[prenta uppsett í dálka] 22. fundur
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. sem fjallar um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, með síðari breytingum. Flm. ásamt mér eru hv. þm. Guðmundur Árni Stefánsson og hv. þm. Ágúst Einarsson. Með frv. er lagt til að nefndum þingsins verði falið mjög víðtækt vald til að hafa frumkvæði að því að taka upp mál og sérstaklega áréttað í frumvarpsgreininni í því sambandi mál er varða framkvæmd laga og reglugerða, meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varðar. Einnig að ef nefnd telji ríkar ástæður til geti hún átt frumkvæði að því að efna til sérstakrar rannsóknar um þessi mál sem fram fari fyrir opnum tjöldum auk þess sem í frv. eru mjög afdráttarlaus ákvæði um að nefndin geti heimtað skýrslu af embættismönnum, einstökum mönnum og lögaðilum.
Það er vissulega óumdeilt, herra forseti, að Alþingi hefur eftirlitshlutverki að gegna með framkvæmdarvaldinu sem segja má að áréttað sé og undirstrikað með lögum um umboðsmann Alþingis en hlutverk hans er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þó að eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu komi fram með ýmsum hætti í störfum þingsins, m.a. í fyrirspurnum til ráðherra og beiðni um skýrslu um ýmis mál, þá er það að mati margra langt frá því að vera nægilega virkt eða markvisst. Veikleikar löggjafarvaldsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, bæði varðandi lagasetninguna sjálfa, aukið framsal á valdi þingsins og síðan eftirliti með framkvæmdarvaldinu hafa orðið æ meira áberandi á undanförnum árum. Ég tel að bæði innan og utan þings séu menn almennt sammála um að skerpa þurfi skilin milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds og að nauðsynlegt sé að leita leiða til að Alþingi verði virkara í því að sinna eftirlitsskyldu sinni gagnvart framkvæmdarvaldinu. Það sést m.a. af ýmsum þingmálum sem hér hafa verið flutt. Má þar nefna að ráðherrar afsali sér þingmennsku, afnám heimildar til setningar bráðabirgðalaga, endurskoðun ákvæða um þingrofsrétt o.s.frv.
Síðan er sú leið sem hér er mælt fyrir að fela fastanefndum þingsins mjög víðtækt umboð og rannsóknarvald í einstökum málum umfram það sem þær nú hafa í 26. gr. þingskapalaga. Nefna má í því sambandi að mál svipað að efni til lagði Vilmundur Gylfason fyrir Alþingi árið 1981 en það náði þá ekki fram að ganga.
Segja má að efni og innihald þessa frv., um breytingu á þingsköpum, sé að mörgu leyti svipað og í 39. gr. stjórnarskrárinnar, en þar er kveðið á um að Alþingi geti skipað nefndir til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varðar. Þetta ákvæði sem hér er mælt fyrir gengur þó lengra m.a. vegna heimildar um að þingnefndir starfi fyrir opnum tjöldum. Ákvæði stjórnarskrárinnar um þetta efni hefur reynst æðiþungt í vöfum og eftir því sem ég kemst næst hefur slík tillaga einu sinni náð fram að ganga en það var á miðjum 6. áratugnum þegar samþykkt var skipan nefndar á grundvelli 39. gr. stjórnarskrárinnar til að rannsaka okur. Aðeins einu sinni hefur þetta ákvæði stjórnarskrárinnar því verið virkt og Alþingi samþykkt að því skuli beitt þó mörgum sinnum hafi verið látið reyna á það með þingmannamálum að fá slíka heimild á Alþingi vegna ýmissa mála sem þingmenn töldu að kölluðu á sérstaka rannsókn.
Mér telst svo til að frá 1960--1986, með vísan í 39. gr. stjórnarskrárinnar, hafi á þriðja tug þingmála verið lögð fram þar sem látið var reyna á þetta ákvæði stjórnarskrárinnar en aðeins eitt af þessum málum náði fram að ganga. Eftir því sem ég kemst næst hefur ekki reynt á þetta ákvæði stjórnarskrárinnar frá 1986 og er full ástæða til að ætla að þingmenn telji slíkt þýðingarlaust miðað við reynslu af þessu ákvæði.
