Stjórnarskipunarlög

     Svavar Gestsson :
    Virðulegi forseti. Þessar umræður um EES-málið og ekki síst stjórnarskrárþátt þess eru auðvitað með þeim hætti að mér liggur við að segja að það væri eðlilegt og óhjákvæmilegt að hver einasti þingmaður gerði grein fyrir afstöðu sinni. Hér er komið að grundvallarþætti, kjarna sjálfrar stjórnskipunarinnar. Ég tel að miðað við þann eiðstaf sem við höfum öll undirritað, þá sé okkur skylt að fara mjög vandlega yfir þetta mál, þ.e. stjórnarskrárþáttinn, stjórnskipunarþátt þess. Ég tel að það sé í raun og veru ekki við hæfi að reyna að losa sig frá afstöðu í þessu máli með því að liggja í fortíðarfundargerðum eins og hér hefur dálítið verið gert eða með öðrum skylmingaæfingum af því tagi. Ég tel að málið sé alvarlegra en svo að við getum ýtt því frá okkur með því að setja í gang, mér liggur við að segja, hefðbundnar, almennar pólitískar umræður. Málið er miklu alvarlegra og miklu stærra. Þetta er vissulega stærsta málið sem fjallað hefur verið um á Alþingi frá því að lýðveldið var stofnað. Þetta er stærsta mál sem fjallað hefur verið um á Alþingi Íslendinga frá því að lýðveldið var stofnað og það mun, ef samþykkt verður, hafa víðtækari áhrif en öll önnur mál sem til þessa hefur verið fjallað um á Alþingi og man ég þó eftir máli eins og EFTA-málinu og fleiri heitum deilumálum sem verið hafa á dagskrá undanfarna áratugi. Þess vegna erum við stödd á sögulegri stund og verðum sem alþingismenn að gera það upp við okkur hvaða afstöðu við höfum í einstökum atriðum og getum ekki látið neinn segja okkur hvaða afstöðu við eigum að hafa. Við getum ekki, eins og hæstv. forsrh. benti á í gær eða fyrradag, látið okkur nægja að skipa okkur í stjórnarlið og stjórnarandstöðu. Málið ristir í raun og veru miklu dýpra en svo að við höfum leyfi til þess. Auðvitað kann svo að fara að þeir sem fylgja stjórninni verði flestir sammála í máli af þessu tagi og þeir sem fylgja stjórnarandstöðunni verði flestir sammála. Auðvitað kann svo að fara. Hitt er engu að síður óhjákvæmileg skylda hvers einasta alþingismanns að taka sjálfstæða afstöðu í máli af þessu tagi, vega það og meta og velta því fyrir sér: Er ég að gera rétt eða rangt? Því hér er ekki verið að taka ákvarðanir um atriði í fyrirkomulagi íslenska ríkisins á árinu 1993. Hér er ekki verið að ákveða fyrirkomulag á innheimtu virðisaukaskatts, ekki verið að ákveða hvernig haga skuli framkvæmdum í vegamálum í Norðurl. e. eða annars staðar á árinu 1993, ónei. Hér er verið að taka ákvörðun um skipan meginþátta íslenska þjóðfélagsins inn í framtíðina til margra áratuga og mér finnst að okkur alþingismönnum beri í raun og veru skylda til að nálgast málið með þessu hugarfari. Þess vegna verð ég að segja alveg eins og er að mér fannst t.d. málflutningur hv. 3. þm. Reykv. fyrr í umræðunni ekki leiða okkur inn í þann veruleika sem umræðan þarf að hrærast í. Hún á ekki að vera pex, hún á að vera umræða sem bendir til þess að við tökum þann eiðstaf alvarlega sem við undirritum sem alþingismenn. Það er kjarni þessa máls að mínu mati.
