Flm. (Karl Steinar Guðnason)
:
Virðulegi forseti. Að þessu frv. til laga um greiðslur úr ríkissjóði o.fl. standa þeir alþingismenn sem sæti eiga í fjárln. Það eru þingmennirnir Karl Steinar Guðnason, Sturla Böðvarsson, Guðmundur Bjarnason, Margrét Frímannsdóttir, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir, Einar K. Guðfinnsson, Jón Kristjánsson, Árni M. Mathiesen, Gunnlaugur Stefánsson, Guðrún Helgadóttir og Árni Johnsen.
Í öllum atriðum utan breytingar á gildistíma byggir frv. á frv. um sama efni sem sömu þingmenn fluttu á síðasta þingi og varð ekki útrætt. Fjárveitinganefnd hafði áður flutt frv. á tveimur þingum en þá sem í fyrra varð frv. ekki útrætt.
Þetta frv. á eins og þingheimi er kunnugt rætur að rekja til tillagna er undirnefnd fjárveitinganefndar gerði síðla árs 1989. Tillögur nefndarinnar voru á þá lund að brýnt væri að setja skýrar reglur um greiðslur úr ríkissjóði og þá einkum þau skilyrði sem yrðu að vera fyrir hendi til þess að inna mætti greiðslur af hendi. Á grundvelli þessara tillagna var útbúið frv. um greiðslur úr ríkissjóði sem nefndin öll stóð að og var það lagt fram og mælt fyrir því á 112. löggjafarþingi 1989--1990. Málið varð ekki útrætt á því þingi.
Eins og ég gerði grein fyrir í framsögu á síðasta þingi hafa allmargar breytingar orðið á frv. frá upphaflegri gerð. Frv. það sem nú liggur fyrir, sem er eins og frv. það sem lagt var fram á síðasta þingi, var yfirfarið og endursamið af nefndinni með aðstoð og náinni samvinnu við fjmrn. og Ríkisendurskoðun. Ágæt samstaða náðist um málið með nefndinni og fjmrh. og lít ég a.m.k. svo á að hann styðji flutning þess.
Frumskilyrði fyrir greiðslum úr ríkissjóði er skilmerkilega orðað í sjálfri stjórnarskránni, en skv. 41. gr. hennar má ekkert gjald greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það er hins vegar kunnara en frá þurfi að segja að um árabil var framkvæmd ekki í neinu samræmi við þetta stjórnarskrárákvæði. Hinar svokölluðu aukafjárveitingar fjmrh. tíðkuðust mjög á árum áður. Segja má að aukafjárveitingavald þetta hafi fjmrh. öðlast með vitund og jafnvel vilja löggjafarvaldsins. Það kann að vera mjög hentugt að hafa heimildir af þessu tagi til að leysa úr brýnum vandamálum sem upp koma í rekstri ríkisins og stofnana þess og ekki er unnt að sjá fyrir við fjárlagaafgreiðslu. Einkum gat svigrúm af þessu tagi verið réttlætanlegt þegar ör verðþróun eða óðaverðbólga hafði í för með sér að fjárlagagerð var mjög ónákvæm. Hins vegar bauð kerfið upp á það að ýta mátti erfiðum, viðkvæmum og óþægilegum málum út af borðum þingmanna við fjárlagaafgreiðsluna til úrlausnar hjá fjmrh. í formi aukafjárveitinga. Með því móti mátti sneiða hjá erfiðri eða óþægilegri umræðu um ýmis vandamál.
Þegar litið er á þróun ríkisfjármálanna á síðasta áratug má sjá að hallinn á ríkissjóði var á þessu tímabili tugum millj. kr. hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir. Þannig var hallinn á árunum 1991 þrefalt hærri en gert hafði verið ráð fyrir í fjárlögum. Hér er um ótrúlega miklar vanáætlanir að ræða sem hljóta að vekja upp ýmsar spurningar um fjárlagagerðina og framkvæmd fjárlaganna. Það vekur ekki síður eftirtekt að svo virðist vera að fjárlög lifi sjálfstæðu lífi og taki ekki mið af raunverulegum umsvifum ríkisins. Þannig hafa á árunum 1984--1992 verið að meðaltali um 8 milljarða kr. frávik milli fjárlaga og raunverulegrar niðurstöðu útgjalda hjá A-hluta ríkissjóðs á föstu verðlagi en frávik á tekjur hafa aftur á móti á sama tímabili orðið helmingi minni en frávik gjalda. Þessi mikli munur verður ekki skýrður nema með tvennum hætti. Annars vegar að ekki hafi verið tekið tillit til upplýsinga um óhjákvæmileg útgjöld sem gera verður ráð fyrir að hafi legið fyrir við fjárlagagerð hverju sinni. Þetta hefur síðan verið leiðrétt seint og um síðir við afgreiðslu fjáraukalaga og ríkisreiknings með vísan til þess að um vanáætlun hafi verið að ræða. Hins vegar skýrist munurinn á ákvörðunum framkvæmdarvaldsins um verkefni eða rekstrarumfang til viðbótar því sem Alþingi hefur ákveðið með fjárlögum hverju sinni.
