Ferill 360. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1994–95. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.
118. löggjafarþing. –
360
. mál.
583. Skýrsla
viðskiptaráðherra um stjórnunar- og eignatengsl í íslensku atvinnulífi.
(Lögð fyrir Alþingi á 118. löggjafarþingi 1994–95.)
FORMÁLI
Í bráðabirgðaákvæði II í samkeppnislögum, nr. 8/1993, segir svo:
„Samkeppnisráð skal á árunum 1993 og 1994 gera úttekt á stjórnunar- og eignatengslum milli fyrirtækja er starfa á íslenskum markaði. Skal þetta gert í því skyni að kanna hvort í ís
lensku viðskiptalífi sé að finna alvarleg einkenni hringamyndunar, óæskilegra tengsla eða valdasamþjöppunar sem takmarkað geti samkeppni eða hindrað frjálsa þróun viðskipta og skapi þar með hættu á brotum á lögum þessum.
Samkeppnisráð skal skila niðurstöðum sínum til viðskiptaráðherra er síðan leggi þær fyr
ir Alþingi í skýrslu.“
Í samræmi við lagaákvæði þetta hefur samkeppnisráð unnið ítarlega skýrslu um stjórnun
ar- og eignatengsl í íslensku atvinnulífi og skilaði henni til viðskiptaráðherra 30. desember sl.
Skýrslan hefur verið prentuð og send alþingismönnum.
Hér með eru Alþingi sendar niðurstöður skýrslunnar svo sem boðið er í áðurgreindu laga
ákvæði. Af hagkvæmnisástæðum, og í samráði við skrifstofu Alþingis, er í skýrslu þessari birtar meginniðurstöður skýrslunnar en að öðru leyti er vísað til skýrslu samkeppnisráðs.
Í formála skýrslu samkeppnisráðs segir svo m.a.:
„Tveir þættir eru sem rauður þráður í kenningum um samkeppni. Annars vegar skilgreiningin hver markaðurinn er og hins vegar fjöldi og stærð fyrirtækja á markaðnum. Hver mark
aðurinn er fer bæði eftir landsvæðinu sem við er miðað og einnig þeirri vörutegund sem er höfð í huga. Fjöldi fyrirtækjanna ræðst síðan af því hve mörg fyrirtæki hafa hina tilteknu vöru á boðstólum á því landsvæði sem um er að ræða.
Í lagatextanum er nefnd valdasamþjöppun. Völd í atvinnulífi geta bæði komið til vegna eignar í fyrirtækjum en einnig geta stjórnendur fyrirtækja haft völd þótt eignarhlutdeild þeirra sé lítil sem engin. Þar af leiðandi þótti nauðsynlegt að taka fram í skýrslunni hverjir væru eigendur og stjórnendur einstakra fyrirtækja sem úttektin nær til. Í sumum tilvikum eru þær upplýsingar til í opinberum gögnum en í öðrum tilfellum þurfti að afla upplýsinganna sérstaklega.
Upplýsingar sem eru trúnaðarmál að mati samkeppnisráðs og Samkeppnisstofnunar verða ekki birtar. Af því hlýst að eiginfjárstaða einkafyrirtækja, sem birta ekki ársreikninga sína opinberlega, er ekki að finna í skýrslunni.
Vegna þess hve þjóðin er fámenn eru markaðir yfirleitt smáir og fyrirtækin fá. Við slík skilyrði er ekki óeðlilegt að athafnamenn komi víða við. Eignatengsl geta því verið með þeim hætti að sami einstaklingur eigi í fleiri fyrirtækjum en einu og einnig að fyrirtæki, sem hann á hlut í, eigi í öðrum fyrirtækjum. Stjórnunartengslin eru aftur á móti yfirleitt þannig að sami einstaklingur er í stjórnunarstöðu eða situr í stjórn fleiri en eins fyrirtækis. Áhrifa einstaklingsins getur hins vegar gætt víðar, t.d. ef fyrirtækið, sem hann stjórnar, á í öðrum fyrirtækjum.
Til að varpa ljósi á þá þætti, sem hér hafa verið nefndir, þurfti víða að leita fanga. Fljótlega kom í ljós að fyrirliggjandi upplýsingar voru ekki nægjanlegar. Þess vegna varð ekki hjá því komist að leita til fyrirtækjanna sjálfra. Í nokkrum tilvikum gætti tregðu hjá fyrirtækjum að veita upplýsingar og tafði það framgang verksins.
Í þessari skýrslu er fjallað um eigna- og stjórnunartengsl sem ráðast af eignarhaldi og starfi einstaklinga. Hins vegar tókst ekki að afla upplýsinga um samninga, formlega eða óformlega, sem geta verið á milli fyrirtækja. Verði slíkir samningar hins vegar þrándur í götu samkeppnisaðila má ætla að þeir komi til kasta samkeppnisráðs.
Efni skýrslunnar er raðað í fjóra kafla. Í fyrsta kafla, inngangi, er fjallað um efnis
tök og ýmsar forsendur sem liggja að baki úttektinni. Lesendum til glöggvunar er í öðr
um kafla fjallað um samkeppnisreglur, mismunandi löggjöf í nokkrum löndum, þar á meðal íslensku samkeppnislögin. Í þriðja kafla er lýst einstökum mörkuðum og gerð er grein fyrir fjölda og stærð fyrirtækja á þeim. Þá er einnig gerð grein fyrir eignarhaldi og eignatengslum innan hvers markaðar fyrir sig. Í fjórða kafla er síðan lýst eignarhaldi og eignatengslum fyrirtækja á milli markaða. Þar er einnig gerð grein fyrir eignarhaldi og eignatengslum tveggja „fyrirtækjablokka“.
Það er ljóst að engin leið var að skoða alla afkima eignarhalds og eignatengsla allra markaða í íslensku atvinnulífi. Þess vegna var sú afstaða tekin að beina augum frekar að þeim mörkuðum þar sem samkeppni gæti verið takmörkuð en kafa grynnra í markaði þar sem vitað er að samkeppni ríkir. Það liggur í hlutarins eðli að framkvæmd verksins hvíldi á starfsmönnum Samkeppnisstofnunar sem nutu aðstoðar Hugverks hf., ráðgjafarþjón
ustu. Þáttur samkeppnisráðs tengdist aftur á móti skipulagningu þess og yfirumsjón.
Rík áhersla hefur verið lögð á að vanda sem best til þessarar úttektar. Varnagli Ara fróða í Íslendingabók verður hins vegar ekki betur orðaður en hann lýsir hugum þeirra sem hafa staðið að gerð þessarar skýrslu. „En hvatki er missagt er í fræðum þessum þá er skylt að hafa það heldur er sannara reynist.““
Undir þetta rita Brynjólfur Sigurðsson, formaður samkeppnisráðs, og Georg Ólafs
son, forstjóri Samkeppnisstofnunar.
EFNISTÖK, HELSTU NIÐURSTÖÐUR OG ORÐSKÝRINGAR
Efnistök.
Bráðabirgðaákvæði II í samkeppnislögum um eigna- og valdatengsl í íslensku at
vinnulífi kveður á um að kanna skuli hvort þessi tengsl skapi hættu á brotum á sam
keppnislögum, en samkeppnislög hafa það að markmiði að stuðla að virkri samkeppni. Við gerð úttektarinnar var því samkeppnin höfð að leiðarljósi. Þegar í ljós kom að lítil hætta væri á að eigna- eða valdatengsl í atvinnugrein gætu leitt til brota á samkeppnis
lögum var sú atvinnugrein felld úr úttektinni.
Upplýsingasöfnun tók fyrst til opinberra og/eða birtra gagna. Höfð var hliðsjón af at
vinnugreinaflokkun Hagstofu Íslands. Í samstarfi við Þjóðhagsstofnun fengust upplýs
ingar um einstakar atvinnugreinar, reistar á fyrrgreindri flokkun. Í ljós kom að skipting
in í atvinnugreinar féll ekki alveg að upplýsingaþörfinni vegna úttektarinnar. Mikilvægt var að aðgreina einstaka markaði frekar og bæta við tölum um innflutning svo að þeir endurspegluðu samkeppnina skýrar.
Fljótlega varð ljóst að opinberar og birtar upplýsingar mundu ekki nægja. Þá var ráð
ist í að senda spurningalista til á fjórða hundrað fyrirtækja. Í stórum dráttum voru heimt
ur góðar þótt öll svör hafi ekki verið fullnægjandi. Svör fyrirtækjanna voru skráð í gagna
grunn ásamt ýmsum upplýsingum frá opinberum aðilum. Samhliða þeirri upplýsingaöfl
un, sem að framan er lýst, var hannaður og settur upp hugbúnaður til að nota við grein
ingu og frekari úrvinnslu gagnanna.
Í þriðja kafla skýrslu samkeppnisráðs er gerð grein fyrir fjölda og stærð fyrirtækja á hverjum markaði fyrir sig. Nánari grein er þar síðan gerð fyrir eignarhlutdeild og stjórn
endum stærstu fyrirtækjanna á hverjum markaði. Það gefur að skilja að engin leið var að tilgreina alla eigendur í hverju fyrirtæki. Þess vegna var brugðið á það ráð í skýrslunni að tilgreina stærstu eigendurna. Jafnframt eru tilgreindir stjórnendur þessara sömu fyr
irtækja.
