[17:27]
Flm. (Svavar Gestsson) :
Virðulegi forseti. Á þskj. 34 flyt ég till. til þál. um endurskoðun laga um ráðherraábyrgð. Tillagan er svohljóðandi:
,,Alþingi ályktar að kjósa fimm manna nefnd til að endurskoða lög nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð.``
Í greinargerðinni rek ég nokkuð aðdragandann að flutningi þessarar tillögu. Þar er bæði um að ræða umræður sem verið hafa hér í þessari virðulegu stofnun um ráðherraábyrgð, t.d. í tilefni af frv. hv. þm. Páls Péturssonar. Þá vík ég aðeins í greinargerðinni að því máli Guðmundar Árna Stefánssonar, hæstv. félmrh., sem var hér mjög á döfinni fyrir nokkru og vík aðeins að stöðu Ríkisendurskoðunar og bendi á í þessari greinargerð að í fyrsta lagi fylgja henni dönsku lögin um ráðherraábyrgð eins og þau eru en íslensku lögin voru í raun og veru samin á sama grunni með nokkrum breytingum sem voru gerðar á dönsku lögunum eftir að íslensku ráðherraábyrgðarlögin voru samþykkt.
Í öðru lagi birti ég hér athyglisvert skjal, fskj. II, þar sem greint er frá könnun á hlutverki rannsóknarnefndar löggjafarþinga í 12 aðildarríkjum Evrópubandalagsins og í þriðja lagi vísa ég til þess í greinargerð tillögunnar að við samningu hennar og greinargerðarinnar og við almenna skoðun málsins hef ég haft til hliðsjónar grein sem birtist í danska lögfræðitímaritinu sem heitir ,,Ábyrgð ráðherra --- í ljósi Tamílamálsins`` eftir dr. Jens Peter Christensen sem er lektor við Lagastofnun Háskólans í Árósum. Skrifstofa Alþingis hefur látið þýða þessa grein fyrir mig og er henni dreift hér á borð hv. þm. í tilefni af þessari umræðu.
Varðandi ráðherraábyrgð má segja að formlega séð birtist hún með tvennum hætti beinlínis í okkar löggjöf. Það er í fyrsta lagi hin pólitíska ábyrgð sem birtist þegar samþykkt er eða lögð fram tillaga um vantraust á ráðherra. Þá er alveg tvímælalaust gert ráð fyrir því að ef tillaga um vantraust á ráðherra er samþykkt verði viðkomandi ráðherra að biðjast lausnar, þá nýtur hann ekki lengur trausts þingsins og byggir ekki lengur sín störf á þingræðisreglunni.
Í öðru lagi er um að ræða ákvæðin um landsdóm þar sem gert er ráð fyrir því að þangað megi stefna ráðherra ef Alþingi samþykkir kæru á ráðherrann. Það er í raun og veru Alþingi sem verður að samþykkja kæruna. Með öðrum orðum, meiri hluti Alþingis verður að taka ákvörðun um kæru á viðkomandi ráðherra og það hefur aldrei gerst í sögunni að það hafi verið tekin ákvörðun um kæru á viðkomandi ráðherra.
Þetta eru í grófum dráttum þau meginatriði sem þarna eru til skoðunar en þó er rétt að íhuga líka í tengslum við umræðu um lögin um ráðherraábyrgð í fyrsta lagi rannsóknarnefndir samkvæmt stjórnarskránni sem stjórnarskráin gerir ráð fyrir og mjög oft hafa verið fluttar tillögur um en hafa í raun og veru ekki starfað þannig að þær hafi orðið virkur hluti af aðhaldi að ráðherrum hér í okkar stjórnkerfi.
Í öðru lagi er síðan um að ræða á síðari árum umboðsmann Alþingis sem er auðvitað vissulega mikilvægur þáttur í því að ráðherrum sé veitt skipulegt aðhald. Loks er um að ræða þá stöðu sem í seinni tíð hefur verið tekin upp með nýjum lögum um Ríkisendurskoðun að Ríkisendurskoðun getur veitt ráðherrum aðhald með tilteknum hætti með því að birta greinargerðir o.fl. sem menn þekkja.
