1989–90. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.
112. löggjafarþing. – 512 . mál.


Nd.

898. Frumvarp til stjórnarskipunarlaga

um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Páll Pétursson, Guðrún Helgadóttir, Árni Gunnarsson,

Kristín Einarsdóttir, Aðalheiður Bjarnfreðsdóttir, Sighvatur Björgvinsson,

Hjörleifur Guttormsson.

1. gr.

    Í 1. og 2. málsl. 8. gr. falli brott orðin „sameinaðs“.

2. gr.

    Í 11. gr. falli brott í 3. mgr. orðin „í sameinuðu þingi“.

3. gr.

    24. gr. orðist svo:
    Forseti lýðveldisins getur rofið Alþingi og skal þá stofnað til nýrra kosninga áður en 45 dagar eru liðnir frá því er það var rofið, enda komi þingið saman á ný eigi síðar en 4 mánuðum eftir þingrofið.

4. gr.

    25. gr. falli brott.

5. gr.

    28. gr. orðist svo:
    Þegar brýna nauðsyn ber til getur forseti, að tillögu ráðherra, gefið út bráðabirgðalög milli þinga, en efni þeirra skal áður kynnt fyrir viðkomandi þingnefnd. Ekki mega þau þó brjóta í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir næsta Alþingi þegar er það er saman komið. Nú hefur Alþingi ekki samþykkt bráðabirgðalög einum mánuði eftir að þing er sett og falla þau þá úr gildi.

6. gr.

    32. gr. orðist svo:
    Alþingi starfar í einni málstofu.

7. gr.

    Í stað IV. kafla stjórnarskrárinnar, 35.–58. gr., komi nýr IV. kafli með eftirfarandi greinum:

    a. (35. gr.)
    Reglulegt Alþingi skal koma saman ár hvert hinn 10. október eða næsta virkan dag, ef helgidagur er, hafi forseti að tillögu forsætisráðherra ekki tiltekið annan samkomudag fyrr á árinu. Breyta má þessu með lögum.
    Sé ný ríkisstjórn mynduð meðan Alþingi situr ekki skal það kvatt saman innan þriggja vikna frá skipunardegi stjórnarinnar.

    b. (36. gr.)
    Alþingi er friðheilagt. Enginn má raska friði þess né frelsi.

    c. (37. gr.)
    Samkomustaður Alþingis er í Reykjavík. Þegar sérstaklega er ástatt getur forseti að tillögu forsætisráðherra ákveðið að Alþingi skuli koma saman á öðrum stað á Íslandi.

    d. (38. gr.)
    Alþingi sker sjálft úr hvort þingmenn þess séu löglega kosnir, svo og úr því hvort þingmaður hafi misst kjörgengi.

    e. (39. gr.)
    Sérhver nýr þingmaður skal vinna drengskaparheit að stjórnarskránni þegar er kosning hans hefur verið tekin gild.

    f. (40. gr.)
    Alþingismenn eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína.

    g. (41. gr.)
    Alþingi kýs forseta sinn og stýrir hann störfum þess.

    h. (42. gr.)
    Alþingi kýs fastanefndir til þess að athuga þingmál. Um starfsháttu þeirra skal nánar fjallað í lögum.
    Alþingi kýs stjórnsýslunefnd til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Nefndin ákveður sjálf hvaða mál hún rannsakar, en jafnframt getur Alþingi falið henni að rannsaka mál er það tiltekur. Nefndin hefur rétt til að heimta skýrslur, munnlegar og skriflegar, af opinberum stofnunum, starfsmönnum, einstökum samtökum eða fyrirtækjum og einstaklingum.

    i. (43. gr.)
    Rétt til að flytja frumvörp til laga og tillögur til þingsályktana hafa þingmenn, þingnefndir, þingflokkar, ráðherrar og ríkisstjórn.
    Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt þrisvar sinnum á Alþingi. Meira en helmingur þingmanna þarf að vera á fundi til þess að fullnaðarsamþykkt verði lögð á mál við hverja umræðu; ræður þá atkvæðafjöldi úrslitum um einstök málsatriði og lagafrumvarpið í heild.

    j. (44. gr.)
    Heimilt er þingmönnum, með leyfi Alþingis, að óska upplýsinga ráðherra eða svars um opinbert málefni með því að bera fram fyrirspurn um málið eða beiðast um það skýrslu.

    k. (45. gr.)
    Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer. Í frumvarpinu skal fólgin greinargerð um ráðgerðar tekjur og gjöld ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja næsta fjárhagsár.

    l. (46. gr.)
    Ekkert gjald má greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum. Alþingi getur þó sett almennar reglur um umframgreiðslur á fjárhagsárinu en jafnan skal leita samþykkis þess fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.

    m. (47. gr)
    Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum ríkisins, né afnotarétt þeirra, nema samkvæmt lagaheimild.

