[prenta uppsett í dálka] 60. fundur
Iðnaðarráðherra (Finnur Ingólfsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga á þskj. 574 sem er 359. mál þingsins, um eignarhald og nýtingu á auðlindum í jörðu.
Frv. það sem ég mæli hér fyrir er liður í almennri mótun löggjafar um meðferð og nýtingu náttúruauðlinda á Íslandi. Frv. var samið af nefnd sem skipuð var af hálfu ríkisstjórnarinnar en í henni sátu: Stefán Guðmundsson alþingismaður, formaður, Sturla Böðvarsson alþingismaður, Tryggvi Gunnarsson hæstaréttarlögmaður og Páll Gunnar Pálsson lögfræðingur.
Frv. var lagt fram til kynningar á síðasta löggjafarþingi.
Frv. til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta sem forsrh. hefur nú mælt fyrir er einnig liður í þessari almennu mótun löggjafar. Almenn löggjöf um eignarhald og nýtingu á auðlindum í jörðu hefur aldrei verið sett hér á landi. Í staðinn hefur sú leið verið farin að setja löggjöf um eignarhald og nýtingu á auðlindum og verðmætum, samanber námulög um jarðefni og orkulög um jarðhita. Alla þessa öld hafa verið uppi umræður á Alþingi um eignarhald auðlinda í jörðu og vatnsréttinda. Í því efni hefur bæði verið deilt um inntak eignarréttar landeigenda og eignarréttarlega stöðu afrétta og almenninga. Þessar umræður komu fram á fyrstu árum aldarinnar bæði í tengslum við setningu námulaga, nr. 61/1907, og í tengslum við störf svokallaðrar fossanefndar og setningu vatnalaga, nr. 15/1923. Einnig má nefna setningu laga nr. 98/1940, um jarðhita.
Í öllum þessum lögum var þeirri stefnu fylgt að auðlindirnar fylgdu landareign og það ber að undirstrika. Ítrekað hafa verið lögð fram á Alþingi frumvörp sem miðað hafa að því að takmarka eignar- og umráðarétt landeigenda. Í þessu sambandi má nefna stjfrv. um jarðhita frá 1957, þar sem lagt var til að réttur landeigenda til nýtingar næði niður á 100 metra dýpi en ríkið ætti rétt til jarðhita að öðru leyti. Rétt er að geta þess að umræða og meðferð þessara mála á fyrri hluta og fram á miðja þessa öld fór fram við allt aðrar kringumstæður en nú, m.a. með tilliti til réttarframkvæmdar, nýtingarmöguleika og tækni til nýtingar.
Frumvörp sem byggja á takmörkun eignarréttar á jarðhita við 100 metra hafa verið lögð fram af þingmönnum Alþb. mörg undanfarin ár. Einnig má nefna brtt. við frv. til núgildandi orkulaga þess efnis að hiti í jörðu niðri væri eign þjóðarinnar. Þá má nefna frumvörp sem þingmenn Alþfl. hafa lagt fram hin síðari ár þar sem lagt hefur verið til að verðmætari jarðefni skuli vera eign ríkisins og einnig háhitasvæði.
Þessar hugmyndir hafa ekki fengið neinn hljómgrunn á Alþingi og hafa aldrei náð afgreiðslu. Lengi hefur verið deilt um vatnsréttindi á afréttum og almenningum og hafa dómstólar þurft að taka afstöðu til inntaks eignarréttar á slíkum svæðum.
Með hliðsjón af þessari forsögu verður að telja brýnt að kveða skýrt á um meðferð náttúruauðlinda. Nýting náttúruauðlinda verður sífellt umfangsmeiri. Þjóðhagslegt mikilvægi nýtingar er jafnframt mikið. Sífellt verður brýnna að kveða með samræmdum hætti á um nýtingu og tryggja þannig heildstæða sýn yfir auðlindirnar, nýtingarmöguleika og vinnslu. Aðeins þannig er hægt að tryggja að nýting og vinnsla samræmist heildarhagsmunum og að umhverfissjónarmið séu í heiðri höfð.
Með þeim frumvörpum sem hér eru lögð fram eru stigin stór skref í þessa átt. Aldrei fyrr hefur ríkisstjórn Íslands tekið af skarið með þessum hætti.