Stærð fyrirtækjanna er jafnan miðuð við veltu þeirra. Aðrir mælikvarðar til að mæla stærð fyrirtækja eru einkum fjöldi ársverka og heildareignir. Beinast þótti liggja við að miða við veltu þar sem samkeppni er svo mjög háð fyrirferð á markaðnum. Þá er rétt að geta þess að talnaefni í skýrslu samkeppnisráðs á við árið 1993, en upplýsingar um stjórn
endur taka alla jafna mið af ákvörðunum aðalfunda á árinu 1994.
Helstu niðurstöður.
Helstu niðurstöður könnunar samkeppnisyfirvalda á eigna- og stjórnunartengslum í ís
lensku atvinnulífi eru:
Lítil tengsl eru milli eignar og valds.
Stjórnarmenn og stjórnendur stærstu fyrirtækja landsins eiga sjálfir lítinn eða eng
an hlut í þeim fyrirtækjum sem þeir eru í forsvari fyrir.
2.
Umsvif ríkisins í atvinnulífinu eru mikil og margvísleg.
Hin miklu áhrif ríkisins í atvinnulífinu byggjast að hluta á nær hundrað milljarða króna eign, að hluta á valdi til að úthluta takmarkaðri aðstöðu til atvinnurekstrar og að hluta á því valdi að setja atvinnulífinu reglur og líta eftir framkvæmd þeirra.
3.
Markaðsleiðsögn eða fákeppni eru algengar markaðsgerðir.
Eitt til fjögur fyrirtæki eru iðulega leiðandi á mörkuðunum.
4.
Merki eru um að í atvinnulífinu myndist „blokkir“ fyrirtækja þar sem fyrirtæki í „blokk“ tengjast eigna- og stjórnunarlega.
Stærstu fyrirtækin á sviði trygginga, olíuverslunar, flutninga, útflutnings sjávarfangs og ferðaþjónustu tengjast með gagnkvæmu eignarhaldi og stjórnunartengsl eru einnig mikil þar sem sömu aðilar sitja í stjórnum þessara fyrirtækja og veita þeim forustu.
5.
Liður fjögur leiðir til spurninga sem tengja má við bráðabirgðaákvæði II í sam
keppnislögum. Er að finna alvarleg einkenni hringamyndunar? Er um að ræða óæski
leg tengsl eða valdasamþjöppun sem geta takmarkað samkeppni eða hindrað frjálsa þróun viðskipta?
Smæð íslenska markaðarins og markaðsgerðirnar, eins og getið er í lið þrjú, gefa eðlilega tilefni til slíkra hugleiðinga. Aftur á móti þarf einnig að hafa í huga að á undanförnum árum hefur mjög dregið úr einangrun íslenska markaðarins. Í því sam
bandi nægir að minna á EES-samninginn. Ef íslensk fyrirtæki ætla að misbeita valdi sínu þá vofir sífellt yfir þeim sú hætta að samkeppnisreglum verði beitt gegn þeim og/eða erlend fyrirtæki hasli sér völl á íslenska markaðnum.
Til að nefna nokkur atriði, sem imprað er á í lið fjögur, vekur athygli umfang lífeyr
issjóðanna á fjármagnsmarkaðnum. Fjárfesting lífeyrissjóðanna í fyrirtækjum leiðir gjarn
an af sér stjórnarsetu í þeim. Þar er um að ræða tilvik, reyndar eitt af mörgum, þar sem einstaklingar fá völd í fyrirtækjum án þess að þeir sjálfir eigi í þeim. Þá kemur í ljós sú tilhneiging að Samvinnulífeyrissjóðurinn fjárfestir frekar í fyrirtækjum sem áður höfðu tengsl við Samband íslenskra samvinnufélaga. Lífeyrissjóður verslunarmanna fjárfestir aftur á móti gjarnan í „blokk“ sem tengist einkarekstri. Því er eðlilegt að spurt sé, var hreint arðsemismat haft að leiðarljósi við fjárfestinguna? Með fjárfestingu er hér átt við að lífeyrissjóðirnir eignist eignarhlutdeild í fyrirtækjum.
Þá vekur athygli eignarhlutdeild olíufélaganna í ýmsum útgerðarfélögum. Þótt það hafi ekki verið kannað má ætla að sú fjárfesting hafi komið til vegna greiðsluerfiðleika út
gerðarfyrirtækja frekar en að olíufélögin hafi haft það á stefnuskrá sinni að eignast hlut
deild í útgerðarfyrirtækjum. Það sem beinir sjónum sérstaklega að málinu er hinn sterki réttur útgerðarfyrirtækjanna til að nýta fiskimiðin, sem flestir líta á sem fjöregg þjóðar
innar, og hið nána samband olíufélaganna við erlend stórfyrirtæki.
Á íslenska fjármagnsmarkaðnum eru auk bankanna til margir sjóðir. Áður hefur ver
ið drepið á lífeyrissjóðina, en einnig er um að ræða sjóði sem ætlað var sérstaklega að efla einstaka atvinnuvegi. Í skýrslunni kemur í ljós að algengt er að sömu einstakling
ar, oft bankastjórar, sitja í stjórnum margra þessara sjóða. Miðað við núverandi ástand á fjármagnsmarkaðnum er vel hugsanlegt að bankar og sumir sjóðanna gætu verið í sam
keppni hverjir við aðra. Þá má geta þess að lánveitendur eignast stundum fyrirtæki sem hafa orðið gjaldþrota. Undir slíkum kringumstæðum er mikilvægt að lánastofnanir raski ekki samkeppnisstöðu á markaðnum með óeðlilegri fyrirgreiðslu til fyrirtækja í þeirra eigu.
Skýrslan ber með sér að á ýmsum sviðum í atvinnulífinu eru stór fyrirtæki miðað við íslenskar aðstæður og jafnframt tengsl þeirra á milli. Auk þess sem getið er hér að fram
an má nefna Hagkaup og Bónus á matvörumarkaðnum, Eimskipafélag Íslands og Flug
leiðir á flutningsmarkaði en þeim fyrirtækjum tengjast einnig hótel, bílaleigur og ferða
skrifstofur og auk þess Sjóvá-Almennar og Olíufélagið Skeljungur. Á flutningsmarkaði eru einnig Samskip sem tengjast ferðaskrifstofu og auk þess Vátryggingafélagi Íslands og Olíufélaginu hf.
Þegar meta skal hvort um sé að ræða hringamyndun eða valdasamþjöppun, sem tak
markað geti samkeppni, er nauðsynlegt að líta til tveggja þátta. Annars vegar til stærð
ar og fjölda fyrirtækjanna og aðstæðna þeirra til að beita afli sínu á markaðnum og hins vegar hvernig þau hegða sér á markaðnum í raun. Það er ekki sjálfgefið að stórt fyrir
tæki neyti aflsmunar, einkum ef það gæti kallað á aukna samkeppni, innlenda eða er
lenda. Tilgangur þessarar skýrslu er fyrst og fremst að kortleggja íslenskt atvinnulíf með tilliti til atriða sem eru mikilvæg fyrir samkeppni. Eðlilegt framhald þessarar vinnu verð
ur síðan að fylgjast með hegðun einstakra fyrirtækja og fyrirtækjablokka með samkeppn
islög að leiðarljósi. Aðstæður á einstökum mörkuðum gefa tilefni til að samkeppnisyf
irvöld séu á varðbergi.
Orðskýringar.
1.
Láréttar samkeppnishindranir: Samkeppnishömlur sem fyrirtæki á sama sölu
stigi sammælast um.
2.
Lóðréttar samkeppnishindranir: Samkeppnishömlur sem beinast að eða hafa áhrif á eitt eða fleiri fyrirtæki á öðru sölustigi. Sem dæmi má nefna takmarkandi samninga milli fram
leiðanda og heildsala eða milli heildsala og smá
sala.
3.
Lárétt tengsl fyrirtækja: Eigna- og/eða stjórnunartengsl milli fyrirtækja sem starfa á sama samkeppnismarkaði.
4.
Lóðrétt tengsl fyrirtækja: Eigna- og/eða stjórnunartengsl milli fyrirtækja sem starfa á ólíkum mörkuðum.
5.
Staðgönguvara: Vara sem að fullu eða verulegu leyti getur kom
ið í stað annarrar vöru að mati kaupanda.
6.
Einkeypi: Markaður þar sem aðeins er einn kaupandi.
7.
Einkasala: Markaður þar sem aðeins er einn seljandi.
8.
Fákeppni: Fákeppnismarkaður er sá markaður sem á eru fá fyrirtæki og hvert þeirra hefur töluverðan efna
hagslegan styrk sem hvert um sig beitir, þó að teknu tilliti til markaðshegðunar annarra fyrir
tækja.
9.
Tvíkeppni: Tveir seljendur eru ríkjandi á markaði.
10.
Opinberi geirinn: Atvinnustarfsemi sem rekin er á vegum ríkis eða sveitarfélaga sem opinbert fyrirtæki eða stofnun og er ekki hlutafélag.
11.
