Guðmundur Bjarnason :
Hæstv. forseti. Hér er til umræðu væntanlega síðasta fjáraukalagafrv. fyrir árið 1992, en eins og þingheimur veit, þá var rétt fyrir áramótin samþykkt frv. til fjáraukalaga fyrir árið 1992 þar sem hefði átt að vera tekið nokkurt tillit til stöðu mála og átt að vera nokkuð ljóst hvernig einstakar stofnanir ríkisins, ráðuneyti og stofnanir þeirra, reiknuðu með að koma út eða hver staða þeirra yrði um áramót. Það sem vekur fyrst athygli við lestur eða yfirferð þessa frv. sem er nú til meðhöndlunar er það að greiðslustaða ríkissjóðs virðist vera allverulega breytt frá því að fjáraukalög voru seinast samþykkt í desembermánuði fyrir sl. ár. Það er ekki svo að það hafi verið um mitt ár eða á haustdögum heldur var komið fram í desember þegar Alþingi gekk endanlega frá og samþykkki þau fjáraukalög og þá væntanlega samkvæmt bestu vitund um það hvernig staða mála hjá ráðuneytum og einstökum stofnunum væri. Hér er hins vegar sýnt að samkvæmt þessu fjáraukalagafrv. hafa tekjur farið 400 millj. kr. umfram það sem þá var áætlað. Nú má svo sem segja það að 400 millj. kr. í innheimtu skatta yfir 100 milljarða kr. innheimtu sé ekki hátt hlutfall og kannski má segja innan skekkjumarka, en þó finnst mér að þegar svo nærri áramótum var komið eins og raun bar vitni þegar fjáraukalögin voru samþykkt í desember, þá hefði mátt sjá nokkuð fyrir hver staðan yrði. Þó vekur öllu meiri athygli að hér voru samþykkt viðbótarútgjöld til hinna ýmsu stofnana og ráðuneyta upp á nærri 2,5 milljarða eða samkvæmt frv. þessu 2 milljarða 491 millj. kr. Það vekur þó kannski enn meiri athygli að síðan kemur fram í yfirliti og yfirlýsingu og fréttatilkynningum frá hæstv. fjmrh. og frá ráðuneyti hans að ríkissjóður hafi komið svo og svo vel út, svona og svona mikið betur út en áætlanir gerðu ráð fyrir og útgjöld hafi reynst miklu minni en áður var áætlað. Af því má sjálfsagt álykta og gera sjálfsagt fjölmargir að svo vel hafi tekist til í ríkisfjármálum og í sparnaðaraðgerðum og áætlunum hæstv. ríkisstjórnar að eyðslan hafi orðið nærri því 3 milljörðum kr. minni en fjárlög seinasta árs hafi gert ráð fyrir.
Sé málið nú skoðað betur þá er auðvitað langt frá því að svo sé og ég vil segja víðs fjarri að hin nýju vinnubrögð sem hæstv. fjmrh. var að hæla sér og ríkisstjórn þeirri sem hann situr í af hér áðan við gerð fjárlaga á seinasta eða fyrir seinasta ár hafi skilað svo miklum árangri. Ég held að þetta sé eitt dæmið um það, en aðeins eitt dæmið, hversu fjarri það í raun er þó hægt sé að segja að hér sé nokkru minna eytt en seinustu fjáraukalög gerðu ráð fyrir, en það segir fyrst og fremst til um þá ónákvæmni sem var viðhöfð í þeim vinnubrögðum þegar áætlanir eru lagðar fyrir Alþingi um það hver útgjöldin kunni að verða. Tekjurnar reyndust nokkru meiri, segir í greinargerðinni og allt gott um það og innheimtust ívið betur en gert var ráð fyrir og eins og ég nefndi áðan, kannski innan skekkjumarka að tala um þessar 400 millj. kr. En ef við lítum aðeins á útgjöldin, þá er það sem sparast hefur og ráðherra hældi sér og samráðherrum sínum fyrir aðhald og sparnað, þá er nú þegar grannt er skoðað fyrst og fremst um tvo þætti að ræða sem hafa valdið því að hér hefur ekki verið eytt öllu sem áður var áætlað. Það er annars vegar það að vaxtagjöld eru verulega lægri heldur en áætlað hafði verið og ber að fagna því. Vaxtagjöld eru auðvitað hálfgerðir blóðpeningar að þurfa að eyða milljörðum kr. í að greiða vexti í stað þess að geta notað þá fjármuni til annarra og mikilvægra þátta í útgjöldum ríkisins. En þessi upphæð er samt verulega lægri heldur en áætlað var og hlýtur það að vekja athygli að áætlunin skuli ekki hafa verið nákvæmari um miðjan desember heldur en þetta, hálfur annar milljarður kr.