Í frv. er gert ráð fyrir samræmdri nýtingu auðlinda í jörðu. Með auðlindum í jörðu er átt við hvers konar frumefni, efnasambönd og orku sem vinna má úr jörðu, hvort heldur er í föstu, fljótandi eða loftkenndu formi, án tillits til þess hitastigs sem þau kunna að finnast við. Í frv. er auðlindum þessum skipt í þrjá flokka: jarðefni, jarðhita og grunnvatn. Frv. tekur til nýtingar þessara auðlinda innan eignarlanda og utan. Það tekur hins vegar ekki til fyrirkomulags raforkuvinnslu. Þannig gilda orkulög um nýtingu á jarðhita til raforkuvinnslu auk þess sem frv. tekur ekki til vatnsréttinda á yfirborði jarðar.
Rétt er að vekja athygli á að frv. til laga um þjóðlendur kveður á um eignarréttindi og forræði á vatnsréttindum utan eignarlanda. Sérstaklega er fjallað um raforkumál í þáltill. um framtíðarskipan raforkumála sem lögð var fyrir Alþingi í haust. Í þáltill. er gert ráð fyrir að mótuð verði skilyrði fyrir veitingu virkjanaleyfa og að um virkjunarleyfi verði fjallað í nýjum raforkulögum. Gert er ráð fyrir að frv. til raforkulaga verði lagt fyrir Alþingi á haustþingi 1998. Í frv. verði m.a. fjallað heildstætt um þá þætti raforkuvinnslu sem nú eru í orkulögum, vatnalögum, lögum um raforkuver og sérlögum um tiltekin raforkufyrirtæki. Höfð verður hliðsjón af og gætt samræmis við tilskipun Evrópusambandsins um innri markað raforku en þar er m.a. kveðið á um málsmeðferð og veitingu nýrra virkjunarleyfa.
Grundvallarforsenda þess að koma megi á samræmdu skipulagi í nýtingu auðlinda er að kveða skýrt á um eignarétt á þeim. Í réttarframkvæmd hefur eignarréttur landeigenda að auðlindum á eignarlandi hans verið viðurkenndur. Í frv. þessu er gert ráð fyrir að sú réttarframkvæmd verði staðfest. Þá hefur verið viðurkennt að handhafar ríkisvalds eigi rétt á að setja reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis utan eignarlanda. Með hliðsjón af þessu, segir í 3. gr. frv.:
,,Eignarlandi fylgir eignarréttur að auðlindum í jörðu, en í þjóðlendum eru auðlindir í jörðu eign íslenska ríkisins, nema aðrir geti sannað eignarrétt sinn til þeirra.``
Þrátt fyrir þetta gerir frv. ráð fyrir að nýting auðlinda verði almennt auðveldari en nú þar sem landeiganda er ekki kleift að standa í vegi fyrir rannsókn og nýtingu auðlinda á eignarlandi sínu hafi ráðherra veitt til þess leyfi. Landeigandi á þó rétt á bótum vegna tjóns og endurgjaldi fyrir auðlindina. Þannig má segja að umráðaréttur landeiganda yfir tilteknum auðlindum sé skertur að þessu leyti.
Í þessu sambandi legg ég ríka áherslu á að sú stefnumörkun sem frv. byggir á felur ekki í sér neina eignatilfærslu. Þvert á móti má segja að eignarráðum landeiganda sem nú eru almennt viðurkennd séu settar frekari takmarkanir en verið hefur. Hér á eftir er rétt að rekja hvernig eignarrétti á auðlindum hefur verið háttað hingað til, annars vegar í eignarlöndum og hins vegar í þjóðlendum. Umræðu síðustu áratuga um þessi mál verða einnig gerð skil.
Þótt ekki hafi verið sett heildstæð lög um eignarrétt á auðlindum í jörðu hefur í löggjöf verið byggt á því að þær fylgi eignarlandi en hagnýtingu þeirra sett almenn takmörk. Nefna má að skv. 1. gr. núgildandi námulaga, nr. 24/1973, fylgir landareign hverri réttur til hagnýtingar hvers konar jarðefna sem þar finnast í jörðu. Einnig segir í 12. gr. orkulaga, nr. 58/1967, að landareign hverri fylgi réttur til umráða og hagnýtingar jarðhita úr landareigninni, með þeim takmörkum sem lögin tilgreina. Samkvæmt lögunum er landeiganda veittur víðtækur hagnýtingarréttur. Ekki er í lögum kveðið sérstaklega á um grunnvatnsréttindi en litið hefur verið svo á að grunnvatn tilheyri eignarlandi. Þá hafa landeigendum verið ákvarðaðar bætur fyrir þessi réttindi, einkum jarðhita, með samningum, við eignarnám og fyrir dómstólum.
