Ferill 333. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1991–92. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.
115. löggjafarþing. – 333 . mál.
758. Svar
fjármálaráðherra við fyrirspurn Guðnýjar Guðbjörnsdóttur um áætlanir í ríkisfjármálum fram í tímann.
Þegar núverandi ríkisstjórn kom til valda fyrir tæplega ári þótti sýnt að mikil óvissa væri fram undan í ríkisfjármálum. Þróun ríkisfjármála á árinu 1991 var í verulegum atriðum allt önnur en fjárlög höfðu gert ráð fyrir svo sem nú er kunnugt. Fram undan voru miklar breytingar í þróun þjóðarbúskaparins sem erfitt var að spá fyrir um. Allt þetta hefur komið enn betur fram eftir því sem tíminn hefur liðið.
Við þessar aðstæður þótti það þjóna litlum tilgangi að gera langtímaáætlun um ríkisfjármál. Þess í stað skýrði ríkisstjórnin stefnu sína í ríkisfjármálum í stefnuyfirlýsingu sinni, auk þess sem ítarlega er greint frá umhverfi og áformum ríkisfjármála í greinargerð með fjárlagafrumvarpi 1992 á bls. 239–246.
Greinargerðir um horfur í ríkisfjármálum hafa verið gerðar skv. 70. gr. laga nr. 52/1966 sem kom inn í lög þessi með lögum nr. 84/1985. Þær er að finna í fjárlagafrumvörpum sem hér segir:
Ár
bls.
1986 301–305
1987 308–311
1988 326–327
1989 320–322
Fyrsta árið, sem slík greinargerð fylgdi fjárlagafrumvarpi, er hún nokkuð ítarleg og gerir grein fyrir forsendum um hagvöxt, áætlun um þróun tekna og gjalda og lánsfjármál ríkissjóðs. Síðari áætlanir ná eingöngu til lánsfjármála og gera ekki sérstaklega grein fyrir tekjum, útgjöldum eða jöfnuði. Frá og með 1990 er ekki gerð sérstök grein fyrir horfum í þróun ríkisútgjalda næstu ára.
Reynslan af áætlunum fyrri ára hefur öll verið á þann veg að þær hafa reynst lítt raunhæfar. Eftirfarandi tafla sýnir hvernig áætlun í fjárlagafrumvarpi frá árinu 1986, bls. 305, leit út og hver raunveruleg útkoma varð. Í frumvarpinu var hún sett fram á verðlagi í árslok 1985 en hefur hér verið færð til meðalverðlags hvers árs samkvæmt lánskjaravísitölu í milljörðum króna:
Áætlun um greiðsluyfirlit ríkissjóðs.
Verðlag hvers árs.
1986
1987
1988
Tekjur
36
,5
42
,6
51
,5
Gjöld
36
,4
43
,4
54
,6
Jöfnuður
0
,1
-0
,8
-3
,1
Raunveruleg útkoma.
1986
1987
1988
Tekjur
38
,1
48
,9
64
,4
Gjöld
40
,1
51
,7
71
,6
Jöfnuður
-2
,0
-2
,8
-7
,2
Að nokkru leyti virðist vera hægt að skýra þennan mun með því að forsendur um hagvöxt í áætlun 1986 reyndust of lágt metnar. Hagvöxtur varð mun meiri en gert hafði verið ráð fyrir. Hins vegar ber að gæta þess að umrædd áætlun um ríkisútgjöld fékk hvorki pólitíska umfjöllun né var hún sérstaklega samþykkt af Alþingi. Þar á ofan er erfitt að gera áætlanir fram í tímann sem ná fram í valdatímabil næstu ríkisstjórnar.
–4. Er áðurnefnt lagaákvæði fullnægjandi til að skapa festu í stefnumörkun ríkisfjár mála fram í tímann að mati ráðherra eða telur hann æskilegra að slík stefnumörkun sé ákvörðuð með þingsályktunum á fleiri sviðum en nú tíðkast, sbr. t.d. vegáætlun (lög nr. 6/1977, 10. gr.) og flugmálaáætlun (lög nr. 31/1987, 1. gr.), t.d. á sviði mennta- og menningarmála? Telur fjármálaráðherra æskilegt og raunhæft að gera langtímafjárhagsáætlanir fyrir íslenska ríkið eins og tíðkast t.d. hjá Evrópubandalaginu?
Íslensk stjórnvöld hafa áður reynt þá stjórnunaraðferð að gera langtímaáætlanir um þróun þjóðarbúskaparins og stöðu ríkisbúskapar innan þess ramma. Fyrsta formlega áætlunin af þessu tagi var svokölluð þjóðhags- og framkvæmdaáætlun fyrir árin 1963–1966 sem samin var í ríkisstjórnartíð Ólafs Thors. Á fyrstu árum áttunda áratugarins var mikið reynt að koma á hagstjórn með framkvæmdaáætlunum þar sem niðurröðun fjárfestingaráforma átti að sitja í fyrirrúmi. Reynslan af þessari viðleitni varð ekki til þess að auka stöðugleikann í þjóðarbúskapnum. Hins vegar er hægt að leiða rök að því að áætlanir um einstaka verkefnaþætti ríkisins hafi skilað jákvæðum árangri. Á þetta að einhverju leyti við um vegáætlun og flugmálaáætlun.
