Stjórnarskipunarlög

     Frsm. minni hluta stjórnarskrárnefndar (Páll Pétursson) :
    Frú forseti. Stjórnarskrá Íslands er merkilegt plagg. Hún er grundvöllur siðaðs samfélags á Íslandi. Alla löggjöf sem við setjum verður að byggja á þessari stjórnarskrá. Saga hinnar íslensku löggjafar er út af fyrir sig merkileg og verðugt rannsóknarefni. Þessi löggjöf hefur gert okkur að þjóð. Og hún hefur haft ómæld áhrif á þróun þess samfélags sem hér hefur þrifist á Íslandi á undanförnum öldum. Ég held meira að segja að ef við hefðum ekki á sínum tíma farið að skrifa lögin á íslensku en hefðum skrifað þau á latínu eins og tíðkaðist hjá öðrum þjóðum í kringum okkur þá værum við ekki lengur mælt á íslenska tungu. Hafliði Másson á Breiðabólsstað í Vestur-Hópi lét skrifa lögbók veturinn 1117--1118 sem kölluð hefur verið Vígslóði eða Hafliðaskrá og hún var skrifuð á íslensku, ekki á latínu. Nú veit ég ekki hvort Húnvetningar þeirra tíma hafa verið svona slæmir í latínu að þeir hafi ekki treyst sér til að skrifa hana en þeir komust út af því að skrifa texta á þeirri tungu sem töluð var í landinu og það er upphafið að öllu því ritverki sem síðan hefur verið gert hér á Íslandi. Ég tel að við búum í stórum dráttum við mjög góða stjórnarskrá. Hún er fengin frá Dönum 1874 og enn þann dag í dag stendur hún fyrir sínu. Nokkur atriði hennar hafa tekið breytingum. En grundvallarhugsunin er enn sú sama og stofninn er óbreyttur. Það hafa verið gerðar tilraunir til heildarendurskoðunar á stjórnarskránni en þær hafa ekki orðið víðtækar. Störf stjórnarskrárnefnda undanfarinna áratuga hafa fyrst og fremst orðið hugmyndabanki. Það er til töluvert af gögnum í fórum núverandi stjórnarskrárnefndar um hugsanlegar breytingar. En menn hafa ekki ráðist í þær enn og sýnir það út af fyrir sig hversu góð sú stjórnarskrá er sem við höfum þrátt fyrir það að hún sé orðin gömul.
    Stundum hafa verið gripin örfá atriði í stjórnarskránni og þeim breytt, stundum með samkomulagi en stundum með ágreiningi. E.t.v. er tregða manna til að breyta stjórnarskránni öðrum þræði vegna þess að það er nokkuð viðamikið og stjórnarskrá verður ekki breytt með öðrum hætti en að samþykkja fyrst frv. um breytingar, rjúfa síðan þing og efna til kosninga og samþykkja á nýju þingi. Ef til vill er það óttinn við kosningar sem verður þess valdandi að menn tregðast við að breyta meira að segja atriðum sem nauðsynlega og augljóslega væri heppilegt að hafa öðruvísi en fyrir er mælt í stjórnarskránni. Ég er t.d. þess fullviss að það er ekkert annað en óttinn við kosningar sem ræður afstöðu hv. stjórnarliða í stjórnarskrárnefndinni til þessa frv. Niðurstaða okkar margra þingmanna, eftir að hafa sumir okkar haft tækifæri til að skoða mjög nákvæmlega stjórnarskrárþátt EES-málsins, er sú að samningurinn um EES eins og hann er orðinn samræmist ekki stjórnarskrá lýðveldisins. Við vildum opna möguleika þannig að unnt væri að fullgilda samning eins og þennan án þess að leggja það á þann meiri hluta sem ábyrgð tæki á því að fúska með stjórnarskrána og rjúfa það drengskaparheit sem allir þingmenn verða að vinna þegar þeir taka sæti hér á Alþingi. Nú er þetta frv. ekki flutt eingöngu út af EES-samningnum þó að hann hafi orðið ákveðinn hvati til þess að við flm. létum verða af því að bera fram þetta frv. Alþingi þarf að fá heimildir til þess að fullgilda alþjóðlega samninga --- t.d. um mannréttindamál, t.d. um umhverfismál, og það er mjög nauðsynlegt að Alþingi geti án hins umsvifamikla málareksturs, sem fylgir því að rjúfa þing og efna til kosninga --- að fullgilda samninga sem e.t.v. eru ágreiningslausir eða ágreiningslitlir hér á Alþingi og í þjóðfélaginu. En jafnframt er líka nauðsynlegt að setja skorður við því að einfaldur meiri hluti á Alþingi geti eða hafi tækifæri til að afsala að einhverju leyti fullveldi þjóðarinnar. Jafnvel í enn meira mæli en gert er hér með samþykkt EES-samningsins.