Hinn liðurinn sem mest munar um er svo það að ráðuneyti og stofnanir hafa ekki eytt þeim fjármunum sem þeim voru ætlaðir til stofnkostnaðar og viðhalds á seinasta ári. Stofnkostnaður og viðhald eru þeir liðir sem sparast hafa ef má kalla það sparnað eða segja að um sé að ræða sparnað en um það hef ég líka mínar efasemdir. Það er þá samhljóða þeim efasemdum sem fram koma í úttekt Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga fyrir árið 1992 þar sem Ríkisendurskoðun gerir ráð fyrir því að eitthvað af þessum stofnkostnaði muni streyma út á hinu nýbyrjaða ári, þ.e. á þessu ári, og því sé alls ekki um raunverulegan sparnað að ræða í útgjöldum ríkissjóðs þó greiðslustaðan hafi verið þessi um áramótin. Hæstv. fjmrh. greindi frá því sem nýjung í vinnubrögðum nú og ég er algerlega sammála honum um það að ég tel að það sé mjög mikilvæg nýjung að gefa stofnunum og ráðuneytum möguleika á því að flytja fjármuni milli ára og þurfa ekki að strekkjast við það eða gera ráð fyrir því að öllu sé nú upp eytt um áramót til þess að eiga möguleika á að nýta þá fjármuni sem þeim hafa þó verið ætlaðir á fjárlögum og fjáraukalögum undangengins árs.
En ef við lítum á þessar upphæðir þá kemur það fram í greinargerð með frv. sem nú er til umræðu, skýringar við 3. gr. frv., að nánast í öllum ráðuneytunum er gerð grein fyrir upphæð stofnkostnaðar sem ekki hafi verið eytt á sl. ári og séu fluttar til næsta árs. Leyfi ég mér að taka tvær eða þrjár tilvitnanir. Í 1. liðnum sem er æðsta stjórn ríkisins segir, með leyfi hæstv. forseta:
,,Þar af eru 42,6 millj. kr. vegna stofnkostnaðar á Bessastöðum sem fluttar eru til næsta árs.`` Um menntmrn. segir: ,,Þar af eru 299,5 millj. kr. vegna stofnkostnaðar.`` Utanrrn. er að vísu með lægri tölu en þó aðeins. Landbrn. er með um 84 millj. kr., dóms- og kirkjumrn. með 60 millj. þar sem líka segir: ,,Þar af eru 59,1 millj. kr. vegna stofnkostnaðar og viðhalds sem fluttar eru til næsta árs.`` Þetta á við um öll ráðuneytin og samanlagt eru þessar tölur upp á 1.100--1.200 millj. kr. og þar er þá kominn þessi svokallaði sparnaður. Ég spyr hæstv. fjmrh. hvort hann geri sjálfur ekki ráð fyrir því að eitthvað af þessum upphæðum, kannski meiri hlutinn af þeim, fari út núna og verði ráðstafað á þessu ári þannig að hér sé ekki um sparnað hjá ráðuneytunum að ræða.