    Út af fyrir sig vil ég segja það hér, virðulegi forseti, að vafamálin varðandi stjórnarskrána hefur flestum verið býsna vel til skila haldið, m.a. með þeim hætti að menn hafa lesið upp úr álitsgerðum sem birst hafa frá lögfræðingum, öllum virtum. Það er full ástæða til að hlusta á þá og ástæðulaust að ýta því frá sér sem þeir segja af því að það kunni að vera mönnum óheppilegt eftir því hvar þeir standa í hinni almennu stjórnmálaumræðu.
    Málið snýst að mínu mati efnislega og formlega um þrennt, og þá er ég að tala um EES-málið. Það snýst í fyrsta lagi um spurninguna um það hvort við Íslendingar viljum taka inn á okkur hið svokallaða fjórfrelsi á öllum eða flestum sviðum. Um það ræðum við undir dagskrárlið nr. 2 sem liggur fyrir fundinum í dag.
    Í öðru lagi ræðum við um stjórnarskrárþáttinn og hvort ákvæði EES-samningsins samrýmast íslensku stjórnarskránni og hvort aðild okkar að EES-kerfinu samrýmist íslensku stjórnarskránni.
    Í þriðja lagi hljótum við að velta því fyrir okkur, sem ég ætla aðallega að fjalla um í ræðu minni vegna þess að hinu hafa verið gerð ítarleg skil, hvort það samrýmist íslensku stjórnarskránni að við að hluta til a.m.k. setjum okkur inn í stjórnkerfi Evrópubandalagsins sem við erum ekki aðilar að.
    Auðvitað er það svo að meiri hluti Alþingis hefur fulla heimild samkvæmt lögum og stjórnarskrá að taka tilteknar ákvarðanir. Fjórmenningahópur utanrrh. telur t.d. að heimilt sé að framselja tiltekið vald á takmörkuðu og skýrt afmörkuðu sviði. Setjum svo að málin standi þannig og að um sé að ræða framsal til aðila sem við ákveðum að verða þátttakendur í. En spurningin er hins vegar þessi: Stenst það stjórnarskrána og þá skyldu sem við höfum sem alþingismenn að við framseljum tiltekið vald til stofnunar, félags, til alþjóðasamtaka sem við erum ekki í, þ.e. til Evrópubandalagsins? Stæðist það að við tækjum ákvörðun um að framselja tiltekið vald, þó að á takmörkuðu sviði væri, inn í alþjóðasamtök, t.d. einhvers staðar allt annars staðar á hnettinum? Kæmi til greina að við ákvæðum að afsala okkur tilteknu valdi þó að á takmörkuðu sviði væri, t.d. til samtaka Afríkuríkja, Norður-Ameríkuríkja eða hvað?
    Ég verð að segja alveg eins og er, virðulegi forseti, að þann tíma sem ég hef hugsað um EES-málið, sem er orðinn alllangur því ég átti t.d. aðild að síðustu ríkisstjórn, er afstaða mín sú að skynsamlegt sé að kanna mjög rækilega hvort rétt sé að Íslendingar gerist aðilar að Evrópsku efnahagssvæði. Ég tel það skynsamlegt. Og burt séð frá því hvaða afstöðu menn kunna að hafa haft til síðustu ríkisstjórnar tel ég að það hafi verið skynsamleg ákvörðun. Ég tel jafnframt að það hefði að mörgu leyti verið auðveldara t.d. fyrir mig sem stjórnmálamann, ef ég hefði getað tekið þá ákvörðun að standa að þessari niðurstöðu varðandi fjórfrelsið burt séð frá málinu að öðru leyti. En ég hlýt að játa það úr þessum ræðustól að það sem réð úrslitum um persónulega afstöðu mína að lokum í þessu máli var ekki fyrst og fremst fjórfrelsið og þeir þættir þó að þar megi auðvitað fjölmargt gagnrýna. Það sem mér finnst langsamlega stærst í þessu máli er það að með þessu er verið að gera tillögu um að við afsölum hluta af valdi okkar í hendur alþjóðlegum samtökum sem við erum ekki í.