Hálfopinberi geirinn: Rekstur sem er á vegum lífeyrissjóða, hagsmuna
samtaka, sjálfseignarstofnana, sparisjóða, sam
vinnufélaga og hliðstæðra aðila.
12.
Einkageirinn: Fyrirtæki sem hvorki teljast til opinbera né hálf
opinbera geirans (einkafyrirtæki, sameignarfé
lög og hlutafélög).
13.
Kaupendamarkaður: Markaður þar sem kaupendur eru í sterkari stöðu en seljendur.
14.
Markaðsráðandi staða: Þegar fyrirtæki hefur þann efnahagslega styrk
leika að geta hindrað virka samkeppni á þeim markaði sem máli skiptir og það getur að veru
legu leyti starfað án þess að að taka tillit til keppi
nauta.
15.
Afleidd eign: Eignarhald fyrirtækis A í fyrirtæki C fyrir (óbein eignaraðild) milligöngu fyrirtækis B sem er a.m.k. að hluta í eigu fyrirtækis A.
16.
Velta: Velta er samsvarandi tekjum af aðalstarfsemi að viðbættri aukastarfsemi án fjármagnsliðar (und
antekning eru fjármálafyrirtæki, þar er fjár
magnsliður meðtalinn í tekjum og gjöldum).
SAMKEPPNISREGLUR
Inngangur.
Flest, ef ekki öll ríki, sem búa við markaðshagkerfi eða blandað hagkerfi, hafa sett sér reglur um hvernig bregðast skuli við þeim athöfnum fyrirtækja sem raska eða takmarka samkeppni á markaði.
Hér er ekki ástæða til að fara mörgum orðum um af hverju þessi ríki hafa talið nauð
synlegt að setja reglur og lög um samkeppnishindranir. Löggjafinn hefur í samræmi við viðteknar kenningar hagfræðinnar gengið út frá að nýting auðlinda og gæða hvers þjóð
félags verði því betri sem samkeppnin er meiri. Reynslan hefur sýnt að þeirrar tilhneig
ingar gætir hjá fyrirtækjum að draga úr samkeppni sín á milli og jafnframt að markaðs
ráðandi fyrirtæki reyni oft að halda stöðu sinni með ótilhlýðilegum hætti. Það er því ástæða fyrir yfirvöld að vernda og styrkja samkeppnina.
Viðfangsefni samkeppnisreglna.
Samkeppnisreglur eru gjarnan greindar í fjóra flokka eftir viðfangsefni sínu:
Í fyrsta lagi er það viðfangsefni samkeppnisreglna hvernig bregðast skuli við einok
un, fákeppni og markaðsráðandi stöðu fyrirtækja og ákvörðunum þeirra sem draga úr samkeppni.
Í öðru lagi lúta samkeppnisreglur að hegðun, samningum og samanteknum ráðum fyr
irtækja á sama sölustigi (láréttar samkeppnishömlur). Hér er oft um það að ræða að fyr
irtæki semji um að draga úr samkeppni sín á milli með því t.d. að semja um skiptingu markaða eða verðlagningu framleiðsluvara.
Í þriðja lagi taka samkeppnisreglur til ákvarðana, samþykkta og samninga milli fyr
irtækja sem eru ekki á sama sölustigi (lóðréttar samkeppnishindranir). Hér undir falla t.d. ákvarðanir um endursöluverð vöru og tilteknir dreifingarsamningar, t.d. milli framleið
anda og endurseljanda.
Til fjórða flokks samkeppnisreglna eru taldar reglur er lúta að heimildum yfirvalda til að grípa inn í samruna fyrirtækja eða yfirtöku eins fyrirtækis á öðru. Ekki búa þó öll ríki við löggjöf með slíkum heimildum.
Aðferðir: Bann — eftirlit.
Auk ofangreindrar skiptingar á samkeppnisreglum eftir viðfangsefni þeirra er hefð fyr
ir því að skipta samkeppnislöggjöf í tvo meginþætti eftir aðferðum hennar. Aðferðirnar eru annars vegar bann hins vegar eftirlit. Þannig hafa sum ríki valið þá leið í löggjöf sinni að banna hvers konar samninga og athafnir sem raska eða takmarka samkeppni og lög
gjafinn telur að séu þjóðfélaginu skaðleg. Önnur ríki hafa farið þá leið að byggja á eft
irliti og því aðeins haft afskipti af samkeppnishamlandi samningum eftir að mat hefur far
ið fram á skaðlegum áhrifum þeirra í hverju einstöku tilviki.
Munurinn á löggjöf er byggist annars vegar á bannreglum og hins vegar eftirlitsregl
um er þó oft óljós. Flokkun samkeppnislöggjafar með þessum hætti hefur vart aðra þýð
ingu en þá að lýsa því lagatæknilega hvaða leið löggjafinn hefur valið að fara er sam
keppnislög eru sett. Í fyrsta lagi helgast þetta af því að flest lög, sem byggð eru á eftir
liti, hafa að geyma einhver ákvæði sem banna tilteknar tegundir samkeppnishamla. Yf
irleitt eru þó möguleikar á undanþágum frá lögunum. Á sama hátt eru í löggjöf, sem byggð er á bannaðferðinni, yfirleitt heimildir til að veita undanþágur frá bannákvæðun
um. Í öðru lagi er þessi munur óljós vegna þess að í framkvæmd hefur gætt tilhneiging
ar hjá yfirvöldum og dómstólum í þeim ríkjum, sem búa við bannreglur, að leggja mat á hvenær ákvörðun, samningur eða tiltekin hegðun hefur skaðleg áhrif á verslun og við
skipti. Í Bandaríkjunum er framkvæmd bannreglna með þessum hætti kennd við hugtak
ið „rule of reason“ (sanngirnisreglan).
Samkeppnistakmarkanir.
Markaðsgerð.
Markaðsyfirráð.
Ef samkeppni er talin vera æskileg fyrir hagkvæma nýtingu framleiðsluþátta hvers þjóðfélags hlýtur einokun eða markaðsyfirráð að öðru jöfnu að vera hið gagnstæða fyr
ir sömu markmið. Samt er það svo að einokun eða markaðsyfirráð sem slík eru hvergi bönnuð enda fælist í því mótsögn ef fyrirtæki, sem sigraði í samkeppninni um markað
inn með heiðarlegum hætti, væri síðan „refsað“ fyrir að vera markaðsráðandi. Fyrirtæki kann að hafa náð markaðsyfirráðum með fullkomlega eðlilegum hætti og heldur þeim síð
an vegna hagkvæmni stærðarinnar. Sú hætta er hins vegar alltaf fyrir hendi að markaðs
ráðandi fyrirtæki, sem ekki nýtur aðhalds samkeppninnar, verði óhagkvæmt í rekstri um lengri tíma eða nái miklum hagnaði með því að verðleggja framleiðsluvörur sínar hærra en ella, hvort tveggja með óæskilegum afleiðingum fyrir þjóðfélagið. Jafnframt hefur reynslan sýnt að fyrirtæki hneigjast til að reyna að halda markaðsráðandi stöðu sinni og halda keppinautum frá með ýmsum hætti. Samkeppnislög hafa því yfirleitt að geyma ákvæði sem ætlað er að stemma stigu við misnotkun markaðsyfirráða. Misnotkun getur lýst sér með ýmsum öðrum hætti en í of háu verði. Sígilt dæmi um misnotkun markaðs
yfirráða er að lækka verð vöru eða jafnvel selja vöru undir kostnaðarverði til að koma keppinaut á kné sem hefur ekki fjármuni til að gera slíkt hið sama. Þá er ekki óalgengt að markaðsráðandi fyrirtæki reyni að koma málum svo fyrir með samningum við birgja sína og dreifingaraðila að þeir verði skuldbundnir til að skipta eingöngu við hið mark
aðsráðandi fyrirtæki og útiloki þar með aðra, sem þó gjarnan vildu hasla sér völl á mark
aðnum. Auk þess að nota samninga í þessum tilgangi beita markaðsráðandi fyrirtæki oft sérstökum afsláttarkjörum og flóknum afsláttarreglum þar sem þeir, sem sýna viðskipta
tryggð, njóta sérstakra kjara umfram aðra. Þá er ekki óalgengt að markaðsráðandi fyr
irtæki setji skilyrði fyrir viðskiptum sínum, t.d. þannig að það kaupi eða selji ekki til
tekna vöru nema önnur vara, sem það hefur á boðstólum, sé einnig keypt af því eða fyr
irtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu.
Samkvæmt hefðbundinni skilgreiningu er fyrirtæki talið markaðsráðandi þegar það get
ur ákveðið verð og önnur viðskiptakjör án þess að þurfa að taka tillit til keppinautanna. Hvenær svo stendur á er að sjálfsögðu háð mati í hverju tilviki. Helstu þættir sem hafa áhrif á það mat eru (I) hversu auðvelt eða erfitt er fyrir önnur fyrirtæki að hasla sér völl á markaðnum, (II) hversu lengi fyrirtækið hefur haldið tiltekinni markaðshlutdeild, (III) hvort fyrirtækið byggir stöðu sína á opinberum reglum eða fyrirmælum að einhverju leyti, (IV) hvaða aðgang fyrirtækið hefur að fjármagni, (V) hvort fyrirtækið hefur tæknilegt for
skot á keppinautana. Það er því ekki unnt að nefna neinar ákveðnar tölur um markaðs
hlutdeild sem merki um markaðsyfirráð. Eitt hundrað prósent markaðshlutdeild felur þó að sjálfsögðu í sér markaðsyfirráð en slík markaðshlutdeild er yfirleitt því aðeins til stað
ar að fyrirtækið starfi með einhverjum hætti í skjóli hins opinbera. Þá hefur verið talið að markaðshlutdeild milli 50–60% og þar yfir feli að öðru jöfnu í sér markaðsyfirráð sem sérstök ástæða sé til að gefa gætur.
