Alexander Stefánsson :
    Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um greiðslur úr ríkissjóði o.fl. sem er flutt af fjvn. en flm. eru í Nd. Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Alexander Stefánsson, Málmfríður Sigurðardóttir, Ólafur Þ. Þórðarson og Friðjón Þórðarson og í raun einnig Ásgeir Hannes Eiríksson en hann var ekki inni á þingi þegar frv. var lagt fram og þar af leiðandi er nafn hans ekki hér meðal flytjenda en hann er í raun flm. frv. Sömuleiðis er rétt að geta þess að fjvn. - menn sem sæti eiga í Ed., þau Margrét Frímannsdóttir og Egill Jónsson, eiga einnig aðild að þessu frv.
    Mér þykir rétt, virðulegi forseti, að koma hér aðeins að forsögu þessa máls. Það var þannig að þetta frv. var samið 1989 af fjvn. Það var sérstök undirnefnd sem fjvn. skipaði sem samdi frv. og gekk frá því og það var tilbúið í desember 1989 og lagt fram hér á hv. Alþingi í janúar 1990. Hins vegar kom það ekki til umræðu hér í hv. deild fyrr en 7. mars 1990 og var nokkuð lengi í meðferð, en var vísað til fjh. - og viðskn. 21. mars 1990 og var þar einnig nokkuð lengi í meðferð. Frv. kom til umræðu hér um þingsköp 27. apríl og síðan kom nál. frá hv. fjh. - og viðskn. 5. maí og þar var það afgreitt með nokkuð óvenjulegum hætti en, með leyfi forseta, vil ég lesa álit nefndarinnar:
    ,,Nefndin hefur athugað frv. og telur að hér sé hreyft mjög þörfu máli. Í ljósi þess að fjmrh. hefur lagt fram hugmyndir sem ganga í sömu átt og frv., og þar sem forsrh. er að láta gera lögfræðilega úttekt á málinu telur nefndin rétt að unnið sé áfram að þessu máli og eðlilegt að kveðja til fleiri aðila. Í trausti þess að unnið verði að málinu í sumar samþykkir deildin að taka fyrir næsta mál á dagskrá.``
    Ég ætla ekki að rekja þær umræður sem urðu um þetta. Það var ljóst að sumir menn sem hér áttu hlut að máli höfðu ekki kynnt sér rækilega þá meginstefnu sem var fólgin í frv. fjvn. og þar af leiðandi var að nokkru um misskilning að ræða, en það kom fram að nefndin hafði ekki fjallað mikið um þetta stóra mál.
    Fyrsti flm. að þessu frv. þá, Sighvatur Björgvinsson, tók þannig til orða, eftir að umræður höfðu farið fram, að það væri ekki hægt að afgreiða málið með þessum hætti. Og hann hélt áfram: ,,Hins vegar liggur það fyrir frá hæstv. forsrh. að hann hefur áhuga á því að skoða málið með okkur flm. sem vandlegast í sumar [þ.e. í fyrrasumar] og gefa færi á því að vinna þá vinnu sem hefði þurft í fjh. - og viðskn. þessarar hv. deildar en var þar ekki unnin og ég ætla ekki að endurtaka hvers vegna. Og við fögnum því, flm. frv., að fá þannig tækifæri til þess að halda áfram meðferð málsins og erum fúsir til þess að vinna með forsrh. að þeim störfum.``
    Hæstv. forsrh. gaf eftirfarandi yfirlýsingu, með leyfi forseta:
    ,,Herra forseti. Það mál sem hér er til umræðu er afar mikilvægt og varðar í raun verkefnaskiptingu milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Það er rétt