Á síðustu áratugum hafa verið lögð fram frumvörp um eignarhald á jarðhita, sem miðað hafa að því að takmarka umráða- og hagnýtingarrétt landeiganda ýmist við ákveðna dýpt eða við skilgreindan lághita sem miðaður hefur verið við tiltekið hitastig innan tiltekinnar dýptar. Gert hefur verið ráð fyrir að jarðhiti utan þessara marka verði sameign þjóðarinnar eða eign íslenska ríkisins.
Þá hafa einnig verið lögð fram frumvörp sem takmarkað hafa eignarrétt landeigenda að jarðefnum. Þannig hefur verið lagt til að íslenska ríkið eigi eða hafi umráðarétt yfir jarðefnum eins og málmum, kolum, olíu og jarðgasi hvar sem er á landinu. Þau frumvörp hafa ekki hlotið afgreiðslu. Sérstaklega hefur verið dregið í efa að forsendur séu til þess að skilja eignarrétt að tilteknum auðlindum bótalaust frá eignarráðum sem fylgt hafa eignarlandi. Telja verður að slík tilhögun fái tæpast staðist ákvæði stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Í því efni hefur verið litið er til þeirra viðhorfa sem mótast hafa til eignarréttar hér á landi og fylgt hefur verið við mótun löggjafar og í framkvæmd t.d. við ákvörðun bóta við eignarnám á jarðhitaréttindum og við frjálsa samninga um slík réttindi. Nefna má sem dæmi að landeigendum hafa fengið greiddar bætur samkvæmt mati fyrir jarðhita á háhitasvæði á Suðurnesjum í þágu hitaveitu þar. Þessu til viðbótar verður einnig að taka fram að öll flokkun jarðhita eftir hitastigi eða dýpt er þeim annmörkum háð að erfitt getur reynst að staðreyna mörk milli flokka, auk þess sem tækniþróun á þessu sviði veldur því að flokkunarmörk, sem nú byggja á tilteknum rökum, geta verið úrelt að fáum árum liðnum.
Með örum tækniframförum verður sífellt auðveldara að nýta auðlindir á meira dýpi. Landeigandi getur því í dag nýtt sér auðlindir sem honum var áður ókleift að nýta vegna ónógrar tækniþekkingar eða mikils kostnaðar. Skilin milli eignarréttar verða því ekki byggð á slíkum mörkum til langframa.
Sem rök fyrir eignarráðum ríkisins á háhita hefur það sjónarmið verið uppi að vinnsla hans væri kostnaðarsamari en svo að það væri almennt á færi einkaaðila að leggja út í slíka vinnslu. Þó að slíkt kunni vissulega að eiga við í ýmsum tilvikum er þó ekki ástæða til annars en ætla að fyrirtæki á sviði stóriðnaðar og aðrir fjársterkir aðilar væru í hliðstæðri aðstöðu til að virkja slík háhitasvæði á grundvelli samninga við viðkomandi rétthafa. Hins vegar ber að hafa í huga að mikill kostnaður við virkjun jarðhita á háhitasvæðum á almennt að hafa áhrif til lækkunar við mat á endurgjaldi fyrir slík réttindi þegar þau eru metin, t.d. vegna eignarnáms, á grundvelli þess verðs sem ætla má að slík réttindi hafi í frjálsri sölu.
Með hliðsjón af þessu er því lagt til að sú regla verði staðfest sem í raun hefur verið fylgt við túlkun eignarréttar, að eignarlandi fylgi réttur til auðlinda sem þar finnast.
Í námulögum er staðfest að ríkið eigi rétt til jarðefna utan eignarlanda. Ekki er hins vegar að finna sambærileg lagaákvæði um rétt ríkisins til jarðhita eða grunnvatns utan eignarlanda.
