[prenta uppsett í dálka] 46. fundur, 123. lþ.
Heilbrigðisráðherra (Ingibjörg Pálmadóttir):
Virðulegi forseti. Hér er lagt fram frv. til laga um breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 117/1993. Breytingar að þessu sinni lúta í heild sinni að einu markmiði, þ.e. að gefa öryrkjum verulega aukið svigrúm til eigin tekjuöflunar án þess að önnur réttindi öryrkjans skerðist með tilliti til bóta og örorkumats.
Þær breytingar sem frv. felur í sér eru í stórum dráttum af tvennum toga. Annars vegar er um að ræða breyttar forsendur og aðra aðferðafræði í sambandi við örorkumat og hins vegar verulegar breytingar á frítekjumörkum tekjutryggingar þannig að áhrif tekna til skerðingar á bótum verði miklum mun minni en áður hefur verið.
Þetta síðarnefnda atriði á við alla öryrkja, en það á einnig við um hjón og sambúðaraðila meðal ellilífeyrisþega. Breytt örorkumat er grundvallarbreyting sem á eftir að koma öryrkjum til góða. Þar er um að ræða breytingu á skilgreiningu á örorku. Nú hafa tekjur áhrif á skilgreininguna. Þannig hafa einstaklingar lent í því að þegar þeir afla sér tekna með því að vinna hlutastörf eða létta vinnu, hugsanlega tímabundið, þá hefur örorkumatið lækkað eingöngu vegna tekna. Þá hafa öryrkjar misst ýmis réttindi sem tengjast örorkuskírteini þeirra, svo sem afslátt af greiðslum til lækna og vegna þjálfunar auk þess að missa réttindi sem sveitarfélög og jafnvel fyrirtæki veita þessum handhöfum örorkuskírteina.
Frv. gerir ráð fyrir að örorka verði eingöngu metin út frá læknisfræðilegum forsendum og heilsufarslegu ástandi einstaklingsins. Segja má að með breytingunni sé verið að nýta sér þá læknisfræðilegu þekkingu sem í auknum mæli liggur fyrir bæði hér á landi og erlendis þannig að örorkumatið sé faglega unnið. Jafnframt er við breytinguna litið til þess hvað gert hefur verið í nágrannalöndum okkar. Loks má segja að afar merkilegt skref sé stigið með því að leggja aukna áherslu á endurhæfingu fyrir þá einstaklinga sem hafa orðið fyrir slysum eða sjúkdómum.
Það hlýtur að vera eitt af grundvallaratriðum í velferðarþjóðfélagi nútímans að styðja þessa einstaklinga til sjálfsbjargar þeim sjálfum og þjóðfélaginu í heild til hagsbóta. Þessu ber að fagna sérstaklega. Markmiðið er að falla frá beinni tekjuviðmiðun og beina sjónum að hinum læknisfræðilega þætti örorkunnar. Í þeim tilgangi mun læknadeild Tryggingastofnunar ríkisins semja nýja örorkustaðla á grundvelli afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar, sérstaklega með hliðsjón af alþjóðlega viðurkenndum stöðlum en einnig með tilliti til fenginnar reynslu hér á landi. Gert er ráð fyrir að hinn nýi staðall fái ítarlega opinbera kynningu sem mælikvarði sem lagður verði til grundvallar örorkumats.
Sérfræðingar Tryggingastofnunar ríkisins telja framboð á starfrænni endurhæfingu, þ.e. endurhæfingu sem tekur mið af því að auka færni til vinnu, ófullnægjandi hér á landi og þeirri starfrænu endurhæfingu sem í boði er sé beitt of seint eða ekki fyrr en viðkomandi einstaklingur hefur verið viðurkenndur öryrki. Eigi starfræn endurhæfing að ná tilgangi sínum þarf að mati sérfræðinga að grípa til hennar sem fyrst eftir að viðkomandi einstaklingur verður óvinnufær.
Í frv. er því gert ráð fyrir að tryggingayfirlæknir geti ákveðið að endurhæfing sé skilyrði örorkubóta. Með breytingunni er skapaður grundvöllur fyrir Tryggingastofnun að koma á fót sérhæfðu matsteymi til að meta þörf og möguleika einstaklinga á að ná aukinni færni með markvissri líkamlegri og starfrænni endurhæfingu mun fyrr en hingað til hefur tíðkast eða fljótlega eftir að einstaklingur verður fyrir sjúkdómi eða slysi.
