Ferill 45. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 45 . mál.
46. Frumvarp til
lagaum meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra.
(Lagt fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Tilgangur laga þessara er að tryggja neytendum að íslenskar sjávarafurðir séu heilnæmar, standist settar kröfur um gæði, séu framleiddar við fullnægjandi hreinlætisaðstæður og að merkingar og upplýsingar um þær séu fullnægjandi.
2. gr.
Sjávarafli telst samkvæmt lögum þessum öll sjávar- og ferskvatnsdýr önnur en spendýr, þar með talin skrápdýr, liðdýr og lindýr. Fiskafurðir teljast matvæli sem unnin eru að öllu leyti eða að hluta úr sjávarafla. Sjávarafurðir teljast sjávarafli og fiskafurðir eins og skilgreint er hér að framan, svo og fóðurvörur unnar úr fiski eða fiskúrgangi.
3. gr.
Lög þessi taka til veiða og hagnýtingar á sjávarafurðum, þar með talið til löndunar, flutnings, meðferðar, geymslu, vinnslu og útflutnings. Lögin taka einnig til innfluttra sjávarafurða sem ætlaðar eru til umpökkunar eða vinnslu hér á landi. Lögin taka ekki til smásöluverslunar innan lands.
4. gr.
Fiskistofa annast framkvæmd laga þessara og reglna settra með stoð í þeim.
II. KAFLI
Opinberar kröfur.
5. gr.
Sjávarafurðir, sem ætlaðar eru til manneldis, skulu vera heilnæmar, ómengaðar og uppfylla að öðru leyti skilgreindar kröfur.
Óheimilt er að nýta sjávarafurðir sem mengaðar eru hættulegum efnum til fóðurframleiðslu.
Sjávarútvegsráðuneytið getur bannað hagnýtingu sjávarafla af hafsvæðum sem talin eru menguð.
Sjávarútvegsráðherra setur reglur um efni þessarar greinar, þar á meðal um leyfilegt hámark gerla, niðurbrotsefna og mengandi efna í sjávarafurðum sem ætlaðar eru til útflutnings.
6. gr.
Sjávarafurðir, sem fluttar eru inn til vinnslu eða umpökkunar hér en ætlaðar síðan til endurútflutnings, skulu uppfylla sömu kröfur og gerðar eru til innlends hráefnis og afurða. Við útflutning þeirrar vöru skal upprunalands hráefnis getið í fylgiskjölum. Halda skal innfluttum sjávarafurðum aðgreindum frá innlendum uns þær eru fluttar úr landi.
Sjávarútvegsráðuneytið veitir leyfi fyrir innflutningi lifandi fiska, skrápdýra, liðdýra eða lindýra, sem lifa í söltu vatni, að uppfylltum settum skilyrðum. Ráðuneytið skal leita umsagnar yfirdýralæknis um leyfisveitingar.
7. gr.
Geymslu og flutningi sjávarafurða skal haga í samræmi við eðli þeirra og eiginleika.
Fyrirtæki, sem upp eru talin í 12. gr. laganna, skulu fullnægja kröfum um hreinlæti og búnað.
8. gr.
Í sjávarafurðir til neyslu innan lands má einungis nota þau aukefni og í því magni sem íslensk yfirvöld leyfa. Í sjávarafurðir, sem ætlaðar eru til útflutnings, má einungis nota þau aukefni og í því magni sem leyft er í viðkomandi markaðslandi.
Ílát, umbúðir og aðrir fletir, sem sjávarafurðir koma í snertingu við, skulu vera úr efnum sem samþykkt eru af íslenskum yfirvöldum.
Óheimilt er að nota til þrifa og gerileyðingar önnur efni en þau sem íslensk heilbrigðisyfirvöld heimila.
Sjávarútvegsráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um notkun hvers kyns efna sem komist gætu í snertingu við sjávarafurðir.
9. gr.
Vatn, sem notað er til þvotta, þrifa, ísframleiðslu og við framleiðslu sjávarafurða, skal uppfylla kröfur íslenskra yfirvalda um gæði drykkjarvatns. Nota má hreinan sjó uppfylli hann sömu kröfur varðandi heilnæmi.
10. gr.
Sjávarafurðir skulu vera rétt og greinilega merktar þannig að þær upplýsingar, sem fram koma, séu ekki villandi. Á umbúðum eða fylgiskjölum skal koma fram leyfisnúmer vinnslustöðvar eða nafn og heimilisfang framleiðanda eða ábyrgðaraðila þannig að unnt sé að rekja uppruna vörunnar til þeirra. Merkingar skulu að öðru leyti vera í samræmi við kröfur sem gerðar eru í viðkomandi markaðslandi.
11. gr.
Óheimilt er að vinna, pakka, dreifa eða flytja úr landi sjávarafurðir sem ekki uppfylla settar kröfur um gæði, heilnæmi, aukefni, umbúðir og merkingar samkvæmt lögum þessum eða reglugerðum settum með stoð í þeim. Þetta gildir einnig um afurðir sem líklegt er að uppfylli ekki settar kröfur þegar þær koma á áfangastað.
III. KAFLI
Leyfisveitingar og eftirlit.
12. gr.
Vinnslustöðvar, lagmetisiðjur, skip sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni, sbr. lög nr. 38/1990, skip sem vinna afla um borð, uppboðsmarkaðir fyrir sjávarafla og fiskgeymslur sem ekki eru hlutar af fiskvinnslufyrirtæki, fiskimjölsverksmiðjur og framleiðendur dýrafóðurs úr sjávarafurðum skulu hafa tölusett vinnsluleyfi til staðfestingar því að fullnægt sé settum skilyrðum.
Eldisfiski má aðeins slátra með leyfi yfirdýralæknis og með þeim skilmálum sem hann setur. Fiskistofa gefur út leyfi fyrir vinnslu og pökkun hafbeitar- og eldisfisks.
Fiskistofa veitir vinnsluleyfi samkvæmt þessari grein að uppfylltum kröfum um hreinlæti, búnað og innra eftirlit, sbr. 13. gr., auk samnings við viðurkennda skoðunarstofu, sbr. 14. gr. Vinnsluleyfi má binda framleiðslu tilgreindra afurða.
Óheimilt er að veiða, vinna, geyma sjávarafurðir eða starfrækja uppboðsmarkaði án vinnsluleyfis.
Sjávarútvegsráðherra setur með reglugerð nánari skilyrði fyrir leyfisveitingum samkvæmt þessari grein.
13. gr.
Forsvarsmenn þeirra aðila, sem falla undir ákvæði laga þessara, sbr. 12. gr., bera ábyrgð á því að sett sé á fót og starfsrækt innra eftirlit með framleiðslu. Innra eftirlit fyrirtækisins skal miðast við umfang reksturs og byggt á eftirfarandi meginatriðum:
Niðurstöður eftirlits, rannsókna og prófana skal varðveita a.m.k. einu ári lengur en geymsluþol vörunnar segir til um, þó aldrei skemur en í tvö ár.
14. gr.
Fyrirtækjum og útgerðum skipa, sem falla undir ákvæði 12. gr., er skylt að hafa samning við viðurkennda skoðunarstofu.
Fiskistofa eða annar aðili samkvæmt ákvörðun ráðherra veitir skoðunarstofum viðurkenningu að uppfylltum settum skilyrðum. Þær skulu fylgjast reglulega með hreinlæti, búnaði og innra eftirliti fyrirtækja og skipa. Skoðunarstofur fylgjast með því að önnur ákvæði laga þessara og reglna settra með stoð í þeim séu haldin og veita Fiskistofu upplýsingar um starfsemi og ástand fyrirtækja.
Fiskistofa fylgist með starfi skoðunarstofa og sannreynir að þær ræki skyldur sínar á fullnægjandi hátt. Verði misbrestur þar á, vanræki þær upplýsingaskyldu sína eða gefi rangar upplýsingar veitir Fiskistofa áminningu eða sviptir þær viðurkenningu ef sakir eru miklar.
Við veitingu viðurkenninga skal lagt mat á hæfni, áreiðanleika og skipulag skoðunarstofu.
Sjávarútvegsráðherra setur nánari reglur um innra eftirlit og starfsemi skoðunarstofa.
15. gr.
Forsvarsmönnum fyrirtækja sem 12. gr. tekur til og útflytjendum sjávarafurða er skylt að veita Fiskistofu og samningsbundinni skoðunarstofu allar þær upplýsingar og þá aðstoð sem nauðsynleg er við framkvæmd eftirlits og skoðunar, þar með talinn aðgang að hverjum þeim stað þar sem sjávarafurðir eru unnar eða geymdar. Fiskistofa og skoðunarstofur fara með upplýsingar þær sem leynt eiga að fara sem trúnaðarmál.