Við undirbúning vatnalaga, nr. 15/1923, var fjallað um atriði er vörðuðu eignarrétt að afréttum og almenningum. Milliþinganefnd sem starfaði á árunum 1917--19, svokallaðri fossanefnd, var falið að gera úttekt á eignarrétti og vatnsréttindum, og skilaði hún tveimur frumvörpum til vatnalaga sem hvorugt var samþykkt. Þótt nefndin hafi klofnað vegna ágreinings um það grundvallaratriði hvernig eignarrétti að vatni væri háttað var hún í meginatriðum sammála um að vatnsréttindi á almenningum og afréttum utan eignarlanda væru ríkiseign. Umræðan á þingi snerist um það hvernig fara skyldi með afrétti sem kynnu að falla undir beinan eignarrétt. Svo fór að í þingsályktun frá 1919 var því sleppt að fjalla um afrétti sérstaklega. Einungis er skorað á landsstjórnina að lýsa alla vatnsorku í almenningum eign ríkisins. Í meðförum á þingi var ályktunin þó skýrð svo að tryggja bæri ríkinu vatnsréttindi í almenningum og afréttum sem ekki gætu talist eign einstakra jarða eða sveitarfélaga. Á þessum tíma átti sú skoðun almennu fylgi að fagna að land, sem ekki væri undirorpið beinum eignarrétti, væri ríkiseign.
Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1981 um eignarréttarkröfu ríkissjóðs að Landmannaafrétti er tekið á þessu atriði. Dómurinn kemst að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á eignarrétt ríkisins með fullnægjandi rökum, en hreppum þeim, sem töldu sig hafa rétt til afréttarins, hafði í dómsmáli á sjötta áratugnum mistekist að sýna fram á fullan eignarrétt yfir afréttinum. Þá segir í dóminum: ,,Hins vegar verður að telja, að handhafa ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess, sem hér er um að ræða ...`` Hæstiréttur undirstrikar enn fremur þörfina á að setja lagaákvæði um þetta atriði og segir að ,,Alþingi hafi ekki sett lög um þetta efni, þó það hefði verið eðlileg leið til að fá ákvörðun handhafa ríkisvaldsins um málefnið``.
Í frv. til laga um þjóðlendur og frv. til laga um eignarrétt og nýtingu auðlinda í jörðu er lagt til að handhafi ríkisvaldsins taki af skarið um hvernig þessum réttindum skuli háttað. Í frv. til laga um þjóðlendur og fleira er þannig lagt til að kveðið verði á um ,,að íslenska ríkið sé eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki eru þegar háð einkaeignarrétti ...`` Með þjóðlendum er átt við landsvæði utan eignarlanda þótt einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi.
Í frv. er einnig að finna reglur um með hvaða hætti eigi að skera úr um mörk á eignarlöndum og þjóðlendum. Í samræmi við þetta er í þessu frv. lagt til að kveðið verði á um að ríkið sé eigandi að auðlindum í þjóðlendum nema aðrir geti sannað eignarrétt sinn til þeirra.
Í frv. til laga um þjóðlendur o.fl. er gert ráð fyrir að forsrh. fari með málefni þjóðlendna sem ekki eru lögð til annarra ráðuneyta með lögum. Það er því hlutverk þessa ráðuneytis að fara með þau verkefni sem annars kæmu í hlut landeigandans að fjalla um. Samkvæmt frv. því sem hér er mælt fyrir er hins vegar lagt til að iðnrh. fari með hið opinbera vald sem felst í veitingu rannsóknar- og nýtingarleyfa.
Rétt er að síðustu að gera grein fyrir meginefni frv. en það er eftirfarandi:
Eins og fram er komið er gert ráð fyrir að staðfestur verði eignarréttur landeiganda á auðlindum í jörðu, á eignarlandi hans og innan netlaga í vötnum og sjó.
Lýst er yfir eignarrétti ríkisins á auðlindum í jörðu utan eignarlanda eins og áður segir. Slík regla hefur verið í lögum um jarðefni en ákvæði um jarðhita, grunnvatn og aðrar auðlindir í jörðu eru nýmæli.
Lagt er til að samræmdar reglur gildi um leit, rannsóknir og nýtingu þessara auðlinda og leyfi opinberra yfirvalda í þeim efnum. Iðnrh. er ætlað að veita rannsóknar- og nýtingarleyfi en Orkustofnun falin stjórnsýsluverkefni á þessu sviði.