Vandinn er hins vegar sá, hvað sem mönnum finnst að hvort sem um er að ræða rannsóknarnefndir, umboðsmanns Alþingis, Ríkisendurskoðun eða annað, er það þannig að alltaf þarf meiri hluta Alþingis til þess að taka afstöðu til þess hvort á að ákæra viðkomandi ráðherra eða með öðrum hætti stuðla að því að hann segi af sér. Þess vegna hafa menn velt því fyrir sér hvort einhverjar aðrar leiðir eru til í þessu efni. Í grannlöndum okkar öðrum en Danmörku, sem er ítarlega farið yfir í þessu skjali sem ég lét dreifa á borð þingmanna, hafa menn sums staðar eins og í Svíþjóð ákveðið að leggja ríkisréttinn eða landsdóminn niður og ákveðið að taka í staðinn upp það kerfi að ráðherra verði að sæta ábyrgð verka sinna fyrir Hæstarétti, þ.e. í hinu almenna dómstólakerfi eins og almennt gerist í því landi. Í annan stað hafa menn tekið upp það kerfi í Svíþjóð og í Danmörku að nokkru leyti og einnig í Noregi að þingnefndirnar eru virkari en þær eru hér sem eftirlitsaðilar með ráðherrunum. Svona eftirlitsnefndir hafa t.d. verið settar niður nýlega í Noregi þar sem ráðherrunum er gert að mæta og gera grein fyrir athöfnum sínum og ekki er langt síðan að sérstaklega var fjallað um skipun seðlabankastjóra í Noregi þar sem fjmrh. þar í landi var kallaður fyrir og hann beðinn um að gera grein fyrir því af hverju hann skipaði tiltekinn mann seðlabankastjóra. Í Danmörku er síðan gert ráð fyrir því í þingsköpum þeirra að ráðherrar geti verið kallaðir fyrir þingnefndir til að gera grein fyrir málum á grundvelli skriflegra fyrirspurna sem lagðar eru fyrir þá.
Þess vegna má segja, hæstv. forseti, að við umfjöllun um þetta mál komi ýmislegt til greina. Eitt er það að breyta þessum málum í grundvallaratriðum þannig að landsdómurinn verði lagður niður og að kveðið verði á um það að ráðherrar verði sóttir til saka eins og aðrir fyrir Hæstarétti en þá þarf til meiri hluta Alþingis eins og í landsdómstilvikinu. Síðan er auðvitað til sú leið í öðru lagi að fækka í landsdómi. Hægt er að gera það án þess að breyta stjórnarskránni og væri hægt að hugsa sér að einfalda það ferli mjög mikið frá því sem gert er ráð fyrir í gildandi lögum um landsdóm. Það er aðferð sem fjallað er um ítarlega um í grein eftir Jens Peter Christiansen lektor við Háskólann í Árósum þar sem hann gerir grein fyrir möguleikum sem eru á því að fækka í danska ríkisréttinum eða landsdóminum til að gera hann einfaldari og málin ekki eins þung og svifasein. Loks er til sú aðferð að gera þingið miklu virkara og veita því möguleika til þess að hafa beint eftirlit með ráðherrunum. Allar þessar aðferðir byggjast á því að meiri hluti Alþingis geti varið ráðherrann og er vandséð ef ekki útilokað að finna aðra leið sem væri t.d. þannig að einhver minni hluti Alþingis gæti steypt ráðherra því þar með væri ekki lengur um þingræðisathöfn að ræða. Þess vegna liggur málið í sjálfu sér þannig að varla er hægt að finna neina leið sem þarna er brúkleg nema almennt aðhald og ég held að menn eigi að velta því mjög alvarlega fyrir sér að breyta lögum í þeim efnum.
Varðandi spurninguna um rétt minni hlutans vek ég athygli á fskj. II sem birtist með tillögu minni þar sem fram kemur að ef fram kemur ósk frá fjórðungi þingmanna í þýska þinginu verður að skipa rannsóknarnefnd. Meiri hlutinn getur svo samþykkt að leggja þá rannsóknarnefnd niður áður en hún kemst að niðurstöðum sínum. En aðalatriðið er að í þýsku stjórnarskránni, reyndar upphaflega stjórnarskrá Sambandslýðveldisins Þýskalands, er staðfestur réttur minni hluta til að hafa tiltekin áhrif og ég tel að það sé mjög mikilvægt atriði og að það eigi einnig að skoða við endurskoðun þessara mála hjá okkur ef tillaga mín um endurskoðun laganna um ráðherraábyrgð yrði samþykkt.
Nú geta menn auðvitað velt því fyrir sér, hæstv. forseti, hvort nokkur þörf er á lögum um ráðherraábyrgð, hvort ekki sé eðlilegra að það sé bara látið liggja á milli hluta þar sem þeir séu varðir margvíslega og þar fyrir utan verði farið með þá í gegnum það venjulega hegningarlaga- og réttarfarskerfi sem við búum við í þessu landi. Þá er því til að svara að mínu mati að ég held að margvísleg rök séu fyrir því að nauðsynlegt sé að hafa lög sem alveg tvímælalaust kveða á um það að hægt sé að kalla ráðherra fyrir með tilteknum hætti og kveðið sé á um það í sérstökum lögum um ráðherraábyrgð. Því miður, hæstv. forseti, á ég engan kost á því að fara mjög rækilega yfir skjalið sem ég hef látið dreifa á borð þingmanna í tilefni af umræðunni. En í skjalinu kemur skýrt fram hvaða rök eru fyrir því að lög þurfi að vera til um ráðherraábyrgð og ríkisréttur þurfi að vera til enda þótt hann sé mjög sjaldan notaður. Í fyrsta lagi segir hann á bls. 9 í þessu skjali:
,,Það verður að vera til lagaleg ábyrgð og lagalegt ábyrgðarkerfi. Í réttarsamfélagi hlýtur það að vera sá grundvöllur sem byggt er á. Það er grunnhugmyndin í sérhverju lýðræði að dómstólarnir skuli takmarka völdin og þeir sem völdin hafa beri ábyrgð. Þetta hlýtur einnig að gilda um embættisfærslu ráðherra. Ábyrgðin gagnvart ríkisrétti hefur sjálfstætt gildi því að með henni er sýnt að hægt er að krefja ráðherra ábyrgðar fyrir dómi fyrir refsiverðar athafnir sínar rétt eins og aðra.`` Síðan segir hér: ,,Hér við bætist að eina leiðin til að krefja ráðherra, sem sagt hefur af sér, ábyrgðar fyrir gróf og vísvitandi brot á embættisskyldum sínum er að hann sé ábyrgur gagnvart ríkisrétti þar sem ekki er hægt að samþykkja vantraust á hann``, eftir að hann hefur sagt af sér.