Þá mun Tryggingastofnun leita samnings við endurhæfingarstofnanir um að veita þessum hópi fólks sérhæfða endurhæfingu með það að markmiði að taka á vandamálum þess mun fyrr en nú er gert þannig að unnt verði að koma í veg fyrir að viðkomandi verði óvinnufær til langframa.
Almannatryggingalöggjöf í Svíþjóð og í Noregi hefur nýlega verið breytt í þessa veru. Með þessu vinnst tvennt sem verður að teljast horfa til framfara og jákvæðrar lífssýnar fyrir þá sem standa frammi fyrir því að lenda e.t.v. í örorku. Einstaklingunum er hjálpað strax og möguleikar þeirra til endurhæfingar eru metnir og sköpuð er aðstaða til að framkvæma þá endurhæfingu. Fari hins vegar svo að ekki verði hjá því komist að viðkomandi einstaklingur verði metinn að lokinni endurhæfingu 75% öryrki á grundvelli læknisfræðilegs mats, þá á hann ekki að þurfa að lenda í þeim hremmingum þegar heilsan leyfir honum að sækja vinnu sér til tekjuöflunar og lífsfyllingar að örorkumat hans falli niður við svo búið. Síðan þegar heilsan leyfir honum ekki að stunda vinnu sína óslitið áfram hefur það hingað til kostað hann ómælda fyrirhöfn að fá örorkumatið leiðrétt á nýjan leik. Almannatryggingakerfið á að veita einstaklingum hjálp til sjálfhjálpar. Það er tilgangurinn með þessum breytingum.
Menn hafa eðlilega velt því fyrir sér hvernig breytingin hafi áhrif á þá sem hingað til hafa verið metnir öryrkjar fyrst og fremst á grundvelli svokallaðrar félagslegrar örorku. Um þetta er það að segja að sérstakt ákvæði til bráðabirgða í frv. gerir ráð fyrir því að hinar nýju forsendur til örorkumats hafi einungis áhrif gagnvart þeim sem metnir eru til örorku í fyrsta sinn eftir gildistöku laganna. Þetta þýðir að ef sömu forsendur eru til staðar hjá einstaklingum sem koma til endurmats og voru grundvöllur fyrir upphaflegu örorkumati, þá skal örorkumat ekki breytast frá því sem var þótt kominn sé nýr staðall. Núverandi öryrkjar þurfa því ekki að óttast að örorkumat þeirra breytist ef engin breyting hefur orðið á högum þeirra.
Sérfræðingar Tryggingastofnunar áætla að allur undirbúningur fyrir nýjan örorkustaðal og kynning á honum, svo og samningar við matsaðila og endurhæfingarstofnanir taki nokkurn tíma. Af þeim ástæðum er gert ráð fyrir því að ný lög um breytt örorkumat taki ekki gildi fyrr en 1. mars á nýju ári.
Annar meginþáttur þessa frv. eru veigamiklar breytingar á frítekjumörkum tekjutrygginga. Hér er um að ræða verulegar hækkanir þannig að einstaklingum gefst meira svigrúm til að afla tekna eða njóta þeirra tekna sem þeir þegar hafa, óskertra og í auknum mæli. Á undan er gengin mikil umræða um tekjur maka lífeyrisþega og hugsanleg áhrif þeirra á lífeyrisgreiðslur. Niðurstaða þeirrar umræðu er sú að taka skref til að milda áhrif tekna á lífeyrisgreiðslur og er í því sambandi gert sérstakt átak til að gefa aukið svigrúm fyrir tekjur maka sem ekki er jafnframt lífeyrisþegi.
Sumir hafa dregið í efa lögmæti þess að taka tillit til tekna maka við ákvörðun bóta lífeyrisþega. Umboðsmaður Alþingis hefur tvívegis fjallað um þetta mál. Í áliti sínu frá 13. apríl 1998 komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að skerðing tekjutryggingar lífeyrisþega vegna tekna maka hans fari ekki í bága við lög. Umboðsmaður Alþingis taldi að viðkomandi lagaákvæði þyrfti að skýra.