Mýmörg dæmi eru til um það frá liðnum áratug að ríkisstjórnir hafi stofnað til útgjalda upp á tugi
eða jafnvel hundruð millj. án þess að fjárveitingavaldið hafi nokkru sinni fengið að tjá afstöðu til þeirra. Reyndar má einnig finna nokkur dapurleg dæmi um að framkvæmdarvaldið hafi heimilað útgjöld vegna verkefna sem Alþingi hafði áður hafnað að styðja með fjárframlögum.
Þrátt fyrir það sem að framan segir er rétt að geta þess að allra síðustu árin hefur mjög dregið úr aukafjárveitingum eða öllu heldur heimildarlausum greiðslum úr ríkissjóði. Kemur þar einkum til breytt afstaða þings og þjóðar til þessara mála og tíðari afgreiðsla fjáraukalaga. Frumkvæðis síðustu ríkisstjórnar í þessum efnum ber vissulega að geta sérstaklega og virða. Þá er og rétt að geta þess að núv. ríkisstjórn hefur fetað sömu braut og gætt meira aðhalds en verið hefur um langan tíma. Enda þótt þessi ánægjulega þróun hafi átt sér stað er ekki þar með sagt að frv. það sem er til umræðu sé af þeim sökum óþarft. Því er í sjálfu sér ekki aðeins stefnt til höfuðs aukafjárveitingunum einum sér. Frv. er almennt ætlað að marka þær meginreglur sem verður að fara eftir við að skuldbinda ríkissjóð fjárhagslega, svo og að undirstrika þau skilyrði sem fyrir hendi þurfa að vera til þess að greiðslur úr ríkissjóði geti átt sér stað. Frv. er með öðrum orðum ætlað að setja framkvæmdarvaldinu markvissari reglur með ráðstöfun opinbers fjár en áður hefur tíðkast. Auk þess sem því er ætlað að skerpa skilin á milli fjárveitingavaldsins og framkvæmdarvaldsins.
Einn megintilgangurinn að baki frv. er að girða fyrir greiðslur úr ríkissjóði sem ekki eiga sér stoð í fjárlögum eða eftir atvikum fjáraukalögum. Þess í stað gerir frv. ráð fyrir að í fjárlögunum sjálfum verði ákveðið með hvaða hætti bregðast skuli við þegar breytingar verða á fjárþörf vegna þess að forsendur fjárlaga standist ekki þegar á reynir. Í samræmi við þetta meginmarkmið er grunnregla 41. gr. stjórnarskrárinnar áréttuð í 1. gr. til áherslu, svo og til að eyða öllum vafa um greiðslur úr ríkissjóði án skýrra heimilda verði ekki réttlættar með skírskotun til venju sem hafi unnið sér svo mikinn sess að hún teljist hafa lagagildi.
Önnur ákvæði frv. fela í sér á sinn hátt annað hvort nánari skýringu á meginreglunni eða mæla fyrir um frávik frá henni þar sem slíkt þykir nauðsynlegt til þess að tryggja snurðulausa og eðlilega framkvæmd.
Áréttað skal að meginreglan tekur ekki einungis til greiðslna úr ríkissjóði í hefðbundnum skilningi heldur og til hvers konar fjárskuldbindinga ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem fela í sér aukið rekstrarumfang frá því sem fjárlög gera ráð fyrir. Þannig er ekki nægjanlegt að almenn lög heimili að skuldbinda ríkissjóð fjárhagslega heldur verður og að afla heimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum til greiðslna í samræmi við nefndar skuldbindingar.
