Frsm. meiri hluta allshn. (Sólveig Pétursdóttir)
:
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nál. um frv. til barnalaga á þskj. 773 sem er 72. mál þingsins. Þetta er álit frá meiri hluta allshn. en jafnframt er mælt fyrir brtt. á þskj. 772.
Nál. er undirritað af öllum nefndarmönnum að undanskildum fulltrúa Kvennalistans sem skilar minnihlutaáliti. Enn fremur skrifa þrír nefndarmenn undir nál. með fyrirvara.
Þar sem hér er um viðamikið frv. að ræða alls 11 kafla þykir mér rétt að gera nokkuð ítarlega grein fyrir efni þess og þá ekki síst ýmsum þáttum er hlutu allmikla umræðu í allshn. Þar var reyndar lögð mikil vinna í umfjöllunina og málið tekið fyrir alls níu sinnum á fundum nefndarinnar og vil ég nota þetta tækifæri til að þakka nefndarmönnum fyrir gott starf.
Hæstv. forseti. Frv. þessu er ætlað að koma í stað núgildandi barnalaga nr. 9/1981 og hefur að geyma ýmis mikilvæg nýmæli frá þeim lögum. Á síðustu árum hafa orðið ýmsar breytingar á viðhorfum til einstakra þátta í barnalögum og reynsla fengist af ákvæðum laganna sem þörf er á að nýta í því skyni að bæta núgildandi barnalög. Barnalöggjöf á Norðurlöndum hefur tekið nokkrum breytingum og löggjöf er henni tengist sem ástæða er til að gefa gaum. Því var vissulega tímabært að stofna til endurskoðunar laganna og er sú endurskoðun einnig til komin vegna laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989.
Í II. kafla frv. er gert ráð fyrir þeirri grundvallarbreytingu að hugtökin skilgetin börn og óskilgetin verða afnumin í barnalögum og að í lögunum verði kveðið á um réttarstöðu barna án tillits til þessara grunnhugtaka.
Í 2. og 3. gr. frv. er fjallað um feðrunarreglur um börn giftra foreldra og sambúðarforeldra. Í 2.
gr. er gert ráð fyrir mikilsverðri breytingu á hinni gamalgrónu ,,pater est`` reglu þar sem gert er ráð fyrir að hún eigi ekki við ef hjónin voru skilin að borði og sæng á getnaðartíma barnsins. Með þessu er gert ráð fyrir að verulega megi fækka vefengingarmálum fyrir dómi sem stórlega hefur fjölgað að undanförnu.
Í 3. gr. er að finna mikilvægt ákvæði um að eiginmaður eða sambúðarmaður móður sem samþykkt hefur skriflega og við votta að tæknifrjóvgun fari fram á eiginkonu eða sambúðarkonu hans með sæði úr öðrum manni, skuli teljast faðir barns sem þannig er getið. Slíkar aðgerðir hafa um árabil farið fram hér á landi á Landspítalanum og munu þau börn sem getin eru með þessum hætti vera á annað hundrað talsins. Er því ljóst að nauðsynlegt er að tryggja betur en nú er réttarstöðu þessara barna og þó þetta ákvæði og 55. gr. frv. séu til verulegra bóta er þörf á heildarlöggjöf um tæknifrjóvgun.
Um viðurkenningu á faðerni barns sem ákvæði 2. og 3. gr. taka ekki til fjalla ákvæði 4.--6. gr. frv. og eru þau að mestu leyti sambærileg við núgildandi barnalög að öðru leyti en því að skv. 1. mgr. 5. gr. er þess krafist að viðurkenning lýsts barnsföður á faðerni fyrir presti eða sýslumanni skuli vera skrifleg, en það skilyrði er ekki í núgildandi barnalögum. Það hefur ekki komið að sök svo vitað sé þegar lýstur barnsfaðir gengst við faðerni fyrir valdsmanni þar sem þeir munu gæta þess að maðurinn viðurkenni faðernið skriflega. Nokkur misbrestur hefur hins vegar verið á viðurkenningu manna á faðerni barna fyrir prestum sem í sumum tilvikum virðast hafa látið nægja að taka við munnlegri yfirlýsingu og er mér kunnugt um að á síðustu árum hefur komið fyrir að ágreiningur hefur risið milli meintra feðra og presta um það hvort faðernisviðurkenning hafi verið gefin eða ekki. 1. mgr. 5. gr. er ætlað að koma í veg fyrir að slík ágreiningsmál geti risið.
III. kafli frv. fjallar um framfærslu barna eins og áður hefur komið fram. Ákvæðin um framfærslu barna eru tiltölulega lítið breytt frá núgildandi barnalögum en þó eru þar nokkrar breytingar sem einkum styðjast við þá reynslu sem fengist hefur af framkvæmd laganna. Mikilvægt nýmæli er í 12. gr. þar sem segir að ef fram hafi verið sett krafa um framfærslueyri með barni en fyrirsjáanlegt að málið muni dragast á langinn þar sem foreldri sem krafan beinist að sé búsett erlendis eða sérstökum örðugleikum bundið að ná til þess, geti sýslumaður kveðið upp bráðabirgðaúrskurð um framfærslueyri á hendur Tryggingastofnun ríkisins. Eins og fram kemur í greininni er með þessu ákvæði ætlað að tryggja að foreldri þurfi ekki að bíða mánuðum og árum saman eftir að fá meðlag greitt með barni sínu ef ekki tekst að hafa upp á hinu framfærsluskylda foreldri.
10. og 13. gr. frv. voru sérstaklega ræddar í allshn. og var ákveðið að leggja til þá breytingu á 3. mgr. 10. gr. að í stað þess að skylt væri að úrskurða föður sem sætt hefur dómi fyrir brot samkvæmt XXII. kafla almennra hegningarlaga gagnvart móður barns, þ.e. þegar um nauðgun er að ræða, til að kosta framfærslu barnsins að öllu leyti, þá verði það heimilt. Gengið er út frá því að föður yrði gert að kosta framfærslu barnsins að öllu leyti ef móðirin færi þess á leit en ekki þykir rétt að skylda hana til að taka við meðlagi umfram lágmarksmeðlag gegn vilja hennar enda kann henni að vera það ógeðfellt þegar svona hagar til.
