1243/127 nefndarálit: Þjóðhagsstofnun o.fl.

Ferill 709. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

127. löggjafarþing 2001–2002.
Þskj. 1243 — 709. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um brottfall laga nr. 54/1974, um Þjóðhagsstofnun, með síðari breytingu, o.fl.

Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

    Í umfjöllun efnahags- og viðskiptanefndar um málið hefur komið fram hörð gagnrýni á þau áform ríkisstjórnarinnar að leggja niður Þjóðhagsstofnun.

Hagfræðileg og fagleg rök skortir.
    Gagnrýnin beinist að því að engin skynsemi sé í að leggja niður stofnun sem hefur mikilvægu hlutverki að gegna sem óháð stofnun við hagrannsóknir, greiningu og spá um þróun efnahagslífins. Hvorki hagræðing né fagleg rök liggja hér að baki. Þvert á móti er hætta á að þjóðhags- og efnhagsspár lúti pólitísku forræði við þessa breytingu. Verulegan hluta verkefna Þjóðhagsstofnunar á að flytja til fjármálaráðuneytisins en það býður heim miklum ágreiningi um trúverðugleika í spám um þróun efnahagslífsins.
    Það segir sig sjálft að með því að leggja niður einu óháðu stofnunina sem vinnur að þjóðhagsspá er þrengt mjög að allri faglegri umfjöllun og sjálfstæði í hagrannsóknum og efnahagsspám. Nær væri að efla sjálfstæði hennar og færa henni aukin verkefni. Hefur þeirri hugmynd m.a. verið hreyft að færa stofnunina beint undir Alþingi. Mun dýrara virðist vera að leggja stofnunina niður en reka hana, bæði til skemmri og lengri tíma. Afleiðingin virðist fyrst og fremst vera tilfærsla á verkefnum og veruleg aukning útgjalda. Hætta er á að þessi breyting dragi úr faglegri umfjöllun um efnahagsmál og að sérþekking og reynsla glatist. Ljóst er að ekki er á vísan að róa með að reyndir starfsmenn stofnunarinnar með mikla sérþekkingu fáist til að flytja sig til fjármálaráðuneytis, Hagstofu eða Seðlabanka eftir það sem á undan er gengið. Það er kafli út af fyrir sig hvernig starfsmenn stofnunarinnar hafa verið hunsaðir. Þeir hafa verið látnir búa við mikla óvissu um starfsöryggi sitt og stjórnvöld hafa í reynd hunsað alla ráðgjöf þeirra um hvernig endurskipulagningu þessara verkefna verði best komið fyrir.

Verkefni Þjóðhagsstofnunar.
    Verkefni sem Þjóðhagsstofnun hefur haft með höndum eru tiltekin í lögum. Hvergi verður nú lögbundið að þessum verkefnum verði sinnt eða hver eigi að hafa þau með höndum. Verkefni Þjóðhagsstofnunar samkvæmt lögum eru eftirfarandi:
     1.      Að færa þjóðhagsreikninga.
     2.      Að semja þjóðhagsspár og -áætlanir.
     3.      Að semja og birta opinberlega tvisvar á ári yfirlitsskýrslur um þróun þjóðarbúskaparins og horfur í þeim efnum.
     4.      Að annast hagfræðilegar athuganir og skýrslugerð um efnahagsmál fyrir ríkisstjórn og alþjóðastofnanir á sviði efnahagsmála.
     5.      Að láta alþingismönnum og nefndum Alþingis í té upplýsingar og skýrslur um efnahagsmál.
     6.      Að veita aðilum vinnumarkaðarins upplýsingar um efnahagsmál og annast fyrir þá hagfræðilegar athuganir.