    Okkur finnst það e.t.v. fjarstætt í dag að hugsa til þess að svo kunni að fara einhvern tímann á næstu árum að aðild Íslands að Evrópubandalaginu verði afgreidd með einföldum meiri hluta hér á Alþingi, án þess að bera það mál undir þjóðina. Ég er þó alveg handviss um það að ófyrirleitin ríkisstjórn sem vildi flækja okkur inn í Evrópubandalagið gæti fundið einhverja sérfræðinga úr lögmannastétt sem treystu sér til að setja niður röksemdir um það á blað fyrir hana, henni til hægðarauka að það væri óþarfi að breyta stjórnarskránni þó við gengjum í Evrópubandalagið.
    Á þskj. 305 liggur fyrir nál. frá minni hluta stjórnarskrárnefndar. Þar er það rakið að íslenska stjórnarskráin sé að því leyti frábrugðin skyldum stjórnarskrám á Norðurlöndum að í henni er ekkert ákvæði sem heimilar framsal á valdi, jafnvel þótt takmarkað sé. Ekkert framsal á valdi og ég undirstrika sérstaklega þessi orð. Í Noregi, Danmörku og Svíþjóð hafa verið gerðar breytingar á stjórnarskrám landanna er heimila ákveðið og afmarkað afsal ríkisvalds með samþykki aukins meiri hluta þjóðþinganna. Þar hefur verið litið svo á að eldri ákvæði í stjórnarskrá þeirra um samninga við önnur ríki væru ekki lengur í samræmi við þá alþjóðlegu samvinnu sem nú tíðkast. Í þessu sambandi má geta þess að þjóðþing Finnlands og Noregs komust að þeirri niðurstöðu að afgreiða yrði samninginn um Evrópska efnahagssvæðið á grundvelli greina í stjórnarskrám þeirra sem krefjast aukins meiri hluta. Svíar munu hins vegar beita svipuðu ákvæði komi til aðildar að Evrópubandalaginu. Einnig má nefna að í Austurríki er gerð krafa um aukinn meiri hluta á þjóðþinginu vegna aðildar að Evrópska efnahagssvæðinu.
    Stjórnarskrá Íslands byggist á norrænum stjórnskipunarrétti og með hliðsjón af aukinni þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi er það skoðun minni hluta nefndarinnar að ekki sé óeðlilegt að á íslensku stjórnarskránni verði gerðar svipaðar breytingar og verði í stjórnarskrám annarra ríkja á Norðurlöndum.
Slíkar breytingar eru þeim mun mikilvægari þar sem nú liggur fyrir Alþingi frumvarp til staðfestingar á samningi um Evrópska efnahagssvæðið. Það er mat minni hluta nefndarinnar að ekki sé heimilt að óbreyttri stjórnarskrá að framselja íslenskt ríkisvald í þeim mæli sem gert er ráð fyrir í EES-samningnum. Það er jafnframt skoðun minni hlutans að ekki megi ríkja efi um stjórnskipulegt gildi þeirra milliríkjasamninga sem Ísland gerir og því sé brýn þörf á breytingu á stjórnarskrá er tekur af öll tvímæli í þessum efnum.