sem komið hefur fram hjá hv. frsm., að ég hafði þegar frv. kom fram fullan hug á því að láta skoða það mjög vandlega af löglærðum mönnum á þessu sviði og reyndar hófst sú athugun en því miður vannst ekki tími til að ljúka henni á nokkurn máta þegar málið fór til nefndar. Ég hef mjög mikinn áhuga á því að skoða málið í sumar og fagna því að hv. fjvn. er reiðubúin að hafa samstarf um það. Ég fer því fram á að þetta mál verði ekki afgreitt núna en hins vegar vandlega skoðað í samstarfi mínu og hv. fjvn. og þá að því stefnt að frv. verði lagt fyrir Alþingi á haustþingi.``
    Það er skemmst frá því að segja að sl. sumar var engin vinna lögð í þetta mál af hæstv. ríkisstjórn og þegar þing kom saman á sl. hausti var ljóst að frv. lá enn þá óathugað hjá hæstv. ríkisstjórn. Og raunar kom það fram í umræðum á þingi að forsrh. hafði ekki haft möguleika til að fá þá sérfræðivinnu frá aðila sem hann hafði leitað til þannig að það lá ekkert fyrir á þeim grundvelli. Síðan gerist það að hæstv. fjmrh. skipar vinnuhóp í janúar sl. sem hann lætur fjalla um frv. og í lok janúar gefur þessi sérstaki hópur nokkurs konar álit til hæstv. fjmrh. um þetta frv. Og í þessu sem hann síðan sendi til fjvn. um mánaðamótin janúar/febrúar sl. kemur fram að hæstv. fjmrh. hafði falið ríkisreikningsnefnd á sl. ári að athuga hvort og með hvaða hætti heppilegast væri að styrkja umfjöllun um opinber fjármál í ljósi frv. fjvn. um fjárgreiðslur úr ríkissjóði.
    Ríkisreikningsnefnd fjallaði um málið á sl. ári og skipaði sérstakan starfshóp til þess að undirbúa málið. Í þeim vinnuhópi sátu Þórhallur Arason, fjmrn., Sveinn Arason, Ríkisendurskoðun, Torben Friðriksson, Ríkisbókhaldi, Gunnar Hall, Hagstofu Íslands, og Halldór Árnason, Fjárlaga - og hagsýslustofnun. Þessi hópur skilaði síðan áliti til ríkisreikningsnefndar í október 1990.
    Síðan þegar fjvn. vissi af þessu var talið eðlilegt að hafa samvinnu við þennan hóp um að yfirfara frv. og á þeim grunni er frv. endurflutt hér.
    Mér þykir eðlilegt að fara hér aðeins yfir greinargerð með frv. áður en ég kem að því að lýsa í hverju breytingar eru fólgnar frá því að skilið var við frv. á sl. ári, en eins og fram hefur komið hef ég áður skýrt frá því hverjir eru flm. þessa frv.
    ,,Þetta frv. byggir í meginatriðum á frv. um sama efni sem fjárveitinganefndarmenn stóðu að og fluttu á síðasta þingi, en þá varð málið ekki útrætt. Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á frv. frá upphaflegri gerð þess, m.a. í ljósi ábendinga frá fjmrn. og ríkisreikningsnefnd. Geta má þess í þessu sambandi að sérstakur vinnuhópur á vegum ríkisreikningsnefndar hefur á liðnum mánuðum fjallað ítarlega um frv. og skilað sérstakri greinargerð um málið. Sérstök athygli skal vakin á því að heiti frv. hefur verið breytt, en nú heitir það frumvarp um ,,greiðslur úr ríkissjóði o.fl.`` í stað ,,fjárgreiðslur úr ríkissjóði o.fl.`` áður. Aðrar breytingar lúta fyrst og fremst að því að draga nokkuð úr þeim stífu skilyrðum sem fyrra frv. mælti fyrir um varðandi heimildir til fjárskuldbindinga ríkissjóðs, ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja, sbr. t.d. 1. og 2.

gr. frv. Því ætti ekki að vera hætta á því að frv. hindri eða trufli á nokkurn hátt eðlilega og lögboðna starfsemi ríkissjóðs, ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja verði það að lögum. Auk þess er reynt að kveða skýrar á um nokkur atriði en áður var gert.