    n. (48. gr.)
    Endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skal fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess.
    Þeir sem endurskoðun annast skulu eiga aðgang að öllum skjölum og öðrum gögnum sem þeim þykir þurfa til þess að geta leyst starfann af hendi.
    Nánar skal fjallað um endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja í lögum.

    o. (49. gr.)
    Meðan Alþingi stendur yfir má ekki setja neinn alþingismann í varðhald eða höfða mál á hendur honum án samþykkis þingsins nema hann sé staðinn að glæp.
    Enginn alþingismaður verður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.

    p. (50. gr.)
    Nú glatar alþingismaður kjörgengi og missir hann þá rétt þann er alþingiskosningin hafði veitt honum.

    r. (51. gr.)
    Þingmaður, sem skipaður er ráðherra, skal láta af þingmennsku meðan hann gegnir ráðherrastörfum en varamaður hans taka sæti á Alþingi þann tíma.
    Ráðherrar eiga samkvæmt embættisstöðu sinni sæti á Alþingi, en eiga þar ekki atkvæðisrétt.

    s. (52. gr.)
    Fundir Alþingis skulu haldnir í heyranda hljóði. Þó getur forseti, eða svo margir þingmenn sem til er tekið í þingsköpum, krafist þess að mál skuli rætt fyrir luktum dyrum og sker þá þingfundur úr.

    t. (53. gr.)
    Þingsköp Alþingis skulu sett með þingskapalögum.

8. gr.

    Í 2. málsl. 1. mgr. 79. gr. falli brott orðin „beggja deilda“. Í stað orðanna „báðar deildir“ í 3. málsl. 1. mgr. 79. gr. komi: Alþingi.

Greinargerð.

    Frumvarp þetta til laga um breytingar á stjórnarskrá Íslands var fyrst flutt á 111. löggjafarþingi og hefur tvenns konar megintilgang. Í fyrsta lagi er því ætlað að gera alla málsmeðferð á Alþingi nútímalegri og einfaldari, m.a. með því að þingið starfi í einni málstofu. Í öðru lagi er frumvarpinu ætlað að efla sjálfstæði og eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu, m.a. með stofnun sérstakrar stjórnsýslunefndar er hafi rétt til að rannsaka mál að eigin frumkvæði. Auk þessarar meginstefnu frumvarpsins hefur tækifærið verið notað til að endurskoða V. kafla stjórnarskrárinnar, um Alþingi, í heild og færa hann til nútímahorfs. Við þá endurskoðun hefur að verulegu leyti verið höfð hliðsjón af tillögum stjórnarskrárnefndar frá því í janúar 1983. Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir helstu breytingum sem felast í frumvarpinu.