Ef eftirlitshlutverk Alþingis á að vera virkt og koma að tilætluðu gagni þá eru ákvæði stjórnarskrárinnar hvergi nægjanleg. Þessi breyting frá ákvæðum stjórnarskrárinnar felur bæði í sér víðtækara valdsvið nefnda en gert er ráð fyrir í stjórnarskránni og einnig að þær geti starfað fyrir opnum tjöldum. En ekki síst felur það í sér að fastanefndirnar sjálfar hafi frumkvæði hvenær sem þeim þykir ástæða til að taka upp mál sem talið er að þurfi sérstakrar rannsóknar við án þess að heimild þurfi fyrst að fá frá Alþingi til þess sem sýnir sig að er svo þungt í vöfum að það er nánast óvirkt. Ég tel ekki vafa á að með þessu ákvæði yrði eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu mun virkara en það er nú. Framkvæmdarvaldinu yrði sýnt mun meira aðhald, sem nauðsynlegt er, bæði með framkvæmd laga og reglugerða, þ.e. að rétt sé haldið á því valdi sem Alþingi framselur til framkvæmdarvaldsins sem út af fyrir sig er efni í sérstaka umræðu.
Við þekkjum það vel að æ meira færist í vöxt í lagasetningu að framselja vald, stundum á mjög umdeildum sviðum sem miklu varðar fyrir almenning hvernig útfært er og framkvæmt með heimild löggjafarvaldsins til framkvæmdarvaldsins til setningar reglugerðar.
Árið 1991 var gerð viðamikil breyting á þingskapalögunum, m.a. varðandi störf og starfshætti nefnda. Meðal annars kom þá inn sú breyting sem hér er gerð tillaga um að verði breytt. Núgildandi ákvæði sem er að finna í 26. gr. þingskapa kveður á um að nefnd sé heimilt að eigin frumkvæði að fjalla um önnur mál en þau sem þingið vísar til hennar. Um slík mál geti nefndin gefið þinginu skýrslu.
Tilgangurinn með þessu ákvæði kemur fram í skýringum með frv. á árinu 1991 og hvernig ætlast var til að því yrði beitt. En í skýringum kemur eftirfarandi fram, með leyfi forseta:
,,Hér er m.a. haft í huga að nefnd geti, þegar þing er ekki að störfum að sumri, unnið að athugun tiltekinna mála sem gæti verið vísir að eftirliti fagnefndar með þeim stofnunum framkvæmdarvaldsins sem heyra undir málefnasvið nefndarinnar.``
Með vísan til þess sem fram kom í frv. og ég hef hér lýst er ljóst að valdsvið þingnefndanna er mun umfangsmeira samkvæmt því frv. sem ég mæli fyrir, og um leið líklegra til að verða miklu virkara og hvetja þingnefndir meira til að sinna eftirlitshlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu en ætlað var samkvæmt núgildandi lögum.
Með þessari tillögu um skipan rannsóknarnefndar er verið að styrkja Alþingi gagnvart framkvæmdarvaldinu en framkvæmdarvaldið hefur á margan hátt tekið við því hlutverki sem Alþingi á að hafa sem valdamesta stofnun þjóðfélagsins og Alþingi oft verið hreinlega peð á skákborði þess. Þessar aðstæður gera þingmönnum erfitt fyrir að gegna skyldum sínum og vinna í þágu almannahagsmuna og gæta réttar þeirra gagnvart framkvæmdarvaldinu í samræmi við það vald sem þeim er trúað fyrir. Þessu verður að breyta og okkur þingmönnum ber skylda til að leita leiða til að snúa þessari þróun við, þróun sem þingið á líka sök á og hefur tekið þátt í með því sætta sig við að frumkvæðið að lagasetningu og sífellt auknum reglugerðarheimildum færist í æ meira mæli yfir til framkvæmdarvaldsins.
Herra forseti. Þetta frv. var flutt á síðasta þingi og frá því að ég mælti fyrir því hefur það komið fram sem við höfum verið að upplifa síðustu dagana og vikurnar, að framkvæmdarvaldið ætlar sér að nota hlutafélagavæðinguna á bönkunum og Pósti og síma til þess að hefta og hamla gegn því að Alþingi geti sinnt eftirlitshlutverki sínu. Það er óþolandi fyrir Alþingi að framkvæmdarvaldið, í skjóli hlutafélagavæðingar þar sem ríkissjóður fer með allan eignarhlut í viðkomandi fyrirtæki sem hefur verið hlutafélagavætt, ætli sér í skjóli þeirra breytinga að koma í veg fyrir að Alþingi geti sinnt eftirlitsskyldu sinni. Þetta segir okkur, herra forseti, að raunverulega er enn meiri ástæða fyrir flutningi þessa frv. nú en var á síðasta þingi og enn meiri ástæða til að frv. nái fram að ganga.