,,Í þriðja lagi er ekki hægt að útiloka að sá möguleiki einn að vera krafður ábyrgðar fyrir ríkisrétti geti sett nokkrar hömlur á framferði manna. Í stjórnmálaumræðu getur það hvatt menn til góðra hluta að vísa til lagalegrar ábyrgðar sem og sá möguleiki að menn verði krafðir ábyrgðar fyrir ríkisrétti.``
Í fjórða og síðasta lagi þarf einnig að taka tillit til þess sem ákærður er. Þetta sjónarmið setti Erik Ninn-Hansen skýrt fram 9. desember árið 1959 í umræðum um Kjærbøl-málið,`` Grænlandsmálaráðherra, ,,þegar hann sagði: ,,Það hlýtur að vera lagaleg grundvallarregla í sérhverju samfélagi að enginn er sekur
fyrr en rétturinn hefur fellt sinn dóm. Þessi einfalda og skýra grundvallarregla hlýtur einnig að gilda um fyrrverandi ráðherra. Fyrrverandi ráðherra hlýtur að hafa sama rétt og aðrir að fá mál sitt rannsakað fyrir dómi.````
Þetta er tilvitnun í Erik Ninn-Hansen og má segja að það séu nokkuð sérkennileg örlög að oftast sé vitnað til hans af öllum dönskum stjórnmálamönnum þegar rætt er um ráðherraábyrgð.
Ég tel að þau rök sem hér eru flutt fyrir því að hafa sérstök lög um ráðherraábyrgð og að hafa landsdóm eða ríkisrétt þó að hann ætti kannski að vera einfaldari en ef sérstök ákvæði væru um það að mál ráðherra megi fara fyrir Hæstarétt. Ég tel að þessi rök sem hér hafa verið rakin lauslega séu fullgild og ég tek undir þau fyrir mitt leyti.
Niðurstaða þessa fræðimanns á bls. 12 í greinargerðinni er athyglisverð. Þar segir svo, með leyfi forseta:
,,Þegar rætt er um gildi ráðherraábyrgðar er eðlilegt að hugleiða hvernig bæta má ríkisréttarkerfið.
Tillögur um úrbætur mega ekki verða til þess að athyglin beinist frá þeirri staðreynd að mikilvægustu forsendur pólitískrar og lagalegrar ábyrgðar eru að tryggt sé að fjallað sé opinskátt og fyrir opnum tjöldum um málefni er varða stjórnsýsluna og að þær einstöku eftirlitsstofnanir sem til eru, svo sem umboðsmaður þjóðþingsins, ríkisendurskoðun, sérstakir rannsóknardómstólar o.fl., gegni vel hlutverki sínu.
Þörfin á opinskárri umfjöllun og eftirliti verður meira knýjandi ef sú 20 ára hefð fyrir veikum minnihlutastjórnum víkur fyrir nýju tímabili meirihlutastjórna.`` --- Þetta er athyglisvert að mínu mati. --- ,,Meirihlutastjórn verður fyrir verulegum freistingum því að hún er ekki eins háð stjórnarandstöðunni og minnihlutastjórn er. Í ljósi Tamílamálsins geta menn leitt getum að því hvaða upplýsingar almenningur hefði fengið um einstök málsatriði ef ríkisstjórnin hefði haft meiri hluta á þingi til þess að koma í veg fyrir þá lagalegu rannsókn sem meiri hluti þjóðþingsins neyddi stjórnina að lokum til að setja í gang.``
Ég held að hér sé komið að kjarna málsins. Vandi okkar er ekki síst sá að tryggja að komið verði fram ábyrgðum á hendur ráðherrum þrátt fyrir þá hefð sem við höfum hér á landi fyrir meirihlutastjórnum.
Ég legg svo til að tillögunni verði vísað til hv. allshn. og síðari umræðu.