Í nefndinni var einnig rætt um hvort fella ætti brott orðin ,,nema sýslumaður ákveði annað`` í 2. málsl. 1. mgr. 13. gr. En að vandlega athuguðu máli var ákveðið að láta þau orð standa enda getur ungmenni haft ríka þörf fyrir framfærslu foreldris þótt það hafi gengið í hjúskap yngra en 18 ára.
Ákvæði IV. kafla frv. um greiðslur er standa í tengslum við barnsburð og meðgöngu og ákvæði í V. kafla um greiðslu framfærslueyris og innheimtuúrræði eru að mestu óbreytt frá núgildandi barnalögum og ekki ástæða til að fjalla sérstaklega um þá að öðru leyti en því að allshn. leggur til breytingar á 3. mgr. 23. gr. og 4. mgr. 25. gr. frv. Lagt er til að í stað orðanna ,,móðir barns eða`` í 3. mgr. 23. gr. komi: móðir barns og/eða. Þar sem svo kann að haga til að bæði móðir og opinber stofnun hafi að einhverju leyti staðið straum af þeim útgjöldum sem hér um ræðir og tilheyra þá framlögin hvoru um sig að því marki sem þau hafa innt útgjöldin af hendi. Einnig er lagt til að í stað orðsins ,,barnsfeðra`` í 4. mgr. 25. gr. komi: foreldra. Hér geta einnig komið til meðlagsúrskurðir á hendur barnsmæðrum og er sjálfsagt að sömu reglur gildi hér um báða foreldra barns.
Í VI. kafla frv. um foreldraskyldur, forsjá barns og umgengnisrétt, er að finna veigamiklar breytingar frá núgildandi barnalögum. 29. gr. frv. er sama efnis og 35. gr. núgildandi barnalaga og lítið breytt. Í 2. mgr. er þó það nýmæli að lagt er til að það foreldri sem fer með forsjá barns sé skylt að stuðla að því að barn njóti umgengni við hitt foreldri sitt nema umgengni sé andstæð hag og þörfum barns að mati stjórnvalda.
Í 31. gr. er fjallað samfellt um skipan forsjár við andlát þess foreldris er fer með forsjá barns og er hún að mestu leyti óbreytt frá núgildandi ákvæðum að öðru leyti en því er greinir í 1. mgr. um þau tilvik þegar foreldrar fara sameiginlega með forsjá barns við andlát annars þeirra.
Í 32. gr. frv., um forsjá við skilnað eða samvistarslit foreldra, gætir margra nýmæla. Og telja verður að veigamestu breytingar frv. séu fólgnar í þessari grein. Skv. 1. mgr. er giftum foreldrum sem slíta samvistir heimilt að semja um að annað þeirra fari með forsjá barns. Í 2. mgr. er að finna það nýmæli að sú skipan forsjár barns sem komst á við skilnað að borði og sæng skuli haldast óbreytt við lögskilnað. Regla þessi tekur mið af því að það sé barni að jafnaði fyrir bestu að stöðugleiki ríki um forsjárskipan og að heppilegast sé fyrir barnið að ekki sé hróflað við forsjárskipan sem mótuð var við skilnað að borði og sæng.
Í 3. mgr. 32. gr. og 1. mgr. 33. gr. er fjallað um eitt mikilvægasta nýmæli frv. þar sem foreldrum er heimilað að fara sameiginlega með forsjá barns síns hvort heldur er eftir skilnað eða sambúðarslit eða í öðrum tilvikum þar sem foreldrar hafa ekki farið sameiginlega með forsjá.
Samkvæmt núgildandi barnalögum er foreldrum óheimilt að fara sameiginlega með forsjá barna sinna eftir skilnað eða sambúðarslit og ber að ákvarða forsjá barns í höndum annars þeirra. Hvarvetna á Norðurlöndum nema hér á landi hefur heimild verið lögfest til að kveða á um eða semja um sameiginlega forsjá barna við skilnað og reyndar oft þó ógiftir foreldrar eigi í hlut.
Þar sem hér er um að ræða eitt mikilvægasta nýmæli frv. og með hliðsjón af því að minni hluti allshn. hefur flutt brtt. um frestun á gildistöku þeirra ákvæða frv. er lúta að sameiginlegri forsjá, mun ég fjalla sérstaklega um þetta réttarúrræði í lok framsögu minnar.
33. gr. frv. fjallar um samninga foreldra um forsjá og staðfestingu þeirra. Það nýmæli er að finna í 3. mgr. að foreldrar geta falið þriðja manni forsjá barns síns með samningi ef barnaverndarnefnd mælir með þeirri skipan. Ef forsjá barns er í höndum annars foreldris skal leita umsagnar hins foreldrisins. Í 4. mgr. er einnig að finna nýmæli en þar segir að samningur um forsjá barns sé háður staðfestingu sýslumanns og að sýslumaður skuli leiðbeina aðilum um réttaráhrif samnings.
Mikils er um vert að vandað sé til kannana af hendi sýslumanns og aðilum leiðbeint um réttaráhrif samnings. Á það sérstaklega við um samninga um sameiginlega forsjá.
Í 34. gr. er mælt fyrir um úrlausn ágreinings milli foreldra út af forsjá barna. Í 1. mgr. er kveðið á um hverjir leysi úr þessum málum og í því sambandi sett fram skil milli heimildar dómstóla og dómsmrn. til meðferðar mála og úrlausnar þeirra. Hér er lagt til að dómstólar greiði úr ágreiningi um forsjá barna nema foreldrar óski sérstaklega eftir að dómsmrn. ráði málinu til lykta og er það svipuð skipan og í norsku barnalögunum.
Í lok ræðu minnar mun ég fjalla nánar um þetta tvíþætta úrlausnarkerfi í forsjármálum, ekki síst vegna þess að þetta atriði var rætt sérstaklega í allshn. og munu þrír nefndarmenn vera með fyrirvara einkum hvað varðar þetta fyrirkomulag.