Skylt er að láta skoðunarstofu og Fiskistofu í té án endurgjalds sýni af sjávarafurðum til rannsókna.
16. gr.
Fiskistofa gefur út opinber útflutningsvottorð sé þess krafist. Fiskistofa getur að uppfylltum sérstökum skilyrðum veitt viðurkenndri skoðunarstofu, sbr. 14. gr., heimild til útgáfu útflutningsvottorða.
17. gr.
Fiskistofu er heimilt að láta stöðva vinnslu og dreifingu sjávarafurða sem brjóta í bága við 10. eða 11. gr. Enn fremur er heimilt að láta innkalla afurðir sem dreift hefur verið enda liggi fyrir rökstuddur grunur um að þær brjóti í bága við ákvæði laga þessara.
Eigandi sjávarafurða ber allan kostnað af nauðsynlegum ráðstöfunum til að framfylgja ákvæðum þessarar greinar.
18. gr.
Ákvarði Fiskistofa að sjávarafurðir séu óhæfar til manneldis eða fóðurs ber framleiðanda, eiganda eða útflytjanda að eyða vörunni innan þriggja mánaða frá dagsetningu ákvörðunar þar um.
Fiskistofu er þó heimilt í sérstökum tilvikum að ákveða að hagnýta megi sjávarafurðirnar til annarrar framleiðslu.
IV. KAFLI
Ýmis ákvæði.
19. gr.
Uppfylli fyrirtæki eða skip, sbr. 12. gr., ekki ákvæði II. kafla um heilnæmi afurða, búnað og hreinlæti eða ákvæði 13. eða 14. gr. um innra eftirlit og samning við viðurkennda skoðunarstofu er Fiskistofu heimilt að svipta þau vinnsluleyfi og jafnframt að loka viðkomandi fyrirtæki með innsigli. Fái skip ekki vinnsluleyfi, sbr. 12. gr., eða sé svipt því er Fiskistofu heimilt að svipta það veiðileyfi. Áður en til sviptingar kemur samkvæmt þessari málsgrein skal gefa viðkomandi kost á að skýra mál sitt og veita honum sanngjarnan frest til úrbóta.
Veiti framleiðandi, útflytjandi, forsvarsmenn fyrirtækja eða útgerða skipa Fiskistofu eða skoðunarstofu ekki nauðsynlegar upplýsingar eða aðstoð við framkvæmd eftirlits eða skoðun, sbr. 15. gr., getur Fiskistofa svipt viðkomandi vinnsluleyfi.
20. gr.
Ákvörðunum Fiskistofu í þá veru að sjávarafurðir teljist ekki uppfylla kröfur laga þessara eða reglugerða settra með stoð í þeim má vísa til málskotsnefndar, sbr. 21. gr., innan sjö daga frá því að ákvörðun var kynnt hlutaðeigandi.
21. gr.
Sjávarútvegsráðherra skipar nefnd þriggja manna og jafnmarga menn til vara til meðferðar málskots skv. 20. gr. Tveir nefndarmanna og varamenn þeirra skulu hafa sérþekkingu á meðferð og framleiðslu sjávarafurða. Formaður nefndarinnar og varamaður hans skulu fullnægja skilyrðum til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara. Nefndin úrskurðar hvort ákvarðanir Fiskistofu séu í samræmi við ákvæði laga eða reglugerða. Nefndin getur staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir Fiskistofu. Úrskurður nefndarinnar skal vera rökstuddur og vera endanlegur. Afl atkvæða ræður niðurstöðu nefndarinnar.
Nefndinni er heimilt að kveðja sérfróða menn til ráðgjafar telji hún þörf á við úrlausn einstakra mála. Nefndin getur krafið málsaðila um greiðslu kostnaðar sem hlýst af meðferð máls. Fulltrúar málsaðila hafa rétt til að koma á fund nefndarinnar og skýra mál sitt.
Nefndarmaður skal ekki taka þátt í meðferð máls er varðar fyrirtæki ef hann situr í stjórn eða er starfsmaður þess. Hann skal einnig víkja ef hann er fjárhagslega háður málsaðila vegna eignaraðildar, viðskipta eða af öðrum ástæðum. Sama gildir um þátttöku nefndarmanns í meðferð máls er varðar aðila sem honum er persónulega tengdur eða hætta er á að hann fái ekki að öðru leyti litið hlutlaust á mál.
Ráðherra setur nefndinni starfsreglur.
22. gr.
Sjávarútvegsráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um efni þessara laga.
V. KAFLI
Viðurlög.
23. gr.
Fyrir brot á ákvæðum laga þessara eða reglugerða settra með stoð í þeim sem framin eru af ásetningi eða gáleysi skal refsa með sektum eða varðhaldi ef miklar sakir eru.
Heimilt er að refsa stjórnarmönnum félaga og framkvæmdastjóra fyrirtækja vegna brota á 10. gr., 11. gr., 4. mgr. 12. gr. og 13. gr.
24. gr.
Rannsókn brota á lögum þessum fer að hætti opinberra mála.
25. gr.
Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1993.
Frá sama tíma falla niður lög nr. 53/1984, um Ríkismat sjávarafurða, sbr. lög nr. 83/1986. Einnig falla niður frá sama tíma allar löggildingar sem veittar hafa verið á grundvelli laga nr. 53/1984, laga nr. 108/1974, um Framleiðslueftirlit sjávarafurða, laga nr. 55/1968, um eftirlit og mat á fiski og fiskafurðum, og eldri laga um sama efni.
Ákvæði til bráðabirgða.
Fiskistofu er heimilt að veita fyrirtækjum vinnsluleyfi til bráðabirgða með ákveðnum skilyrðum ef ákvæðum um innra eftirlit, hreinlæti og hollustuhætti er fullnægt. Undanþágur þessar skulu þó ekki gilda lengur en til ársloka 1995. Fyrirtæki, sem undanþágu fá, skulu hafa verið í rekstri 31. desember 1992 og umsókn borist frá þeim fyrir 1. apríl 1993.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta var lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991–1992. Ekki tókst að ræða frumvarpið til hlítar og er það því endurflutt. Gerðar hafa verið nokkrar breytingar á frumvarpinu. Flestar þeirra eru einungis orðalagsbreytingar sem ekki breyta efni frumvarpsins. Helstu efnisbreytingar eru sem hér segir:
Í viðræðum við embættismenn í fiskideild EB sem fram fóru í Brussel 22. apríl 1992 kom fram að Evrópubandalagið mundi ekki taka upp skilgreiningu „Codex“ um að fiskafurð teljist matvæli sem unnin eru að öllu leyti eða meiri hluta úr sjávarafla. Því hefur verið gerð sú breyting á 2 gr. að fiskafurð teljist matvæli sem unnin eru að öllu leyti eða að hluta úr sjávarafla. Frásögn af framangreindum fundi fylgir með þessu frumvarpi sem fskj. II.
1. Inngangur.
Lögfest opinbert fiskmat hefur verið við lýði á Íslandi frá 1. janúar 1910. Þá gengu í gildi lög um mat á útfluttum saltfiski, fyrst og fremst vegna eindreginna tilmæla spænskra og ítalskra fiskkaupenda. Mikill árangur varð af þessu lögskipaða mati og var það talið bæði af erlendum fiskkaupendum og hérlendum hagsmunaaðilum hafa átt hvað mestan þátt í að afla íslenskum saltfiski þeirrar markaðsstöðu sem hann náði á suðrænum mörkuðum á næstu áratugum. Árið 1935 var fiskmatið lagt undir sérstakt embætti fiskmatsstjóra. Með tilkomu hraðfrystingar varð nauðsyn á gæðaeftirliti með frystum sjávarafurðum og árið 1944 var komið á sérstöku freðfiskmati. Árið 1948 var allt fiskmat að undanskildu síldarmati sameinað undir einni stofnun, Fiskmati ríkisins. Aukinn útflutningur frystra sjávarafurða á Bandaríkjamarkað varð enn til þess að herða þurfti opinbert eftirlit með ýmsum þáttum veiða og vinnslu og að kröfum þarlendra kaupenda sem oft gerðu hingað út eftirlitsmenn. Þetta fól í sér stóraukið eftirlit með hreinlæti og búnaði í vinnslustöðvum, svo og aukið eftirlit með meðferð afla uns hann var tekinn til vinnslu. Árið 1961 var í þessu skyni komið á sérstöku ferskfiskeftirliti. Opinbert gæðaeftirlit með öðrum tegundum afurða og vinnsluaðferðum hefur einnig verið lengi við lýði. Opinbert síldarmat hefur verið í ýmsu formi síðan árið 1919 og skreiðarmat síðan 1935. Árið 1975 var allt opinbert gæðamat í sjávarútvegi fellt undir eina stofnun, Framleiðslueftirlit sjávarafurða.