En hvað um neðri mörkin? Geta fyrirtæki vegna tiltölulega lítillar markaðshlutdeild
ar leitt hjá sér allar áhyggjur er geta fylgt því að teljast markaðsráðandi? Við þessari spurningu er ekki einhlítt svar frekar en við þeirri um efri mörkin. Þó er rétt að benda á að fyrirtæki, sem hafa haft 40–50% markaðshlutdeild, hafa verið talin markaðsráðandi af Evrópudómstólnum (sjá t.d. mál nr. 85/76 Hoffmann-La Roche). Enn fremur eru til dæmi um að fyrirtæki með „einungis“ 20% markaðshlutdeild hafi verið talin markaðsráðandi vegna sérstakra aðstæðna.
Fákeppni.
Hvarvetna í þeim ríkjum sem búa við samkeppnislög eru ein helstu vandkvæðin við framkvæmd þeirra tengd fákeppni og hegðun fyrirtækja á fákeppnismarkaði. Fákeppni hefur verið skilgreind með ýmsum hætti. Skal hér getið tveggja þeirra:
„Fákeppnismarkaður er sá markaður sem á eru fá fyrirtæki og hvert þeirra hefur tölu
verð efnahagsleg/fjárhagsleg völd (economic power), sem hvert um sig beitir, þó að teknu tilliti til markaðshegðunar annarra fyrirtækja.“
„Fákeppnismarkaður er ófullkominn samkeppnismarkaður sem verður til er seljend
ur eru fáir og hver um sig þó það stór að hækkun eða lækkun á verði vöru eins hefur veruleg áhrif á markaðsverðið.“
Af framangreindu er ljóst að erfitt er að skilgreina fákeppnishugtakið á jafnfræðileg
an og ótvíræðan hátt og hugtökin „einokun“ og „fullkomin samkeppni“. Það er þó ljóst samkvæmt þessum skilgreiningum að helsta einkenni fákeppnismarkaðar er hið gagn
kvæma tillit (interdependance) sem fyrirtæki á slíkum markaði verða að taka hvert til ann
ars þegar verð og viðskiptakjör eru ákveðin. Því hefur verið haldið fram að af hinu gagn
kvæma tilliti leiði óhjákvæmilega að verðlagning verði ósveigjanleg. Það leiði síðan til þess að fyrirtækin á markaðnum hagnist óeðlilega þar sem þau skorti hvatann til að lækka verð enda þótt kostnaðarlækkanir og tækninýjungar gefi tilefni til þess. Þá gæti þeirrar tilhneigingar þessara fyrirtækja að hækka verð þegar tilefni gefst og jafnvel þótt engin þörf sé fyrir hækkun. Ef þetta væri undantekningarlaus afleiðing fákeppni væri hið eina rökrétta að leysa fákeppnismarkaði upp með einhverjum hætti. Það hefur þó ekki verið gert svo kunnugt sé enda hefur verið á það bent að oft fari lítið fyrir hinu gagnkvæma til
liti þótt fyrirtækin á markaðnum séu fá og þrátt fyrir að fylgni í verði sé til staðar þá geti samkeppnin að öðru leyti verið mjög mikil. Þegar kenningin um hið gagnkvæma tillit og afleiðingar þess hefur verið gagnrýnd hefur eftirfarandi verið nefnt:
Í fyrsta lagi er kenningin um fákeppni og skaðleg samkeppnisáhrif hennar oft ein
földuð um of. Því er t.d. sjaldan þannig farið að þrír til fjórir aðilar skipti markaði jafnt á milli sín, að vörur þeirra séu eins eða hafi fullkomið staðgengi og kostnaður hvers og eins við framleiðsluna sé hinn sami. Miklu algengara er að kostnaður hvers framleið
anda sé mismunandi, munur sé á framleiðsluvörunum og einhver tryggð af hálfu kaup
endahópsins sé fyrir hendi. Þar að auki eru oft til staðar á „útjöðrum“ markaðarins minni keppinautar sem mundu sjá sér hag í að koma inn á markaðinn ef þeir sjá að fyrirtæk
in, sem eru þar fyrir, ná miklum hagnaði vegna lítillar samkeppni.
Í öðru lagi ber ekki á öðru en að samkeppni á mörgum fákeppnismörkuðum sé mik
il og birtist með ýmsum hætti. Það er t.d. ekki óalgengt að tímabundið verðstríð eigi sér stað. Verðlækkun má leyna með því að gefa vissum viðskiptavinum sérstakan afslátt sem reiknaður er með ýmsum hætti. Þá getur ríkt samkeppni um að veita sem besta þjónustu bæði við sölu og eftir sölu. Samkeppni um að þróa nýjungar getur verið gífurleg, sá sem er fyrstur með nýjungar getur unnið stóran hluta markaðar á stuttum tíma. Síðast en ekki síst getur verið mikil samkeppni um að búa til sterka ímynd, gjarnan með auglýsingum. Hitt er annað mál að mikill auglýsingakostnaður kann að vera hindrun fyrir þá sem vilja sækja inn á markaðinn en hafa ekki bolmagn til að leggja nauðsynlegt fjármagn í aug
lýsingar.
Í þriðja lagi er alls ekki útilokað að fyrirtæki á fákeppnismarkaði geti lækkað verð og haldið því nægjanlega lengi til þess að mæta kostnaði af verðstríði sem sigldi í kjölfar
ið.
Í fjórða lagi hefur kenningin um hið gagnkvæma tillit verið gagnrýnd vegna þess að hún einblíni um of á þá tilhneigingu fyrirtækja að bjóða sama verð en gleymi að spyrja spurningar eins og þeirrar af hverju markaðurinn sé fákeppnismarkaður; það gæti t.d. ver
ið vegna þess hagræðis sem hagkvæmni stærðarinnar hefur í för með sér.
Hvað sem öllum kenningum um fákeppni líður er ljóst að oft er svo háttað á mark
aði þar sem fyrirtækin eru tiltölulega fá að verðlækkun eins kallar á sömu verðlækkan
ir hjá hinum. Enn fremur að fyrirtæki á slíkum markaði hækka ekki verð nema það sé nokkurn veginn öruggt að hin fyrirtækin muni gera slíkt hið sama. Þegar þetta gerist, sér
staklega þegar verð hækkar, standa samkeppnisyfirvöld frammi fyrir þeim vanda að kveða upp úr um hvort um samantekin ráð í skilningi samkeppnislaga sé að ræða eða hvort for
svarsmenn fyrirtækjanna séu einungis að bregðast við breyttum markaðsaðstæðum með sjálfstæðum og eðlilegum hætti.
Samkeppnistakmarkandi hegðun fyrirtækja.
Láréttar samkeppnishindranir.
Láréttar kallast þær samkeppnishindranir sem fyrirtæki á sama sölustigi sammælast um. Slíkar samkeppnishömlur eru að öðru jöfnu taldar alvarlegri en lóðréttar samkeppn
ishömlur, enda er algengara að hinar fyrrnefndu séu bannaðar.
Láréttar samkeppnishindranir geta verið af ýmsum toga og eru margbreytilegar. Það sem samkeppnisyfirvöld eru hvað mest vakandi yfir eru samningar sem fela í sér sam
ráð um verðlagningu á vöru eða þjónustu. Samningar um skiptingu markaða, t.d. eftir landsvæðum, viðskiptavinum o.s.frv., eru litnir alvarlegum augum og æ fleiri ríki leggja blátt bann við slíkum samningsákvæðum.
Fyrirtæki í sömu grein gera gjarnan með sér samninga um samstarf og standa sam
an að ýmsum verkefnum sem kunna að hafa í för með sér röskun á samkeppni eða sam
keppnishindranir. Í þeim ríkjum, sem byggja á bannaðferðinni, er hægt að fá undanþágu til slíkra samninga að uppfylltum tilteknum skilyrðum, en í þeim ríkjum, sem byggja á eftirlitsaðferðinni, hafa yfirvöld ekki afskipti af slíkum samningum nema í ljós hafi kom
ið að þeir hafi skaðleg áhrif á samkeppni.
Lóðréttar samkeppnishömlur.
Lóðréttar kallast þær samkeppnishömlur sem beinast að og hafa áhrif á fyrirtæki, eitt eða fleiri á næsta sölustigi. Slíkar samkeppnishömlur eiga að öðru jöfnu rót sína að rekja til einhliða ákvörðunar fyrirtækis eða samninga milli fyrirtækja hverra á sínu sölustig
inu.