Nú má spyrja hvort verið sé að ganga of langt með því að heimila þingnefndum að taka til rannsóknar einstök mál sem fjalla um viðfangsefni sem lúta að því sem hér er nefnt, taka upp af sjálfsdáðum ýmis atriði sem varða framkvæmd laga um meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er varða almenning og að þingnefndirnar starfi fyrir opnum tjöldum. Ég held, herra forseti, að ef grannt er skoðað er í raun miklu skemur gengið en víða í löndum sem við berum okkur saman við.
Ég rakst á fskj. með frv. sem flutt var fyrir nokkrum árum, um endurskoðun laga um ráðherraábyrgð, og var flutt af Svavari Gestssyni. Þar fylgdi með fskj. um könnun á hlutverki rannsóknarnefndar löggjafarþinga í 12 aðildarríkjum Evrópubandalagsins og það er nokkuð fróðleg lesning. Það er ljóst að rannsóknarnefndir fyrirfinnast í þessum löndum og valdsvið þeirra er mjög víðtækt og rúmt og nær raunverulega miklu lengra en sú tillaga sem hér er lögð til þó ýmsir telji að hún gangi nokkuð langt. Þar er farið yfir hvert einasta land fyrir sig og síðan er dregin saman niðurstaða um valdsvið rannsóknarnefndar þjóðþinga í öllum aðildarríkjunum og þar kemur fram, með leyfi forseta:
,,Rannsóknarnefndir þjóðþinga í öllum aðildarríkjunum hafa mjög víðtækt starfssvið. Þær eiga rétt á að rannsaka ,,málefni eða atriði er varða almenningshagsmuni`` eða ,,málefni sem skipta almennt miklu máli``. Eins og er mundi þetta orðalag heimila rannsóknarnefndum að stunda rannsóknir á nærri öllum sviðum. ``
Um völd þessara rannsóknarnefnda kemur fram, með leyfi forseta:
,,Í nærri öllum aðildarríkjunum eru völd rannsóknarnefnda hin sömu og völd rannsóknardómara`` --- hvorki meira né minna --- ,,í sakamáli. Í sumum tilvikum er ákvæðum, sem gilda um rannsókn sakamála, beitt með lögjöfnun. Rannsóknarnefndum er í öllum löndum Evrópubandalagsins heimilað að stefna vitnum og yfirheyra þau og hlýða á sérfræðinga. Í Frakklandi og Benelúx-löndunum er beinlínis kveðið á um yfirheyrslu eiðsvarinna vitna. Ríkisstarfsmenn og opinberir starfsmenn eru einnig að meginstefnu til skyldugir til að mæta fyrir nefndum og bera vitni.``
Rangur framburður fyrir rannsóknarnefnd er almennt tilefni til saksóknar af hálfu dómstóla. Að auki hafa rannsóknarnefndir í nærri öllum aðildarríkjunum rétt til að leggja hald á skjöl eða krefjast aðgangs að skrám sem gætu komið að notum við rannsókn þeirra. Neitun er hér einnig einungis möguleg ef um leyndarmál er að ræða.
Í flestum aðildarríkjanna er það enn á ábyrgð dómstólanna að framfylgja því valdi sem nefndunum er veitt. Nefnd getur þannig farið fram á að vitnum sé stefnt, hald sé lagt á skjöl eða húsleit framkvæmd en slíkt er þó háð samþykki dómara. Í sumum tilfellum hafa nefndirnar þó heimild til þess að beita þvingunum til þess að fást við vitni sem vanrækja að mæta eða neita að bera vitni. Einungis í Frakklandi er rannsóknarnefndum heimilað að stefna vitnum eða framkvæma rannsókn á vettvangi á eigin ábyrgð.
Í Belgíu er enn fremur sá möguleiki fyrir hendi að senda lokaskýrslu nefndarinnar beint til dómstólanna þannig að unnt verði að höfða mál. Þegar öllu er á botninn hvolft tryggir þessi tegund málsmeðferðar að yfirleitt er gripið til ráðstafana á grundvelli niðurstaðna nefndarinnar.
Þó að smáatriði varðandi málsmeðferð kunni að vera breytileg er verkefni rannsóknarnefndar þjóðþinga í öllum aðildarríkjunum, að Bretlandi undanskildu, að framkvæma allar rannsóknir sem fylgja eftirliti með starfsemi ríkisvaldsins eða framkvæmdarvaldsins.``
Raunverulega er það svo í mörgum þessara landa að rannsóknarnefndir geta tekið til umfjöllunar og rannsakað mál jafnvel þó að þau séu fyrir dómstólunum á sama tíma. En það er einmitt tekið fram í greinargerð með því frv. sem ég mæli fyrir að þingnefnd muni ekki geta tekið til umfjöllunar þá þætti máls sem eru til úrlausnar hjá dómstólunum sem sýnir að þó verið sé að breyta verulega og auðvelda þingmönnum störf sín og eftirlitshlutverk með framkvæmdarvaldinu er samt ekki verið að ganga eins langt og er í mörgum þeirra landa sem við berum okkur saman við.