     I. Lagt er til að deildaskipting Alþingis verði afnumin og það starfi í einni málstofu. Rökin fyrir slíkri breytingu eru margvísleg og verða hér aðeins tínd til þau helstu:
    1. Alþingi hefur síðan 1934 (er hið eldra landskjör var aflagt) verið kosið sem ein heild, þ.e. allir þingmenn hafa verið kjörnir á sama hátt og á sama tíma. Eðlilegast verður að telja að þing, sem kosið er sem ein heild, starfi í einni málstofu. Sameinað Alþingi skipar nú þingmönnum til starfa í tveimur þingdeildum og er það einungis arfur frá þeim tíma er skipting þingsins helgaðist af því að valið var til deildanna á mismunandi hátt, fyrst með konungskjöri 1874–1915 og síðan landskjöri 1915–1934. Þar sem hinar sögulegu forsendur deildaskiptingarinnar eru nú horfnar og enginn munur hefur verið í langan tíma á kjöri til deildanna er að mörgu leyti eðlilegt að stigið verði það skref, er margir vildu taka 1934, og gera Alþingi að einni málstofu.
    2. Ein málstofa mundi skapa meiri festu í störfum Alþingis. Núverandi deildaskipting hefur oftlega leitt til þess að ríkisstjórnir, sem notið hafa stuðnings meiri hluta þingmanna, hafa átt erfitt með að gegna hlutverki sínu vegna þess að þær hafa ekki haft tilskilinn meiri hluta í báðum deildum. Það má færa að því rök að deildaskiptingin sé í andstöðu við þá viðurkenndu grundvallarreglu í lýðræðislegum stjórnkerfum að meiri hlutinn ráði úrslitum mála.
    Til þess að hafa meiri hluta í báðum deildum þarf ríkisstjórn nú að njóta stuðnings 33 þingmanna hið minnsta, eða 22 þingmanna af 42 í neðri deild og 11 af 21 í efri deild. Í einni málstofu nægði ríkisstjórn hins vegar einfaldur meiri hluti eða stuðningur 32 þingmanna. Vandinn getur þó verið meiri en þessar tölur sýna því að sú staða gæti hæglega skapast að ríkisstjórn njóti stuðnings fleiri en 33 þingmanna en hafi samt ekki meiri hluta í annarri hvorri þingdeildinni. Þeir erfiðleikar, sem deildaskiptingin getur skapað, eru þó ekki bara fræðilegir heldur hefur tvískiptingin oftlega orðið til að veikja ríkisstjórnir og gera þær óstarfhæfar eins og eftirfarandi dæmi sýna:
    a. Eftir kosningarnar 1931 hafði Framsóknarflokkurinn 23 þingmenn af 42, eða hreinan meiri hluta. Vegna landskjörinna þingmanna (eftir eldra kerfi) í efri deild voru atkvæði þar þó jöfn. Ríkisstjórn Tryggva Þórhallssonar hafði því ekki starfhæfan meiri hluta á þingi og fór fljótlega frá völdum.
    b. Þegar minnihlutastjórn Emils Jónssonar var mynduð 1958 gat hún með hlutleysisstuðningi Sjálfstæðisflokksins treyst á 27 þingmenn gegn 25 þingmönnum Framsóknarflokks og Alþýðubandalags. Samt hafði stjórnarandstaðan meiri hluta í efri deild. Komust tvö meginmál stjórnarinnar því aðeins í gegn að stjórnarandstæðingar fengust til að styðja þau til skiptis, en þingrof var fram undan.
    c. Ríkisstjórn Ólafs Jóhannessonar naut eftir fráhvarf eins þingmanns Samtaka frjálslyndra og vinstri manna 1973 stuðnings meiri hluta þingmanna, eða 31 gegn 29. Ríkisstjórnin hafði þó ekki meiri hluta í neðri deild og gat ekki komið þýðingarmestu málum sínum í gegnum þingið. Þetta skapaði alvarlegt ástand fyrir ríkisstjórnina og leiddi til þingrofs og kosninga.
    d. Ríkisstjórn Gunnars Thoroddsens hafði ekki meiri hluta í neðri deild frá upphafi þings 1982 er einn þingmaður hætti stuðningi við stjórnina, en hún naut þó stuðnings meiri hluta þingmanna. Þetta ástand skapaði margvíslega erfiðleika fyrir ríkisstjórnina fram að þingrofi í mars 1983.
    e. Sú staðreynd, að ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar 1988-89 hafði ekki meiri hluta í neðri deild þrátt fyrir að hún hefði stuðning meiri hluta þingmanna, olli ýmsum erfiðleikum fyrir stjórnina og varð hún að reiða sig á stuðning einstakra þingmanna, er stóðu utan ríkisstjórnarinnar, til að koma málum í höfn.
    3. Með einni málstofu er hægt að endurbæta starf nefnda Alþingis. Fastanefndum (kjörbréfanefnd ekki meðtalin) mætti þá fækka úr 23 í 12, auk stjórnsýslunefndarinnar. Slíkt þýddi jafnframt að hver þingmaður þyrfti ekki að vera í nema u. þ. b. tveimur nefndum og gæti þar af leiðandi rækt mun betur nefndaskyldur sínar en nú er mögulegt. Nú þurfa sumir þingmenn að sitja í allt að sex fastanefndum og því er mjög algengt á háannatíma þingsins fyrir jólahlé og þingslit að fundir í nefndum rekist á.
    4. Mjög líklegt er að vinnubrögð í nefndum muni almennt batna með einni málstofu og öll málsmeðferð verða vandaðri. Ein málstofa gerir þá kröfu á hendur nefndarmönnum að þeir athugi mál gaumgæfilega og til fulls þar sem ekki er um það að ræða að hægt verði að koma við breytingum á frumvarpi í síðari nefnd eins og nú er. Eitthvað hefur borið á því, ekki síst þegar nefndarmenn eru undir þrýstingi að hraða afgreiðslu mála, að þeir afgreiði mál úr nefnd án þess að hafa athugað það eins vel og margir þeirra hefðu viljað og treysti þá á að síðari nefnd muni „lagfæra“ þau atriði sem þeim í fyrri nefndinni kynni að hafa yfirsést. Hér er þó oft um mikla sjálfsblekkingu að ræða því að sjaldnast hefur síðari nefnd mikinn tíma til að athuga mál. Tvískiptingin hefur því að dómi margra þingmanna stundum skapað visst „kæruleysi“ eða „agaleysi“ í nefndastörfum.
    5. Þá má telja fullvíst að ein málstofa muni einfalda alla málsmeðferð á Alþingi líkt og gerðist í Danmörku 1953 og Svíþjóð 1971 þegar deildaskipting var afnumin í þjóðþingum þessara ríkja. Afgreiðsla mála verður þó ekki bara einfaldari heldur mun hún ganga öllu hraðar en áður, en jafnframt ætti að vera tryggt að málsmeðferðin verði vandaðri, sbr. það sem áður er sagt um störf nefndanna.
    6. Í einni málstofu mun tími ráðherra nýtast betur en áður þar sem þeir þurfa þá ekki lengur að taka þátt í umræðum um sín mál í tveim deildum.
    7. Rök þeirra, er vilja viðhalda óbreyttri deildaskiptingu, hafa einkum verið þau að núverandi kerfi tryggi betri umfjöllun um löggjöf en væri möguleg í einni málstofu. Frumvarp þarf nú að fara í gegnum þrjár umræður og nefndaumfjöllun í tveim deildum og fyrirbyggi það frekar en einnardeildarkerfi vanhugsaðar ákvarðanir og auðveldi þingmönnum að íhuga breytingartillögur við frumvarp vandlega. Athuganir, sem gerðar hafa verið á störfum Alþingis, benda þó ekki til þess að þessi rök séu mjög sterk. Í reynd er það svo að umfjöllun um frumvarp fer fyrst og fremst fram í fyrri þingdeildinni. Þegar mál kemur til seinni deildarinnar er yfirleitt ekki um að ræða sambærilega athugun og þá er fór fram í fyrri deildinni. Þegar mál kemur til seinni deildarinnar reiða þingmenn sig þar yfirleitt á að frumvarpið hafi fengið nákvæma athugun í fyrri deild og því sé síður þörf á eins nákvæmri athugun í seinni deildinni. Það er líka staðreynd að oft er ekki mikill tími til að ræða mál í seinni deildinni því að alloft eru stjórnarfrumvörp lögð fram með það litlum fyrirvara að þegar fyrri deildin er búin að ræða málið þá er lítill tími eftir fyrir seinni deildina til að fjalla um það. Þar sem athugun á frumvörpum fer fyrst og fremst fram í fyrri þingdeildinni má með nokkrum sanni segja að þrátt fyrir deildaskiptinguna fari athugun á löggjafarmálum fram líkt og Alþingi starfi í einni löggjafardeild en ekki tveimur.
    Það er að vísu hægt að benda á einstök dæmi þess að síðari deild hafi lagfært frumvarp þegar fyrri deild hefur yfirsést eitthvað sem betur mátti fara. Það verður þó að telja, eins og áður hefur verið bent á, að ef þingið starfar í einni málstofu þá sé líklegt að menn muni athuga mál betur því að þá er ekki hægt að skýla sér á bak við það að síðari deild eigi eftir að athuga málið.