Nokkrar nágrannaþjóðir okkar hafa lengi aðhyllst þá stjórnunaraðferð að gera langtímaáætlanir. Á það sérstaklega við um Norðmenn sem gert hafa fjögurra ára áætlanir um þróun þjóðarbúskaparins og fellt áætlanir um ríkisbúskap inn í þann ramma. Hið sama á við Svía. Aðrar Evrópuþjóðir, að Frökkum og Hollendingum undanskildum, hafa lítið lagt út á þessa braut. Hvergi er að sjá greinileg merki þess að umræddar þjóðir hafi borið skýran arð af langtímaáætlunum sínum.
Þrátt fyrir þá misjöfnu reynslu, sem lýst hefur verið hér að framan af áætlunarbúskap sem stjórnunaraðferð, má engu að síður telja að gagn geti orðið af áætlunum um ríkisfjármál til lengri tíma. Slík áætlun getur verið til þess fallin að stjórnvöld og Alþingi geri sér grein fyrir hver séu raunhæf mörk þess sem ríkisbúskapurinn getur annað og hvernig æskilegt sé að skipta hlutverkum milli ríkis og annarra geira þjóðarbúskaparins. Vegna þröngra tímamarka að loknum stjórnarskiptum á sl. ári og nauðsynjar þess að ráðast að brýnasta útgjaldavandanum gafst ekki tími til að undirbúa langtímaáætlun. Ríkisstjórnin tók þá ákvörðun við gerð fjárlaga 1992 að ná niður halla á fjárlögum á árunum 1992 og 1993 án þess að grípa til almennra skattahækkana. Gildi áætlunar til langs tíma stendur og fellur með því að pólitísk stefnumörkun liggi að baki. Fjármálaráðherra hyggst beita sér fyrir því að innan ríkisstjórnarinnar náist samstaða um gerð slíkrar áætlunar á þessu ári.
Að nokkru leyti virðist vera hægt að skýra þennan mun með því að forsendur um hagvöxt í áætlun 1986 reyndust of lágt metnar. Hagvöxtur varð mun meiri en gert hafði verið ráð fyrir. Hins vegar ber að gæta þess að umrædd áætlun um ríkisútgjöld fékk hvorki pólitíska umfjöllun né var hún sérstaklega samþykkt af Alþingi. Þar á ofan er erfitt að gera áætlanir fram í tímann sem ná fram í valdatímabil næstu ríkisstjórnar.
Íslensk stjórnvöld hafa áður reynt þá stjórnunaraðferð að gera langtímaáætlanir um þróun þjóðarbúskaparins og stöðu ríkisbúskapar innan þess ramma. Fyrsta formlega áætlunin af þessu tagi var svokölluð þjóðhags- og framkvæmdaáætlun fyrir árin 1963–1966 sem samin var í ríkisstjórnartíð Ólafs Thors. Á fyrstu árum áttunda áratugarins var mikið reynt að koma á hagstjórn með framkvæmdaáætlunum þar sem niðurröðun fjárfestingaráforma átti að sitja í fyrirrúmi. Reynslan af þessari viðleitni varð ekki til þess að auka stöðugleikann í þjóðarbúskapnum. Hins vegar er hægt að leiða rök að því að áætlanir um einstaka verkefnaþætti ríkisins hafi skilað jákvæðum árangri. Á þetta að einhverju leyti við um vegáætlun og flugmálaáætlun.
Nokkrar nágrannaþjóðir okkar hafa lengi aðhyllst þá stjórnunaraðferð að gera langtímaáætlanir. Á það sérstaklega við um Norðmenn sem gert hafa fjögurra ára áætlanir um þróun þjóðarbúskaparins og fellt áætlanir um ríkisbúskap inn í þann ramma. Hið sama á við Svía. Aðrar Evrópuþjóðir, að Frökkum og Hollendingum undanskildum, hafa lítið lagt út á þessa braut. Hvergi er að sjá greinileg merki þess að umræddar þjóðir hafi borið skýran arð af langtímaáætlunum sínum.
Þrátt fyrir þá misjöfnu reynslu, sem lýst hefur verið hér að framan af áætlunarbúskap sem stjórnunaraðferð, má engu að síður telja að gagn geti orðið af áætlunum um ríkisfjármál til lengri tíma. Slík áætlun getur verið til þess fallin að stjórnvöld og Alþingi geri sér grein fyrir hver séu raunhæf mörk þess sem ríkisbúskapurinn getur annað og hvernig æskilegt sé að skipta hlutverkum milli ríkis og annarra geira þjóðarbúskaparins. Vegna þröngra tímamarka að loknum stjórnarskiptum á sl. ári og nauðsynjar þess að ráðast að brýnasta útgjaldavandanum gafst ekki tími til að undirbúa langtímaáætlun. Ríkisstjórnin tók þá ákvörðun við gerð fjárlaga 1992 að ná niður halla á fjárlögum á árunum 1992 og 1993 án þess að grípa til almennra skattahækkana. Gildi áætlunar til langs tíma stendur og fellur með því að pólitísk stefnumörkun liggi að baki. Fjármálaráðherra hyggst beita sér fyrir því að innan ríkisstjórnarinnar náist samstaða um gerð slíkrar áætlunar á þessu ári.