    Ég heyrði það t.d. á hv. þm. Tómasi Inga Olrich áðan, sem flutti nokkurn fortíðarfyrirlestur, að hann kvaðst vilja fara vandlega yfir þessi mál og taka þátt í umræðunni um þau. Ég tek það sem góðviljaða yfirlýsingu af hans hálfu um að hann vilji umgangast þau með opnum huga. Ég tók eftir því að hæstv. forsrh. tók þannig til orða að ég tel að ætla megi að hann vilji skoða stjórnarskrármálin, kannski ekki endilega í því samhengi sem þau eru af hálfu stjórnarandstöðunnar en e.t.v. í einhverju öðru samhengi. Ég tel það mikilvæga yfirlýsingu af hálfu hæstv. forsrh. sem er sá maður sem ber meiri ábyrgð í þessu máli en nokkur annar maður inni í þessum sal. Og ég verð að segja að mér fannst það mjög sérkennilegt við þessa fjórmenninganefnd utanrrh. að hæstv. forsrh. skyldi ekki eiga þar beinan fulltrúa. Hæstv. forsrh. getur út af fyrir sig sagt að nefndin hafi verið tilnefnd í samráði við sig og þarna séu valinkunnir menn sem hafi starfað lengi í Sjálfstfl. og allt svoleiðis, en það er ekki það sem kemur þessu máli kannski við. Staðreyndin er auðvitað sú að það eðlilega hefði verið að hæstv. forsrh. hefði skipað nefndina til þess að fara yfir stjórnarskrána úr því að málið var sett í hendur ríkisstjórninni á annað borð sem var röng aðferð að okkar mati. En auðvitað átti forsrh. sjálfur að fara með þetta mál, miklu frekar en utanrrh., og það er skothent miðað við verkaskiptingu Stjórnarráðsins að utanrrh. skuli hafa tekið þetta mál í sínar hendur með þeim hætti sem hann gerði, þar sem hann skipar nefnd sem á að fjalla um hans eigin handarverk. Auðvitað hefði verið eðlilegra að hæstv. forsrh. hefði sinnt því máli vegna þess að hann er sá aðili sem er ábyrgari eða

á að vera ábyrgari en allir aðrir í máli af þessu tagi.
    Ég tel þess vegna, virðulegi forseti, með hliðsjón af því að í áliti fjórmenninganna er mjög lítið fjallað um EB-þátt málsins, hljóti ég sem alþingismaður að geta kallað eftir því að sá þáttur verði skoðaður alveg sérstaklega.
    Í álitsgerð fjórmenninganna er farið yfir stjórnkerfi hins Evrópska efnahagssvæðis lið fyrir lið og þar eru menn sýknaðir af valdaframsali á svo að segja öllum sviðum. En það er hvergi með nægjanlega skýrum hætti farið yfir það í álitsgerð fjórmenninganna hvernig það samrýmist íslenskri stjórnskipun að við framseljum Evrópubandalaginu, sem við erum ekki í, hluta af því valdi sem við höfum. Ég verð að segja fyrir mitt leyti, virðulegi forseti, að ég tel að ég hafi enga heimild til þess sem alþingismaður að taka slíka ákvörðun jafnvel þó ég væri ofstækisfullur áhangandi fjórfrelsisins að öðru leyti. Það kemur ekki því máli við sem ég er að ræða hér sérstaklega.
    Dr. Guðmundur Alfreðsson fjallar um þetta mál á síðum 18--20 í greinargerð sinni, sem hv. þm. hafa barið augum og haft á borðinu hjá sér nú um nokkurt skeið. Þar segir hann m.a. í minnisgrein 61:
    ,,Ég hef lýst þeirri skoðun minni að það er margt í EES-samningnum og fylgiheimildunum um vald EFTA- og EES-stofnana sem ýmist brýtur í bága við eða orkar tvímælis miðað við gildandi stjórnskipunarlög. Hér hlýtur að vakna viðbótarspurning. Getur frjálst og fullvalda ríki, með tilvísun í 1. og 2. gr. stjórnarskrárinnar, framselt framkvæmdar- og dómsvald til alþjóðastofnunar sem við erum ekki aðilar að?``
    Í kaflanum um löggjafarvald lýsti Guðmundur því rækilega hve stóran þátt Evrópubandalagið mundi fá samkvæmt þessum samningsdrögum við mótun og samningu efnisreglna á EES-svæðinu.