Ríkismat sjávarafurða var stofnað með lögum nr. 53/1984 og var þá lögð niður starfsemi Framleiðslueftirlits sjávarafurða. Sú nýjung fólst m.a. í lögunum að ábyrgð framleiðenda og útflytjenda sjávarafurða var aukin til muna og þeim gert skylt að hafa í sinni þjónustu löggilta matsmenn til eftirlits með framleiðslu afurða ellegar kaupa þá þjónustu af Ríkismatinu eða öðrum viðurkenndum eftirlitsaðilum. Skyldumat á ferskum fiski var hins vegar í höndum opinbers aðila og annaðist Ríkismatið það. Með lögum nr. 83/1986 var skyldumat á ferskum fiski á vegum Ríkismats sjávarafurða afnumið frá og með 1. janúar 1987 og kaupendum og seljendum gert skylt að annast framkvæmd matsins. Ríkismati sjávarafurða var falið að fylgjast áfram með ástandi þeirra mála og var kaupendum og seljendum heimilt að skjóta ágreiningsmálum til úrskurðar fiskmatsstjóra.
Eftir afnám ferskfiskmatsins varð áherslubreyting í starfsemi Ríkismats sjávarafurða. Aukin áhersla hefur verið lögð á eftirlit með hreinlæti og búnaði fyrirtækja ásamt því að fylgjast með því að afurðir uppfylltu þær lágmarkskröfur sem til þeirra eru gerðar og draga eins mikið og mögulegt er úr svonefndu afurðamati. Hið síðastnefnda hefur þó ekki tekist nema að hluta þar sem kaupendur síldarafurða, skreiðar og saltaðra hrogna hafa krafist opinbers mats og vottorða.
2. Kröfur yfirvalda í helstu markaðslöndum íslenskra sjávarafurða.
Matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna (FAO) og Alþjóðaheilbrigðisstofnunin (WHO) beittu sér fyrir stofnun Alþjóðlega staðlaráðsins (Codex Alimentarius) sem hefur unnið að gerð alþjóðlegra matvælastaðla með hagsmuni neytenda að leiðarljósi. Sú stefna var fljótlega mörkuð að mat samkvæmt viðskiptakröfum, t.d. gæða-, þyngdar- eða stærðarflokkun afurða sem notast var við í saltsíldar-, saltfisk- og skreiðarframleiðslu okkar, væri betur komið í umsjá framleiðenda að því tilskildu að matvælin uppfylltu tilteknar lágmarkskröfur.
Eftirlit með framleiðslu og vottun heilbrigðis sjávarafurða hefur breyst verulega á undanförnum árum, einkum eftir að fiskveiðilögsaga flestra ríkja var færð út í 200 mílur. Útfærslan varð m.a. til þess að margar fiskveiðiþjóðir misstu hefðbundin fiskimið og aðrar, sem ekki höfðu stundað fiskveiðar, hófu veiðar, vinnslu og sölu sjávarafurða. Samtímis jukust viðskipti og fjölbreytni afurða, þar á meðal frá vanþróuðum svæðum. Ýmis vandamál komu því upp og urðu til þess að heilbrigðisyfirvöld víða um heim þurftu að bregðast við nýjum og jafnvel áður ókunnum heilbrigðisvandamálum. Þessu fylgdi aukinn kostnaður sem reynt hefur verið að draga úr með því að einfalda og draga úr eftirlitsskyldu, svo sem unnt er, án þess þó að tefla heilsu og hagsmunum neytenda í hættu. Flestum er nú ljóst að opinbert eftirlit getur ekki tryggt fyllilega að sá árangur náist sem stefnt er að með starfsemi þess hversu miklum fjármunum sem varið er til þessa og hversu öflugt sem það er.
Starfsemi opinberra eftirlitsstofnana felst aðallega í útgáfu vinnsluleyfa og eftirliti með heilnæmi afurða, hreinlæti, hollustuháttum við framleiðslu, merkingum og í heilbrigðisvottun afurða. Í flestum löndum er þess krafist að fyrirtæki, sem vilja stunda framleiðslu sjávarafurða, hafi til þess sérstök leyfi yfirvalda og þurfa þau þá að uppfylla lágmarkskröfur um gæði afurða, búnað, hreinlæti, hollustuhætti, merkingar, vigt o.fl. samkvæmt reglugerðum eða fyrirmælum. Oft gera erlendir kaupendur strangari kröfur en tíðkast í viðkomandi landi. Fyrirtækjum og framleiðendum er að sjálfsögðu heimilt að setja sjálfum sér strangari vinnureglur en það losar þau ekki undan opinberu eftirliti, fyrst og fremst vegna hagsmuna neytenda. Þessi viðhorf koma vel fram í nýrri löggjöf Kanadamanna um fyrirkomulag eftirlits með framleiðslu fiskafurða, nýjum reglum Evrópubandalagsins og í nýju eftirlitskerfi bandarískra stjórnvalda.
Eftirlitskerfi ofangreindra aðila eru byggð á sömu meginþáttum og eru mjög sambærileg. Umsjón og eftirlit opinberra eftirlitsstofnana nær m.a. til eftirfarandi þátta: Eftirlits með fiskiskipum, eftirlits með aðstöðu og framkvæmd við löndun, ferskfiskmats, uppboðs og dreifingar, eftirlits með fyrirtækjum til að tryggja að framleiðendur standi við skilmála fyrir leyfisveitingu, svo sem um persónulegt hreinlæti starfsfólks og þrif, að hreinlæti við vinnslu sé fullnægjandi og að innra eftirlit fyrirtækisins sé byggt upp og framkvæmt á fullnægjandi hátt. Eftirlitið nær einnig til skoðunar afurða á markaði til að tryggja að þær séu merktar í samræmi við gildandi reglur og hafi verið fluttar og séu geymdar í samræmi við gildandi heilbrigðisreglur.
2.1 Kröfur Evrópubandalagsins.
Hlutverk, valdsvið og skyldur opinberra eftirlitsstofnana er einnig skilgreint svo sem fram kemur í tilskipunum EB nr. 89/397 um opinbert eftirlit með matvælaframleiðslu og nr. 91/493 um eftirlit með framleiðslu og sölu fiskafurða.
Fyrirtæki eru skyldug til að taka upp eigið innra eftirlit og skulu forsvarsmenn þeirra bera ábyrgð á því til að tryggja að aðstaða til framleiðslu og afurðir, er sendar eru á markað, fullnægi þeim heilbrigðisreglum sem settar eru. Þetta eftirlit skal byggt á eftirfarandi grundvallaratriðum:
— Að finna þá staði eða vinnsluþætti sem geta haft skaðleg eða óæskileg áhrif á afurðirnar.
— Að taka upp aðgerðir til að tryggja að eftirlit með þessum stöðum eða þáttum sé virkt og að unnt sé að sannreyna að svo sé.
— Sýnatökum til rannsókna á viðurkenndum rannsóknastofum.
— Skráningum niðurstaðna ofantalinna atriða og athugana sem varðveita skal til þess að hin opinbera eftirlitsstofnun geti sannreynt þær.
2.2 Kröfur eftirlitsyfirvalda í Bandaríkjunum.
Í Bandaríkjunum er að finna hliðstæð ákvæði í „Code 50 of Federal Regulations Part 260 Seafood Inspection“ að því er varðar opinbert eftirlit með gæðum og nýjum reglum um eigið innra eftirlit fyrirtækja.
Skyldurnar eru í stuttu máli þær að fylgst sé með því að farið sé að ákvæðum laga og reglugerða varðandi eftirfarandi atriði:
2.3 Heilbrigðisvottun afurða.
Yfirvöld í mörgum löndum krefjast heilbrigðisvottorða til tryggingar því að fiskafurðir, sem inn eru fluttar, uppfylli tilgreindar lágmarkskröfur varðandi heilnæmi o.fl. eins og að framan hefur verið rakið. Þau taka yfirleitt aðeins gild vottorð frá opinberum eftirlitsstofnunum eða láta starfsmenn sína taka sýni af afurðunum til rannsókna til að ganga úr skugga um að þær séu heilnæmar áður en tollafgreiðsla fer fram.
Evrópubandalagið, kanadísk og bandarísk yfirvöld líta svo á að fari framleiðendur í einu og öllu að fyrirmælum er varða innra eftirlit með framleiðslu sjávarafurða og hafi þau tryggingu fyrir því að svo sé megi sleppa útgáfu opinberra heilbrigðisvottorða nema með vissum afurðum, svo sem afurðum sem ætlaðar eru til neyslu hráar, þar á meðal lifandi skelfiski.