Það stóra skref sem stigið er með þessu frv. er hins vegar að auka svigrúm lífeyrisþega til tekjuöflunar, sérstaklega í þeim tilvikum þar sem annar makinn er útivinnandi. Það að leita eftir lagastoð fyrir þeirri grundvallarbreytingu er ástæðan fyrir því að frv. þetta er lagt fram. Alþingi hefur ítrekað fjallað um ákvæði sem fela í sér að tillit sé tekið til tekna maka við ákvörðun lífeyris almannatrygginga en slíkar reglur eiga rætur í því grundvallarsjónarmiði að jafna aðstæður lífeyrisþega eftir því sem kostur er. Það sjónarmið kom fyrst skýrt fram við umfjöllun Alþingis um lög um alþýðutryggingar árið 1936 og hefur alla tíð síðan endurspeglast í umfjöllun um meginbreytingar á almannatryggingalöggjöfinni. Ég tel því að hv. alþm. verði að horfast í augu við það að með frv. því sem nú er mælt fyrir er stigið stærra skref en margir hafa haldið fram.
Sú regla sem hér um ræðir er yfir 60 ára gömul og byggir á grundvallarsjónarmiðum um gagnkvæma framfærsluskyldu hjóna. Allt okkar þjóðfélag byggir á þeirri reglu, þar á meðal reglur um samsköttun og að persónuafsláttur færist milli hjóna og sambúðarfólks. Þá má minna á baráttumálið um að réttindi í lífeyrissjóðum falli einnig undir þær eignir sem til skipta koma við skilnað hjóna þar sem hjón eiga að öllu jöfnu kröfur á jafnri skiptingu bús hvernig svo sem sem tekjuöflun hefur verið háttað meðan hjónaband stóð. Ég vona að hér sé enginn sem mótmælir því að maki geti gert kröfu til lífeyrisréttinda maka síns eða að hálfu og um leið að hann geti að sjálfsögðu gert kröfu til lífeyrisgreiðslna maka.
Ég hef hins vegar sagt að þetta mál snúist ekki fyrst og fremst um lögfræði heldur um réttlæti. Frv. á að gefa lífeyrisþegum aukið svigrúm til að njóta lífeyrisbóta án þess að þær verði fyrir skerðingu. Það verður einnig að segjast að þessi réttlætistilfinning snýr í ríkari mæli að öryrkjum en ellilífeyrisþegum af þeirri ástæðu að öryrkjar hafa yfirleitt minni möguleika til að afla atvinnutekna og lífeyrisréttinda en ellilífeyrisþegar. Þetta á því ekki sérstaklega við um tekjur maka eingöngu heldur varðar þetta skerðingu bóta vegna tekna yfirleitt.
Eitt grundvallarmál hefur verið mikið til umfjöllunar í lífeyrisumræðunni allt frá því að tekjutrygging var tekin upp fyrir tæpum 30 árum með 55% skerðingarhlutfalli. Þar er um samskipti tekjutryggingar almannatrygginga og lífeyris frá lífeyrissjóðum að ræða. Tekjutryggingunni var komið á fyrst og fremst til að koma til móts við allan þann mikla fjölda Íslendinga sem ekki höfðu haft tækifæri til að safna réttindum í lífeyrissjóðum. Á sama tíma var lagður grundvöllur að stofnun ýmissa lífeyrissjóða, nánast fyrir alla landsmenn. Hugsunin var sú að eftir því sem lífeyrissjóðunum yxi ásmegin skyldi tekjutryggingin víkja í sama mæli. Því fannst engum tiltökumál þótt skerðingarhlutfall tekjutryggingar væri 55%. Skerðingarhlutfallið var þó lækkað niður í 45% átta árum síðar og þar á eftir var lífeyrissjóðsaðild gerð að skyldu fyrir alla landsmenn.
Nú er í síauknum mæli rætt um að eftirlaunakerfi lífeyrissjóðanna skuli taka við af almannatryggingum. Ljóst er að það gerist seint ef skerðingarhlutfall tekjutryggingarinnar er lækkað enn meira.