    Síðan segir dr. Guðmundur Alfreðsson, með leyfi forseta:
    ,,Sérfræðinganefnd utanríkisráðherra viðurkennir fullum fetum í skýrslu sinni (t.d. á bls. 15, 21 og 22) að samkvæmt EES-samningnum myndu framkvæmdastjórn og dómstóll EB,`` --- ekki bara dómstóllinn heldur líka framkvæmdastjórn EB --- ,,fá, í vissum málaflokkum, vald til að kveða upp endanlegar ákvarðanir sem yrðu aðfararhæfar á Íslandi.``
    Þetta viðurkenna fjórmenningarnir. Þetta er ekki uppdiktun mín eða annarra stjórnarandstæðinga eða þá Guðmundar Alfreðssonar. Það er viðurkennt af fjórmenningunum að framkvæmdanefnd EB og dómstóllinn fái í vissum málaflokkum vald til að kveða upp endanlegar ákvarðanir sem yrðu aðfararhæfar á Íslandi. Slík tilfelli eru víða nefnd í greinargerð Guðmundar Alfreðssonar og hann segir enn fremur:
    ,,Spurninguna um valdaframsal til alþjóðastofnunar, sem við erum ekki aðilar að, afgreiðir sérfræðinganefnd utanríkisráðherra með einfaldri staðhæfingu (bls. 24--25):
    ,,Ekki verður talið skipta máli í þessu sambandi þótt eftirlits- og ákvörðunarvaldið sé í afmörkuðum tilvikum í höndum eftirlitsaðila EB. Skipting valds milli eftirlitsnefndar EFTA og framkvæmdastjórnar EB í þessum tilvikum helgast af nauðsyn í viðskiptum milli ríkja, það er afmarkað og skýrar heimildir liggja því að baki. Það er einnig gagnkvæmt að vissu marki, enda eru bæði EB og EFTA-ríkin aðilar að hinu nýja réttarkerfi sem komið er á með EES-samningnum.``
    Það er gagnkvæmt aðeins að því marki sem snýr að efnisreglunum sem koma hvort sem er frá EB. Ofangreind tilvitnun var um framkvæmdarvaldið; síðar í skýrslunni skrifa sérfræðingarnir (bls. 26), að hið sama gildi um dómsvald sem dómstóll EB getur haft í samkeppnismálum.``
    Með öðrum orðum, það er algerlega kristalstært að hér er verið að flytja vald til samtaka sem við ætlum ekki að ganga í og það er viðurkennt, ekki af mér, ekki af stjórnarandstöðunni fyrst og fremst heldur af fjórmenningunum sjálfum. Það er viðurkennt af þeim mönnum sem hafa skrifað sérfræðiskýrsluna fyrir utanrrh. Og ég endurtek að ég tel óhjákvæmilegt að hæstv forsrh. geri sérstaka grein fyrir þessu máli. Mín skoðun er reyndar sú að hæstv. forsrh. ætti að taka stjórnarskrárþáttinn í sínar hendur af utanrrh. og láta rannsaka þennan þátt málsins sérstaklega. Og ég skora á hæstv. forsrh. að sýna þá reisn, þann skörungsskap og þá virðingu fyrir Alþingi Íslendinga og stjórnarskránni að taka málið til sérstakrar athugunar þar sem verið er að hengja okkur inn í samtök sem við höfum aldrei sótt um aðild að.