Eins og ég gat um áðan gerði ég sérstaklega grein fyrir einstökum greinum frv. á síðasta þingi. Þar sem nú er um sama frv. að ræða tel ég ekki ástæðu til að fjölyrða frekar um einstakar greinar frv. Þó vil ég víkja sérstaklega að 9. gr. þess en þar segir:
,,Fjármálaráðherra er á hverju fjárlagaári heimilt að stofna til tímabundins yfirdráttar í Seðlabanka Íslands vegna árstíðabundinna sveiflna í fjármálum ríkisins og semja, ef með þarf, um greiðslu yfirdráttarskuldar og um lánskjör. Hámark yfirdráttar skal ákveðið í fjárlögum ár hvert.``
Nýlega gerði fjmrh. samning um fyrirgreiðslu í Seðlabanka við ríkissjóð á árinu 1993. Samningur þessi felur m.a. í sér að takist ríkissjóði ekki að mæta fjárþörfinni með útboði ríkisverðbréfa getur Seðlabanki hlaupið undir bagga fyrstu 3--5 daga hvers mánaðar. Því sem umfram verður þarf ríkissjóður að mæta með útgáfu ríkisvíxla sem hann afhendir Seðlabanka Íslands. Víxlarnir verða í vörslu bankans fram að næsta útboðsdegi ríkisvíxla og greiðast þá upp. Seðlabanki getur að öðrum kosti sett víxlana á verðbréfamarkað og selt. Sem stendur er jafnan miðað við að útboð ríkisvíxla fari fram ekki sjaldnar en tvisvar í mánuði. Útboð ríkisbréfa til sex mánaða eru haldin einu sinni í mánuði, svo og spariskírteina.
Það má vissulega taka undir það að umræddur samningur, sem felur í raun í sér að yfirdrættinum er breytt í ríkisvíxla sem Seðlabankinn kaupir ef ekki tekst að afla fé með sölu ríkisbréfa á innlendum lánsfjármarkaði, er til þess fallinn að draga verulega úr yfirdrættinum. Hann breytir hins vegar ekki þeirri staðreynd að í raun er yfirdráttarheimild ríkissjóðs í dag ekki sett nein takmörk í fjárlögum. Það er algjörlega á valdi fjmrh. og Seðlabanka Íslands að setja yfirdráttarheimild ríkissjóðs einhver takmörk og þá í samningi, sbr. liður 2.1. í 6. gr. fjárlaga fyrir árið 1993.
Í þessu frv. er kveðið á um að heimild þessi verði áfram við lýði með þeirri mikilvægu breytingu þó að í fjárlögum verði mælt fyrir um hámark yfirdráttarins hverju sinni. Almennt eru menn sammála um að tímabært sé að takmarka heimildir ríkissjóðs til að stofna til yfirdráttar í Seðlabankanum ef ekki tekst að halda rekstri og lántöku ríkissjóðs innan ramma fjárlaga og þeirrar hámarksheimildar um yfirdrátt sem fjárlög mundu ákvarða á hverjum tíma ef þetta frv. yrði að lögum.
Ákvæði frv. miðast fyrst um sinn við að á hverjum ársfjórðungi hafi ríkissjóður heimild til yfirdráttar að hámarki 5% af heildargjöldum fjárlaga. Ljóst er að í kjölfar fyrrnefnds samnings fjmrh. við Seðlabankann er nauðsynlegt að taka þetta ákvæði til sérstakrar skoðunar í þeirri nefnd sem mun fjalla um frv. Meginatriði þessa máls er að Alþingi takmarki heimildir Seðlabankans til að veita ríkissjóði fyrirgreiðslu umfram heimildir hvort sem sú fyrirgreiðsla er í formi yfirdráttar á viðskiptareikningi ríkissjóðs hjá bankanum eða beinum kaupum hans á ríkisvíxlum.
Að öðru leyti vísa ég til útskýringa á greinum frv. til athugasemda sem í frv. koma fram og í lok þess. En að lokum vil ég geta þess að það er staðföst trú flm. að frv. þetta muni tryggja með viðunandi hætti að reglur stjórnskipunarlaga um fjárveitingavald Alþingis og eftirlitshlutverk verði í heiðri hafðar. Það
muni jafnframt veita framkvæmdarvaldinu nauðsynlegt aðhald í öllu því er lýtur að fjárhagsmálefnum ríkisins og fjármálastjórn, jafnframt því sem reglur þess ættu að stuðla að vandaðri og raunhæfari vinnubrögðum í fjárlagagerð en tíðkast hafa til þessa.
Virðulegi forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að frv. verði vísað til 2. umr. og fjárln.
Ég vil geta þess að við vinnslu á síðasta þingi óskaði fjárln. einnig eftir umsögn efh.- og viðskn. en það er tillaga mín að frv. verði vísað til fjárln.