     II. Önnur meginbreyting frumvarpsins felst í því að lagt er til komið verði á fót sérstakri stjórnsýslunefnd er hafi rétt til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Ætlunin er að þessi nefnd, ásamt fjárveitinganefnd og Ríkisendurskoðun, sem nú starfar á vegum Alþingis, sinni einkum eftirliti þingsins með störfum stjórnvalda. Í því skyni er nefndinni veitt vald til að rannsaka mál að eigin frumkvæði, en jafnframt getur Alþingi falið henni að rannsaka tiltekin mál. Nefndinni er í störfum sínum veitt sams konar vald og rannsóknarnefndir þingsins hafa samkvæmt gildandi stjórnarskrárákvæðum (og ákvæðið um rannsóknarnefndir fellur brott) og því er starfsemi hennar ekki bara bundin við eftirlit með opinberum aðilum heldur getur nefndin tekið fyrir öll þau mál er hún telur að varði hagsmuni almennings, þ.e. hún hefur rétt til að heimta skýrslur, munnlegar og skriflegar, af opinberum stofnunum, starfsmönnum, einstökum samtökum eða fyrirtækjum og einstaklingum.
    Í þingsköpum eru sett nánari ákvæði um störf stjórnsýslunefndar þar sem kveðið er á um að hún fjalli um tiltekin þingmál líkt og aðrar fastanefndir þingsins. Þannig er eðlilegt að til nefndarinnar sé vísað frumvörpum til stjórnarskipunarlaga, um kosningar til Alþingis og öðrum málum er varða stjórnarskipunar- og stjórnarfarsmálefni.

     III. Þriðja meginbreyting frumvarpsins felur í sér að ríkisstjórn er veitt meira aðhald um útgáfu bráðabirgðalaga en nú er. Er í þessu frumvarpi að mestu leyti byggt á tillögu stjórnarskrárnefndar frá því í janúar 1983. Nýmæli er í fyrsta lagi að bráðabirgðalög skulu ætíð lögð fyrir næsta Alþingi þegar í upphafi þings. Ekki er nú um slíka skyldu að ræða heldur fer það eftir ákvörðun ríkisstjórnarinnar hvenær þingtímans bráðabirgðalögin eru lögð fram. Í öðru lagi felst veruleg takmörkun í því ákvæði að hafi Alþingi ekki samþykkt bráðabirgðalögin einum mánuði eftir þingsetningu falla þau úr gildi. Nú falla bráðabirgðalög ekki úr gildi fyrr en við þinglausnir hafi þau ekki áður verið felld. Vegna þessara þröngu tímamarka í frumvarpinu um staðfestingu bráðabirgðalaga er nauðsynlegt að setja í þingsköp ákvæði er tryggi að ríkisstjórn geti með skjótum hætti komið í gegnum þingið „brýnum málum“ sem ekki þola neina bið. Er gerð tillaga um slíkt ákvæði í 36. gr. þingskapa. Með því ákvæði er jafnframt vonast til að dragi úr tilhneigingu ríkisstjórna til þess að gera viðamiklar ráðstafanir með bráðabirgðalögum og án formlegs atbeina Alþingis. Þá er í þessari grein það nýmæli að ef grípa þarf til útgáfu bráðabirgðalaga skal kynna viðkomandi þingnefnd efni þeirra áður en þau eru sett. Stjórnarandstaðan fær þannig tækifæri til þess að taka afstöðu til laganna fyrir gildistöku þeirra og gera sjónarmið sín heyrinkunn.