    Ákvæði 41. gr. stjórnarskrár hljóðar, svo sem kunnugt er, á þessa leið:
    ,,Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.``
    Lagafyrirmæli þessi eru skýr og ótvíræð. Ætlun stjórnarskrárgjafans með þeim hefur bersýnilega verið sú að heimildar til fjárveitinga úr ríkissjóði væri ævinlega aflað fyrir fram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum á hverju fjárlagaári.
    Framkvæmdin í þessum efnum hefur hins vegar í veigamiklum atriðum orðið allt önnur en fyrir er mælt í stjórnarskrá. Um árabil hafa svokallaðar ,,aukafjárveitingar`` fjármálaráðherra tíðkast og þá ýmist með eða án samráðs við ríkisstjórn eða fjárveitinganefnd. Framkvæmd þessi styðst að sjálfsögðu hvorki við fyrirmæli í almennum lögum né aðrar skráðar réttarheimildir enda ekki furða þar sem slík fyrirmæli hlytu eðli sínu samkvæmt að vera í hróplegu ósamræmi við skýr ákvæði stjórnarskrárinnar. Öllum ætti að vera ljóst að í þessum efnum hefur ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar verið brotin, þ.e. reglan um að Alþingi fari með fjárveitingavaldið. Þrátt fyrir þetta hefur lítið raunhæft verið gert í því skyni að tryggja að lögformlega sé að verki staðið í þessum efnum. Þó hafa mál þessi ítrekað verið til umræðu bæði á Alþingi og víðar og fjármálaráðherrar iðulega sætt gagnrýni fyrir aukafjárveitingar. Ýmsir þingmenn hafa beitt sér fyrir breytingum í þessum efnum, bæði í málflutningi og tillögugerð. Fyrir tveimur árum var m.a. borið fram þmfrv. er fól í sér verulega takmörkun á því valdi sem fjármálaráðherra hefur verið talinn hafa í þessum efnum. Frv. varð ekki útrætt.
    Í framhaldi af þeirri umræðu, sem hafði farið fram um þessi mál á liðnum þingum, ákvað fjvn. á miðju ári 1989 að beita sér fyrir breytingum í þessum efnum enda nefndarmenn allir sammála um að löngu tímabært væri að setja reglur í einhverri mynd sem reistu skorður við greiðslum úr ríkissjóði umfram það sem ákveðið er í fjárlögum. Í því skyni var skipuð undirnefnd fjvn. sem gera skyldi tillögur í málinu. Í nefndinni sátu þau Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Ólafur Þ. Þórðarson, Margrét Frímannsdóttir og Málmfríður Sigurðardóttir. Undirnefnd skilaði tillögum sínum 15. des. 1989. Fjvn. hefur nú gert tillögur þessar að sínum og er frv. þetta [og hið fyrra] að mestu byggt á þeim.
    Niðurstöður undirnefndarinnar eru í stuttu máli þær að ,,aukafjárveitingar``, eins og þær hafa tíðkast til þessa, standast ekki og að tímabært sé að setja reglur sem reisi skorður við greiðslum umfram heimildir fjárlaga. Um þetta segir m.a. svo í nefndarálitinu: ,,Reglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. Við fjárlagagerð og á fjárlögum sjálfum verði hins vegar ákveðið með hvaða hætti tekið skuli á atriðum, svo sem varðandi

breytingar frá forsendum fjárlaga. Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma ekki til greiðslu fyrr en á næsta fjárlagaári á eftir nema fyrir tekjum eða útgjöldum sé séð. Þá er óheimilt að gera hvers konar útgjaldasamninga eða skuldbindingar, þar á meðal varðandi ráðstöfun sértekna sem ákvarða eða leiða til útgjalda sem ekki er fyrir séð í fjárlögum.``
    Nefndarálitið er birt í heild sinni í fskj. I með frv. og vísast að öðru leyti til þess.
    Aflað var upplýsinga frá Norðurlöndum um framkvæmd og meðferð fjárlaga og fjáraukalaga en þjóðþing þessara ríkja fara með fjárveitingavaldið. Af upplýsingum þessum verður ráðið að greiðslur umfram heimildir fjárlaga þekkjast nánast ekki á Norðurlöndum. Um þetta efni vísast að öðru leyti til yfirlits um verklag á afgreiðslu fjárlaga, fjáraukalaga og ríkisreiknings á Norðurlöndum sem birt er sem fskj. II með frv. þessu.