Í 3. mgr. 34. gr. frv. felst nokkur breyting frá núgildandi barnalögum þar sem segir að dómsmrn. skuli að jafnaði leita umsagnar barnaverndarnefndar áður en forsjármáli er ráðið til lykta en samkvæmt núgildandi lögum er lögskylt að leita umsagnar barnaverndarnefndar. Ástæður fyrir þessum breytingum eru þær að úrlausnaraðili kann að telja hagfelldara að könnun máls vari fram með öðrum hætti en hjá barnaverndarnefnd.
Í 4. mgr. 34. gr. er að finna mikilvægt nýmæli þar sem segir að veita skuli barni sem náð hefur 12 ára aldri kost á að tjá sig um forsjármál nema telja megi að slíkt geti haft skaðleg áhrif á barnið eða sé þýðingarlaust fyrir úrslit málsins. Rétt sé einnig að ræða við yngra barn eftir því sem stendur á miðað við aldur þess og þroska. Dómstóll eða dómsmrn. getur falið sérfróðum manni eða mönnum að kynna sér viðhorf barnsins og gefa skýrslu um það. Hér er um að ræða mikilvægt grundvallaratriði um réttarstöðu barns í forsjármálum og m.a. höfð hliðsjón af 6. gr. ættleiðingarlaga, nr. 15/1978, og af hliðstæðum reglum í norrænni barnalöggjöf. Framkvæmd forsjármála í dómsmrn. mun hafa verið með þeim hætti að reynt hefur verið eftir föngum að kanna afstöðu 12 ára barna og eldri og reyndar oft og tíðum yngri barna í erfiðum forsjármálum.
Í allshn. hefur ítarlega verið rætt um þann möguleika að fella niður 12 ára aldursmörkin eða lækka þau niður í 10 ár. En niðurstaðan hefur orðið sú að viðhalda 12 ára aldursmarkinu sem er eins og áður greindi í samræmi við norræna barnalöggjöf og ættleiðingarlög og gert í því skyni að tryggja sjálfstæðan rétt 12 ára barna og eldri til að tjá sig. En eins og ég sagði áður er gert ráð fyrir að rétt sé einnig að ræða við yngra barn eftir því sem á stendur miðað aldur þess og þroska. Í þessu sambandi er einnig vert að benda á að mjög skiptar skoðanir eru hjá sálfræðingum um það hversu langt eigi að ganga í því að leita eftir áliti og afstöðu barna í forsjármálum. Hefur verið bent á að algengt sé að börn neiti að tjá sig um þessi mál og hversu þungbær raun það geti verið barni að þurfa að velja um hvoru foreldra sinna það vilji fylgja og þar með að hafna öðru foreldrinu enda veki slík ákvörðun yfirleitt mikla sektarkennd með barni.
Í 5. mgr. 34. gr. er merkt nýmæli þar sem segir að skipa megi barni talsmann til að gæta hagsmuna þess við úrlausn forsjármáls ef sérstök þörf sé á því og að þóknun hans sé greidd úr ríkissjóði. Með talsmanni er hér t.d. átt við fagmann á sviði sálfræði, barnageðlækninga eða félagsráðgjafa, sem hefði það hlutverk að veita barni sem verður bitbein foreldra í sérstaklega erfiðum forsjárdeilum liðsinni ef úrlausnaraðili telur barnið hafa brýna þörf fyrir stuðning vegna málarekstursins.
Í 35. gr. er kveðið á um breytingar á forsjá barns. Gilda hér sömu reglur um skilin milli dómstólameðferðar og meðferðar ráðuneytisins og við meðferð mála skv. 34. gr. Það skilyrði núgildandi barnalaga, að krafa um breytingu forsjár verði einungis tekin til greina ef breyting þykir réttmæt vegna breyttra aðstæðna og með tilliti til hags og þarfa barnsins, er óbreytt. Auðsæ rök eru fyrir því að fara verður varlega í breytingar á forsjá þar sem barni er að jafnaði fyrir bestu að sem minnstar breytingar séu gerðar á högum þess, dvalarstað og félagslegu umhverfi. Sérreglur gilda þó skv. 2. mgr. um brottfall samninga um sameiginlega forsjá. Þar segir að foreldrar sem fara sameiginlega með forsjá barns samkvæmt samningi geti hvenær sem er krafist þess, bæði eða annað, að hann verði felldur úr gildi. Sýslumaður staðfesti þá nýtt samkomulag foreldranna ef því er að skipta en ágreiningsmál fara til úrlausnar dómstóls eða dómsmrn.
Eins og ég mun reifa nánar síðar við umfjöllun um sameiginlegu forsjána eru ákvæði frv. byggð
á því að fullkomið samkomulag sé milli foreldranna um forsjána og allt það sem barnið varðar. Því er ljóst að samningi verður að vera hægt að breyta ef slíkt samkomulag er ekki lengur til staðar.
Í 37. gr. um umgengnisrétt er fjallað um rétt barns til að njóta umgengni við það foreldri sem ekki hefur forsjá þess og um hliðstæðan rétt foreldris og svo skyldu til að rækja umgengni og samneyti við barnið. Hér gætir ýmissa nýmæla frá núgildandi barnalögum og er meginbreytingin sú að úrlausn umgengnismála flyst úr ráðuneyti til sýslumanna með málskotsrétti til ráðuneytisins. Það ætti að leiða til hagræðis fyrir foreldra sem óska úrlausnar um þessi mál að geta leitað til sýslumanns í umdæmi þar sem þeir eru búsettir ef barn býr þar einnig. Meginreglan samkvæmt þessari grein er sú að umgengni sé ákveðin með samningum foreldra sín á milli sem vafalaust er besta lausnin fyrir barnið sem í hlut á. Í greininni eru fleiri nýmæli og eru m.a. rýmkaðar heimildir sýslumanna við úrlausn umgengnismála frá því sem nú er. Samkvæmt núgildandi barnalögum ber ráðuneytinu að kveða á um inntak umgengni ef ekki þykir ástæða til að leggja bann við umgengni foreldris og barns sem er mjög fátítt. Samkvæmt 37. gr. getur sýslumaður hafnað því að ákvarða inntak umgengnisréttar og getur einnig breytt eða fellt úr gildi samning foreldra um umgengni ef slík úrlausn þykir barni fyrir bestu. Þá getur sýslumaður kveðið svo á að umgengnisréttar njóti ekki við.