Ég vil líka benda á annað sem mér finnst dálítið merkilegt í þeirri glímu sem aðilar á vinnumarkaði hafa háð við ríkisvaldið vegna kjarasamningagerðarinnar að fá ríkisvaldið til þess að leggja einhverja fjármuni í framkvæmdir til þess að auka atvinnu. Menn eru kannski að tala um einhver hundruð millj. kr., þá skuli það koma í ljós að geymdar fjárveitingar vegna einmitt þessara sömu þátta, framkvæmda á vegum hins opinbera og viðhalds, skuli vera á annan milljarð kr. frá fyrra ári. Ef þessu hefði nú verið varið til þeirra verkefna á seinasta ári sem áætlað var, þá hefði hallinn vissulega verið sem því nam hærri eða lækkunin á útgjöldunum sem því nemur minni í þessu frv., þá hefði kannski atvinnuástandið verið líka með eitthvað öðrum hætti heldur en raun ber vitni í dag og þrýstingur á stjórnvöld til aðgerða til þess að koma á kjarasamningum e.t.v. aðeins minni. En ég held að skýringanna sé kannski að leita að einhverju leyti í því að svo hart hefur verið gengið fram af hálfu ráðuneytanna, hæstv. ráðherra og forsvarsmanna stofnananna, um það að halda sig innan ramma fjárlaga að forstöðumennirnir hafa gripið til þess að halda stofnkostnaðarfjárveitingunum og viðhaldsfjárveitingunum eftir. Þeir vilja auðvitað fyrst og fremst sjá um það að stofnanirnar sinntu sínu hlutverki, gegndu sínu hlutverki, veittu þá þjónustu sem þeim er ætlað en spara við sig að fara í þær framkvæmdir sem þeim var þó ætlað eða var heimilt skulum við segja, var heimilt samkvæmt fjárlögum fyrra árs að leggja í. Þess vegna eru þessar upphæðir ónotaðar og ef við ætlum að standa við þau fyrirheit að leyfa stofnunum að flytja fjárveitingar milli ára og nýta sér þessa stöðu sem er þá jákvæð hjá viðkomandi stofnunum, þá á þetta fjármagn eftir að fara að verulegu leyti út núna á þessu nýbyrjaða ári.
Þetta vildi ég draga fram fyrst sem athugasemd mína við frv. sem er til umræðu og þau vinnubrögð sem mér sýnist að hafi verið viðhöfð á seinasta ári, ónákvæma áætlanagerð við fjáraukalagagerðina
í haust og sem samþykkt voru í desember og það hversu hart hefur verið gengið að stjórnendum stofnananna að fara ekki umfram á fjárlögum. Það er auðvitað gott að staðið sé við fjárlög . . . ekki hægt að ætlast til annars en að menn geri það og þaðan af síður að hvetja til hins gagnstæða, en þarna var búið að skapa svo mikla spennu og svo mikla hræðslu eða ótta hjá forsvarsmönnum stofnananna um að þeir gætu ekki haldið sig innan fjárlagarammans að þessi verður afgangurinn.
Þegar litið er á þær hugmyndir sem uppi voru hins vegar um áætlaðan sparnað í ríkisfjármálunum á árinu 1992, þá átti hann að vera með nokkuð öðrum hætti en þeim að draga úr stofnkostnaði og viðhaldsframkvæmdum. Hann átti að vera fólginn í því að draga úr launa- og rekstrarútgjöldum. Það átti að draga úr tilfærslum og þar áttu að vera megintölurnar eða áætlaður sparnaður upp á rúma 5 milljarða kr. En sparnaðurinn færist sem sagt yfir í vaxtagjöldin upp á tæpa 2 milljarða og fjárfestingarnar upp á 2 milljarða. Þannig sýnist mér þetta nú líta út, hæstv. fjmrh., og auðvitað væri hægt að fara mörgum orðum um það hvernig til hefur tekist í einstöku ráðuneytum og spyrja spurninga. Kannski ætti það þá fremur við um einstaka fagráðherra að velta því upp við þá hvernig þeim hefur gengið að standa við þau fyrirheit og þau nýju vinnubrögð sem hæstv. fjmrh. var að tala um að hér hefðu verið viðhöfð og tekin hefðu verið upp fyrir fjárlagagerðina við seinasta ár.
Hann nefndi það líka, hæstv. ráðherra, að langur vegur var frá að tækist að standa við þá tekjuöflun af sölu eigna sem áætluð hafði verið. Í upphafi árs var gert ráð fyrir að selja eignir fyrir 1 milljarð 75 millj. kr. Þær hafa síðan lækkað um 575 millj. kr. í fjáraukalögunum þannig að eftir stóðu 500, millj. kr. en af þessum 500 millj. kr. náðist ekki einu sinni að innheimta helminginn eða ekki nema 238 millj. kr. þannig að óinnheimtar voru 262 millj. kr. Og sama virðist muni verða uppi á þessu ári sem nú gengur yfir okkur. Þar var gert ráð fyrir verulegum tekjum af sölu eigna sem sýnist nú þegar ljóst að ekki muni ganga eftir, en það bíður betri tíma að ræða þau mál.