    Í meginatriðum er með frv. þessu stefnt að því að girða fyrir greiðslur úr ríkissjóði sem ekki eiga sér stoð í fjárlögum eða eftir atvikum fjáraukalögum. Þess í stað verði í fjárlögunum sjálfum ákveðið með hvaða hætti bregðast skuli við þegar breytingar verða á fjárþörf vegna þess að forsendur fjárlaga standast ekki þegar á reynir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma á sama hátt ekki til greiðslu fyrr en aflað hefur verið sérstakrar greiðsluheimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þá er lagt til að ríkisstofnunum verði óheimilt, með nokkrum undantekningum þó, að gera nokkrar þær fjárskuldbindingar sem ekki eru sérstaklega heimilaðar eða gert ráð fyrir í fjárlögum eða fjáraukalögum. Sama meginregla skal líka gilda um ráðstöfun sértekna. Undantekningar frá þessari reglu lúta einkum að þörfum fyrirtækja í eigu ríkissjóðs sem stunda framleiðslu, verslun eða viðskipti með svipuðum hætti og einkafyrirtæki.
    Í kjölfar banns við aukafjárveitingum með gamla laginu verður ekki hjá því komist að aðlaga fjárlagaafgreiðsluna og fjárlögin sjálf að strangari reglum í þessum efnum. Af þessum sökum er gert ráð fyrir að í fjárlögum verði framvegis gerður skýr greinarmunur á framlögum eftir eðli þeirra og jafnframt verði mælt fyrir um hvort þau geti tekið verðbreytingum innan fjárlagaársins eða ekki. Almennt er frv. bæði ætlað að stuðla að og tryggja að vandað sé til verka við fjárlagaafgreiðsluna og fjárlögin verði þannig skýrari og raunhæfari áætlun eða rammi um útgjöld og geymi marktækari fyrirmæli um fjárráðstafanir og fjárreiður ríkissjóðs en verið hefur til þessa.
    Eðli málsins samkvæmt hlýtur efni fjáraukalaga að vera hliðstætt efni fjárlaga. Því er að mati flm. óeðlilegt að einskorða efni fjáraukalaga við útgjaldaheimildir eins og ákvæði 41. gr. stjórnarskrár er orðað. Eðlilegt er að gera þar einnig grein fyrir þegar orðnum og fyrirsjáanlegum breytingum á tekjuhlið fjárlaga

eftir því sem við verður komið en auðvitað verða skattar og gjöld til ríkissjóðs innheimt þó að tekjur af þeim fari fram úr áætlunum fjárlaga. Engu að síður þykir rétt að gerð sé grein fyrir breytingum á tekjuhlið fjárlaga gefist tækifæri til slíks í fjáraukalögum.
    Loks er rétt að geta þess að við gerð frv. var með tilliti til 41. gr. stjórnarskrár ekki talið fært að nota orðið ,,aukafjárlög`` í stað orðsins ,,fjáraukalög``. Hið fyrrnefnda verður þó í alla staði að teljast skýrara og eðlilegra.
    Það er von flm. að frv. þetta, nái það fram að ganga, tryggi á sæmilegan hátt að reglur stjórnskipunarlaga um fjárveitingavald Alþingis og eftirlitshlutverk þess verði í heiðri hafðar. Tiltölulega skýrar reglur af þessu tagi hljóta jafnframt að veita framkvæmdarvaldinu nauðsynlegt aðhald í öllu því er lýtur að fjárhagsmálefnum þess og fjármálastjórn jafnframt því sem þær ættu að hvetja til vandaðri og raunhæfari vinnubragða við fjárlagagerð en tíðkast hefur til þessa. Þá ættu reglur af þessu tagi ekki síður að styrkja þingið, stofnanir þess og Ríkisendurskoðun við að rækja það eftirlitshlutverk sem þessum aðilum ber að sinna í þessu efni lögum samkvæmt.``
    Ég vil svo að lokum aðeins lauslega hlaupa yfir þær helstu breytingar sem hafa orðið í þessu frv.