Við gerð þessa ákvæðis var höfð hliðsjón af dönskum reglum en þar munu stjórnvöld einkum hafa hafnað því að ákvarða um inntak umgengni þegar um er að ræða stálpuð börn sem eru mótfallin því að umgengni þeirra við foreldri sé bundin ströngum tímamörkum og einnig þegar krafist er úrskurðar um umgengni við mjög ung börn sem ekki hafa áður haft tengsl við það foreldri sem úrskurðar krefst.
Eins og áður kom fram getur sýslumaður kveðið svo á um að umgengnsiréttar skuli ekki njóta við ef sérstök atvik valda því að umgengni barns við foreldri eru talin andstæð hag þess og þörfum. Ljóst er að einungis í undantekningartilvikum yrði beinlínis lagt bann við umgengni og ætti það helst við er það foreldri sem umgengnisréttar krefst er haldið alvarlegum geðsjúkdómi eða sönnuð eru kynferðisbrot þess gegn börnum eða það að öðru leyti haldið þeim annmörkum sem geri það varhugavert að foreldrið hafi tengsl við barnið.
Við 4. mgr. 37. gr. er nýmæli þar sem segir að sýslumaður geti til bráðabirgða ákveðið hvernig umgengni barns við það foreldra sinna sem það býr ekki hjá meðan á forsjármáli stendur en þá fara foreldrarnir að sjálfsögðu sameiginlega með hina formlegu forsjá barnsins. Þetta nýmæli er mikilvægt og hefur komið í ljós við meðferð þessara mála að oft er brýn þörf á heimild sem þessari þar sem forsjármál eru oft og tíðum tímafrek og togstreitan um barn iðulega mikil meðan á þeim stendur.
Meiri hluti allshn. leggur til að tvær breytingar verði gerðar á 37. gr. frv. Í fyrsta lagi að fyrri málsl. 1. mgr. orðist svo:
,,Barn á rétt á umgengni við það foreldra sinna er ekki fer með forsjá þess og gagnkvæmt.``
Með þessari breytingu eru tekin af öll tvímæli um það að barn eigi rétt á umgengni við það foreldra sinna sem ekki fer með forsjá þess og gagnkvæmt þótt forsjá barns sé í höndum annars en hins kynforeldris þess.
Síðari breytingin á 37. gr. varðar 5. mgr. en þar er lagt til að fyrri málsl. 5. mgr. orðist sem hér segir:
,,Nú er annað foreldra barns látið eða bæði eða foreldri er ókleift að rækja umgengnisskyldur sínar við barn og geta þá nánir vandamenn látins foreldris eða foreldris, er ekki getur rækt umgengnisskyldur sínar, krafist þess að sýslumaður mæli fyrir um umgengni þeirra við barn.``
Þess er getið í athugasemdum með greininni en breytingin þjónar einkum því hlutverki að tryggja almenningi vitneskju um það réttarúrræði sem í þessu felst og á ekki síst við um afa og ömmur.
Í 38. gr. er ákvæði er heimilar álagningu dagsekta ef umgengnisrétti er tálmað af því foreldri sem fer með forsjá barnsins. Mjög sjaldgæft er að komið hafi til álagningar dagsekta og verður að leggja áherslu á að sátta verði ávallt leitað til þrautar áður en til þess kemur að beita dagsektum.
Í nál. minni hluta allshn. er lagt til að 38. gr. frv. verði felld brott. Af því tilefni er rétt að benda á nauðsyn þess að barnalög geymi heimildir til að þvinga úrskurðaraðila til að hlíta úrskurði um umgengnisrétt fyrst og fremst vegna þeirra almennu varnaðaráhrifa sem slíkt ákvæði hefur og einnig getur beiting þess átt rétt á sér í einstökum tilvikum.
Í nefndinni hefur verið rætt um það hvort unnt ætti að vera að beita það foreldri sem ekki fer með forsjá barns þvingunum til þess að sinna umgengni við barn, t.d. með dagsektum, en að athuguðu máli varð niðurstaðan sú að slík þvinguð umgengni yrði barni varla til góðs og að mun vænlegra til árangurs væri að reyna að glæða skilning foreldrisins á nauðsyn þess að barnið geti treyst því sem ákveðið hefur verið um umgengni, hvort sem það er með samningi foreldra eða úrskurði.
39. gr. frv. um fyrirhugaðan flutning barns úr landi er að mestu óbreytt frá núgildandi lögum en meiri hluti allshn. leggur til að 40. gr. frv. falli brott og jafnframt að síðari mgr. 39. gr. verði 40. gr. frv.
40. gr. tekur í rauninni til fósturráðstafana og telur meiri hlutinn fara best á því að um fóstur verði alfarið fjallað í barnaverndarlögum eins og þau eru hverju sinni.
Í þessu sambandi er vert að minna á frv. til nýrra laga um vernd barna og ungmenna, sem nú er til umfjöllunar í félmn. Alþingis, en í frv. eru ítarleg ákvæði um fóstur og fósturráðstafanir. Vegna brottfalls 40. gr. er lagt til að síðari mgr. 39. gr. verði ný 40. gr. af hagkvæmnisástæðum og þar sem ekkert
virðist mæla gegn því að skipta 39. gr. í tvær sjálfstæðar greinar þar sem fyrri málsgreinin tekur til forsjármála en hin síðari til umgengnismála.
Í VII. og VIII. kafla frv. eru réttarfarsákvæði um ferns konar dómsmál. Það er mál til feðrunar barns sem hvorki er feðrað samkvæmt lögmætum feðrunarreglum né með faðernisviðurkenningu; um vefengingarmál þegar þess er freistað að hnekkja feðrun barns samkvæmt lögmætum feðrunarreglum; um ógildingarmál, þ.e. þegar reynt er að hrinda faðernisviðurkenningu sem gefin hefur verið; þá er það réttarfarsákvæði um mál vegna ágreinings um forsjárskipan.