Ég held að það sé alveg ljóst, herra forseti, ef eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu á að vera virkt að ákvæði 39. gr. stjórnarskrárinnar eru ekki nægileg. Ég hef orðið vör við að menn vísa í ákvæði 39. gr. stjórnarskrárinnar sem heimilar skipan rannsóknarnefndar en það er bara mjög torsótt að slíkt samþykkt í þinginu eins og ég nefndi hér áðan og aðeins einu sinni hefur það gerst þó flutt hafi verið um það tugir þingmála gegnum árin að skipa rannsóknarnefndir í ýmsum málum.
Í frv. er gert ráð fyrir að þingnefnd geti hvenær sem er og henni þykir ástæða til átt frumkvæði að því að taka upp mál og rannsaka án þess að heimild þurfi að fást fyrir því fyrst frá Alþingi. Ef þetta frv. nær fram að ganga má búast við að þingnefndir kalli í auknum mæli eftir upplýsingum um setningu reglugerða áður en þær eru gefnar út, sérstaklega stærri reglugerða sem lúta ekki einungis að tæknilegum útfærslum en helsta nýmæli þessa frv. er tillaga um að þingmenn geti tekið mál er varðar framkvæmd laga um meðferð opinberra fjármuna og önnur mikilvæg mál er almenning varða til sérstakrar rannsóknar er að öllu jöfnu fari fram fyrir opnum tjöldum.
Ég held, herra forseti, að það væri til bóta fyrir starf löggjafarsamkundunnar og geti orðið til þess að styrkja tiltrú almennings á löggjafarvaldinu ef við hefðum öll þau tæki sem nauðsynleg eru til þess að hafa strangt og árangursríkt aðhald og eftirlit með framkvæmdarvaldinu og það frv. sem ég mæli fyrir er leið til þess.
Herra forseti. Ástæða hefði verið til þess að fá upplýst hjá forsætisnefnd eða forsetum þingsins hvað liði endurskoðun á þingskapalögum en mér skilst að þingskapalögin séu í endurskoðun og til þess var mjög vísað þegar þetta mál var til umfjöllunar í allshn. á síðasta þingi að það væri verið að endurskoða þingskapalögin og þá kannski ekki ástæða til þess að samþykkja þetta frv. sérstaklega sem ég er reyndar ósammála. Ég minni á að þetta frv. var sent til umsagnar forsætisnefndar frá allshn. á síðasta þingi en svar forsætisnefndar var einungis það að hún teldi ekki ástæðu til þess að gefa umsögn um mál sem væru til meðferðar í nefndum. Þess vegna hefði verið ærin ástæða til þess að forsetar þingsins hefðu gert þinginu grein fyrir því við þessa umræðu hver staðan er núna í endurskoðun á þingskapalögunum. Hver eru viðhorf forsætisnefndar til þeirrar tillögu sem hér liggur fyrir? Forsætisnefndin hefur auðvitað mikið um það að segja í hvaða veru við breytum þingsköpunum og hefur alltaf haft frumkvæði að því að gera það og einstök þingmannamál sem lúta að breytingum á þingskapalögum hafa yfirleitt ekki náð fram að ganga. Þess vegna hefði verið full ástæða til þess að fá fram afstöðu forsætisnefndar til þessa máls. Ég sé að í þingsalnum er enginn sem á sæti í forsætisnefnd fyrir utan forseta sem situr í ræðustól og eðli málsins samkvæmt getur þá kannski ekki svarað því sem er beint til hans. Það er mjög óþægilegt þegar óbreyttir þingmenn eru að flytja mál og síðan fáum við þau svör frá meiri hlutanum í nefndinni að ekki sé hægt að afgreiða þau af því að þessi mál séu til skoðunar hjá forsætisnefnd en forsætisnefnd telur sig ekki þurfa að svara þingnefndinni um það hver afstaða hennar er til tiltekins máls. En við þessu er ekkert að gera. Ég vænti þess að við fáum þá upplýsingar um stöðu þessara mála og hvað líður heildarendurskoðun á þingskapalögunum þegar þegar um þetta mál verður fjallað í allshn.
Ég legg til að að lokinni umræðunni verði málinu vísað til 2. umr. og hv. allshn.