    Eins og allir hér vita, er það þannig að þegar menn ganga í félög vilja þeir um leið hafa áhrif á lög, reglur og stefnu þeirra félaga. Þegar Íslendingar setja sig undir reglur EB með EES-samningnum erum við þar eins og áheyrnarfulltrúar með tillögurétt en ekki atkvæðisrétt. Ég geri ráð fyrir því að allmargir munu taka undir með þeim erlendu blaðamönnum sem hafa skrifað mikið um EES-samninginn og undrast það, þeir undrast það erlendu blaðamennirnir, að hugsanlegt EES-ríki skuli sætta sig við þá niðurlægjandi stöðu, sem felst í því að verða aðili að EES, að verða að hlíta EB án þess að vera aðili að því. Og þá kem ég kannski að því sem ég tel eitt það háskalegasta við þetta mál og það er að þær raddir munu koma upp í framhaldi af hugsanlegri samþykkt á samningnum um EES að illskárra sé að ganga í EB af því að þar geti menn a.m.k. haft áhrif að nafninu til. Þetta er sá hrikalegi pólitíski veruleiki sem við verðum að horfast í augu við.
    Það er út af fyrir sig rétt að við erum ekki að ganga í EB með EES-samningnum. En það er jafnrétt að með því að stíga þetta skref værum við að ýta undir þau sjónarmið að rökrétt væri að ganga í EB á eftir til þess að hafa áhrif á reglur innan Evrópubandalagsins sem okkur yrði gert að hlíta af því að við værum í Evrópska efnahagssvæðinu. Ég tel þess vegna, virðulegi forseti, að þarna sé kannski komin ein meginhættan við þetta mál, að í því felist það að við séum að stíga skref inn í fordyri Evrópubandalagsins þar sem við munum lenda, mér liggur við að segja nauðug viljug, af því að málin verða sett upp með

þeim hætti og vegna þess að þjóðin mun ekki þola þá niðurlægingu sem felst í því að verða að taka við reglum sem við höfum engin áhrif á að setja.
    Það hefur verið sagt að aðild að Evrópska efnahagssvæðinu væri í raun og veru aukaaðild að Evrópubandalaginu og m.a. bent á þá staðreynd að samningurinn um EES er beinlínis byggður á ákvæðum Rómarsamningsins um aukaaðild að EB. Bent hefur verið á að með þessum samningi sem hér er til umræðu muni EFTA-ríkin taka yfir stóran hluta af löggjöf Evrópubandalagsins og geta engu breytt en EB taki hins vegar ekki við neinu, ekki stafkrók úr lögum frá EFTA-ríkjunum. Og það hefur verið á það bent hvað gríðarlegt magnið er sem felst í EES-lögunum eða drögunum eins og þau liggja nú fyrir og að gera megi ráð fyrir að Alþingi muni, ef við verðum aðilar að EES, neyðast til þess að samþykkja 40--60 lög á ári frá EB án þess að við getum haft nokkur áhrif á eina einustu setningu í þessum textum. Við afgreiðum í þessari virðulegu stofnun í venjulegu þinghaldi, sennilega 90--110 lagafrumvörp, ef ég man rétt. Við höfum komist upp í eitthvað hærri tölu og stundum er þetta eitthvað aðeins lægra. En hér er verið að leggja það til að við tökum upp sjálfvirkt færiband sem setur okkur í þá stöðu að við neyðumst til þess að taka inn 40--60 lagafrumvörp sem koma beint frá EB og við getum engu breytt um, nema náttúrlega segja okkur úr samtökunum. Þannig að í sjálfu sér er verið að setja Íslendinga í algjörlega óþolandi og niðurlægjandi stöðu. Það er af þessari ástæðu, virðulegi forseti, sem ég endurtek áskorun mína til hæstv. forsrh. að það mál sem lýtur að Evrópubandalagshliðinni verði tekið til sérstakrar skoðunar af því að um það er lítið sem ekkert fjallað í skýrslu fjórmenninga utanrrh.