Í stað vottorða með afurðum til EB verður hvert fyrirtæki, sem hyggst framleiða sjávarafurðir og selja á mörkuðum þar, að fá sérstakt tölusett vinnsluleyfi sem prenta skal eða stimpla á allar umbúðir. Númerið er staðfesting hins opinbera eftirlits á því að fyrirtækið uppfylli allar kröfur, þar með talið eigið innra eftirlit. Bandarísk yfirvöld hyggjast leyfa þessum fyrirtækjum að setja sérstakt merki, sem nota má í auglýsingaskyni, á umbúðir þessu til staðfestingar. Opinberum eftirlitsstofnunum er ætlað að fylgjast með því að fyrirtækin standi við þá skilmála sem leyfisveitingin er háð.
Matvæla- og lyfjaráðið (FDA) og umhverfisverndarstofnunin (NOAA) í Bandaríkjunum hafa farið fram á það við sjávarútvegsráðuneytið hér á landi að gerður verði samningur um sérstakt opinbert eftirlit með framleiðslu sjávarafurða sem ætlaðar eru til útflutnings þangað. Þá hefur Evrópubandalagið unnið að því að samræma reglur aðildarríkjanna um heilbrigðiskröfur varðandi framleiðslu og markaðssetningu fiskafurða. Því starfi er ekki lokið en meginatriði stefnunnar eru þó ljós. Vegna samnings um Evrópska efnahagssvæðið er ljóst að meginefni tilskipana EB verður að fella inn í löggjöf okkar.
Geti stjórnvöld ekki tryggt að íslenskar sjávarafurðir standist þær kröfur sem til þeirra eru gerðar á þessum tveimur meginmörkuðum þeirra má búast við því að afurðirnar verði allar skoðaðar og sýni tekin af þeim við komuna til þessara landa.
3. Meginatriði frumvarpsins.
Við samningu þessa frumvarps hefur af augljósum ástæðum verið leitast við að taka tillit til framanrakinna staðreynda um kröfur yfirvalda í helstu markaðslöndum og sérstöðu og mikilvægis sjávarútvegs fyrir íslenskt efnahagslíf. Einnig hefur mjög verið stuðst við upplýsingar frá kanadíska fiskmatinu varðandi uppbyggingu og reynslu þess af hinu nýja eftirlitskerfi þeirra sem lögleitt var í janúar sl.
Megintilgangur frumvarpsins er að tryggja neytendum heilnæmar sjávarafurðir og að koma í veg fyrir að svikin vara fari á markað. Jafnframt er markmiðið að bæta ímynd íslenskra sjávarafurða og auðvelda þeim aðgang að erlendum mörkuðum ásamt því að gera eftirlit með meðferð og framleiðslu skilvirkara og traustara. Ábyrgð framleiðenda á vörum sínum hefur verið aukin og samhliða dregið úr umsvifum og kostnaði ríkisins. Í fyrsta lagi með því að fella niður mat afurða samkvæmt viðskiptakröfum. Í öðru lagi hefur þáttur hins opinbera eftirlits verið skilinn frá ráðgjafar- og þjónustuþættinum sem nú verður falinn viðurkenndum skoðunarstofum.
Endurskipulagning á stjórnsýslu sjávarútvegsins mun taka gildi 1. september nk. Komið hefur verið á fót nýrri stjórnsýslustofnun, Fiskistofu, sem tekur að sér ýmis verkefni sem áður voru hjá sjávarútvegsráðuneyti, Hafrannsóknastofnun, veiðieftirliti og Fiskifélagi Íslands. Jafnframt er ráð fyrir því gert að hlutverki Ríkismats sjávarafurða verði breytt: Opinberi þátturinn í starfsemi stofnunarinnar og verkefni honum samfara verði færð til Fiskistofu um næstu áramót. Þá er gert ráð fyrir að stofnað verði hlutafélag sem taki að sér að annast þau verkefni Ríkismatsins sem þá yrðu eftir. Félagið yrði í fyrstu alfarið í eigu ríkisins en hlutur þess síðar seldur. Tilgangurinn með skoðunarstofu yrði almenn ráðgjöf og eftirlit með innra eftirliti fyrirtækis. Er gert ráð fyrir að sértekjur hlutafélagsins standi alveg undir rekstrinum. Samhliða þessu frumvarpi hefur verið lagt fram frumvarp til laga um stofnun hlutafélags um Ríkismat sjávarafurða.
Verði frumvarp þetta að lögum verður löggjöfin sambærileg við löggjöf Evrópubandalagsríkja, Bandaríkjanna og Kanada um kröfur til sjávarafurða hvað varðar ráðstafanir til að tryggja heilsu og hagsmuni neytenda. Er ákvæði þessa efnis að finna í II. kafla frumvarpsins. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um einstakar greinar. Þykir það nauðsynlegt þar sem enn hafa ekki verið birtar allar tilskipanir og viðaukar Evrópubandalagsins sem gert er ráð fyrir í tilskipun nr. 91/493. Samstarfshópar með aðild sjávarútvegsráðuneytis, Ríkismats sjávarafurða og hagsmunaaðila í sjávarútvegi vinna nú að greiningu á þeim kröfum sem gerðar verða til meðferðar sjávarafurða og framleiðslu þeirra, einkum kröfum til hreinlætis, búnaðar og innra eftirlits með framleiðslu fyrirtækja.
Í einu veigamiklu atriði er frumvarp þetta ekki sambærilegt við löggjöf á sviði opinbers eftirlits með sjávarafurðum helstu viðskiptalanda okkar. Frumvarpið gerir ráð fyrir að öll fyrirtæki í sjávarútvegi, þar með taldar útgerðir skipa, séu skylduð til að hafa samning við sérstakar skoðunarstofur sem Fiskistofa viðurkennir. Skoðunarstofum er ætlað að fylgjast reglubundið með innra eftirliti fyrirtækja, hreinlæti þeirra og búnaði. Þær eiga að fylgjast með því að fyrirtæki uppfylli viðskiptakröfur varðandi afurðir og jafnframt að fylgjast með að opinberum kröfum sé fullnægt. Fiskistofa hafi eftirlit með starfsemi stofanna og sannreyni að þær ræki skyldur sínar á fullnægjandi hátt.
Með þessu fyrirkomulagi er komið á heildstæðu opinberu eftirlitskerfi sem vænst er að fullnægi kröfum erlendra heilbrigðisyfirvalda um opinbert eftirlit með framleiðslu sjávarafurða. Jafnframt er dregið úr opinberum umsvifum á þessu sviði og eftirlitið fært í meira mæli til atvinnugreinarinnar sjálfrar.
Eins og fram hefur komið eru hertar kröfur um framleiðslu sjávarafurða settar til að vernda hagsmuni neytenda. Þetta sjónarmið er haft að leiðarljósi í þessu frumvarpi. Í frumvarpinu er því að finna hert viðurlög við brotum sem stefna heilsu neytandans í hættu, sviksemi gagnvart honum og til að verja þá hagsmuni sem þýðingarmesti atvinnuvegur þjóðarinnar hefur af því að íslenskar sjávarafurðir njóti álits sem heilnæm matvara er ávallt megi treysta.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í þessari grein kemur fram megintilgangur frumvarpsins sem er að tryggja neytendum eins og frekast er kostur að sjávarafurðir séu heilnæmar, óskemmdar og að fyllsta hreinlætis sé gætt við framleiðslu. Enn fremur verða merkingar vörunnar að vera réttar og fullnægjandi með þeim hætti að neytandinn eigi kost á að rekja vöruna til framleiðandans.
Framleiðendur verða að sjálfsögðu að bera ábyrgð á afurðum sínum enda leggja langflestir þeirra sig fram um að framleiða góðar afurðir. Erlendis hafa engu að síður komið upp nokkur alvarleg sjúkdómstilfelli og jafnvel dauðsföll vegna neyslu sjávarafurða sem aðallega má rekja til eitrunar í skelfiski en einnig til skemmda í öðru hráefni, einkum vegna skorts á hreinlæti. Enda þótt engin slík tilfelli hafi verið rakin til íslenskra sjávarafurða eru opinber yfirvöld erlendis á verði gagnvart öllum innfluttum sjávarafurðum, þar á meðal íslenskum. Stjórnvöld flestra ríkja gera jafnframt þá kröfu að opinber eftirlitsyfirvöld í framleiðslulandi fylgist með framleiðslunni og tryggi að heilsu neytandans sé ekki teflt í tvísýnu né að hagsmunir hans séu fyrir borð bornir. Á síðustu árum hafa verið gerðar ríkari kröfur til merkinga og upplýsinga um afurðirnar. Tilgangurinn er einkum sá að koma í veg fyrir villandi og rangar upplýsingar, svo sem að ódýrar fisktegundir séu merktar nöfnum dýrari tegunda og að nettóþynd sé fölsuð, t.d. með því að íshúð á fiski sé seld sem fiskur.