Mig langar að fara hér örfáum orðum um nokkra þætti sem ráðgert var að spara verulegar upphæðir á og hefur ekki gengið fram svo sem ráðherrar höfðu hugsað sér. Þar munar nú kannski mestu um áætlaðan sparnað í heilbrigðis- og tryggingamálum, bæði af því að það er að sjálfsögðu stærsta ráðuneytið eða útgjaldasamasta skulum við fremur segja þá horfa menn til þess að þar sé helst um auðugan garð að gresja og hægt að ganga langt í að ná fram sparnaði og gæta aðhalds. Auk þess hefur hæstv. núv. heilbr.- og trmrh. hefur farið fram með miklum bægslagangi og stundum kokhreysti í áætlunum sínum um það að skera niður útgjöld til þessa annars viðkvæma og mikilvæga málaflokks. En það kemur líka í ljós að málin hafa ekki gengið fram með þeim hætti sem ráðherra hafði hugsað sér og langur vegur frá því að þau markmið hafi náðst. Hér segir t.d. í greinargerð Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga fyrir árið 1992, þar sem m.a. er fjallað um þennan áætlaða sparnað, með leyfi forseta:
,,Af 3 milljarða kr. áætluðum sparnaði rekstrarútgjalda hafa um 2 milljarðar kr. náð fram að ganga. Fjárfesting og stofnkostnaðarframlög urðu um 1,6 milljörðum kr. lægri en ráð var fyrir gert og viðhaldskostnaður hækkaði um 400 millj. kr. minna en áætlað var.`` Þetta er það sem ég hef verið að draga hér fram um stofnkostnað og viðhaldið. Síðan segir hérna: ,,Hins vegar nam hækkun almannatrygginga, atvinnuleysistrygginga, niðurgreiðslna og annarra tilfærslna um 300 millj. kr. en áætlaður sparnaður ársins var 2,5 milljarðar kr.``
Sparnaðurinn var áætlaður 2,5 milljarðar en útgjöldin hækkuðu um 300 millj. kr. þannig að það var æðilangt frá því að markmiðin næðust hér við þessi nýju vinnubrögð hæstv. ráðherra.
Hæstv. heilbrrh. hefur nokkuð hælt sér af því að þrátt fyrir það að markmiðin um að draga úr lyfjakostnaði og ýmsum öðrum útgjöldum í hans ráðuneyti hafi ekki gengið fram, þá hafi þó tekist að lækka og spara allnokkuð í fjárveitingum til sjúkrahúsanna. Mestu muni um aðhaldsaðgerðir á stóru sjúkrahúsunum þremur í Reykjavík eða á höfuðborgarsvæðinu og hafi sá sparnaður skilað liðlega 560 millj. kr. Hér er um stóra upphæð að ræða og ber ekki að gera lítið úr því að það náist að gæta aðhalds í rekstri þessara dýru stofnana. En hins vegar hef ég stundum haldið því fram áður hér úr þessum ræðustól að það séu ekki öll kurl komin til grafar hvað þennan sparnað varðar og ég gef heldur lítið fyrir þá skýrslu sem hæstv. heilbr.- og trmrh. hefur þó hampað mjög og hælt sér af frá Ríkisendurskoðun um þennan sparnað þar sem reynt er að gera grein fyrir því að þessi sparnaður hafi haft lítil áhrif. Ég held að við séum ekki búin að sjá það hver áhrifin kunna að verða. Ég óttast meira langtímaáhrif af slíku en skammtímaáhrifin og veit það að stjórnendur og starfslið þessara stofnana leggja sig fram um það að starfsemin fari ekki úr skorðum og öll sú þjónusta sé veitt áfram sem hnökraminnst þó að dregið sé úr fjárveitingum og þurfi að gæta hins ýtrasta aðhalds. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir, og er nú orðalagið reyndar varkárt, með leyfi forseta:
,,Enn sem komið er bendir ekkert til þess að lækkun á framlögum til sjúkrahúsanna þriggja hafi haft í för með sér verulega breytingu á þjónustu við sjúklinga almennt.``
Þetta er varkárt og ég leyfi mér að spyrjast fyrir um það, hvaðan hefur Ríkisendurskoðun þessa niðurstöðu og hvaðan eru þessar upplýsingar fengnar? Ég hringdi í landlækni til þess að spyrja hann eftir því hver væri hans afstaða til þessa máls og hvort hann hefði verið spurður um það, hvort Ríkisendurskoðun eða aðrir aðilar sem að þessu hafa komið hafi leitað álits hans á þessum sparnaði og afleiðingum hans og hann tjáði mér að svo hefði ekki verið og er þó landlæknir sá sem helst hefur yfirsýn yfir þessi mál. Hér segir síðar í skýrslu Ríkisendurskoðunar að biðlistar séu nánast óbreyttir og er þó aðeins eitt nefnt til. Það er biðlisti einstaklinga á Borgarspítalanum vegna gerviliða sem er nánast óbreyttur, en einnig eru
nefndar hér hjartaaðgerðir. Biðlisti hjartaaðgerða hefur styst, enda var gripið til sértsakra aðgerða til þess að stytta biðlista vegna hjartaaðgerða. Það var gripið til sérstakra aðgerða í því sambandi og verður að líta á það óháð þessum sparnaðaraðgerðum og hugsanlegra áhrifa af þeirra völdum.
Ég vil þess vegna ítreka það, hæstv. forseti, að ég hef mínar efasemdir um þau vísindi sem liggja að baki þessari skýrslu um sparnaðinn á sjúkrahúsunum. Þó að hægt sé að benda á það að í krónum talið hafi nokkuð sparast þá vitum við ekki um það hver áhrifin kunna að hafa verið. Hér er t.d. nefnt í skýrslunni að legudögum hafi fækkað um 8.800 á þessum þremur sjúkrahúsum milli ára 1991 og 1992 eða um 1,5%. En ef gluggað er í eldri skýrslu sem ég held að hefði verið nauðsynlegt að gera til samanburðar til þess að sjá hver þróunin hefur verið til lengri tíma litið, þá kemur í ljós að fækkun legudaga á milli áranna 1990 og 1991 var á Ríkisspítölunum einum 10.150 legudagar eða 2,5% og 2,2% á Borgarspítalanum. Það var meiri fækkun það árið heldur en seinasta ár sem segir okkur að þær aðhaldsaðgerðir sem sjúkrahúsin hafa gripið til á þeim tíma hafa auðvitað verið að skila sér fram á seinasta ár, hafa haft einhver áhrif á það og veruleg fækkun á legudögum á milli ára 1990 og 1991 hafi auðvitað leitt til þess að ekki þurfti að grípa til eins harkalegra aðgerða á seinasta ári og menn hafa reynt eins og ég nefndi áðan að verja þá þjónustu sem hefur verið í gangi.
Sama má segja þegar rætt er um það að aðgerðum hafi fjölgað jafnvel þrátt fyrir minni fjárveitingar, þá erum við á hverju ári að taka í gagnið nýja tækni, nýja þjónustu og við erum að fá nýja unga menn til starfa með nýja þekkingu og reynslu sem þeir hafa áunnið sér erlendis og allt hefur þetta auðvitað áhrif á starfsemina og hefur sín áhrif, kannski enn þá fremur en það að upphæðum sé hnikað til milli ára. Það svo margt margt annað sem spilar inn í það að úttekt svo þröng sem hér er gerð og að mér virðist með litlum upplýsingum getur ekki sagt okkur mikið til um það hvað hefur verið að gerast.