     IV. Fjórða meginbreytingin er að þingmaður, sem skipaður er ráðherra, skal láta af þingmennsku meðan hann gegnir ráðherrastörfum en varamaður hans taka sæti á Alþingi þann tíma sem hann er ráðherra. Sams konar skipan mála gildir m.a. í Noregi. Þó að ráðherra láti af þingmennsku mundi hann hafa ýmsar skyldur gagnvart Alþingi. Þannig mundi ráðherra t.d. taka þátt í starfi þingflokkanna eins og verið hefur, svara fyrirspurnum, mæla fyrir þingmálum ríkisstjórnar og taka þátt í umræðum um mál eftir því sem hann hefði hug á. Hann hefði því fullt málfrelsi þótt eigi ætti hann atkvæðisrétt á þinginu.
    Æskilegt er að sú venja haldist að ráðherrar séu valdir úr hópi þingmanna.
    Meginrökin fyrir þessari breytingu eru einkum þrenns konar. Í fyrsta lagi eru sköpuð gleggri skil en nú er milli þeirra sem fara með löggjafarvald og þeirra er fara með framkvæmdarvald. Í öðru lagi getur slíkt fyrirkomulag styrkt Alþingi gagnvart framkvæmdarvaldinu. Nú eru að jafnaði 9–11 þingmenn bundnir við ráðherrastörf og hafa því ekki tækifæri nema að takmörkuðu leyti til að sinna eiginlegum þingstörfum. Með breytingunni verður „fullskipað lið“ til að sinna löggjafarstörfum og veita ríkisstjórn nauðsynlegt aðhald hverju sinni. Í þriðja lagi mun þessi breyting verða til mikils hagræðis fyrir sjálfa ráðherrana því að með nokkrum rétti má segja að þingsetan sé ráðherrum byrði. Ráðherrastarfið er krefjandi og tímafrekt starf er gerir þá kröfu á hendur þeim er starfinu gegnir að hann helgi sig því óskiptu. Það mundi því t.d. létta allnokkuð á vinnu ráðherra og gera þeim fært að nýta tíma sinn betur ef þeir þyrftu ekki að sitja alla þingfundi (er oft geta staðið langt fram á nætur) eða vera bundnir á þingfundum við atkvæðagreiðslur.

     V. Fimmta meginbreytingin, sem felst í frumvarpinu, er sú að þegar ný ríkisstjórn er mynduð milli þinga (t.d. eftir þingkosningar eða vegna stjórnarslita á yfirstandandi kjörtímabili) skuli þingið kvatt saman innan þriggja vikna frá skipunardegi stjórnarinnar. Rökin fyrir þessari breytingu eru m.a. þau að það sé óeðlilegt að það líði t.d. nær fimm mánuðir frá kosningum í maí og þar til þingið kemur saman í október. Réttast sé, þegar ríkisstjórn hefur verið mynduð, að hún kynni þinginu stefnu sína og að þá sé jafnframt mögulegt að láta reyna á það hvort ríkisstjórnin og stefna hennar njóti trausts þingsins eða það sætti sig að minnsta kosti við hana um sinn. Þá gæti ríkisstjórn einnig lagt fyrir þingið þau mál sem brýnast væri að fá afgreidd.

     VI. Sjötta meginbreytingin varðar svokallaðar aukafjárveitingar. Með tilvísun til ákvæða stjórnarskrárinnar um fjáraukalög hafa stjórnvöld verið talin hafa rétt til að heimila greiðslu úr ríkissjóði umfram heimildir fjárlaga. Ætlun stjórnarskrárgjafans hefur ugglaust verið sú upphaflega að heimildar til fjárveitingar væri aflað fyrir fram hverju sinni. Framkvæmdin hefur þó orðið önnur. Fjáraukalög eru jafnan samþykkt eftir á og eru þá teknar upp í þau fjárveitingar ríkisstjórnarinnar á liðnu fjárhagstímabili umfram fjárlagaheimildir. Þannig hefur sú venja myndast að það sé nægilegt fyrir stjórnvöld að leita heimilda eftir á fyrir fjárveitingum sem hafa verið umfram fjárlagaheimildir. Ýmsum hefur þótt sem ríkisstjórnir hafi farið fullfrjálslega með þetta vald sitt og því eru nú sett skýrari ákvæði um þessi efni. Það dregur enginn í efa að stjórnvöld þurfa að hafa heimild til aukafjárveitinga en hins vegar er nauðsynlegt að um slíkt gildi skýrar reglur. Í frumvarpinu er kveðið á um að Alþingi geti sett almennar reglur um umframgreiðslur á fjárhagsárinu en jafnan skuli leitað samþykkis þess fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum. Í þingsköp er svo kveðið á um skyldu ríkisstjórnar til að bera undir fjárveitinganefnd (eða undirnefnd hennar yfir sumarmánuðina) fyrirhugaðar aukafjárveitingar, jafnt milli þinga sem á þingtíma.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

    Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 2. gr.

    Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 3. gr.

    Hér er um tvær breytingar að ræða. Í fyrsta lagi er sá tími styttur sem líða má frá þingrofi og þar til stofnað er til nýrra kosninga, úr tveimur mánuðum í 45 daga. Í öðru lagi er nú kveðið á um að þing skuli koma saman eigi síðar en fjórum mánuðum eftir að það var rofið, í stað átta mánuða áður. Loks er orðalagi hnikað til lítils háttar.
    Þessar breytingar eru í samræmi við tillögur stjórnarskrárnefndar frá 1983 en auk þess lagði nefndin til að ekki væri hægt að rjúfa Alþingi nema með samþykki þess sjálfs og að alþingismenn héldu þingmennskuumboði sínu til kjördags.

Um 4. gr.

    Greinin er óþörf því að í nýrri 43. gr. felst að ríkisstjórn leggur fram stjórnarfrumvörp.

Um 5. gr.

    Þessi breyting á ákvæðum stjórnarskrárinnar um bráðabirgðalög er í samræmi við tillögur stjórnarskrárnefndar nema að því leyti að gert er ráð fyrir að bráðabirgðalög falli úr gildi hafi þau ekki verið samþykkt mánuði eftir að þing er sett, en í tillögu stjórnarskrárnefndar var miðað við þrjá mánuði. Um frekari skýringar vísast til almennu greinargerðarinnar hér að framan.

Um 6. gr.

    Greinin þarfnast ekki skýringar. Um frekari útfærslu vísast til breytinga á þingsköpum Alþingis í fylgiskjali með frumvarpi þessu.

Um a-lið 7. gr. (ný 35. gr.)

    Fyrri málsgrein er samhljóða tillögum stjórnarskrárnefndar frá 1983. Ákvæðið um samkomudag Alþingis 15. febrúar er löngu orðið úrelt. Hér er tekinn upp sá samkomudagur þess sem lengi hefur tíðkast og ráð er nú fyrir gert í lögum, sbr. lög nr. 3/1967, um samkomudag Alþingis.
    Síðari málsgrein er nýmæli og vísast um það efni til almennu greinargerðarinnar hér að framan.

Um b-lið 7. gr. (ný 36. gr.)

    Greinin er samhljóða 36. gr. stjórnarskrárinnar.

Um c-lið 7. gr. (ný 37. gr.)

    Greinin er efnislega samhljóða 37. gr. stjórnarskrárinnar. Við er bætt að forseti taki ákvörðun sína að tillögu forsætisráðherra.

Um d-lið 7. gr. (ný 38. gr.)

    Greinin er samhljóða 46. gr. stjórnarskrárinnar.

Um e-lið 7. gr. (ný 39. gr.)

    Greinin er samhljóða 47. gr. stjórnarskrárinnar nema hvað eiðvinning er felld brott.

Um f-lið 7. gr. (ný 40. gr.)

    Greinin er samhljóða upphafi 48. gr. stjórnarskrárinnar. Óþarft þykir hins vegar að halda því ákvæði að þingmenn séu eigi bundnir við neinar reglur frá kjósendum sínum. Jafnframt er það ákvæði fellt niður að embættismenn, sem kosnir eru á þing, þurfi ekki leyfi stjórnarinnar til að þiggja kosninguna; liggur slíkt í hlutarins eðli.
    Þessar breytingar eru samhljóða tillögum stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Um g-lið 7. gr. (ný 41. gr.)

    Grein þessi er að efni til hin sama og 52. gr. stjórnarskrárinnar með þeirri breytingu sem leiðir af afnámi deildaskiptingar.

Um h-lið 7. gr. (ný 42. gr.)

    Í stjórnarskránni eru nú engin ákvæði um fastanefndir Alþingis þótt þær gegni mjög mikilvægu hlutverki í störfum þingsins. Þykir sjálfsagt að geta þeirra í stjórnarskrá, en nánar er fjallað um hlutverk þeirra og verksvið í þingskapalögum, svo sem að þær skuli starfa milli þinga.
    Annað nýmæli er það í þessari grein að gert er ráð fyrir sérstakri stjórnsýslunefnd er hafi rétt til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Um þetta atriði vísast til almennu greinargerðarinnar hér að framan.

Um i-lið 7. gr. (ný 43. gr.)