Það er sameiginlegt þessum dómsmálum að þau varða stöðu barna og foreldra og fela í sér örlagaríkar ákvarðanir fyrir þau. Í málum til feðrunar barns er ætlunin að leita sannleikans um hver sé faðir barns. Fyrir barnið og móður þess og raunar fyrir þjóðfélagið skiptir miklu að faðernið verði leitt í ljós og ákvarðað. Réttarfarsreglum verður að haga svo að þær þjóni þeim tilgangi sem hér er stefnt að um könnun á faðerni barns. Í forsjármálum skiptir það sem barni er fyrir bestu meginmáli um efnislega úrlausn mála og verður að laga réttarfarsákvæði að þessari miklu meginreglu barnaréttar.
Í VII. kafla um faðernismál eru nokkur nýmæli, t.d. ákvæði 55. gr. um vefengingu á faðerni barns sem getið er við tæknifrjóvgun sem girðir fyrir að eiginmaður eða sambúðarmaður móður geti vefengt faðerni barns, sem getið er við tæknifrjóvgun móðurinnar með sæði frá öðrum manni en eiginmanni eða sambúðarmanni með samþykki hans, nema sýnt sé fram á að barnið sé ekki getið við tæknifrjóvgunina.
VIII. kafli frv. fjallar um dómsmál vegna ágreinings um forsjá barna og er nýr í barnalögum. Ljóst er að dómsmál vegna forsjár barns hljóta um margt að sæta almennri meðferð einkamála en vegna séreðlis þessara mála hljóta þó frávik frá almennum reglum einkamálaréttarfars að verða nokkur eins og áður hefur verið vikið að. Hér er mikið í húfi fyrir barn að sú lausn verði valin sem barninu kemur best og það er hlutverk dómarans að finna þá lausn. Til þess að svo megi verða er ljóst að dómari má ekki vera til hlítar bundinn af málatilbúnaði aðila, kröfugerð, málsástæðum, gagnaöflun og andmælum. Gilda hér önnur sjónarmið en um almenn einkamál, eins og t.d. um fjármálaskipti.
Það má þó vera ljóst að dómari mundi einungis í undantekningartilvikum víkja frá þeirri meginreglu einkamálaréttarfars að aðilar hafi frjálsar hendur til samninga um forsjá barns, þ.e. einungis þegar niðurstaða slíks samnings er að mati dómara andstæð hag og velferð barnsins.
Varðandi öflun sönnunargagna í forsjármáli fyrir dómi þykir rétt að leggja áherslu á að dómari fylgist með öflun þeirra og gæti þess að þeirra gagna verði aflað sem hann telur henta best í hverju máli. Hér á dómari þriggja kosta völ. Hann getur í fyrsta lagi lagt fyrir aðila eða lögmann þeirra að afla skýrslna sérfróðra manna um hagi foreldra og barns og fer þar um samkvæmt ákvæðum réttarfarslaga um dómkvadda matsmenn. Eru hér einkum hafðir í huga sálfræðingar og eftir atvikum félagsráðgjafar. Ef aðilar eru mótfallnir dómkvaðningu sérfræðinga með þessum hætti getur dómari, hvort heldur er, kallað eftir í öðru lagi sérfræðilegri álitsgerð fagmanns og leysir þá úr því í dómi hvort kostnaður vegna hennar verði greiddur úr ríkissjóði eða í þriðja lagi leitað umsagnar viðkomandi barnaverndarnefndar.
Meiri hluti allshn. leggur til að 2. mgr. 60. gr. um sönnunargögn verði breytt og hljóði svo:
,,Dómari getur lagt fyrir aðila eða lögmenn þeirra að aflað verði nánar tilgreindra gagna, svo sem skýrslna sérfróðra manna um foreldra og barn. Um skýrslur samkvæmt þessari málsgrein fer samkvæmt ákvæðum IX. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1919, um dómkvadda matsmenn.``
Í athugasemdum með frv. er tekið fram að um öflun sönnunargagna samkvæmt 2. mgr. 60. gr. fari samkvæmt ákvæðum réttarfarslaga um dómkvadda matsmenn en nefndin telur rétt að þetta komi fram í sjálfu frv., m.a. til að koma í veg fyrir að ákvæðið verði misskilið.
Í nefndinni var rætt um hvort breyta ætti 2. málsl. 61. gr. þannig að efni hans yrði að kynna skuli aðilum þau aðalatriði sem fram hafa komið um afstöðu barns. Að vandlega athuguðu máli var ákveðið að halda málsliðnum óbreyttum enda er ljóst að meginregla ákvæðisins er sú að aðilum skuli kynnt hvað komið hafi fram um afstöðu barns og einungis í undantekningartilvikum yrði heimildinni til að víkja frá þeirri reglu beitt og þá aðeins þegar hagsmunir barns krefjast þess. Hér eins og víðar verður réttur barns að ganga framar rétti foreldris ef um hagsmunaárekstur er að ræða.
Ákvæði IX. kafla frv. um meðferð og úrlausn stjórnvalda á málum samkvæmt frv. eru nýmæli að því er varðar lögskráðar reglur. Flestar þeirra hafa mótast í stjórnsýslunni og er nú fylgt í reynd við meðferð mála samkvæmt barnalögum í dómsmrn. en lögskráning þeirra horfir til festu og öryggis í stjórnsýslunni og er mikilvægt að þær verði lögfestar áður en til aðskilnaðar dómsvalds og framkvæmdarvalds kemur þann 1. júlí nk.
Við mótun þessara ákvæða hefur verið höfð hliðsjón af lagaframkvæmd að undanförnu, norrænum stjórnsýslulögum, frv. til slíkra laga sem flutt hafa verið á Alþingi og álitsgerð umboðsmanns Alþingis, sem eru merkar heimildir í þessu efni.