    Minni hluti nefndarinnar styður því það markmið frv. að sett verði ákvæði í stjórnarskrána um hvernig með skuli fara ef gerðir eru samningar við önnur ríki sem fela í sér ákveðið og afmarkað framsal á ríkisvaldi. Að mati minni hlutans er forsenda ákvæðisins sú að slíkir samningar feli í sér að Ísland og önnur samningsríki taki á sig sambærilegar og gagnkvæmar skuldbindingar, að Ísland eigi aðild að þeirri stofnun eða samtökum sem vald er framselt til og að framsalið sé ákveðið og afmarkað. Minni hlutinn telur að einhliða framsal ríkisvalds til annars ríkis sé ævinlega óheimilt og sama gildi um óskilyrt framsal á ríkisvaldi til alþjóðastofnunar. Minni hlutinn leggur áherslu á það ákvæði frumvarpsins að þrír fjórðu hlutar alþingismanna þurfi að samþykkja slíka samninga til að forseti Íslands geti staðfest þá enda verður að telja óverjandi að einfaldur meiri hluti á Alþingi geti framselt ríkisvald eða lagt verulegar kvaðir á íslenskt landsvæði, landhelgi eða lofthelgi. Til þess að slíkt geti átt sér stað þarf að vera tryggt að umtalsverður meiri hluti alþingismanna sé því fylgjandi.
    Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið leggur minni hluti nefndarinnar til að frv. verði samþykkt. Minni hlutinn telur hins vegar rétt að gera þrenns konar breytingar á frv. Í fyrsta lagi að kveðið verði skýrar á um að til þess að til framsals á íslensku ríkisvaldi geti komið þurfi slíkt framsal að vera vel afmarkað og á takmörkuðu sviði. Í öðru lagi að tiltekið verði að framsal valds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka sé heimilt ef Ísland er aðili þar að. Í þriðja lagi að felld verði brott orðin ,,hvers konar`` og ,,einhvers hluta`` og byggist breytingin á því að sú ábending kom fram á fundi nefndarinnar að þau gætu valdið misskilningi. Að mati minni hlutans breyta þessi orð engu um efni greinarinnar og því óhætt að fella þau brott.
    Sú ábending kom fram á fundi nefndarinnar að rétt væri að setja ákvæði í frv. þess efnis að heimildin til framsals á ríkisvaldi nái ekki til breytinga á stjórnarskránni. Að mati minni hluta nefndarinnar er ekki nauðsynlegt að gera slíka breytingu á frv. enda geti ekki ríkt um það neinn vafi að stjórnarskránni sé aðeins hægt að breyta með þeim hætti sem kveðið er á um í 79. gr. hennar. Komi til þess að alþjóðasamningur feli í sér breytingu á stjórnarskrá yrði augljóslega að fara með slíka breytingu skv. 79. gr. hennar.
    Frú forseti. Undir þetta álit minni hlutans rita: Steingrímur Hermannsson, Ragnar Arnalds, Kristín Einarsdóttir og Páll Pétursson.
    Brtt. minni hlutans er á þskj. 306 og hljóðar þannig, með leyfi forseta.
    ,,21. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo:
    Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða á fullveldisrétti í íslenskri lögsögu, framsal ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka, enda sé Ísland aðili þar að og vald það, sem framselja á, sé vel afmarkað og á takmörkuðu sviði eða ef þeir horfa að öðru leyti til breytinga á stjórnhögum ríkisins nema samþykki Alþingis komi til. Slíkt

þingmál telst því aðeins samþykkt að þrír fjórðu hlutar alþingismanna greiði því atkvæði.``
    Ég hlýddi á ítarlega framsögu hv. framsögumanns meiri hluta nefndarinnar og verð að segja að ég varð fyrir vonbrigðum með þá ræðu. Í fyrsta lagi finnst mér nokkuð skothend hugmynd meiri hlutans um að vísa málinu til ríkisstjórnarinnar og að salta þetta mál í stjórnarskrárnefnd. Ef til vill hefði verið eðlilegra að leggja bara til að málið væri fellt úr því að meiri hlutinn vildi ekki fallast á það. En þetta sýnir þó þrátt fyrr allt að hv. nefndarmenn í meiri hlutanum eru með samviskubit út af þessu máli. Það er út af fyrir sig gott svo langt sem það nær. Þeir treysta sér ekki til að leggja til að málið verði fellt heldur ætla að reyna að salta það. Þetta er auðvitað merki þess að mennirnir hafi samviskubit.