    Í 1. gr. frv. var talað um það að á sama hátt væru hvers konar samningar, sem fela í sér fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, stofnanir ríkisins og fyrirtæki, umfram heimildir fjárlaga fyrir hvert reikningsár, óheimilir nema að fenginni heimild í fjáraukalögum. Þessu er nokkuð breytt sem hefur þýðingu. Í staðinn fyrir ,,umfram heimildir`` kemur: ,,sem fela í sér aukið rekstrarumfang frá því sem ákveðið er í fjárlögum fyrir hvert reikningsár``.
    2. gr. tók nokkrum breytingum. Þar kom fram í fyrra frv. að uppsetning á 2. gr. var nokkuð óeðlileg að sumu leyti þar sem gert var ráð fyrir því að kjarasamninga sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gera ráð fyrir skyldi undirrita með fyrirvara um samþykki Alþingis. Þessu hefur nú verið breytt í meginatriðum og hljóðar greinin þannig:
    ,,Séu gerðir kjarasamningar, sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gera ráð fyrir, eru þeir með fyrirvara um samþykki Alþingis á nauðsynlegum greiðsluheimildum fyrir viðbótarútgjöldum. Frv. til fjáraukalaga, þar sem slíkra heimilda er aflað, skal leggja fyrir Alþingi svo fljótt sem verða má eftir að kjarasamningar hafa verið gerðir. Þangað til slíkt frv. er endanlega afgreitt skal þó haga launagreiðslum í samræmi við hina nýju kjarasamninga.``
    Enn fremur er fellt út úr síðari málsgreininni að það sama eigi við um ráðningar til tímabundinna verkefna sem ekki eru ákvæði um í fjárlögum. Þessi setning er felld út. Það þrengir of mikið það athafnafrelsi sem stofnanir hafa.
    Í sambandi við 3. gr. er örlítil viðbót sem fjallar um kaup, sölu, skipti eða langtímaleigu o.s.frv. Þar er sett inn þessi viðbót í miðja grein: ,,Fjmrh. getur þó heimilað ríkisstofnun að ráðstafa söluandvirði eigna skv. 5. tölul. 1. mgr. til endurnýjunar á búnaði enda

sé ekki um verulega fjármuni að ræða.`` Og síðasta málsgrein kemur ný: ,,Á sama hátt er ríkisstjórn og ríkisstofnunum óheimilt að gefa eða afhenda án endurgjalds eignir sem um getur í 1. -- 5. tölul. 1. mgr. nema fyrir fram sé aflað heimilda í fjárlögum og fjáraukalögum.``
    Síðan er smábreyting í 6. gr. Þar sem í fyrra frv. var að ákvarðanir eða fyrirmæli stjórnvalda sama eðlis ,,öðlast ekki gildi fyrr en Alþingi`` o.s.frv., þá segir í þessu frv. ,,koma ekki til framkvæmda fyrr en Alþingi`` o.s.frv. sem er miklu eðlilegri umfjöllun.
    Í 7. gr. er smávægileg breyting. Í henni var áður að fjmrh. væri ,,óheimilt án sérstakrar lagaheimildar`` o.s.frv. en er núna: ,,Óheimilt er að fresta eða flytja greiðsluheimildir á stofn- og fjárfestingarframlögum og hvers konar styrkjum, eins og þær eru ákveðnar í fjárlögum, á milli verkefna nema að fengnu samþykki fjvn.`` Þetta er nýtt atriði sem er miklu eðlilegra í þessu.
    Í 10. gr. var í fyrra frv. það ákvæði að fjmrh. skuli jafnan ,,leita umsagnar til ríkislögmanns um lagaskilyrði fyrir greiðslum`` o.s.frv. Þetta er óþörf grein og hún er felld niður í frv.