Um 2. gr.
Í þessari grein er til hægðarauka leitast við að skilgreina annars vegar sjávarafla og fiskafurðir og hins vegar sjávarafurðir sem samheiti fyrir hvort tveggja. Tilskipanir Evrópubandalagsins og skilgreiningar bandarískra og kanadískra stjórnvalda gera engan greinarmun á því hvort fiskur lifir í söltu eða fersku vatni. Hér er farin sú leið að skilgreina sjávarafla með svipuðum hætti og gert er í tilskipun EB nr. 91/493 þannig að ferskvatnsdýr önnur en spendýr falla undir skilgreiningu á sjávarafla.
Hér eru fiskafurðir skilgreindar sem matvæli sem unnin eru að öllu leyti eða að hluta úr sjávarafla. Þessi skilgreining er einnig í samræmi við löggjöf Evrópubandalagsins. Vakin er athygli á því að í 12. gr. er að finna sérákvæði um slátrun eldisfisks. Rétt þykir að framleiðsla fóðurs úr fiski og fiskúrgangi sé háð eftirliti við framleiðslu enda fer notkun þess vaxandi til fóðrunar eldisfisks. Því eru fóðurvörur skilgreindar hér sem sjávarafurð.
Um 3. gr.
Hér er kveðið á um gildissvið frumvarpsins. Með hliðsjón af 1. gr. um tilgang þess þykir eðlilegt að frumvarpið taki til allra þátta framleiðslu sjávarafurða allt frá veiðum til útflutnings. Eftirlit beinist því að öllum þessum þáttum og eru gerðar kröfur þar að lútandi til allra þeirra sem sinna þessum störfum. Því á að vera tryggt að megintilgangi 1. gr. um vernd neytandans verði náð.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að sömu aðilum og hafa eftirlit með íslenskum sjávarafurðum verði falin skoðun innfluttra sjávarafurða sem ætlaðar eru til pökkunar eða vinnslu hér á landi. Nánar er fjallað um innfluttar sjávarafurðir í 6. gr.
Frumvarpið tekur til uppboðsmarkaða fyrir sjávarafla en ekki til smásöludreifingar hér á landi. Eftirlit með smásöluverslun verður eftir sem áður hjá Hollustuvernd, sbr. lög nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.
Um 4. gr.
Með lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu, eru henni falin ýmis verkefni í stjórnsýslu sjávarútvegsins sem verið hafa á hendi sjávarútvegsráðuneytisins, veiðieftirlits, Fiskifélags Íslands og Hafrannsóknastofnunar. Með frumvarpi til laga um breyting á lögum nr. 36/1992, sem lagt er fram á Alþingi samhliða þessu frumvarpi, er gert ráð fyrir að Fiskistofa annist einnig eftirlit með meðferð fisks og framleiðslu sjávarafurða. Með þessari grein er Fiskistofu falin framkvæmd laga þessara verði þau samþykkt.
Um 5. gr.
Í þessari grein er að finna ýmis nýmæli. Gerðar eru kröfur um að sjávarafurðir séu heilnæmar, ómengaðar og uppfylli skilgreindar kröfur. Kröfur til sjávarafurða hafa almennt ekki verið lögfestar heldur verið settar fram í reglugerðum. Þá er það nýmæli að banna notkun mengaðra sjávarafurða í fóður. Einnig er að finna í greininni það nýmæli að sjávarútvegsráðuneytið geti bannað vinnslu sjávarafurða af hafsvæðum sem talin eru menguð.
Ástæða þykir til að kveða skýrt á um hvaða sjávarafurðir eru hæfar til neyslu. Kröfur, sem lýst er í 1. mgr., eru við það miðaðar að hagsmunir neytenda séu tryggðir. Í fyrsta lagi verða sjávarafurðir að vera heilnæmar og ómengaðar, þ.e. að ekki sé að finna í þeim efni eða gerla sem valdið geta heilsu neytenda tjóni. Þetta eru ófrávíkjanlegar kröfur. Í öðru lagi verða sjávarafurðir á hverjum tíma að uppfylla skilgreindar kröfur sem settar verða með reglugerðum. Almenna reglan verður sú að í samráði við þá sem í atvinnugreininni starfa verða settar fram lágmarkskröfur um hreinlæti, búnað og hráefni. Nauðsynlegt þykir að hafa þennan hátt á af því að kröfur um hráefni og afurðir eru breytingum háðar og geta verið mismunandi eftir mörkuðum. Þessar kröfur geta t.d. varðað ferskleika, hámark leyfilegra niðurbrotsefna og mengunarefna, hámarksfjölda gerla og hámark eiturefna af völdum þörunga.
Í 2. mgr. eru settar fram lágmarkskröfur til sjávarafurða sem ætlaðar eru til fóðurframleiðslu. Í gildi er reglugerð um notkun rotvarnarefna í hráefni til fiskimjölsframleiðslu en í ljósi breytinga á notkun fiskimjöls þarf að endurskoða þau ákvæði.
Um 6. gr.
Innflutningur sjávarafurða til Íslands hefur af augljósum ástæðum verið lítill. Á síðustu árum hefur hann þó farið vaxandi og fjölbreytni hans aukist. Innflutningur til vinnslu var í fyrstu einskorðaður við rússneska rækju en tegundum og upprunalöndum hefur fjölgað. Evrópubandalagið og Bandaríkin gera stífar kröfur um heilnæmi innfluttra sjávarafurða og þess vegna verða stjórnvöld hér á landi að fylgjast með heilnæmi innfluttra sjávarafurða sem ætlaðar eru til sölu á þessum mörkuðum. Auk heilnæmiskrafna gilda ákveðnar reglur innan Evrópubandalagsins varðandi tollaívilnanir á vörum eftir uppruna þeirra. Af þessum sökum er sú krafa gerð í þessari grein að í tollskjölum eða fylgiskjölum vöru sé upprunalands hennar getið. Til að unnt sé að framfylgja kröfum Evrópubandalagsins varðandi uppruna er lagt til að halda skuli innfluttum sjávarafurðum ávallt aðgreindum frá innlendum þar til að útflutningi kemur.
Í greininni er ekki gerð krafa um að innflytjandi láti Fiskistofu vita um innflutning erlendra sjávarafurða. Sá háttur er nú hafður á að tollyfirvöld láta Hollustuvernd vita um slíkan innflutning. Fiskistofa gæti því fengið þessar upplýsingar frá öðrum yfirvöldum eða skoðunarstofu fyrirtækisins. Þannig á að vera tryggt eftirlit með þessum vörum enda fer hún annaðhvort til frekari vinnslu eða pökkunar og slíkir aðilar eiga samkvæmt þessu frumvarpi að hafa tilskilið vinnsluleyfi, innra eftirlit ásamt eftirliti skoðunarstofu.
Í 2. mgr. greinarinnar er að finna nýmæli varðandi innflutning á lifandi fiski. Samkvæmt 76. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, er bannað að flytja inn lifandi laxfisk eða annan fisk sem lifir í ósöltu vatni. Landbúnaðarráðherra er þó heimilt að leyfa innflutning lifandi hrogna slíkra fiska enda mæli fisksjúkdómanefnd með því. Ekkert slíkt ákvæði er að finna í lögum um fisk sem lifir í söltu vatni. Er með þessari grein bætt hér úr enda hefur á undanförnum árum aukist mjög áhugi á eldi ýmissa sjávardýra. Hefur sjávarútvegsráðuneytið fengið upplýsingar um slíkan innflutning og haft samráð við Hafrannsóknastofnun, Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins og Tilraunastöð Háskólans í meinafræði að Keldum varðandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir hugsanlegt smit frá honum.
Í samningi milli Frakklands og Íslands um skilyrði fyrir viðskiptum með lifandi skelfisk er gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra skipi samstarfsnefnd með fulltrúum frá Hafrannsóknastofnun, Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins, Tilraunastöð Háskólans í meinafræði að Keldum og Hollustuvernd til að fjalla um atriði er varða innflutning skeldýra. Eðlilegt þykir að þessi innflutningur sé háður leyfi sjávarútvegsráðuneytisins sem getur sett nánari skilyrði fyrir honum. Eins og framkvæmd þessara mála hefur verið hingað til þykir eðlilegt að leitað sé umsagnar yfirdýralæknis áður en leyfi er veitt.