    Í þessari grein er að finna meginefni 38., 44., 45., 53. og 55. gr. stjórnarskrárinnar með þeim breytingum sem leiðir af því að lagt er til að Alþingi starfi í einni málstofu. Ákvæði 38. gr. og 55. gr. um frumkvæðisrétt deilda og þingmanna til þess að bera upp mál hafa verið sameinuð í þessari grein. Auk þess er lögfest sú venja að þingnefndir og ráðherrar geti borið upp mál og jafnframt það nýmæli að þingflokkar geti sem slíkir staðið að flutningi mála. Um heimild ríkisstjórnar til að leggja fram mál vísast til athugasemda við 4. gr. Þá er hér upp tekið meginefni 44., 45. og 53. gr. stjórnarskrárinnar um meðferð mála og fullnaðarsamþykkt þeirra. Þar sem gert er ráð fyrir því að Alþingi starfi í einni málstofu er lagt til að þar fari fram þrjár umræður um hvert frumvarp, svo sem í deildum áður, og hlýtur það fullnaðarafgreiðslu að þeim loknum. Til afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga þarf þrjár umræður einnig og er það óbreytt frá því sem nú er.
    Ákvæði 45. og 53. gr. stjórnarskrárinnar um tilskilinn fjölda þingmanna á fundi haldast óbreytt, en óþarft þykir að taka það sérstaklega fram að þeir skuli greiða atkvæði um þau mál sem á dagskrá eru.
    Greinin er samhljóða tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Um j-lið 7. gr. (ný 44. gr.)

    Þessi grein er að efni til svipuð 54. gr. stjórnarskrárinnar en orðalagi hennar hefur verið breytt til að taka af öll tvímæli um rétt þingmanna til að bera fram fyrirspurn og beiðast skýrslu af ráðherra.

Um k-lið 7. gr. (ný 45. gr.)

    Greinin er efnislega samhljóða 1. mgr. 42. gr. stjórnarskrárinnar, en við er bætt því ákvæði að í fjárlagafrumvarpi skuli einnig fólgin greinargerð um ráðgerðar tekjur og gjöld stofnana ríkisins og ríkisfyrirtækja næsta fjárhagsár.
    Greinin er samhljóða tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Um l-lið 7. gr. (ný 46. gr.)

    Fyrri málsliðurinn er samhljóða 41. gr. stjórnarskrárinnar. Síðari málsliðurinn er nýmæli og vísast um það atriði til almennu greinargerðarinnar hér að framan.

Um m-lið 7. gr. (ný 47. gr.)

    Greinin er samhljóða 40. gr. stjórnarskrárinnar, nema hér er rætt um fasteignir ríkisins í stað landsins.
    Greinin er samhljóða tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Um n-lið 7. gr. (ný 48. gr.)

    Endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja er nú unnin af Ríkisendurskoðun sem síðan 1987 hefur starfað undir yfirstjórn Alþingis. Með þessu ákvæði eru tekin af öll tvímæli um að endurskoðunin fari fram á vegum Alþingis og í umboði þess. Ákvæði 43. gr. stjórnarskrárinnar um yfirskoðunarmenn er fellt brott.
    Greinin er samhljóða tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Um o-lið 7. gr. (ný 49. gr.)

    Greinin er efnislega samhljóða 49. gr. stjórnarskrárinnar, en fellt er niður það ákvæði að ekki megi taka alþingismann fastan fyrir skuldir án leyfis þingsins. Frelsissvipting sakir skulda hefur verið almennt óheimil hér á landi í tæpa öld, sbr. 18. gr. laga nr. 19/1887, um aðför. Með varðhaldi er hér átt við gæsluvarðhald sem er þáttur í rannsókn sakamáls.
    Greinin er samhljóða tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Um p-lið 7. gr. (ný 50. gr.)

    Greinin er samhljóða 50. gr. stjórnarskrárinnar.

Um r-lið 7. gr. (ný 51. gr.)

    Greinin er nýmæli og vísast um hana til almennu greinargerðarinnar hér að framan.

Um s-lið 7. gr. (ný 52. gr.)

    Efnislega er hér um sömu ákvæði að ræða og í 57. gr. stjórnarskrárinnar.

Um t-lið 7. gr. (ný 53. gr.)

    Efnislega sama ákvæði og í 58. gr. stjórnarskrárinnar.

Um 8. gr.

    Greinin þarfnast ekki skýringa.



Fylgiskjal.

Greinargerð um breytingar á þingskapalögum.