    11. gr. er í raun ný grein. Í fyrra frv. stóð: ,,Auk áætlunar um sundurliðuð gjöld einstakra stofnana í A - og B - hluta fjárlaga, ... skal áætla fyrir tveimur nýjum útgjaldaliðum, ,,Óviss útgjöld`` og ,,Ófyrirséð``.`` Og síðan kom skilgreining á því. Við fellum þetta út úr frv. nú, þannig að þar er komið algjörlega til móts við ríkisfjármálanefnd eða starfshópinn, og þá hljóðar 11. gr. þannig:
    ,,Með fjárlögum skal kveðið á um hvaða útgjaldaliðir taki verðlagsbreytingum og hvernig þeir skulu breytast.
    Nú er óskiptu fé veitt á fjárlögum til einstakra ráðuneyta eða ríkisstjórnar og skal því varið til þess að mæta ófyrirséðum útgjöldum vegna verkefna og viðfangsefna sem ráðuneytum eða ríkisstjórn eru falin samkvæmt fjárlögum eða öðrum lögum.
    Í fjáraukalögum skal gera grein fyrir greiðslum á liðum þeim sem um ræðir í þessari grein, sundurliðuðum á viðfangsefni og málaflokka eftir því sem við á.``
    Þetta var talin nauðsynleg breyting.
    12. gr. er einnig breytt. Hún var þannig í fyrra frv.: ,,Fyrir 1. apríl ár hvert skal Ríkisendurskoðun leggja fyrir Alþingi skýrslu um framkvæmd fjárlaga og fjáraukalaga`` o.s.frv., en eftir ábendingu þeirrar nefndar sem ég vísaði í áðan, starfshóps og nefndar ríkisreikningsnefndar ríkisins, hljóðar 12. gr. svo nú:
    ,,Fyrir 1. apríl ár hvert skal fjármálaráðherra leggja fram frv. að endanlegum fjáraukalögum fyrir liðið ár. Með frv. skal leggja fram sérstaka skrá yfir geymdar fjárveitingar og um þá aðila sem af ófyrirséðum ástæðum hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs.
    Fyrir sama tíma ár hvert skal Ríkisendurskoðun leggja fyrir Alþingi skýrslu um framkvæmd fjárlaga liðins árs, sbr. 1. gr. laga nr. 12/1986, [um Ríkisendurskoðun] og skal í skýrslu þessari m.a. koma fram hvort greitt hefur verið úr ríkissjóði umfram lagaheimildir.`` Annað er óbreytt.
    Virðulegi forseti. Ég sé ekki ástæðu til að hafa lengri framsögu fyrir þessu máli. Það er búið að fá umfjöllun áður. En ég tel að þessar breytingar sem gerðar hafa verið hafi verið mjög til bóta. Lokaorðin um mikilvægi þessa frv. --- um það verður ekki deilt. Hertar reglur um meðferð ríkisfjármála eru brýn nauðsyn. Það held ég að allir séu sammála um og vald Alþingis er samkvæmt stjórnarskrá augljóst þannig að það á ekki að þurfa að ræða um það. En það þarf skýrari reglur um framkvæmdarvaldið. Það er löngu orðið tímabært og ég vænti þess að Alþingi átti sig á því. Það er von okkar fjárveitinganefndarmanna, sem byggjum nokkuð á reynslu undanfarinna ára um þessi mál, að Alþingi sjái sér fært, þrátt fyrir þá miklu töf sem hefur orðið á því að fá þetta mál afgreitt hér, að taka þetta mál sérstaklega fljótt fyrir.
    Ég skora á fjh.- og viðskn. þessarar deildar og ekki síst formann hennar, sem hefur lýst því hér yfir í ræðustól að hann sjái eftir því að hafa ekki veitt frv. framgang á síðasta þingi, að hann sjái til þess að hér verði tekið rösklega til höndum og Alþingi sjái sóma sinn í því að skýra þær reglur sem allir eru sammála um að verði að komast í framkvæmd.
    Ég vil svo að lokinni þessari umræðu leggja til, herra forseti, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.