Um 7. gr.
Fram til þessa hafa verið skýr fyrirmæli í reglugerðum um fyrirkomulag við útflutning sjávarafurða. Hins vegar hafa ákvæði um geymslu og flutning innan lands verið óljós. Með vaxandi flutningi fersks fisks og fiskafurða milli hafna og landshluta þykir rétt að bæta hér úr. Mismunandi er eftir afurðum hvaða kröfur verður að gera og er gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra setji nánari reglur þar um.
Í 2. mgr. er tiltekið að fyllsta hreinlætis verði að gæta þar sem fiskur er unninn eða geymdur, svo og varðandi þau tæki sem notuð eru við tilfærslu eða flutning hans. Sömuleiðis verður að gera þær kröfur að tæki og búnaður henti til ætlaðra nota, sé hreinn og vel við haldið. Ef árangur á að nást verður eftirlit að ná til allrar framleiðslunnar frá veiðum til útflutnings.
Um 8. gr.
Íslensk heilbrigðisyfirvöld setja reglur um leyfileg aukefni í matvælum til neyslu innan lands og gefa út sérstakan lista yfir þau. Hér er ekki verið að gera tillögu um breytingu á því fyrirkomulagi. Hins vegar er í nokkrum mæli framleitt fyrir innanlandsmarkað í vinnslustöðvum sem að jafnaði framleiða til útflutnings. Því þykir hagræði vera að því að sami aðili annist eftirlit með notkun aukefna í sjávarafurðum hvort sem þær eru ætlaðar til neyslu innan lands eða utan.
Þótt notkun aukefna í sjávarafurðum sé hverfandi lítil er engu að síður ástæða til að setja ákvæði sem takmarka hana við þau aukefni sem íslensk yfirvöld samþykkja. Á sama hátt verða framleiðendur að uppfylla fyrirmæli erlendra heilbrigðisyfirvalda í þessum efnum. Þannig getur verið leyfilegt að setja aukefni sem bönnuð eru í sjávarafurðir til neyslu innan lands í sjávarafurðir sem ætlaðar eru til útflutnings ef þær eru leyfðar í viðkomandi landi.
Matvæli geta hæglega mengast ef þau koma í snertingu við t.d. ílát, borð eða umbúðir sem gefa óæskileg efni frá sér. Flest ríki, þar á meðal Ísland, hafa sett reglur um leyfileg efni í slíkar vörur. Í 4. mgr. er ráðherra heimilað að setja nánari ákvæði um slík efni.
Um 9. gr.
Í þessari grein eru ákvæði um heilnæmi vatns sem notað er við framleiðslu sjávarafurða. Íslensk heilbrigðisyfirvöld hafa sett reglur um gæði drykkjarvatns, m.a. um leyfilegt hámark gerla o.fl. Hér er lagt til að sömu kröfur verði gerðar til vatns sem notað er við framleiðslu sjávarafurða, þvotta, þrif og ísframleiðslu. Rétt þykir að benda á að erfitt hefur reynst fyrir framleiðendur á ýmsum stöðum á landinu að uppfylla þessar kröfur. Vatn er misjafnt að gæðum og hafa framleiðendur þurft að grípa til sérstakra aðgerða til að mæta þessari kröfu, svo sem síunar, geislunar eða klórblöndunar.
Um 10. gr.
Í þessari grein eru gerðar kröfur til merkinga sjávarafurða. Þá er gerð tillaga þess efnis að leyfisnúmer vinnslustöðvar eða nafn og heimilisfang framleiðanda komi annað hvort fram á umbúðum eða fylgiskjölum. Meginsjónarmið við merkingar er að þær séu fullnægjandi, ekki villandi og að unnt sé að rekja vöruna til framleiðandans eða ábyrgðaraðilans.
Hér er lögð til breyting á fyrri löggjöf um að ekki sé lengur skylda til að geta þess á pakkningum hvar varan hafi verið framleidd. Þetta ákvæði er hliðstætt reglum Evrópubandalagsins.
Kröfur markaðslanda í þessum efnum eru afar mismunandi. Ber framleiðendum því skv. 4. mgr. að gæta þess að uppfylla þær.
Um 11. gr.
Með þessari grein er lagt bann við vinnslu, pökkun, dreifingu og útflutningi sjávarafurða sem ekki uppfylla þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til þeirra. Tilgangurinn með þessu banni er að koma í veg fyrir að gallaðar eða óhæfar vörur fari á markað og skaði heilsu neytenda og heildarhagsmuni þjóðarinnar.
Mörg tilvik hafa komið upp þar sem kaupandi hefur lýst sig reiðubúinn að kaupa vöru sem uppfyllir ekki lágmarkskröfur varðandi heilnæmi. Enda þótt unnt sé að selja slíkar vörur í einstaka tilfellum hljóta slík viðskipti að teljast mjög varhugaverð og til þess eins fallin að rýra orðstír íslenskra sjávarafurða.
Ákvæðið tekur því einnig til tilvika þar sem t.d. ferskur fiskur eða sjávarafurðir með takmarkað geymsluþol eru í því ástandi að líklegt þyki að þær verði í óhæfu ástandi þegar þær komast á markað.
Um 12. gr.
Í þessari grein er fjallað um leyfisveitingar til þeirra aðila sem vinna eða framleiða sjávarafurðir. Mismunandi leyfi hafa verið veitt þessum aðilum en hér er til einföldunar gert ráð fyrir að Fiskistofa veiti aðeins eina tegund leyfa, þ.e. vinnsluleyfi, til þessara aðila. Skilyrði fyrir vinnsluleyfi eru ferns konar: Í fyrsta lagi þarf að uppfylla kröfur um hreinlæti til að fullvíst sé að meðferð, vinna eða pökkun sjávarafurða hafi farið fram við þær hreinlætisaðstæður sem hæfa við meðferð matvæla. Í öðru lagi þarf allur búnaður að vera ákjósanlegur fyrir matvælavinnslu þannig að ekki sé hætta á að hann spilli afurðunum. Í þriðja lagi þurfa öll skip og fyrirtæki, sem undir greinina falla, að koma á fót skipulögðu eftirliti með meðferð afla, vinnslu hans og geymslu. Er hér átt við innra eftirlit, sbr. 13. gr. frumvarpsins. Í fjórða lagi þurfa þeir aðilar, sem getið er í greininni, að hafa samning við viðurkennda skoðunarstofu, sbr. 14. gr.
Skip, sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni, sbr. lög nr. 38/1990, hafa fram til þessa þurft hæfnisvottorð, þ.e. fengið úttekt hjá Ríkismati sjávarafurða á hreinlæti, búnaði og tækjum. Nú fá þessi skip vinnsluleyfi enda hafa flest þeirra möguleika á að ganga frá afla sínum til flutnings beint á erlendan markað.
Uppboðsmarkaðir þurfa samkvæmt lögum nr. 123/1989 leyfi frá sjávarútvegsráðherra til reksturs. Fyrir veitingu slíks leyfis hafa markaðirnir þurft úttekt frá Ríkismati sjávarafurða á hreinlæti, húsnæði og búnaði. Hér er lagt til að þeir fái vinnsluleyfi, enda er meðferð afla á mörkuðum sambærileg við móttöku og meðferð afla í vinnslustöð og kröfur að öðru leyti mjög hliðstæðar.
Í nýsamþykktum lögum nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum, er gert ráð fyrir því að sjávarútvegsráðuneytið veiti leyfi til fullvinnslu m.a. að uppfylltum skilyrðum um búnað vinnsluskips. Í þessari grein er Fiskistofu jafnframt ætlað að veita þessum skipum vinnsluleyfi eins og verið hefur að undangenginni úttekt á hreinlæti og búnaði þeirra enda séu ákvæði 13. og 14. gr. frumvarpsins um innra eftirlit og skoðunarstofur uppfyllt.
