótarframlagsins í samræmi við orðalag ákvæðisins um að viðbótarframlag geti numið allt að 5%. Ekki er um að ræða efnisbreytingu heldur er slíkt verklag í samræmi við gildandi framkvæmd.
Þá er enn fremur í c-lið 2. gr. frumvarpsins lagt til að til áréttingar verði kveðið á um að óheimilt sé að hafa eigendaskipti á íbúð sem veitt hefur verið viðbótarframlag vegna nema til komi endurgreiðsla þess og HMS og viðkomandi sveitarfélag hafi veitt samþykki sitt fyrir eigendaskiptunum að uppfylltum nánari skilyrðum, sbr. 1. mgr. 16. gr. laganna. HMS verði þó heimilt að fresta eða veita undanþágu frá endurgreiðslu viðbótarframlags að nánari skilyrðum uppfylltum. Um er að ræða efnislega samhljóða ákvæði og gilda um sérstakt byggðaframlag sem veitt er vegna misræmis í byggingarkostnaði og markaðsvirði íbúða á köldum markaðssvæðum á landsbyggðinni og er sem fyrr greinir árétting á reglu 1. mgr. 16. gr. laganna.
Með d-lið 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar til einföldunar á 1. málsl. 10. mgr. 11. gr. laganna, sem fjallar um heimildir ráðherra til að kveða nánar á um stofnframlög ríkisins, svo sem um nánari skilyrði slíkra framlaga, hvort sem um er að ræða almenn stofnframlög ríkisins, viðbótarframlög eða sérstakt byggðaframlag. Aukinheldur er lögð til sú breyting að ráðherra verði falin heimild til að kveða með reglugerð á um hlutfall almenns stofnframlags ríkisins, innan þeirra marka sem 1. mgr. 11. gr. laganna setur um að slíkt stofnframlag geti numið allt að 23% af stofnvirði, líkt og að framan er rakið í umfjöllun um a-lið 2. gr. frumvarpsins. Í breyttu ákvæði er ekki lengur kveðið á um heimild til að kveða á um þinglýsingu leigusamninga enda hefur sú stefnubreyting orðið að leigusamninga ber nú að skrá í leiguskrá húsnæðisgrunns HMS. Kveðið er á um þá skyldu í húsaleigulögum, nr. 36/1994, og nær hún til allra leigusala sem leigja húsnæði út til íbúðar. Þykir því óþarft að kveða á um heimild ráðherra til að setja nánari ákvæði um skyldu til skráningar leigusamninga um almennar íbúðir í reglugerð.
Um 3. gr.