Hér gildir líkt og um láréttar samkeppnishömlur að fjölbreytileika þessara samkeppnis
hindrana eru lítil takmörk sett. Þekktustu fyrirbærin eru ákvarðanir eða samningar um bindandi eða leiðbeinandi endursöluverð, en yfirleitt er bindandi endursöluverð bannað. Þá eru algengir samningar sem skuldbinda endurseljanda eða birgja til að selja ekki eða kaupa ekki vörur frá keppinautunum.
Eins og fyrr segir eru lóðréttar samkeppnishömlur almennt ekki litnar eins alvarleg
um augum og láréttar. Á þetta einkum við um ýmiss konar dreifingarsamninga sem geta haft hagræði í för með sér enda þótt samkeppni milli framleiðenda kunni að minnka. Það er þó jafnan skilyrði að slíkir samningar bindi ekki um of hendur aðila. Séu í slíkum samningum ákvæði sem eru óhæfilega takmarkandi miðað við það markmið sem að er stefnt getur komið til kasta samkeppnisyfirvalda.
Opinberar samkeppnishömlur.
Með nokkurri einföldun má segja að flestar samkeppnishömlur lýsi sér í því að þær hindri aðgang að markaði. Þannig hefur dæmigerð misnotkun á markaðsyfirráðum í för með sér að ómögulegt eða erfiðara verður fyrir nýjan keppinaut að komast inn á tiltek
inn markað. Láréttar og lóðréttar samkeppnishömlur eru einnig þessu marki brenndar; þær gera keppinautum ýmist erfitt eða ókleift að komast inn á tiltekinn markað eða takmarka svigrúm þeirra á markaðnum.
Það eru ekki einungis einkaaðilar sem standa fyrir aðgangshindrunum að markaði. Hið opinbera kemur einnig víða við sögu í þessum efnum. Í fyrsta lagi koma afskipti hins op
inbera fram í því að veita tilteknum aðilum einkaleyfi til að hafa tilgreinda starfsemi með höndum. Þekkt dæmi um þetta eru áfengis- og tóbakseinkasölur, einkaleyfi til að reka póst- og fjarskiptaþjónustu, einkaleyfi til raforkusölu o.s.frv. Í öðru lagi felast afskipti hins opinbera í því að um ákveðnar atvinnugreinar gilda lög og reglugerðir sem hafa að geyma ýmis skilyrði sem þeir þurfa að uppfylla sem atvinnuna vilja stunda. Sérstök lög gilda tíðum um bankastarfsemi, tryggingastarfsemi og flutningastarfsemi, svo dæmi séu tekin. Enn fremur er réttur manna til að stunda tiltekna atvinnu oft bundinn lagaskilyrð
um. Þetta gildir t.d. um ýmsar sérfræðistéttir og iðnaðarmenn. Í þriðja lagi geta afskipti hins opinbera falist í skilyrðum og reglum um hvernig tiltekin atvinnustarfsemi skuli fara fram, á hvaða verði skuli selja, hversu mikið megi framleiða, hvaða eiginleikum vörur verði að vera búnar o.s.frv. Ýmist er það ríkið sjálft eða stofnanir á þess vegum sem hafa eftirlit með framkvæmd þessara reglna, en einnig þekkist að einkaaðilum, þá gjarnan hagsmunasamtökum, sé falið að fylgjast með framkvæmd reglnanna og að skilyrði séu uppfyllt. Þá geta opinberar samkeppnishindranir lýst sér í úthlutun hins opinbera á tak
mörkuðum gæðum, svo sem sjónvarpsrásum. Loks kann opinbert eignarhald á fyrirtækj
um að virka sem samkeppnishindrun, einkum ef því fylgir opinber fjárhagsleg ábyrgð.
Eins og fyrr segir þá fela þau lög og þær reglur, sem hér hefur verið lýst, oft í sér tak
mörkun á aðgangi að markaði eða aðrar samkeppnishindranir. Sú spurning vaknar að hvaða leyti hinum almennu samkeppnisreglum verði beitt í slíkum tilvikum. Svarið er ein
falt ef löggjafinn hefur kveðið á um að hvaða leyti hinar almennu samkeppnisreglur skuli gilda um atvinnugreinina. Stundum er tekið fram að þær skuli gilda, en framkvæmdin og eftirlitið skuli vera í höndum sérstakra stofnana sem komið er á fót í þeim tilgangi. Þetta þekkist einkum á þeim sviðum þar sem þjónusta er seld beint til neytandans, svo sem er um orku til heimilis og iðnaðar, póst- og símaþjónustu o.s.frv. Sé hins vegar ekkert tek
ið fram um að hvaða leyti hinar almennu samkeppnisreglur skuli gilda er vandinn meiri og svarið fer þá eftir þeim lögskýringarreglum sem gilda í viðkomandi ríki.
Ástæður opinberra samkeppnishindrana eru af ýmsum toga. Stundum eru þær af póli
tískum eða félagslegum toga eins og þeim að neytendum skuli tryggt sama verð án til
lits til búsetu. Þær geta verið tæknilegs eðlis, t.d. að ekki sé rúm fyrir nema einn aðila á markaðnum eigi að ná hámarkshagkvæmni í rekstri. Nefna má raforkusölu og vatns
veitur sem dæmi um þetta. Reyndar er það stundum svo að vegna örra tækniframfara síð
ustu ára og áratuga eru ástæður, sem fyrir nokkrum árum voru taldar réttlæta einkasölu eða einkarétt, ekki lengur til staðar. Algengara er að opnað sé fyrir samkeppni á mörk
uðum sem einkennst hafa af einkaleyfum og einokun.
Lýsing á samkeppnisreglum nokkurra ríkja.
Bandaríkin.
Bandaríkjamenn settu fyrstir lög gegn einokun og samkeppnishindrunum, hin svo
nefndu Sherman-lög sem sett voru árið 1890. Í Bandaríkjunum og reyndar einnig í Englandi höfðu lengi verið til óskráðar reglur samkvæmt „common law“ rétti um ósann
gjarna samninga og rétt manna til að stunda viðskipti.
Þær reglur, sem fyrst voru lögfestar, lutu að tveimur helstu viðfangsefnum samkeppn
isréttarins, þ.e. samningum sem fela annars vegar í sér samkeppnishindranir og hins veg
ar markaðsyfirráð. Þannig lýsir 1. gr. Sherman-laganna ólögmæta hvers konar samninga sem takmarka verslun og viðskipti (Every contract
. . .
in restraint of trade or commerce) og 2. gr. laganna bannar einokun og tilraunir til einokunar (Every person who shall monopolize or attempt to monopolize
. . .
shall be deemed guilty of misdemeanor).
Lögin eru þannig mjög almennt orðuð þótt afdráttarlaus séu. Fljótlega kom því til kasta dómstóla, einkum hæstaréttar, að túlka lögin og ákvarða hvers konar samninga og hvers konar hegðun á markaðnum teldist brot á lögunum. Varð þá til hugtakið „rule of reason“ sem rétturinn beitti í túlkun sinni í stað strangrar bókstafstúlkunar. Einstaka sam
keppnishindranir hefur hæstiréttur þó talið alfarið bannaðar án tillits til kringumstæðna svo sem samninga um samræmt verð og markaðsskiptingu.
Í kjölfar Sherman-laganna sigldu síðan önnur lög er tóku til afmarkaðri hluta sam
keppnisréttarins. Þar er helst að nefna Federal Trade Commission Act frá 1914 og Clayton-lögin frá sama ári. Með Clayton-lögunum voru settar reglur um samruna fyrir
tækja og tilteknar tegundir lóðréttra samkeppnishamla. Þá hefur 8. gr. Clayton-laganna að geyma athyglisvert ákvæði sem bannar að sami maður sitji samtímis í stjórn tveggja eða fleiri fyrirtækja sem eiga í samkeppni. Skilyrði er að fyrirtækin séu yfir tilteknum stærðarmörkum. Ákvæðið hefur þó ekki haft mikla þýðingu í raun vegna lagatæknilegra annmarka sem enn hafa ekki verið lagfærðir.
Með Robinson-Patman-lögunum frá 1936 var 2. gr. Clayton-laganna breytt á þann veg að óheimilt skyldi að mismuna fyrirtækjum í verði nema mismunandi kostnaður við við
skiptin lægi til grundvallar. Þetta ákvæði hefur þó verið mikið gagnrýnt, m.a. með skírskotun til þess að það verndi í raun fremur keppinautana en samkeppnina og komi því neytendum og þar með þjóðfélaginu ekki endilega til góða.
Sammerkt með hinum síðar tilkomnu lögum er að þau eru ekki eins afdráttarlaust orð
uð og Sherman-lögin því að skilyrðið fyrir banni er jafnan að skaðleg samkeppnisáhrif séu til staðar eða geti leitt af tiltekinni háttsemi. Algengt orðalag í þessum lögum er: „the effect of which may be to substantially lessen competition“.
Í fáum ríkjum hafa fræðimenn velt eins mikið fyrir sér samkeppnislegum vandamál
um fákeppnismarkaða og í Bandaríkjunum. Engar sérstakar reglur gilda þó þar um fyr
irbærið. Á áttunda áratugnum voru lögð fram lagafrumvörp sem áttu að gera kleift að leysa upp fákeppnismarkaði, en þessi frumvörp náðu aldrei fram að ganga.
Samruni.