Í 65. gr. eru fyrirmæli um heimildir stjórnvalda til að fjalla um mál sem tengjast öðrum ríkjum og eru þær að mestu hliðstæðar reglum frv. um dómstóla en nokkuð þrengri. Í ljós hefur komið misprentun í 2. mgr. greinarinnar og leggur allshn. því til að orðið ,,þá`` í 2. mgr. verði ,,þó``.
Í 67. gr. segir um leiðbeiningarskyldu sýslumanns og í 68. gr. um sáttahlutverk hans, en sýslumaður leitar ávallt um sættir nema sáttaumleitan sé bersýnilega þýðingarlaus eða aðili sinni ekki ítrekuðum kvaðningum sýslumanns.
Í 2. mgr. er undantekning frá meginreglunni en þar segir að hafi sáttaumleitan í forsjár- eða umgengnismálum farið fram í stofnun um fjölskylduráðgjöf sé ekki þörf sáttaumleitana sýslumanns.
Í 70. gr. um rétt aðila til að kynna sér gögn máls er lagt til að lögfest verði sú grundvallarregla að aðilar máls eigi rétt á að kynna sér öll gögn máls sem fyrir stjórnvöldum liggja áður en því er ráðið til lykta með þeim undantekningum þó sem þar greinir. Rétt er að komi fram og rætt var sérstaklega í nefndinni að orðið ,,vinnuskjöl`` í 1. mgr. 70. gr. ber að túlka þröngt. Í 2. mgr. er gerð undantekning frá meginreglu 1. mgr. en þar er gert ráð fyrir að stjórnvöldum sé heimilt að takmarka aðgang aðila að þeim gögnum sem fela í sér upplýsingar um afstöðu barns, t.d. í forsjár- eða umgengnismáli, ef hagsmunir barnsins krefjast þess. Þetta ákvæði var sérstaklega rætt í allshn. og kom til álita að fella niður orðin ,,ef hagsmunir barnsins krefjast þess`` úr niðurlagi 2. mgr. og hafa þess í stað: ,,enda byggi stjórnvald ekki niðurstöðu á þeim gögnum``. Niðurstaðan varð þó sú að halda málsgreininni óbreyttri enda þykir nauðsyn bera til þess að heimilt sé að ákveða, ef þannig stendur á, að réttur foreldra víki fyrir brýnum hagsmunum barns. Ljóst er þó að stjórnvald ætti að kynna foreldrum niðurstöðu úr t.d. viðtali við barn ef til greina kemur að á því verði byggt þótt aðila sé takmarkaður aðgangur að þeim gögnum er bera afstöðu barnsins með sér, t.d. sálfræðiskýrslu. Rétt er að taka fram að lögmenn aðila eiga ávallt rétt á að kynna sér þau gögn sem aðilunum sjálfum er takmarkaður aðgangur að enda gæti þeir trúnaðar við barnið í hvívetna.
Í 74. gr. er fjallað um stjórnsýslukæru en þar segir að kæra megi úrskurð sýslumanns til dómsmrn. innan tveggja mánaða frá dagsetningu hans og að kæra fresti ekki réttaráhrifum úrskurðarins nema sýslumaður ákveði annað.
X. kafli frv. er einungis ein grein, 75. gr., sem fjallar um framkvæmd forsjárákvarðana og er nýmæli í barnalöggjöf. Það er dómhelguð regla að unnt sé að framkvæma lögmæta forsjárákvörðun með aðför, þ.e. að forsjáraðili geti fengið atbeina fógeta til að taka barn frá þeim stað sem það dvelst á og afhenda sér. Rétt þykir að lögskrá sérstakar reglur um þetta efni vegna þess hve sérstæð og viðkvæm mál er hér um að ræða.
Í greininni er gert ráð fyrir að unnt sé að beita dagsektum til þess að hafa áhrif á þann sem barn dvelst hjá og neitar að afhenda það réttum forsjáraðila. Búast má við að þessu úrræði yrði að jafnaði beitt áður en til aðfarar kæmi. Fulltrúa barnaverndarnefndar skal boða til að vera viðstadda aðfarargerð og þar er einnig kveðið á um að skipa megi barni talsmann hafi það ekki verið gert áður. Þegar lögreglumenn liðsinna við slíka aðfarargerð þykir rétt að kveða svo á að þeir verði að jafnaði óeinkennisklæddir og gæta ber þess að aðför fari þannig fram að hún verði barni sem minnst þolraun og sálrænt álag sem minnst af framkvæmd hennar.
XI. kafli frv. geymir ákvæði um gildistöku og brottfelld lagaákvæði og er gert ráð fyrir að lögin taki gildi 1. júlí 1992. Síðasta grein frv., 77. gr., segir til um hvernig fari með afgreiðslu þeirra mála sem eru til meðferðar hjá stjórnvöldum við gildistöku laganna.
Varðandi m.a. forsjármál, sem eru til úrlausnar í dómsmrn., gildir sú regla að aðilum skal bent á að þeir geti leitað úrlausnar dómstóla og að setja megi þeim frest til að taka ákvörðun í því efni.
Hæstv. forseti. Ég gat þess fyrr í ræðu minni að ég mundi í lokin fjalla sérstaklega um tvö atriði þessa frv., þ.e. um sameiginlega forsjá og um tvíþætt úrlausnarkerfi um meðferð mála og vegna ágreinings og forsjár barna og byrja ég á hinu síðarnefnda.