Aðferðin sem valin var í þessu frv., að hækka frítekjumarkið, hefur vissulega svipuð áhrif og lækkun skerðingarhlutfallsins. Hins vegar er ekki hægt að sigla í báðar áttir ef halda á skipinu heilu. Heildstæð stefna í þessum málum verður ekki framkvæmd nema ákveðin séu skref til framtíðar í aðra hvora áttina. Nú er tekin sú stefna að treysta almannatryggingakerfið og varðveita bætur gagnvart skerðingu vegna tekna úr öðrum áttum. Tekjur úr lífeyrissjóðum, tekjur maka, eigin tekjur, hvort heldur atvinnu- eða fjármagnstekjur, hafa eftir þessar aðgerðir minni áhrif á bætur en þær höfðu áður. Almannatryggingakerfið er því treyst í sessi við hlið lífeyrissjóðakerfisins en það er m.a. í samræmi við hugmyndafræði erlendra sérfræðinga og álit Alþjóðabankans sem leggur áherslu á þriggja stiga kerfi eftirlauna sem byggi á stofngreiðslum almannatrygginga, sjóðasöfnunarkerfi lífeyrissjóða og frjálsum sparnaði líkt og með hina nýju tilhögun um 2% lífeyrissparnað.
Hækkun frítekjumarka varðar alla öryrkja, svo og hjón meðal ellilífeyrisþega. Einhleypir ellilífeyrisþegar fá ekki hækkun frítekjumarks, enda er ekki um tekjur maka hjá þeim að ræða. Einhleypir ellilífeyrisþegar hafa hins vegar möguleika á að fá sérstakan frádrátt vegna lífeyrissjóðstekna sem nemur rúmum 9 þús. kr. á mánuði. Það virkar eins og aukið frítekjumark.
Um einhleypa öryrkja gegnir nokkuð öðru máli. Fjöldi öryrkja hefur aldrei haft möguleika á að afla sér lífeyrisréttinda og getur því ekki nýtt sér þann frádrátt sem boðið er upp á vegna lífeyrissjóðatekna. Þess vegna var gripið til þess ráðs að hækka almennt frítekjumark einhleypra öryrkja um 50%. Það verða 30.168 kr. á mánuði og gefur þeim möguleika á að nota sér þetta rými með atvinnutekjum ef lífeyrissjóðatekjur koma ekki til. Þetta ætti líka að koma sér vel fyrir þá sem starfa á vernduðum vinnustöðum þannig að tekjurnar þar skerða síður bætur þeirra en hingað til.
Þá eru eftir ýmsir hópar hjónafólks og sambúðaraðila, þ.e. þeir hópar sem á reynir með tekjur maka sérstaklega. Ég segi hinir ýmsu hópar. Þar á ég við 1. gr. laga, annars vegar elli- og hins vegar örorkulífeyrisþega og síðan í öðru lagi sundurgreiningu eftir því hvort bæði hjónin eru lífeyrisþegar eða hvort einungis annað hjóna er lífeyrisþegi og á maka sem aflar heimilinu tekna á vinnumarkaði. Þriðji hópurinn markast af því að bæði hjónin eru lífeyrisþegar en annað er ellilífeyrisþegi en hitt örorkulífeyrisþegi. Í öllum þessum tilfellum gildir reglan um gagnkvæma framfærsluskyldu hjóna og er sameiginlegum tekjum því skipt jafnt á milli aðila og síðan er látið reyna á hin mismunandi frítekjumörk.
Þegar fjallað er um hin mismunandi frítekjumörk í frv. er lagt til að hvort hjóna um sig skuli hafa sama almenna frítekjumarkið og einhleypingur í sama bótaflokki. Einnig er gert ráð fyrir að það hjóna sem á maka sem ekki er lífeyrisþegi skuli aukalega fá 50% hækkun á frítekjumark sitt vegna makans. Þannig er sérstakt tillit tekið til tekna maka utan lífeyriskerfisins sem oftast reynist hafa það góðar tekjur á vinnumarkaði að það veldur skerðingu á bótum lífeyrisþegans þótt á móti komi aukinn yfirfæranlegur skattafrádráttur til hins vinnandi maka vegna samhengis tekna hjónanna á skattasviðinu.
Í dag hafa einhleypir ellilífeyrisþegar frítekjumark sem nemur 20.112 kr. Hjón sem bæði eru ellilífeyrisþegar hafa hins vegar einungis 70% af þeirri upphæð hvort um sig eða rúmlega 14 þús. kr. Frv. gerir ráð fyrir að frítekjumark hjóna verði hækkað, hvort um sig upp í sömu upphæð og einhleypingurinn. Í stað 28.156 kr. geta þau samkvæmt því auk þess haft 40.224 kr. í tekjur áður en bætur taka að skerðast. Þetta er um það bil 43% hækkun á frítekjumarki þeirra.