Meginreglan í Bandaríkjunum er að samruna þurfi að tilkynna fyrir fram, bæði til Federal Trade Commission og bandaríska dómsmálaráðuneytisins og ef um er að ræða fyrirtæki yfir ákveðnum stærðarmörkum skal birta upplýsingar um samrunann opinber
lega áður en hann fer fram.
Samruni stórra fyrirtækja er bannaður ef hann leiðir til markaðsyfirráða. Hver fyrir
hugaður samruni er skoðaður sérstaklega af yfirvöldum og á lögmæti einstakra tilvika er látið reyna fyrir dómstólum. Unnt er að setja tiltekin skilyrði fyrir samruna, t.d. þau að fyrirtæki selji hluta af starfsemi sinni til að vega á móti skaðlegum áhrifum samrunans. Bandaríska dómsmálaráðuneytið hefur útbúið leiðbeiningar um á hvaða þætti beri sér
staklega að líta þegar lögmæti samruna er metið.
Að framansögðu er ljóst að bandarískar samkeppnisreglur eru byggðar á bannaðferð
inni, og fyrir brot á lögunum geta legið háar sektir. Við framkvæmd samkeppnisregln
anna er því um að ræða vandasama túlkun á aðstæðum og afleiðingum þeirra samkeppn
ishindrana sem við er að etja í hverju tilfelli. Það sem gerir þó bandarískan samkeppn
isrétt hvað mest frábrugðinn samkeppnisrétti Evrópuríkja er hin beina málsóknaraðild ein
staklinga og fyrirtækja sem telja að á sér hafi verið brotið. Þessi málsóknarréttur er mik
ið notaður (um 500 mál höfðuð árið 1990) og í slíkum málum er hægt að krefjast í bæt
ur þrefalds fjárhagsskaða sem málshöfðandi getur sannað að hann hafi orðið fyrir vegna brota á samkeppnisreglum. Þetta einkenni á bandarískum samkeppnisrétti helgast að sjálf
sögðu af því að samkeppnishindranir eru bannaðar, sumar skilyrðislaust aðrar að full
nægðum tilteknum skilyrðum. Með tilkomu fleiri bannákvæða í samkeppnislögum ann
arra vestrænna ríkja opnast að sjálfsögðu möguleikar fyrir fyrirtæki að krefjast skaða
bóta af keppninautum sínum. Lítil hefð er þó enn orðin til fyrir slíkum málarekstri í þess
um ríkjum og reglur sambærilegar þeim bandarísku um þrefaldar bætur fyrirfinnast hvergi.
Danmörk.
Dönsku samkeppnislögin frá 1. janúar 1990 eru byggð á eftirlitsaðferðinni en hafa þó að geyma ákvæði er banna bindandi endursöluverð. Það sem einkennir dönsku lögin er að samkeppnisyfirvöldum er ætlað að efla samkeppni með því að sjá til þess að aðilar markaðarins hafi greiðan aðgang að upplýsingum um uppbyggingu hans og samkeppn
isaðstæður.
Samkeppnisráð sér um framkvæmd laganna og helsta hlutverk þess er að rannsaka mikilvæg svið efnahags og atvinnulífs jafnframt því að dreifa upplýsingum um atvinnu
lífið í þeim tilgangi að auka samkeppnina. Ef talin er vera ástæða til að hafa afskipti af samkeppnishindrunum tekur samkeppnisráð ákvarðanir þar um en slíkum ákvörðunum má skjóta til æðra stjórnvalds, sérstakrar áfrýjunarnefndar.
Telji samkeppnisráð að á tilteknum markaði séu samkeppnishindranir sem hafa eða geta haft í för með sér skaðleg áhrif fyrir samkeppnina og þar með hagkvæmni í fram
leiðslu og viðskiptum með vörur og þjónustu eða takmarkanir á atvinnufrelsi getur ráð
ið reynt að binda enda á hin skaðlegu áhrif með samningum við aðila.
Dugi viðræður aðila ekki til þess að binda enda á hinar skaðlegu samkeppnishömlur getur ráðið lagt fyrir viðkomandi að afnema þær reglur, samninga eða ákvarðanir sem hafa hin skaðlegu samkeppnisáhrif. Þá getur ráðið lagt fyrir aðila að selja öðrum tiltekna vöru eða þjónustu.
Ráðið getur einnig ákveðið hámarksverð og hámarksálagningu fyrir vörur eða þjón
ustu í allt að eitt ár ef verð vegna tiltekinna samkeppnishindrana er greinilega hærra en það væri ef samkeppnin væri eðlileg. Jafnframt er það skilyrði fyrir íhlutun af þessu tagi að þeir, sem standa að samkeppnishindrununum, séu markaðsráðandi.
Til þess að fylgjast með samkeppnisaðstæðum getur danska samkeppnisráðið skyld
að fyrirtæki til að tilkynna sérstaklega um verð, afsláttarkjör, samninga og annað sem áhrif getur haft á samkeppnisaðstæður. Slík tilkynningarskylda getur staðið í allt að tvö ár.
Þýskaland.
Í kjölfar seinni heimsstyrjaldarinnar leystu Vesturveldin upp hinar stóru fyrirtækja
samsteypur í Vestur-Þýskalandi og settu reglur sem ætlað var að koma í veg fyrir að fyr
irtæki stækkuðu um of og bönnuðu samninga milli keppinauta. Tilgangurinn var fyrst og fremst sá að koma í veg fyrir að ný þýsk vígvél risi úr rústum eftir stríðið. Þessar regl
ur tóku mið af bandarískum samkeppnisrétti. Heilsteypt þýsk samkeppnislöggjöf, byggð á þessum reglum, leit síðan dagsins ljós 1957 (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränck
ung). Lögin hafa verið endurskoðuð þrívegis, síðast árið 1990.
Þýsku samkeppnislögin eru byggð á samblandi af bannaðferðinni og eftirlitsaðferð
inni. Þannig eru láréttar samkeppnishömlur bannaðar. Undanþágur eru þó margar. M.a. eru samningar milli lítilla eða meðalstórra fyrirtækja um sameiginleg innkaup undan
þegnir banninu að vissum skilyrðum fullnægðum.
Lóðréttir samningar, sem hafa samkeppnishömlur í för með sér, eru hins vegar ekki bannaðir, að undanteknum samningum um bindandi endursöluverð. Samkeppnisyfirvöld geta þó lýst lóðrétta samninga eða tiltekin ákvæði þeirra ógild að viðlögðum sektum.
Telji samkeppnisyfirvöld að markaðsráðandi fyrirtæki sé að misnota aðstöðu sína geta þau bannað þær athafnir.
Samruni.
Almennt eftirlit með samruna fyrirtækja í Vestur-Þýskalandi hófst árið 1973. Ef fyr
irtæki, sem hyggjast sameinast, hafa veltu yfir tilteknum mörkum verða þau að tilkynna hinn fyrirhugaða samruna fyrir fram. Fyrirtæki undir þessum mörkum en þó með veltu yfir 500 milljónum marka dugir að tilkynna um samrunann eftir að hann hefur átt sér stað. Ef samkeppnisyfirvöld telja að markaðsyfirráð muni leiða af samrunanum verða þau að banna hann nema því aðeins að fyrirtækin, sem í hlut eiga, sanni að samruninn bæti samkeppnisaðstæður og sá bati vegi þyngra en ókostir markaðsyfirráðanna.
Frakkland.
Núgildandi samkeppnislög í Frakklandi eru frá árinu 1986 og hafa að geyma hefð
bundin ákvæði sem banna misnotkun á markaðsráðandi stöðu og samninga og samræmd
ar aðgerðir sem geta leitt til takmörkunar eða röskunar á samkeppni. Auk þess banna lög
in tilteknar lóðréttar samkeppnishömlur, eins og t.d. þá að selja vöru með tapi að við
lagðri hárri sekt. Þá er einnig bannað samkvæmt frönsku lögunum að fyrirtæki hagnýti sér með ótilhlýðilegum hætti stöðu sem það kann að hafa gagnvart öðru fyrirtæki sem eini eða langstærsti viðskiptavinur þess.
Undanþágur er unnt að veita fyrir samkeppnishamlandi samningum að fullnægðum til
teknum skilyrðum sem svipar mjög til þeirra skilyrða sem sett eru fyrir undanþágum skv. gr. 85(3) í Rómarsamningnum. Þótt ankannalegt megi virðast þá er í Frakklandi einnig hægt að fá undanþágu fyrir misnotkun á markaðsráðandi stöðu ef unnt er að sýna fram á nauðsyn „misnotkunarinnar“ til að ná efnahagslegum framförum.
Ákvörðun um það hvenær fyrirtæki telst markaðsráðandi fer eftir aðstæðum hverju sinni. Sem dæmi má nefna að fyrirtæki með 46% markaðshlutdeild hefur ekki verið talið ráðandi á sínum markaði, en fyrirtæki með 20% hlutdeild hefur hins vegar verið talið vera það. Í slíkum tilvikum ræðst niðurstaðan ekki af markaðshlutdeildinni einni heldur mati á ýmsum samverkandi þáttum.