    Virðulegi forseti. Mér finnst ekki mikil ástæða til þess að vera að karpa um hlutina eins og hæstv. viðskrh. setur þá upp. Hann flutti það sem rök gegn stjórnarskrárbreytingu að það yrðu að fara fram kosningar. Það eru engin rök, satt að segja. Þetta er svo lágkúrulegt að það er varla hægt að tala um það. Auðvitað er það þannig að ef við þingmenn erum þeirrar skoðunar að það þurfi að breyta stjórnarskránni og ef menn telja það rétt, gera menn það burt séð frá því hvort kosningar eru í vændum eða ekki. Ég get út af fyrir sig skilið að það sé nokkuð snúið fyrir hæstv. utanrrh. að hugsa sér kosningar um þessar mundir, en það er annað mál. Mér finnst að við eigum að reyna að lyfta málinu af þessu plani og koma því í annan farveg.
    Að lokum, virðulegi forseti, í þessu stutta innleggi mínu, ætla ég að rifja upp það sem segir í riti Ólafs Jóhannessonar um stjórnskipun Íslands á bls. 100 í síðari útgáfu, með leyfi forseta:
    ,,Stjórnarskráin er öllum öðrum landslögum æðri og rétthærri. Byggist það eigi aðeins á efni hennar, heldur einnig, og reyndar fyrst og fremst, á vandaðri setningarhætti. Stjórnarskráin er sett af öðrum aðila en almenn lög. Stjórnarskrárgjafann verður því glöggt að greina frá almenna löggjafanum. Liggur af þeim sökum í augum uppi, að önnur lög mega ekki brjóta í bág við stjórnarskrána, hvorki að setningarhætti né efni. Þetta á þó ekki við þau ákvæði stjórnarskrárinnar, sem hún heimilar sjálf að breyta með lögum.``
    Ég vek athygli á ný á setningunni ,,Stjórnarskrárgjafann verður því glöggt að greina frá almenna löggjafanum.``
    Ég held að þetta sé staðreynd sem okkur er öllum afar vel kunn, en mönnum kann stundum að gleymast í hita leiksins.
    Staðreyndin er sú að ef við tökum ákvörðun um að samþykkja stjórnskipunarákvæði EES-samningsins sem leiðir okkur inn í stjórnkerfi EB þá tel ég að hætta sé á að við séum í raun og veru að rugla saman þeirri skyldu sem við höfum, annars vegar sem hluti af löggjafarsamkomunni og hins vegar sem almennir kjósendur í þessu landi. Þá sé veruleg hætta á því að Alþingi væri að taka fram fyrir hendurnar --- á hverjum? --- Stjórnarskrárgjafanum.
    Og ég endurtek á ný áskorun mína til hæstv. forsrh. að þau atriði sem lúta að spurningunni um Evrópubandalagið verði tekin til sérstakrar skoðunar og við veltum því fyrir okkur í fullri alvöru hvert við erum að fara með þjóðina, með þjóðinni og þjóðin með okkur. Hver er það sem hefur skyldur fremst í því skipi sem við erum stödd á í dag fyrir utan hinn virðulega forseta þingsins? Það er forsrh. landsins. Hvert ætlar hann með þessa þjóð? Getur það verið að hann vilji fara þannig fram með hluti af þessu tagi að þeir verði ekki skoðaðir til hlítar? Að menn sullist í gegnum þetta eins og hver önnur frumvörp og hverjar aðrar þingsályktunartillögur og aðrar skýrslur og utandagskrárumræður sem hér fara fram? Ég trúi því ekki, virðulegi forseti, að núv. forsrh. eða nokkur annar forsrh. gæti ekki betur að starfsskyldu sinni en svo. Ég trúi því þvert á móti, miðað við þær yfirlýsingar sem hæstv. forsrh. gaf í umræðunum í gær, að hann hljóti að vera tilbúinn til þess að vanda sig við málið til hins ýtrasta, svo og allir þingmenn flokks hans og annarra flokka á Alþingi, þannig að við gerumst ekki sek um að brjóta þá grundvallarreglu sem segir: Stjórnarskrárgjafinn er eitt, hinn almenni löggjafi er annað og menn mega ekki undir neinum kringumstæðum blanda þessu tvennu saman vegna þess að þá eru þeir að bregðast skyldu sinni, þeirri skyldu sem menn hafa tekist á hendur að framfylgja með heiðarlegum opnum hætti með því að undirrita eiðstaf.