Fiskimjölsverksmiðjur þurfa starfsleyfi umhverfisráðuneytis. Það nær hins vegar ekki til meðferðar, vinnslu eða gæða afurðanna. Verksmiðjurnar hafa fram til þessa verið undanþegnar eftirliti Ríkismats sjávarafurða. Hér er lagt til að Fiskistofa annist eftirlit með hreinlæti, búnaði og framleiðslu þeirra, þar með talinni meðferð hráefnis og notkun aukefna. Ástæða þess er einkum sú að meðferð hráefnis hefur verið ábótavant og upp hafa komið tilfelli, t.d. alvarleg mengun af völdum salmonellu. Þá hefur notkun fiskimjöls til fóðrunar eldisfisks aukist. Félag fiskimjölsframleiðenda hefur lýst áhuga sínum á að bæta afurðir verksmiðjanna og haft samráð við sjávarútvegsráðuneytið um að koma á betra eftirliti með framleiðslunni. Gert er ráð fyrir að framleiðendur dýrafóðurs úr sjávarafurðum þurfi framvegis vinnsluleyfi og verði undir eftirliti Fiskistofu. Þykir þetta eðlilegt því talsvert af fiskúrgangi fer til fóðrunar eldisfisks og gæta verður fyllsta hreinlætis við meðferð úrgangsins vegna hugsanlegrar mengunar.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að eftirlit með eldisfiski verði tvíþætt. Leyfi til slátrunar verður eftir sem áður háð samþykki yfirdýralæknis. Hins vegar er lagt til að Fiskistofa annist eftirlit með vinnslu og pökkun og gefi til þess vinnsluleyfi. Þetta fyrirkomulag þykir nauðsynlegt vegna ákvæða í tilskipunum Evrópubandalagsins og væntanlegs samkomulags við heilbrigðisyfirvöld í Bandaríkjunum um opinbert eftirlit með framleiðslu fiskafurða.
Í 3. mgr. er heimild til að binda vinnsluleyfi skilyrðum um tiltekna framleiðslu. Þetta þykir nauðsynlegt því fyrirtæki geta e.t.v. auðveldlega uppfyllt skilyrði fyrir að fá vinnsluleyfi. Hins vegar eru sum þeirra sérstaklega búin til vinnslu ákveðinna afurða, svo sem rækju eða skelfisks, en ófær um að framleiða aðrar afurðir.
Í 4. mgr. er sérstaklega áréttað að veiðar, vinnsla, geymsla sjávarafurða og starfræksla uppboðsmarkaða sé óheimil án vinnsluleyfis.
Um 13. gr.
Í þessari grein er lögð sú skylda á herðar forsvarsmanna fyrirtækja að þeir sjái um að sett sé á fót og starfrækt innra eftirlit með framleiðslu. Með forsvarsmönnum er átt við þá menn sem bera ábyrgð á rekstri fyrirtækisins, eftir atvikum forstjóri, framkvæmdastjóri eða rekstrarstjóri.
Með innra eftirliti fyrirtækja með framleiðslu er í stuttu máli átt við að framleiðandinn annist skoðanir, prófanir og athuganir á öllum þáttum framleiðslunnar og á meðferð og geymslu afurðanna og beri niðurstöður saman við skilgreindar kröfur. Með því að skylda framleiðendur til að koma á fót eigin eftirliti með framleiðslu er verið að auka ábyrgð þeirra. Þetta er í samræmi við þær aðferðir sem teknar hafa verið upp í framleiðslu iðnaðarvara víða um heim en þar hefur beiting gæðakerfa í þessu skyni gefið góða raun. Gæði framleiðslunnar hafa aukist og dregið hefur verið úr kostnaði og þörf fyrir beint opinbert eftirlit. Komi framleiðendur á hjá sér innra eftirliti með framleiðslu sem byggir á þeim atriðum sem fram koma í greininni, þar með talinni lýsingu á vinnureglum og skiptingu ábyrgðar, mun það leiða til þess að unnt sé að draga úr eftirliti opinberra aðila án þess að hætta sé á að trúverðugleiki eftirlitsins minnki. Evrópubandalagið og yfirvöld í Kanada og Bandaríkjunum gera skilyrðislaust kröfu um innra eftirlit í fyrirtækjum ef þau vilja fá leyfi til að nota útflutningsnúmer eða sérstök merki sem tryggja þeim aðgang að mörkuðum. Þessar þjóðir telja að sé þessi aðferð notuð við eftirlit undir yfirumsjón opinberra aðila þá sé það nægileg trygging fyrir heilnæmi, gæðum afurðanna og réttum merkingum.
Augljóst er að innra eftirlit fyrirtækja hlýtur að taka mið af stærð fyrirtækja, eðli framleiðslunnar og aðstæðum. Þannig hljóta kröfur til smærri fiskiskipa, smærri fyrirtækja eða þeirra sem vinna úr eigin afla að vera einfaldar og auðveldar í framkvæmd. Nauðsynlegar skráningar eru í mörgum tilfellum þegar viðhafðar en aðeins þörf á að gera þær markvissari og kerfisbundnari. Samstarfshópar með aðild atvinnurekenda í sjávarútvegi, sjávarútvegsráðuneytisins og Ríkismats sjávarafurða vinna nú að greiningu á kröfum til hverrar vinnslugreinar, þar á meðal um fyrirkomulag innra eftirlits er byggir á þeim meginatriðum sem tekin eru upp í þessari grein. Ráðherra mun setja nánari reglur um framkvæmd þeirra atriða á grundvelli tillagna hópanna.
Um 14. gr.
Í þessari grein er lagt til að forsvarsmönnum fyrirtækja og útgerða skipa, sem nánar er getið í 12. gr. frumvarpsins, sé skylt að hafa samning við viðurkennda skoðunarstofu. Hér er um nýmæli að ræða. Í eldri lögum var gerð krafa um að framleiðendur sjávarafurða hefðu í þjónustu sinni löggilta matsmenn sem Ríkismatið samþykkti. Jafnframt var útflytjendum sjávarafurða skylt að hafa eftirlitsmenn sem væru löggiltir matsmenn ella kaupa þessa þjónustu af Ríkismatinu. Stærstu sölusamtökin, þ.e. Sölumiðstöð hraðfrystihúsanna, Íslenskar sjávarafurðir hf., Sölusamband íslenskra fiskframleiðenda og Sölusamtök lagmetis, hafa rekið eftirlitsdeildir sem fylgst hafa með framleiðslu félagsmanna þeirra og að afurðir þeirra fullnægðu jafnt opinberum kröfum og kröfum erlendra viðskiptaaðila. Þetta fyrirkomulag hefur gengið vel enda þótt óljós skipting á hlutverki opinbers eftirlits og eftirlitsdeilda sölusamtakanna hafi skapað togstreitu.
Ljóst er að beinu opinberu eftirliti með hverjum framleiðanda fylgir ávallt ráðgjöf og aðstoð við að koma í lag því sem ábótavant er. Hér er því farin sú leið að aðskilja opinbert eftirlit og ráðgjöf. Fyrirtækjum er skylt að koma á fót hjá sér innra eftirliti til að tryggja nauðsynlegt eftirlit með framleiðslu og gera samning við skoðunarstofur til að fylgjast með virkni kerfisins þannig að það sé í samræmi við þá lýsingu sem til er á því. Með þessu móti eru gerðar ríkari kröfur til framleiðenda en í öðrum löndum því skoðunarstofum er falið að fylgjast reglubundið með innra eftirliti, hreinlæti og búnaði sjávarútvegsfyrirtækja. Skoðunarstofur verða þannig hluti af framleiðslueftirliti fyrirtækjanna og eiga að vera trygging fyrirtækis fyrir því að það sé virkt. Skoðunarstofur eiga jafnframt að fylgjast með því að sérkröfum kaupenda og opinberum kröfum sé fullnægt. Komi í ljós við skoðun að innra eftirliti sé ábótavant eða að kröfum um hreinlæti og búnað sé ekki fullnægt ber skoðunarstofu að upplýsa Fiskistofu um það. Fiskistofa tekur ákvörðun um nauðsynlegar aðgerðir, svo sem sviptingu vinnsluleyfis. Þrátt fyrir samning við skoðunarstofu ber forstöðumaður fyrirtækis að sjálfsögðu fulla ábyrgð á innra eftirlit þess.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að Fiskistofa veiti skoðunarstofu viðurkenningu. Fyrirkomulag faggildingar (accreditation) vottana og prófana er í örri þróun í heiminum og má vænta þess að breytingar verði gerðar á löggjöf okkar á næstunni í þessum efnum. Því er ráðherra heimilt að ákveða að annar aðili gangi úr skugga um hæfni skoðunarstofa og veiti þeim viðurkenningu.
Mat Fiskistofu eða annars aðila, sem ráðherra felur viðurkenningu á skoðunarstofum, skal m.a. byggt á hæfni, áreiðanleika og skipulagi stofunnar. Í því felst m.a. að þær geti framvísað nákvæmri lýsingu á starfsemi sinni, stjórnun, skipulagi, hlutleysi, dreifingu ábyrgðar og upplýsingum um þekkingu og reynslu starfsmanna.