Stjórnvöld geta haft afskipti af samruna fyrirtækja sem samanlagt hafa tiltekna lágmarksveltu. Ekki er skylt að tilkynna samruna til yfirvalda, en ef það er hins vegar gert og stjórnvöld gera ekki athugasemdir geta þau ekki gripið seinna í taumana. Sé hins vegar ekki tilkynnt um fyrirhugaðan samruna eru engin tímamörk á því hvenær stjórn
völd geta fyrirskipað breytingar á honum eða látið hann ganga til baka. Samrunamál heyra undir franska fjármálaráðuneytið sem getur borið samruna undir franska samkeppnisráð
ið.
Evrópusambandið.
Reglur Evrópusambandsins um samkeppnishömlur er að finna í 85.–90. gr. Rómar
sáttmálans. Reglurnar eru byggðar á því meginsjónarmiði að hvers konar takmarkanir eða hömlur á samkeppni, sem áhrif geta haft á viðskipti milli aðildarríkjanna, skuli bannað
ar. Reglur þessar gilda milliliðalaust í aðildarríkjunum. Samkeppnisreglurnar gilda um all
ar atvinnugreinar. Sérstakar reglugerðir hafa þó verið settar um beitingu samkeppnis
reglnanna um flutninga og landbúnað.
Samkvæmt 1. mgr. 85. gr. eru samningar, ákvarðanir og samræmdar aðgerðir, sem fela í sér hömlur eða takmarkanir á samkeppni, bannaðar. Samningar og ákvarðanir, sem eru bannaðar skv. 1. mgr. 85. gr., eru ógildar.
1. mgr. 85. gr. tekur til allra samninga milli fyrirtækja, samtaka fyrirtækja og hvers konar samræmdra aðgerða sem geta haft áhrif á viðskipti milli aðildarríkjanna og miða að eða leiða af sér takmarkanir, hindranir eða röskun samkeppni innan hins sameigin
lega markaðar.
Athuga ber að framkvæmdastjórnin og dómstóllinn hafa oftar en einu sinni úrskurð
að að samningar milli fyrirtækja í sama landi geti haft áhrif á viðskiptin milli aðildar
ríkjanna, sérstaklega þegar samningur felur í sér takmörkun eða stjórnun á útflutningi að
ila samningsins til eins eða fleiri af aðildarríkjunum.
1. mgr. 85. gr. tekur fyrst og fremst til einkafyrirtækja sem framleiða vörur eða láta í té þjónustu. Ákvæðið getur þó einnig tekið til opinberra aðila og þeirra sem hafa starf
semi með höndum skv. opinberu leyfi, sbr. 2. mgr. 90. gr. Rómarsáttmálans.
Samkvæmt 3. mgr. 85. gr. Rómarsáttmálans getur framkvæmdastjórnin undanþegið samninga banni. Skilyrði undanþága eru að viðkomandi samningur hafi í för með sér kosti og hagræði fyrir framleiðslu, dreifingu, tækniþróun eða efnahagslegan ávinning, jafn
framt því sem sanngjarn hluti af ávinningnum skili sér til neytenda. Enn fremur mega ekki felast í samningnum ónauðsynlegar samkeppnistakmarkanir. Þá mega þeir ekki fela í sér möguleika fyrir aðila samningsins að útiloka samkeppni á viðkomandi markaði. Ákveðinn samningur getur fengið undanþágu skv. 3. mgr., en einnig hafa ákveðnir flokk
ar samninga verið undanþegnir með sérstökum reglugerðum.
Fyrir hin minni aðildarríki ESB getur hin svokallaða „minni háttar regla“ haft mikla þýðingu. Samkvæmt tilkynningu framkvæmdastjórnarinnar frá 3. september 1986 falla samningar, sem hafa aðeins minni háttar þýðingu, ekki undir bann 1. mgr. 85. gr. Samn
ingar milli fyrirtækja, sem ekki ná 5% markaðshlutdeild eða þar sem sameiginleg velta er undir 200 milljónum ECU, teljast minni háttar. Samningur þarf að vera yfir hvorum tveggja mörkunum til að falla undir 1. mgr. 85. gr. Þessi viðmiðun er þó ekki bindandi fyrir framkvæmdastjórnina og getur hún fellt samning undir 1. mgr. 85. gr. enda þótt hann sé að umfangi undir ofangreindum mörkum.
86. gr. Rómarsáttmálans kveður á um bann á misnotkun á markaðsráðandi stöðu inn
an hins sameiginlega markaðar eða verulegs hluta hans þegar misnotkunin getur haft áhrif á viðskipti milli aðildarríkjanna. Hugtakið „markaðsráðandi“ hefur skýrst með túlkun
um framkvæmdastjórnarinnar á því og úrlausnum dómstóls Evrópubandalagsins. Eitt að
ildarríki eða hluti aðildarríkis getur talist verulegur hluti hins sameiginlega markaðar. Greinin tiltekur nokkur dæmi um hvað telst misnotkun á markaðsráðandi stöðu:
a.
að þvinga fram beint eða óbeint ósanngjarnt verð eða aðra ósanngjarna viðskipta
skilmála,
b.
takmörkun á framleiðslu, skipting markaðar eða hömlur á tækniþróun til tjóns fyr
ir neytendur,
c.
ósanngjörn mismunun gagnvart öðrum viðskiptaaðilum þar sem sambærileg kjör eru ekki látin gilda um sambærileg viðskipti,
d.
að binda viðskipti skilyrðum um að viðsemjandinn gangist undir viðbótarskuldbind
ingar sem í eðli sínu eða samkvæmt viðskiptavenju eru óviðkomandi efni samnings
ins.
2. mgr. 90. gr. varðar opinber fyrirtæki og fyrirtæki sem starfa samkvæmt opinberu leyfi. Hún hljóðar svo:
„Reglur sáttmála þessa, einkum reglurnar um samkeppni, gilda um fyrirtæki sem falið er að veita þjónustu er hefur almenna efnahagslega þýðingu eða eru í eðli sínu fjáröfl
unareinkasölur, að því marki sem beiting þeirra kemur ekki í veg fyrir að þau geti að lög
um eða í raun leyst af hendi þau sérstöku verkefni sem þeim eru falin. Þróun viðskipta má ekki raska í þeim mæli að stríði gegn hagsmunum aðildarríkjanna.“
Sem undanþágu frá hinum almennu samkeppnisreglum í 85. og 86. gr. hefur Evrópu
dómstóllinn túlkað þessa grein þröngt. Á síðustu árum hefur það verið eitt af megin
verkefnum framkvæmdastjórnarinnar að auka samkeppnina á þeim mörkuðum sem ein
kennst hafa af þátttöku hins opinbera eða opinberra fyrirtækja, eins og gildir t.d. um orku
sölu og póst- og símaþjónustu.
Samruni.
Með reglugerð Ráðherraráðsins nr. 4064/89, sem tók gildi 21. desember 1990, voru settar sérstakar reglur um eftirlit með samruna fyrirtækja. Reglugerðin tekur til samruna þar sem samanlögð velta fyrirtækjanna, sem ætla að sameinast, er yfir 5 milljörðum ECU á heimsmarkaði og þar af sé velta innan ESB a.m.k. 250 milljónir ECU nema sú velta sé að
2
/
3
hlutum innan eins aðildarríkis.
Framkvæmdastjórnin metur fyrirhugaðan samruna einkum út frá þeim sjónarmiðum hvort hann skapi eða styrki markaðsráðandi stöðu með þeim afleiðingum að samkeppni geti takmarkast innan hins sameiginlega markaðar eða verulegs hluta hans. Framkvæmda
stjórnin getur reyndar vísað fyrirhuguðum samruna til rétts yfirvalds í viðkomandi að
ildarríki ef samruninn getur raskað samkeppni að töluverðu leyti á tilteknum markaði í því ríki. Ekki má láta samruna koma til framkvæmda fyrr en að liðnum þrem vikum eft
ir tilkynningu.
Að lokum skal tekið fram að í meginatriðum gilda sömu samkeppnisreglur innan Evr
ópusambandsins og hins Evrópska efnahagssvæðis.
Íslensk samkeppnislög.
Inngangur.
Fyrstu íslensku lögin gegn samkeppnishömlum voru samþykkt árið 1978. Árið 1969 var reyndar lagt fyrir Alþingi lagafrumvarp um eftirlit með einokun, hringamyndun og verðlagi sem ekki náði fram að ganga. Lögin frá 1978, sem báru heitið „Lög um verð
lag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti“, komu þó ekki í raun til fram
kvæmda fyrr en árið 1982 þar sem gildistöku þýðingarmikilla ákvæða hafði verið frestað til þess tíma. Bæði frumvarpið frá 1969 og lögin frá 1978 byggðust á eftirlitsaðferðinni en höfðu þó að geyma fáein bannákvæði.
Núgildandi samkeppnislög tóku gildi 1. mars 1993. Þau hafa að geyma fleiri bann
ákvæði en fyrri lög. Það er í takt við þá þróun sem hefur átt sér stað í samkeppnislög
gjöf annarra ríkja hin síðari ár. En breytingarnar frá eldri lögum felast í ýmsu öðru en fleiri bannákvæðum. Þannig er að finna í þeim ákvæði sem heimila samkeppnisyfirvöld
um að hafa afskipti af samruna fyrirtækja. Þá hafa þau einnig að geyma athyglisvert ákvæði í 2. mgr. 14. gr. sem á við um opinberar samkeppnishindranir. Í samræmi við aukna áherslu á virka samkeppni eru í hinum nýju lögum fleiri bannákvæði og strang
ari viðurlög við brotum á þeim. Þannig er það nýmæli í lögunum að unnt er að leggja á fyrirtæki svokallaðar stjórnvaldssektir sem geta numið háum upphæðum.