Mig langar í sambandi við tilfærsluna milli ára sem ráðherra greindi hér frá og gerð er grein fyrir í greinargerð frv., yfirfærsluheimilda og gjalda frá 1992--1993, að spyrja aðeins út í það hvað varðar þessar reglur sem hér eru fram settar og við höfum reyndar rætt áður. Ég hygg að það hafi verið rætt um það einhvern tíma á seinasta ári þegar fjallað var um yfirfærslu milli áranna 1991 og 1992, að þær vinnureglur sem ráðuneytið notar þurfa að vera vandaðar og menn þurfa að átta sig á því vel hvernig að þessu á að standa þannig að leikreglur skapist sem allir geta unað við og stjórnendur stofnana geti verið nokkuð sáttir við og þá líka að þeim sé ljóst að hverju þeir ganga þegar þeir reyna að geyma fjárveitingar milli ára. Hér er t.d. í 2. tölul. í þessum reglum á bls. 13 í greinargerðinni með frv. sagt, með leyfi forseta:
,,Ekki er fluttur greiðsluafgangur hjá stofnunum sem fengið hafa aukafjárveitingu á árinu. Undantekningar eru gerðar þegar um er að ræða afmörkuð verkefni sem ekki hefur tekist að ljúka fyrir áramót.``
Ég held að hér sé mál sem við þurfum að staldra við og huga sérstaklega að hvernig staðið er að því þegar um hefur verið að ræða að stofnanir hafa fengið aukafjárveitingar og ekki síst að þessu sinni þegar það er ljóst einmitt í frv. núna að verulegur hluti af því sem sparaðist um sjálf áramótin, þ.e. í greiðslustöðunni um áramótin, á eftir að fara út á þessu nýbyrjaða ári í framkvæmdir og viðhaldskostnað ef stofnanirnar fá að nota það sem þeim var þó að einhverju leyti veitt með aukafjárveitingum, þ.e. það sé ekki algilt að aukafjárveitingar séu strikaðar út og það sé þá skoðað vandlega hvaða tilvik það eru þegar rætt er hér um afmörkuð verkefni sem ekki hefur tekist að ljúka fyrir áramót. Ég hef hér t.d. sérstaklega í huga ákveðna leiðréttingu sem gerð var á seinasta ári vegna sértekna á Ríkisspítölum upp á nærri 100 millj. kr. og það mundi vissulega muna mikið um það og kæmi stjórnendum Ríkisspítala mjög á óvart ef það væri svo að það ætti ekki að flytja þessa fjárveitingu til. Nú sé ég það ekki í því yfirliti sem fylgir með greinargerðinni um tilfærslur fjárveitinga, en það kann að vera að þar séu einhverjar aðrar upphæðir færðar á móti sem mér er ekki kunnugt um og verður auðvitað aflað upplýsinga um það í meðferð fjárln. á þessu frv. þegar það kemur þangað eins og ýmsum öðrum tölum sem hér þarf að taka til skoðunar og þá ekki aðeins þeim sem hæstv. ráðherra benti fjárln. sérstaklega á heldur ýmsum öðrum. Það má reyndar nefna það að hæstv. ráðherra minnti á framlög t.d. í Tryggingastofnun ríkisins upp á rúmar 450 millj. en þá kemur fram í listanum um yfirfærslurnar að Tryggingastofnun ríkisins er síðan gert að spara á næsta ári eða flytja með sér yfir 200 millj. kr. sem hæstv. heilbr.- og trmrh. þarf þá líklega að glíma við að spara í viðbót við það sem fjárlög ársins í ár, fjárlög ársins 1993 gera ráð fyrir að hann spari í sínu ráðuneyti eða sínum málaflokkum, þá er hér gert ráð fyrir að Tryggingastofnun ríkisins flytji yfir 200 millj. kr. sem þarf að spara að auki. Ég held að það sé því ýmislegt sem þarf að skoða betur í þessum málum og í þessu frv. sem hér liggur nú fyrir til umræðu.
Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að taka að þessu sinni lengri tíma til umfjöllunar um málið, en mér sýnist að því miður hafi nú farið svo að ýmislegt af þeim fyrirheitum sem hæstv. ríkisstjórn var með um að draga úr ríkisútgjöldum hafi ekki gengið eftir og nýju vinnubrögðin hafi ekki skilað því sem til var ætlast eins og dæmin sanna og fjölmörg dæmi eru um í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaganna á seinasta ári. Það séu aðrir þættir sem ráðið hafa meiru um það að ekki fór allt út sem þó var búið að gera ráð fyrir með fjáraukalögunum. Þeir fjármunir voru ekki allir greiddir út fyrir áramót, en það er ekki um að ræða sparnað því að verulegur hluti af stofnkostnaðarframlögum og viðhaldsfjárveitingum á eftir að fara út á þessu ári.