Í allshn. hefur verið rætt ítarlega hvort til greina komi að leggja úrlausn forsjármála alfarið í hendur dómstóla eins og er víða um lönd. Í athugasemdum með frv. kemur einnig fram að sá kostur hefur verið skoðaður rækilega af sifjalaganefnd. Að vandlega athuguðu máli varð niðurstaðan sú að mæla með því að ákvæði frv. að þessu leyti yrði að lögum óbreytt en samkvæmt þeim er lagt til að meginreglan verði sú að dómstóll leysi úr ágreiningi um forsjá en leita megi úrlausnar dómsmrn. ef báðir foreldrar óska eftir því. Samkvæmt 38. gr. núgildandi barnalaga geta foreldrar hvort heldur sem er leitað úrlausnar dómstóla eða ráðuneytisins í forsjármáli en í framkvæmd hafa foreldrar svo til alfarið leitað til ráðuneytisins. Með hliðsjón af því að foreldrar virðast fremur kjósa að fara stjórnvaldsleiðina en hina formföstu dómstólaleið þykir rétt að þeir geti sjálfir valið um hvora leiðina þeir kjósa að fara og er þannig best komið til móts við fólkið í landinu. Í þessu sambandi er einnig vert að minna á að stjórnvaldsleiðin ætti að jafnaði að vera fljótfarnari en dómstólaleiðin sem vissulega er börnunum, sem í hlut eiga, til hagsbóta og einnig er hún aðilunum sjálfum og ríkissjóði mun kostnaðarminni. Ekkert hefur komið fram sem mælir gegn því tvíþætta úrlausnarkerfi sem frv. mælir fyrir um sem er svipað norska kerfinu og löng hefð er fyrir hér á landi. Lögfræðingar dómsmrn., er fara með forsjármál og flestir hafa dómarahæfi, búa yfir mikilli reynslu í meðferð þessara mála og þykir mér í þessu sambandi rétt að rifja það upp sem fram kom í svari hæstv. dómsmrh. við fsp. á Alþingi um forsjárdeilu fyrr á þessu ári en þá kom fram að meira en helmingi þeirra forsjárdeilumála, er ráðuneytinu bárust á síðustu þremur árum, lauk með sáttum. Einnig hefur umboðsmaður Alþingis lýst því yfir að í ráðuneytinu sé vandað til meðferðar þessara mála.
Ég vil í lokin benda á að aðilar forsjármáls er óska kunna eftir úrlausn ráðuneytisins geta ávallt borið úrskurð þess undir dómstóla á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar. Dómar Hæstaréttar hin síðari ár benda einnig til að dómstólar mundu telja sér heimilt að meta efnislegar niðurstöður úrskurðar ráðuneytisins. Með vísan til framangreinds telur meiri hluti allshn. rétt að gefa foreldrum sjálfum kost á að velja hvort þeir bera forsjármálin upp við dómstóla eða ráðuneyti eins og ég hef áður sagt.
Þá er komið að einu markverðasta nýmæli þessa frv., þ.e. því að gefa foreldrum kost á að fara áfram sameiginlega með forsjá barna sinna eftir skilnað eða sambúðarslit. Heimildin tekur einnig til ógiftra foreldra sem ekki búa saman. Í núgildandi lögum er það grunnregla að forsjá barns skuli vera óskipt í höndum annars foreldris eftir skilnað eða sambúðarslit en réttur og skylda til umgengni hjá hinu. Frv. hróflar ekki við þeirri grunnreglu heldur gefur foreldrum kost á að semja um sameiginlega forsjá barna sinna.
Meiri hluti allshn. leggur áherslu á að grundvöllurinn að sameiginlegri forsjá er samkvæmt frv. samkomulag foreldranna. Samkvæmt því verður sameiginleg forsjá einungis heimiluð að ósk beggja foreldra og það gert að skilyrði að foreldrarnir séu sammála um þau atriði er varða barnið og uppeldi þess. Þegar um sameiginlega forsjá er að ræða fara foreldrar báðir með forsjá barns, lögráðin eru í höndum beggja. Þörf er á samþykki beggja og atbeina til allra meiri háttar ákvarðana er barnið varðar, bæði um persónuhagi og fjármál, og er þess vænst að með því verði foreldraskyldur beggja virkari og tengsl barns við báða foreldra nánari. Ljóst er þó að það foreldri, er barn hefur búsetu hjá, þarf ekki að leita samráðs við hitt um þær ákvarðanir sem taka verður í daglegu lífi barns sem ekki teljast meiri háttar en hefur bæði rétt og skyldur til að taka þær eitt.
Í athugasemdum með frv. kemur fram að við gerð samnings um sameiginlega forsjá er foreldrum skylt að taka ákvörðun um hjá hvoru þeirra barn skuli eiga lögheimili og þar með að jafnaði hafa búsetu. Það foreldri, sem barn á lögheimili hjá, hafi réttarstöðu einstæðs foreldris til að taka við meðlagsgreiðslum með barni úr höndum hins foreldrisins eða Tryggingastofnunar ríkisins, mæðra- eða feðralaunum og barnabótum og öðrum greiðslum frá hinu opinbera ef því er að skipta. Foreldrar geta síðan samið sín á milli um skiptingu greiðslna þessara ef svo býður við að horfa enda sé samkomulag foreldra um öll atriði er varða barnið forsenda sameiginlegrar forsjár eins og áður hefur komið fram. Það foreldri sem barnið á lögheimili hjá hafi einnig réttarstöðu einstæðs foreldris samkvæmt skattalögum. Enn fremur njóti það foreldri þeirra hlunninda sem ríki og sveitarfélög bjóða einstæðum foreldrum, auk þess er að framan greinir. Dvelji barn um tíma hjá því foreldri sem það á ekki lögheimili hjá geti það foreldri notið þessara hlunninda um stundarsakir, t.d. réttinda til dagvista barns. Sýslumenn skulu leiðbeina foreldrum rækilega um skilyrði sameiginlegrar forsjár og réttaráhrif er henni fylgja áður en þeir staðfesta samning foreldra þar að lútandi og enn fremur mun dómsmrn. gefa út leiðbeiningar um sameiginlega forsjá.
Allshn. leggur til að hluti framangreindra ummæla úr athugasemdum komi fram í frv. sjálfu þannig að við 1. mgr. 33. gr. bætist ákvæði þess efnis að í samningi um sameiginlega forsjá skuli greina hjá hvoru foreldra barn skuli eiga lögheimili. Réttarstaða þess foreldris sem barn á lögheimili hjá þykir best tryggð með því að kveða á um þetta í texta frv. Enn fremur er lagt til að kveðið verði á um að barn skuli að jafnaði hafa búsetu þar sem það á lögheimili og undirstrikar það eðli sameiginlegrar forsjár. Ljóst er að barn sem er í sameiginlegri forsjá foreldra sinna, sem ekki eru samvistum, getur ekki verið bundið af því að hafa fasta búsetu hjá því foreldri sem það á lögheimili hjá. Dvöl barnsins hlýtur að ráðast af samkomulagi foreldra og eftir atvikum í samráði við barnið sjálft.