Eftirlit með markaðsyfirráðum.
Á mörgum sviðum íslensks atvinnulífs háttar svo til að um markaðsráðandi fyrirtæki er að ræða. Ástæður markaðsyfirráðanna má oft rekja til opinberra afskipta í formi laga, leyfisveitinga eða annarra afskipta, en einnig er töluvert um markaðsyfirráð þar sem op
inberra afskipta hefur ekki gætt nema að litlu leyti.
Hér á landi eru markaðsyfirráð ekki bönnuð frekar en annars staðar. Aðferð íslensku samkeppnislaganna við eftirlit á þeim er tvíþætt. Annars vegar er eftirlit með samruna fyrirtækja á grundvelli 18. gr. samkeppnislaganna með það fyrir augum að geta ógilt sam
runa sem drægi verulega úr virkri samkeppni. Um þessa heimild verður fjallað nánar hér á eftir, (2.5.3). Hins vegar beinist eftirlitið að hegðun markaðsráðandi fyrirtækja og hvort hún sé með þeim hætti að hún gefi tilefni til afskipta af hálfu samkeppnisráðs. Slíkt er þá gert á grundvelli 17. gr. samkeppnislaganna sem hljóðar svo:
„Samkeppnisráð getur gripið til aðgerða gegn samningum, skilmálum, athöfnum og aðstæðum sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni. Hin skaðlegu áhrif geta m.a. falist í:
a.
að fyrirtæki nái, viðhaldi eða styrki markaðsráðandi stöðu sína á þeim markaði sem um ræðir,
b.
óhagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta, t.d. vegna þess að valkostum viðskiptavina fækkar, framleiðsla og sala verður dýrari og keppinautar útilokast frá markaðnum,
c.
óhæfilegri notkun á kaupbæti.
Íhlutun getur falið í sér bann, fyrirmæli eða heimild með ákveðnu skilyrði. Íhlutun get
ur m.a. falið í sér að samkeppnisráð grípi til ákvörðunar um verð og viðskiptakjör ein
stakra fyrirtækja eða fyrirtækjahópa, enda verði að mati samkeppnisráðs ekki með öðru móti komið í veg fyrir skaðleg áhrif á samkeppni í viðkomandi grein.“
Ljóst er af greininni að samkeppnisráð hefur víðtækar heimildir til að grípa í taumana ef það telur að markaðsyfirráðum sé misbeitt. Þannig gæti ráðið ákveðið hámarksverð fyr
ir vöru eða þjónustu markaðsráðandi fyrirtækis ef það teldi að fyrirtækið í skjóli stöðu sinnar héldi verði óeðlilega háu. Reyndar getur verið erfitt að meta hvað er eðlilegt verð enda er það skilyrði að önnur ráð dugi ekki til að aflétta hinu skaðlega ástandi. Þá gæti ráðið skyldað markaðsráðandi fyrirtæki til að selja fyrirtæki umbeðna vöru ef sölusynj
un teldist hafa skaðleg áhrif á samkeppni.
Af þeim málum sem samkeppnisráð hefur fengið til umfjöllunar og varða markaðs
yfirráð og beitingu þeirra er hið svokallaða „sveppamál“ einna athyglisverðast, en sam
keppnisráð tók ákvörðun í því máli í júní 1994. Niðurstaða málsins var í stuttu máli sú að samkeppnisráð lagði skilyrta söluskyldu á framleiðanda sveppa sem er í markaðsráð
andi stöðu.
Samrunaeftirlit.
Markaðsyfirráð myndast iðulega þannig að tvö eða fleiri fyrirtæki sameinast eða fyr
irtæki yfirtekur eitt eða fleiri fyrirtæki og nær þannig markaðsyfirráðum. Enda þótt mark
aðsyfirráð sem slík séu ekki bönnuð er ljóst að þau geta dregið mjög úr samkeppni, því er samrunaeftirlit mikilvægt tæki í viðleitni yfirvalda til að vernda samkeppnina. Með nú
gildandi samkeppnislögum voru settar reglur í fyrsta skipti hér á landi sem heimila sam
keppnisráði að ógilda samruna. Þannig segir í 18. gr. samkeppnislaganna að telji sam
keppnisráð að yfirtaka eða samruni leiði til markaðsyfirráða eða dragi verulega úr sam
keppni þá getur það ógilt samruna sem þegar hefur átt sér stað. Samkeppnisráð getur einnig sett slíkum samruna eða yfirtöku skilyrði sem verður að uppfylla innan tilskilins tíma. Ákvæðið á einnig við ef eigendur með virk yfirráð í einu fyrirtæki ná virkum yf
irráðum í öðru fyrirtæki þannig að slíkt valdi markaðsyfirráðum, hamli samkeppni og brjóti í bága við markmið laganna.
Í 4. gr. samkeppnislaganna eru virk yfirráð skilgreind sem yfirráð sem gera aðila kleift að hafa úrslitaáhrif á rekstur og stjórnun fyrirtækis hvort sem þau áhrif eru tilkomin vegna þess að hann getur:
a.
haft áhrif á skipun stjórnar, atkvæðagreiðslur eða ákvarðanir fyrirtækisins,
b.
notað eða ráðstafað eignum eða hluta eigna fyrirtækis.
Ákvörðun um ógildingu skal taka eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að samkeppn
isyfirvöldum varð kunnugt um samrunann eða yfirtökuna. Ákvæðið tekur ekki til sam
runa og yfirtöku sem átti sér stað fyrir gildistöku laganna, enda þótt hann hafi leitt til markaðsyfirráða. Þá hvílir ekki sú skylda á fyrirtækjum, sem hyggjast sameinast, að til
kynna um það fyrir fram til Samkeppnisstofnunar. Er greinilega gert ráð fyrir því að á hinum litla íslenska markaði geti samruni eða yfirtaka, sem eitthvað kveður að, ekki far
ið fram hjá samkeppnisyfirvöldum. Fyrirtæki geta hins vegar leitað álits samkeppnisráðs fyrir fram á því hvort það muni telja að samruninn eða yfirtakan leiði til markaðsyfir
ráða, dragi verulega úr samkeppni og sé andstæð markmiðum samkeppnislaganna. Slíkri fyrirspurn skal samkeppnisráð svara innan sex vikna, ella er viðkomandi aðilum rétt að líta svo á að ekki verði gerð athugasemd við samrunann eða yfirtökuna.
Á þeim tæpu tveimur árum sem liðin eru síðan lögin tóku gildi hefur ekkert sam
runamál komið upp sem samkeppnisráð hefur séð ástæðu til að stöðva eða ógilda. Að því er Ísland varðar þá hefur sameining fyrirtækja oftar en ekki verið þáttur í fjárhagslegri endurskipulagningu þar sem einn eða fleiri aðilar, sem að sameiningunni standa, eru komnir að fótum fram, og spurningin er þá einungis hvort þeir hverfi af markaðnum sem gjaldþrota fyrirtæki eða inn í annað fyrirtæki.
Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á orðum í athugasemdum um 18. gr. en þar segir: „Jafnafdrifaríkum heimildum og samkeppnisyfirvöldum eru fengnar með þessari grein verður ekki beitt nema ríkar ástæður séu til og þau telji að virkri samkeppni sé veruleg hætta búin ef fyrirhuguð yfirtaka fer fram eða samruni sem þegar hefur farið fram fær að standa.“
Eftirlit með fákeppnismörkuðum.
Hér á landi einkennast margir markaðir af fákeppni. Þegar hefur verið lýst hinum sam
keppnisréttarlegu vandkvæðum sem tengjast fákeppnismörkuðum. Leiða má líkur að því að þessi vandkvæði séu jafnvel meiri hér á landi en í flestum öðrum ríkjum vegna smæð
ar markaðarins.
Lykilspurningin varðandi fákeppnismarkaði er hvort samkeppnin virki, eða hvort fyr
irtækin á markaðnum hafi samráð um verðlagningu, hafi samráð um skiptingu markaða o.s.frv. Ef svo er þá hafa fyrirtækin brotið gegn 10. gr. samkeppnislaganna. (Um efni 10. gr. sjá nánar hér á eftir í kaflanum um láréttar samkeppnishömlur). Slíkt verður þó yf
irleitt ekki leitt í ljós nema með nákvæmri skoðun á viðkomandi markaði og þeim fyr
irtækjum sem á honum eru því sjaldnast liggja fyrir bein sönnunargögn, svo sem skrif
legir samningar. Samkeppnisyfirvöld hafa ríkar heimildir í X. kafla samkeppnislaganna til að krefjast upplýsinga af fyrirtækjum auk þess sem þau geta gert nauðsynlegar at
huganir á starfsstað fyrirtækis og lagt hald á gögn ef ríkar ástæður eru til að ætla að lög
in hafi verið brotin.