Skoðunarstofum ber að fara eftir settum reglum um fyrirkomulag skoðunar og hvernig meðhöndla skuli frávik. Fiskistofa sviptir skoðunarstofu heimild til starfa sé ekki farið eftir þeim. Með þessu fyrirkomulagi má vinna margt ef vel tekst til. Umsvif opinbers eftirlitsaðila minnkar. Verulegt aðhald ætti að felast í skoðun skráninga og upplýsinga frá skoðunarstofu um hvert fyrirtæki. Þetta fyrirkomulag felur í sér virkt eftirlit með framleiðslu sjávarafurða sem opinberir aðilar í markaðslöndum okkar munu telja fullnægjandi.
Um 15. gr.
Hér er lögð sú skylda á forsvarsmenn fyrirtækja eða útflytjendur að þeir veiti Fiskistofu og skoðunarstofu sem þeir eru með samning við alla þá aðstoð sem nauðsynleg er við framkvæmd eftirlits og skoðana. Eðlilegt þykir að opinbert yfirvald og skoðunarstofa hafi aðgang að öllum stöðum þar sem sjávarafurðir eru geymdar eða framleiddar til að eftirlit verði trúverðugt. Hins vegar er ólíklegt að á þetta ákvæði reyni nema í undantekningartilvikum því neiti framleiðandi samningsbundinni skoðunarstofu um aðstoð, upplýsingar eða aðgang mundi skoðunarstofa tilkynna slíkt til Fiskistofu og segja upp samningi við fyrirtækið. Það mundi hafa í för með sér missi vinnsluleyfis ef önnur skoðunarstofa tæki fyrirtækið ekki að sér. Í slíkum tilvikum mundi Fiskistofa koma á vettvang og krefjast aðgangs eða upplýsinga.
Upplýsingar frá framleiðanda geta verið viðkvæmar og varðað viðskiptaleyndarmál. Því er brýnt að skoðunarstofur og Fiskistofa fari varlega með þær. Erfitt er að gefa leiðbeiningar um hvaða upplýsingar eigi að fara með sem trúnaðarmál því margar eru opinberar, svo sem framleiðslutölur. Því verður að byggja á mati hverju sinni og venjum sem skapast hafa í þessu efni.
Í 2. mgr. er framleiðanda eða útflytjanda gert skylt að láta skoðunarstofu og Fiskistofu án endurgjalds í té sýni af sjávarafurðum til rannsókna. Enda þótt innra eftirlit fyrirtækja byggi m.a. á reglulegum sýnatökum til rannsókna er nauðsyn á að Fiskistofu sé heimilt að taka eigin sýni og láta rannsaka til að sannreyna niðurstöður af sýnum sem starfsmenn skoðunarstofu eða fyrirtækisins hafa látið rannsaka. Fiskistofa getur falið skoðunarstofu eða öðrum aðila að taka sýni í samræmi við staðla um sýnatöku.
Um 16. gr.
Uppfylli framleiðandi þær kröfur, sem gerðar eru í frumvarpi þessu og verði það að lögum, mun hann fá sérstakt leyfisnúmer eða merki til að setja á umbúðir sjávarafurða. Heilbrigðisvottorð munu því að mestu verða ónauðsynleg vegna útflutnings til markaða Evrópubandalagsins og Bandaríkjanna. Væntanlega verður krafist vottorða með skelfiski og e.t.v. einhverjum öðrum afurðum. Einnig mun verða krafist heilbrigðisvottorða til landa í Afríku, Asíu og einhverra annarra landa. Fiskistofa mun gefa út slík opinber vottorð en verður heimilt að veita viðurkenndri skoðunarstofu að uppfylltum sérstökum skilyrðum heimild til útgáfu útflutningsvottorða. Þessi heimild er í samræmi við fyrirkomulag sem haft hefur verið við útflutning frá árinu 1985. Eftirlitsdeildir Sölumiðstöðvar hraðfrystihúsanna, Íslenskra sjávarafurða hf., Sölusambands íslenskra fiskframleiðenda og Sölusamtaka lagmetis hafa þessa heimild í dag. Óvíst er hvort eða með hvaða skilyrðum þessi heimild verður veitt í framtíðinni.
Um 17. gr.
Með þessari grein er Fiskistofu heimilað að stöðva vinnslu og dreifingu sjávarafurða ef þær þykja brjóta í bága við 10. eða 11. gr. Hér er um að ræða ákvarðanir Fiskistofu sem lægra setts stjórnvalds vegna ætlaðra brota er varða framleiðslu, geymslu og meðferð sjávarafurða, þar með taldar ákvarðanir framleiðanda við framleiðslu eða útflutning sem munu leiða til þess síðar að vara uppfylli ekki ákvæði laganna. Ákvæðið tekur einnig til innköllunar sjávarafurða enda hafi afurðir verið framleiddar við ólögmætar aðstæður, þær ekki fengið rétt útflutningsvottorð eða að rökstuddur grunur sé um að varan sé óviðunandi. Þykir eðlilegt að opinber eftirlitsstofnun hafi slíkar heimildir til að koma í veg fyrir að skaðlegar eða ranglega merktar sjávarafurðir eða afurðir framleiddar við ófullnægjandi aðstæður fari á markað.
Um 18. gr.
Í þessari grein er að finna nýmæli. Hér er lagt til að í þeim tilvikum, sem Fiskistofa hefur ákvarðað að sjávarafurðir séu óhæfar til manneldis, beri viðkomandi aðila að eyða vörunni innan þriggja mánaða. Reynslan hefur sýnt að ástæða er til að taka upp slíkt ákvæði. Mörg tilfelli hafa komið upp þar sem Ríkismat sjávarafurða hefur úrskurðað vöru óhæfa, bannað útflutning hennar, innsiglað vöruna en ekki getað fyrirskipað eyðingu hennar. Framleiðandi hefur í flestum tilvikum urðað vöruna eða hagnýtt hana í fiskimjöl en í nokkrum tilfellum hefur framleiðandi verið ósáttur við niðurstöðu og látið hjá líða að eyða vörunni. Einnig eru þess dæmi að framleiðandi hafi geymt vöru í frysti í óeðlilega langan tíma og hún þá jafnvel verið veðsett. Þriggja mánaða frestur, sem veittur er í greininni, þykir hæfilegur tími til að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að eyða vörunni.
Í 2. mgr. er lagt til að Fiskistofa geti ákveðið að vöru, sem þykir óhæf til manneldis, megi hagnýta til annarrar framleiðslu enda geta efni, sem gera vöruna óhæfa til manneldis, t.d. horfið við framleiðslu fiskimjöls.
Um 19. gr.
Í þessari grein er lagt til að vegna brota gegn ákvæðum II. kafla eða 13. eða 14. gr.
megi Fiskistofa svipta viðkomandi vinnsluleyfi.
Þessi heimild er forsenda þess að unnt verði að framfylgja ákvæðum frumvarpsins. Um er að ræða heildarhagsmuni allra framleiðenda í landinu. Nauðsynlegt er að opinber yfirvöld hafi möguleika á að bregðast skjótt við aðsteðjandi vandamálum þegar þess verður vart að eitthvað hefur farið úrskeiðis við meðferð sjávarafurða eða framleiðslu þeirra. Svipting vinnsluleyfis er bráðabirgðaráðstöfun sem gripið er til meðan óviðunandi ástand varir. Áður en sviptingu er beitt skal gefa viðkomandi möguleika á að skýra ástæður sem eftir atvikum geti leitt til þess að ekki komi til sviptingar. Augljóst er að sanngjarn frestur, svo sem getið er í 1. mgr., hlýtur ávallt að vera skammur.
Sviptingin miðar að því að afleiðingar ólögmætrar meðferðar á sjávarafurðum skapi ekki hættu fyrir neytendur sjávarafurða né setji heildarhagsmuni greinarinnar í hættu. Fresturinn yrði hugsanlega nokkrir sólarhringir en í sumum tilvikum verður hann að vera skemmri.
Ákvæði 2. mgr. þykir nauðsynlegt þar sem Fiskistofu eða skoðunarstofu er oft brýnt að fá upplýsingar um framleiðslu, svo sem skráningar sem ekki verður aflað annars staðar. Auk þess felur 2. mgr., sbr. 1. mgr. 15. gr., í sér ótakmarkaðan aðgang að hverjum þeim stað þar sem sjávarafurðir eru unnar eða geymdar. Sú aðstoð, sem gert er ráð fyrir skv. 2. mgr. við framkvæmd eftirlits og skoðunar, þykir sjálfsögð innan þeirra marka sem með sanngirni má leggja á framleiðanda eða annan aðila sem greinin tekur til án þess að hún hafi í för með sér verulegan kostnað eða raski verulega starfsemi hans.
Um 20. gr.
Hér er lagt til að vísa megi til málskotsnefndar á