Af tilefni þeirrar brtt. sem fram hefur komið frá minni hluta allshn. um að ákvæði frv. um sameiginlega forsjá öðlist ekki gildi fyrr en 1. júlí 1995 enda verði þá búið að setja öfluga fjölskylduráðgjöf á laggirnar, hlýt ég að hafa nokkur orð. Það er vissulega hægt að skilja þau sjónarmið er búa að baki ósk um aukna fjölskylduráðgjöf um allt land og víst er þörf slíkrar þjónustu. Sú þörf er þó miklu mun brýnni til handa þeim foreldrum sem eiga í ágreiningsmálum um börn sín, hvort heldur er um forsjá eða umgengni, en þegar foreldrar eru sammála um að fara sameiginlega með forsjá.
Nefndarmenn telja engan vafa leika á því að sýslumenn séu til þess bærir að sinna þeim skyldum sem á þá eru lagðir í frv., að leiðbeina foreldrum um réttaráhrif samnings um sameiginlega forsjá og að ganga úr skugga um að foreldrar hafi bæði vilja og getu til sameiginlegrar forsjár áður en þeir staðfesta samning foreldra þar að lútandi en eins og áður hefur komið fram er staðfesting sýslumanns skilyrði fyrir gildi samnings um forsjá.
Varðandi fjölskylduráðgjöfina vil ég enn fremur benda á að það orðalag í nál. minni hlutans að þá ,,verði öflug fjölskylduráðgjöf komin á laggirnar sem allir landsmenn eiga aðgang að``, er ekki svo skýrt sem skyldi. Hér kemur t.d. ekki fram hver skuli standa að þessari ráðgjöf, hvort það sé ríki, sveitarfélög eða annar aðili, og ekki á hvaða stöðum hún skuli starfrækt. Þess ber einnig að geta að í núgildandi lögum er kveðið á um fjölskylduráðgjöf, t.d. í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, sem samþykkt voru 19. mars 1991, og í lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 59/1983, þar sem segir m.a. í 19. gr. laganna að ,,á heilsugæslustöð eða í tengslum við hana skuli veita félagsráðgjöf, þar með talda fjölskyldu- og foreldraráðgjöf.``
Hér má einnig minna á frv. til nýrra laga um vernd barna og ungmenn sem áður hefur verið vikið að en þar eru m.a. ákvæði um fjölskylduráðgjöf. Er því ljóst að ekki skortir lagaheimildir til að veita vandaða fjölskylduráðgjöf en þó mun víða skorta á um framkvæmd laga um þetta efni. Ég hlýt þó að minna á að í reynd er veitt fjölskylduráðgjöf á nokkrum félagsmálastofnunum á landinu og að fjölskylduþjónusta kirkjunnar hóf á síðasta ári fjölskylduráðgjöf en við þá stofnun starfar prestur með sérmenntun á þessu sviði, sálfræðingur og félagsráðgjafi. Þá er starfandi fjöldi sérfræðinga er veitir fjölskylduráðgjöf gegn greiðslu, t.d. sálfræðingar, geðlæknar og félagsráðgjafar.
Af tilefni þeirra orða í nál. minni hluta allshn. að ekki hafi verið girt fyrir að hægt sé að fella niður meðlag með samkomulagi milli foreldra og að það sé ámælisvert verð ég að segja að ekki er alveg skýrt hvað hér er átt við. Það er alveg ljóst að frv. hefur engar slíkar heimildir að geyma og vil ég í því sambandi benda á dóm Hæstaréttar í máli nr. 112/1952 frá 23. júní 1954, en þar kemur skýrt fram að börn eiga sjálf rétt til meðlags og að foreldri sé óheimilt að afsala rétti barnsins til meðlagsins.
Hitt er jafnljóst að foreldri sem hefur í höndum úrskurð eða staðfestan samning um meðlagsgreiðslur með barni verður hvorki skyldað til að taka við meðlagsgreiðslum á grundvelli hans og Tryggingastofnunar ríkisins eða innheimta greiðslur með lögtaki. Þar hlýtur vilji foreldris að ráða.
Í lok ræðu minnar vil ég leggja áherslu á það álit meiri hluta allshn. að sameiginlegri forsjá er fyrst og fremst ætlað það hlutverk að verða börnum til velfarnaðar og styrkja tengsl þeirra við báða foreldra sína. Það er einnig trú okkar að með þessu réttarúrræði megi fækka forsjárdeilumálum og víst er að áhugi foreldra fyrir því að sameiginleg forsjá verði lögheimiluð er mikill enda hlýtur það að verða hverju foreldri, sem á í skilnaðarmáli, þung raun að afsala sér forsjá barna sinna. Getur hver og einn litið í eigin barm í þessu sambandi. Að auki er það mat margra lögfræðinga að bann við sameiginlegri forsjá í lögum kunni að vera andstætt 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og munu t.d. hafa gengið dómar í hæstarétti Hollands þess efnis. Mál af þessu tagi mun þó ekki hafa verið borið upp við Mannréttindadómstól Evrópu enn sem komið er en ekki er ólíklegt að til þess komi á næstunni. Hvort sem slíkt bann verður talið brot gegn 8. gr. eða ekki er þó alveg ljóst að með því að lögleiða heimild til sameiginlegrar forsjár fellur íslensk löggjöf betur að Mannréttindasáttmála Evrópu og að sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna en núgildandi lög gera.
Hæstv. forseti. Ég hef lokið við að mæla fyrir áliti meiri hluta allshn. varðandi frv. til nýrra barnalaga. Þar sem hér er um mjög mikilvægar réttarbætur að ræða, einkum hvað varðar hagsmuni barna, þá er það von mín að mál þetta fái góðar móttökur og verði afgreitt sem lög frá hinu háa Alþingi svo fljótt sem verða má.