Gert er ráð fyrir að iðnrh. verði heimilt að hafa frumkvæði að og láta leita að auðlindum í jörðu hvar sem er á landinu, jafnt innan sem utan eignarlanda og hvort sem landeigandi sjálfur hefur haft slíka rannsókn eða heimilað hana öðrum nema sá aðili hafi áður fengið rannsóknarleyfi. Ráðherra getur með sama hætti heimilað öðrum að annast slíkar rannsóknir. Er þetta hliðstæð regla og er í núgildandi lögum um heimild ríkisins til að láta leita að jarðefnum og jarðhita hvar sem er á landinu.
Lagt er til að nýting auðlinda á jörðu sé háð leyfi iðnrh. hvort sem það er til nýtingar auðlinda í eignarlöndum eða utan þeirra. Í frv. felst að þó landeiganda verði heimilt án leyfis að nýta á eignarlandi sínu grjót, möl, leir, sand, vikur og gjall og önnur slík gosefni og steinefni svo og mó, mold og surtarbrand. Þá verði honum heimilt að nýta án leyfis jarðhita og grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa innan tiltekinna marka. Til þess að nýta jarðefni, svo sem málma, jarðolíu og jarðgas, svo og jarðhita og grunnvatn yfir hinum tilteknu mörkum þarf landeigandi hins vegar nýtingarleyfi frá ráðherra.
Kveðið er á um skilyrði og efni rannsóknar- og nýtingarleyfa. Lögð er áhersla á að nýting auðlindanna sé í samræmi við umhverfissjónarmið og hún sé hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði.
Gert er ráð fyrir samræmdum reglum um samskipti landeigenda og leyfishafa, vernd og eftirlit með vinnslusvæðum, upplýsingagjöf, meðferð upplýsinga og fleira.
Lagt er til að sveitarfélög hafi forgang til nýtingarleyfa vegna grunnvatns og jarðhita innan sinna marka vegna þarfa sveitarfélagsins. Leita ber umsagnar viðkomandi sveitarfélags áður en nýtingarleyfi er veitt.
Einnig er gert ráð fyrir að ráðherra geti heimilað sveitarfélagi að taka að eignarnámi auðlindir ef brýna nauðsyn ber til vegna almannahagsmuna í sveitarfélaginu óháð því hvort viðkomandi réttindi eru innan marka sveitarfélagsins eða ekki.
Einnig er gert ráð fyrir að ráðherra hafi heimild til að taka auðlindir eignarnámi ásamt öðrum réttindum sem nauðsynleg eru til að nýtingarleyfi komi að notum.
Þá er gert ráð fyrir að landeigandi fái fullt endurgjald fyrir auðlind í hans eigu sem nýtt er af öðrum. Ef auðlind er tekin eignarnámi er landeiganda ætlað val um það hvort endurgjald fyrir þær verði metið sem bætur sem greiðist í einu lagi eða árleg greiðsla meðan vinnsla auðlindar stendur yfir. Slík árleg greiðsla yrði ákveðin sem tiltekin eining miðað við verðmæti á tilteknu vinnslustigi.
Samkvæmt frv. mundi íslenska ríkið fá greitt fyrir undirbúning og útgáfu leyfis, kostnað af eftirliti, bætur fyrir tjón sem það verður fyrir vegna leyfis og endurgjalds fyrir hina nýttu auðlind sem staðsett er á eignarlandi ríkis eða á þjóðlendum. Um endurgjald fyrir nýtingu auðlinda í þjóðlendum er kveðið í frv. til laga um þjóðlendur o.fl.
Verði frv. að lögum falla úr gildi núgildandi námulög og III. og VII. kafli orkulaga en þessir kaflar fjalla um vinnslu jarðhita og verndun jarðhitasvæða.
Með frv. því sem ég mæli hér fyrir standa vonir til þess að komið verði á skipulagi sem leiðir til þjóðhagslegrar hagkvæmninýtingar á auðlindum hvar sem er á landinu þar sem eðlilegt tillit er tekið til eignarréttar- og umhverfissjónarmiða. Með samþykkt þessa frv. og annarra frumvarpa um tengd efni sem hér hafa verið nefnd verður stigið stórt skref í að setja samræmdar reglur í stað óskýrra og sundurleitra ákvæða sem nú gilda um nýtingu náttúruauðlinda.
Herra forseti. Að lokinni þessari umræðu óska ég þess að frv. verði vísað til hv. iðnn.