    Framsögumaður meiri hlutans taldi upp ýmsa ágalla er hún teldi vera á frv. Þeir ágallar sem hún taldi fram hafa, ef einhverjir hafa verið, verið sniðnir af með þessari brtt. Hv. þm. hefði fremur átt að snúa sér að því að gagnrýna brtt., sem við greiðum að sjálfsögðu fyrst atkvæði um, fremur en að gagnrýna upphaflega gerð frv. því það er búið að sníða af, m.a. samkvæmt ábendingum sem komið hafa fram í umræðum um málið hér á Alþingi, ágalla sem við viðurkenndum suma og teljum að textinn sé skýrari í því formi sem við leggjum til að hann verði samþykktur. Þar af leiðandi hefði hæstv. framsögumaður meiri hlutans getað sparað sér þessa gagnrýni.
    Ég tel að það leiki enginn vafi á því að samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði leiði til framsals stjórnarskrárbundins valds á Íslandi til erlendra aðila. Framsögumaður meiri hlutans taldi að reglur sem reynast vel annars staðar þurfi ekki að reynast vel hér. Ég er henni ekki sammála um þetta atriði í því tilviki sem hér er um að ræða. Ég tel að aðstæður séu að því leyti ekki það frábrugðnar hér að eðlilegt sé að við förum svipaða leið og þessar nágrannaþjóðir okkar hafa gert. Hún vitnaði til ummæla fjögurra sérfræðinga sem utanrrh. fékk til að sanna það að EES-samningurinn stæðist stjórnarskrá eins og þar væri um að ræða einhvern Stóradóm. Ég virði mikils alla þá ágætu menn sem utanrrh. valdi til þess að setja saman þetta álit. En þetta álit er með þeim hætti að það styrkir málflutning okkar, fyrst og fremst málflutning okkar sem teljum að samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði stangist á við stjórnarskrána. Og því til sönnunar vitna ég til þess að á þskj. 30, þ.e. frv. til stjórnarskipunarlaga, prentum við þetta álit sem fylgiskjal vegna þess að við teljum að það styrki okkar málstað, ekki þann sem reyndar er í niðurlagsorðum fjórmenninga utanrrh., að samningurinn brjóti ekki í bága við stjórnarskrána. Þessi álitsgerð fjórmenninganna byggir á því að það sé ekki tekið fram í stjórnarskránni að um alíslensk stjórnvöld sé að ræða. Auðvitað er um alíslensk stjórnvöld að ræða. Það hefur engum manni dottið annað í hug fyrr en þessum fjórum herrum. Og það sýnir best hvað þeir hafa orðið að seilast langt í röksemdum sínum að þeir skuli láta annað eins frá sér fara. Þetta eru menn sem ekki hafa haft sterk rök fyrir máli sínu, að þeir skuli grípa til þessa óyndisúrræðis.
    Hv. framsögumaður og formaður lausanefndarinnar um stjórnarskrá orðaði það svo að ekki mætti skýra stjórnarskrána bókstaflega. Ég tel einmitt að stjórnarskrá okkar sé tiltölulega mjög skýr og afdráttarlaus. Í máli sínu leiddist þessi ágæti þingmaður úr í hártoganir sem mér fannst heldur leiðinlegt að hlusta á þar sem hv. þm. var að reyna að sanna það með einhverjum fordæmum að stjórnarskránni hefði ekki verið fylgt. Ég tel að EES-samningurinn sé með þeim hætti að hann sé algerlega fordæmalaus. Hér er verið að afsala valdi til útlanda, það hefur að vísu stundum verið farið frjálslega með löggjafarvaldið að því hefur verið afsalað í raun að einhverjum hluta til framkvæmdarvalds, en innlends framkvæmdarvalds og alíslenskra stjórnvalda.
    Ég ætla ekki að orðlengja þetta meira, frú forseti. Ég tel eðlilegt og sjálfsagt að gera þessa breytingu á stjórnarskránni. Ef hér hefði einungis verið um það að ræða að fullgilda samning um Evrópskt efnahagssvæði þá var auðvitað eðlilegast að segja bara sérstakt ákvæði í stjórnarskrána um það að þrátt fyrir ákvæði stjórnarskrár væri heimilt að gera þennan samning og gera þá breytingu samkvæmt 79. gr. stjórnarskrárinnar. En við vildum líka setja upp hindranir fyrir óprúttin stjórnvöld í framtíðinni að afsala fullveldi þjóðarinnar og það er fyrst og fremst rótin að því að þetta frv. var flutt.
    Ég legg til, eins og minni hlutinn allur, að þetta frv. verði samþykkt.