    Ef frumvarp þetta um breytingar á stjórnarskránni nær fram að ganga þarf að gera verulegar breytingar á þingsköpum Alþingis. Í þessu fylgiskjali er prentað nýtt frumvarp að þingsköpum sem flutningsmenn hafa samið. Til glöggvunar — og þar sem hér er aðeins um kynningu á frumvarpinu að ræða í fylgiskjali — er bæði prentaður texti frumvarpsins og gildandi laga. Leturbreytingar í frumvarpinu eiga að sýna nýmæli en í lagatextanum sýna þær þau ákvæði sem falla brott.
    Breytingar á þingsköpum, sem hér er gerð tillaga um, stafa að mestu leyti af þeim nýju stjórnarskrárákvæðum um Alþingi sem eru í frumvarpinu til stjórnarskipunarlaga, en jafnframt eru gerðar ýmsar aðrar breytingar á þingsköpunum, einkum ýmsum úreltum ákvæðum frá eldri tímum.
    Breytingunum má skipta í fimm liði:
    I. Afnám deildaskiptingarinnar. Gera þarf breytingar á allmörgum greinum þingskapanna í tengslum við afnám deildaskiptingarinnar og nokkrar greinar falla brott, svo sem um meðferð frumvarpa sem deildirnar koma sér ekki saman um.
    II. Stjórn þingsins. Með afnámi deildaskiptingar fækkar forsetum úr þremur í einn og varaforsetum úr sex í þrjá. Eðlilegt er því að mynda nýja fjölskipaða stjórn þingsins, forsætisnefnd. Jafnframt er þetta tilefni notað til þess að mynda formlegan vettvang fyrir skipulagningu þingstarfanna, bæði fyrir allan þingtímann og hverja viku. Lagt er til að forseti, varaforsetar og formenn þingflokka skipi forsætisnefnd. Nefndin á annars vegar að fjalla um hin mikilvægustu mál er varða stjórn þingsins og hins vegar að gera starfsáætlanir fyrir þingtímann. Með þessari skipan forsætisnefndar má vænta þess að víðtæk samstaða geti náðst, bæði um stjórn þingsins og afgreiðslu þingmála. — Nefndinni er sjálfri ætlað að setja sér starfsreglur en ljóst er að stjórnarflokkar verða að hafa meiri hluta í nefndinni ef til atkvæðagreiðslu kemur um ágreiningsmál.
    Starf forseta er óbreytt að mestu leyti og hann fer áfram, ásamt varaforsetum, með daglega stjórn þingsins, en rækilegri ákvæði eru um umsjón hans með vinnu þingnefnda og samráð hans við formenn þeirra. Í frumvarpinu er staðfest sú venja að kosning forseta gildi til setningar næsta þings.
    Í samræmi við almenn viðhorf nú um skipunartíma æðstu embættismanna er lagt til að skrifstofustjóri þingsins verði kjörinn af þinginu sjálfu og sú kosning gildi til fjögurra ára. Þessi háttur er hafður á sums staðar erlendis.
    III. Nefndir. Nefndakerfi þingsins breytist verulega.
    Fastanefndum fækkar úr 23 í 11, auk stjórnsýslunefndar og nýrrar umhverfisnefndar. Nefndasætum fækkar úr 163 í 117 og verða því tæplega tvö nefndasæti að jafnaði á hvern þingmann.
    Ákvæði eru sett um stjórnsýslunefnd, að mestu samhljóða stjórnarskrárákvæðinu, en ítarlegra því að gert er ráð fyrir að til hennar sé vísað þingmálum sem varða stjórnskipun og stjórnarfar. Sett eru inn ákvæði um að fjárveitinganefnd skuli fjalla um fyrirhugaðar aukafjárveitingar. Enn fremur eru ákvæði um meðferð skýrslna frá þeim stofnunum sem undir Alþingi heyra, þ.e. Ríkisendurskoðun og umboðsmanni.
    Nefndum er ætlað að starfa milli þinga.
    IV. Önnur nýmæli. Sérstök grein er um þingflokka og stjórn þeirra, en nú eru nálega engin ákvæði í þingsköpum um þá. Lagt er til að viðveruskylda þingmanna á fyrirspurnafundum verði afnumin.
    Sett eru inn ný ákvæði um takmörkun ræðutíma „þegar brýna nauðsyn ber til“. Þetta ákvæði er í tengslum við stjórnarskrárákvæði í frumvarpinu sem miðar að því að draga sem mest úr útgáfu bráðabirgðalaga og er hugsað sem leið fyrir ríkisstjórnina til að koma í staðinn í gegnum þingið með skjótum hætti „brýnum málum“ sem ekki þola neina bið.
    Lagt er til að tímamörk gildi um þingskapaumræður en á hinn bóginn geti forseti heimilað stuttar athugasemdir við einstakar ræður strax og flutningi þeirra er lokið.
    Þingflokkum verður heimilað að flytja mál líkt og þingnefndum.
    V. Úreltar greinar. Allnokkrum greinum er breytt til samræmis við nútímalegri vinnubrögð á Alþingi. Fyrirhugað er að setja upp rafbúnað við atkvæðagreiðslur og af þeirri ástæðu, og reyndar ýmsum öðrum, er ekki lengur þörf fyrir skrifara. Ósk um að útvarpa frá Alþingi verður ekki bundin við Ríkisútvarpið heldur heimil öllum útvarps- og sjónvarpsstöðvum.

(Texti, ekki til tölvutækur.)