Samkvæmt frv. er gert ráð fyrir að annað hjóna sem er ellilífeyrisþegi og á maka sem er það ekki fái 50% hækkun á frítekjumark sitt vegna makans sem verður þá rúmlega 30 þús. kr. Það þýðir að þessi hjón geta haft rúmlega 60 þús. kr. í fjölskyldutekjur áður en bætur taka að skerðast. Allir ellilífeyrisþegar hafa þar að auki tækifæri til að fá frádrátt á viðmiðunartekjum sínum til tekjutryggingar vegna lífeyrissjóðatekna en það hafa örorkulífeyrisþegar ekki þar sem nú er gert ráð fyrir að frádrátturinn sé innbyggður í almennt hækkað frítekjumark þeirra.
Eins og áður sagði er lagt til að frítekjumark einhleypra öryrkja hækki um 50% og verði rúmlega 30 þús. Hjón sem bæði eru öryrkjar fá samkvæmt því sömu upphæð hvort um sig sem er 114% hækkun frá núgildandi reglum sem kveða á um að hvort hjóna hafi 14 þús. kr. í frítekjumark.
Eftir breytingu samkvæmt frv. geta þessi hjón haft 60.336 kr. í fjölskyldutekjur áður en bætur fara að skerðast. Nú geta þau einungis haft 28.156 kr. Annað hjóna sem er örorkulífeyrisþegi og á maka sem er það ekki fær samkvæmt frv. 50% hækkun á frítekjumark sitt vegna makans sem verður þá 45.252 kr. Það þýðir að þessi hjón geta eftir breytinguna haft rúmlega 90 þús. kr. í fjölskyldutekjur áður en bætur taka að skerðast. Þetta er 125% hækkun á frítekjumarki þessara aðila frá því sem nú er.
Kostnaður sem hlýst af því að koma ákvæðum þessa frv. til framkvæmda er 450 millj. kr. á næsta ári. Þar mun breyting á forsendum örorkumats kosta 40--50 millj. kr. en hækkun frítekjumarks mun kosta um 400 millj. kr. og skiptist það nokkuð jafnt milli elli- og örorkulífeyrisþega eða 190 millj. vegna hækkunar frítekjumarka öryrkja og 210 millj. kr. vegna hækkunar frítekjumarks ellilífeyrisþega.
Virðulegi forseti. Í raun eru þetta gífurlegar breytingar á bóta- og kjarastöðu allra þeirra lífeyrisþega sem eru í sambúð eða hjónabandi og hafa tekjur sem hingað til hafa valdið skerðingu á lífeyrisbótum þeirra. Talað er um að einhvers staðar hljóti þessi hundruð milljóna að koma niður á tekjum bótaþega. Dæmi eru um að tekjur hækki yfir 140 þús. kr. á ársgrundvelli.
Mikið hefur verið rætt um tengingu tekna maka við bætur öryrkja. Ég hef sagt að þetta mál snúist ekki fyrst og fremst um lögfræði heldur réttlæti. Ég sagði einnig að nú í haust yrði stigið fyrsta skrefið til að milda þessa tengingu. Með frv. sem ég mæli nú fyrir hér á Alþingi er stigið fyrsta skrefið til að draga verulega úr áhrifum tekna á lífeyrisbætur. Þetta skref er mikilvægt. Leiðin sem til þess var valin var að auka verulega frítekjumörk tekjutryggingar. Með þessum hætti er svigrúm fjölskyldnanna til að afla tekna aukið frá því sem nú er. Ekki er eingöngu svigrúm makans aukið heldur einnig svigrúm þeirra öryrkja sem sjálfir geta aflað tekna. Þessi leið nær auk þess til meiri fjölda og kemur fleirum til góða en ef eingöngu væri skoðað hvernig hægt væri að minnka áhrif makatenginganna einna á bætur lífeyrisþega. Ég tel að okkur beri að fara þessa leið sem fyrsta áfangann. Hér er um stóran áfanga að ræða.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. heilbr.- og trn. og jafnframt óska ég eftir því að meðferð málsins verði hraðað þannig að unnt verði að greiða lífeyrisþegum bætur sínar 1. janúar nk. eftir þeim nýju reglum sem kveðið er á um í frv. þessu.