Ómarkviss verkefnaflutningur.
    Mjög óljóst er hvernig þessum verkefnum verður háttað eftir að Þjóðhagsstofnun hefur verið lögð niður. Fram kom hjá forstöðumanni efnahagsskrifstofu að endanleg skilgreining á því hvert verkefnin yrðu flutt og útfærsla og skilgreining á þeim verkefnaflutningi lægi ekki fyrir fyrr en frumvarpið yrði orðið að lögum. Þetta sýnir ljóslega hve illa málið er undirbúið. Það eina sem virðist nokkuð ljóst er að þjóðhagsreikningar munu flytjast til Hagstofu og þjóðhagsspár og -áætlanir til efnahagsskrifstofu fjármálaráðuneytisins.
    Mjög óljóst er hvert ýmis reiknilíkön eiga að flytjast sem Þjóðhagsstofnun hefur séð um og haldið við. Auk þjóðhagslíkana, sem flytja á til efnahagsskrifstofu fjármálaráðuneytisins, eru þetta sjávarútvegslíkön og skatta- og almannatryggingalíkön. Fram kom hjá fulltrúa LÍU, sem mætti á fund nefndarinnar, að samtökin hafa verið háð upplýsingum um verðvísitölu sjávarafurða og mati á afkomu fyrirtækja í sjávarútvegi. Nauðsynlegt er að óháður aðili vinni slíkar upplýsingar, en ekki sjávarútvegsráðuneytið. Benda má á að mikið hagræði er að hafa þessi líkön á einum stað hjá óháðri stofnun, en því fylgir mikið óhagræði að flytja þau á marga staði þar sem sama fólk hefur séð um fleira en eitt líkan hjá Þjóðhagsstofnun auk þess sem gögn eru samnýtt úr líkönunum.
    Ástæða er einnig til að benda á sérálit Þórðar Friðjónssonar, fyrrverandi forstjóra Þjóðhagsstofnunar, sem átti sæti í starfshópnum sem undirbjó málið. Þar kemur fram afstaða hans varðandi reiknilíkönin. Orðrétt segir: „Hagkvæmt er við aðstæður hér á landi að hafa eina opinbera greiningar- og þjónustustöð sem getur í senn þjónað Alþingi, stjórnvöldum og almenningi. Þetta starfar m.a. af því að slík stofnun þarf að sjá um og viðhalda mörgum reiknilíkönum og gagnagrunnum eins og Þjóðhagsstofnun gerir nú. Þessi líkön eru flókin og viðamikil og byggjast að hluta á upplýsingum og gagnavinnslu sem á varla heima í ráðuneyti. Jafnframt þarf auðvitað sérþekkingu og reynslu til að vinna með þau. Þessum málum eru hvorki gerð viðhlítandi skil í frumvarpinu né voru þau rædd að gagni við undirbúning þess. Sem dæmi um reiknilíkön sem stofnunin hefur á sínum vegum eru þjóðhagslíkön (til langs og skamms tíma) sjávarútvegslíkön, loftslagslíkan og skatta- og almannatryggingalíkön.“
    Síðar segir í álitinu: „Þessi reiknilíkön eru notuð við spágerð og áætlanagerð í efnahagsmálum en einnig í sérverkefnum af ýmsu tagi. Til marks um slík verkefni má nefna mat á áhrifum EES, ESB og evrunnar, stóriðju, loftslagssamninga, mismunandi nýtingar fiskistofna o.fl. Við má bæta verkefnum á sviði skatta og almannatrygginga. Jafnframt eru þessi líkön oft notuð vegna fyrirspurna frá Alþingi og umsagna um frumvörp. Umræða um þetta efni í frumvarpinu er lítil og byggð á veikum grunni.“ Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar telur að þetta sé enn ein staðfestingin á því hvað hér er um vanhugsaða breytingu að ræða.

Kostnaður blæs út.
    Minni hlutinn bendir á að til marks um hversu fráleitt málið er að ekki er nóg að það styðjist ekki við nein fagleg eða hagfræðileg rök heldur verður miklu dýrara að leggja niður Þjóðhagsstofnun en reka hana áfram. Í útreikningum fjárlagaskrifstofu kemur fram að rekstrarkostnaði Þjóðhagsstofnunar á að skipta milli Hagstofu Íslands og fjármálaráðuneytisins, en kostnaður við rekstur stofnunarinnar er 132 millj. kr. á fjárlögum 2002. Einnig er gert ráð fyrir biðlaunakostnaði og kostnaði við flutning á verkefnum sem gæti verið nálægt 50 millj. kr. Þá er ótalið að ráðuneytin munu vafalaust sækjast eftir auknu fjármagni vegna viðbótarverkefna sem þessum breytingum fylgja, m.a. kaup á sérfræðiþjónustu. Jafnframt er í frumvarpinu bent á að hugsanlegt væri að fela einkaaðilum eitthvað af þeim verkefnum sem Þjóðhagsstofnun hefur haft. Fram hefur einnig komið að ASÍ mun fá stuðning við hagdeild sína og ekki er að efa að önnur heildarsamtök launafólks munu óska hins sama. Minni hlutinn telur mikilvægt að samtök launafólks hafi burði til að taka þátt í umræðu og umfjöllun um efnahagsmál og að þeim verði sköpuð til þess aðstaða. Ekki síst er það nauðsynlegt nú ef sú óháða stofnun sem þau hafa getað treyst á verður lögð niður. Af framantöldu má ætla að kostnaður muni tvöfaldast við þessa breytingu.

Sjónarmið starfsmanna hunsuð.
    Í áliti fulltrúa Starfsmannafélags Þjóðhagsstofnunar, dags. 26. mars 2002, kemur fram að félagið er algerlega mótfallið þeim áformum er birtast í frumvarpinu og telur að þau muni hvorki efla faglega umfjöllun um íslenskan þjóðarbúskap né leiða til hagræðingar í rannsóknum á efnahagsmálum. Í vinnu starfshóps um málið hafi í engu verið tekið tillit til sjónarmiða starfsfólks stofnunarinnar. Í áliti Sambands íslenskra bankamanna, en starfsmenn Þjóðhagsstofnunar eru þar félagsmenn, kom fram að tilraunum starfsmanna til að ræða aðrar leiðir við að endurskipuleggja hagskýrslugerð á vegum ríkisins og þjóðhagsspá hafi verið sópað burt og engin umræða fengist um málið.
    Minni hlutinn gagnrýnir harðlega hvernig stjórnvöld hafa komið fram við starfsfólk Þjóðhagsstofnunar, sem haldið hefur verið í fullkominni óvissu um starfsöryggi sitt í a.m.k. heilt ár. Ekkert hefur verið hlustað á rök starfsmanna sem eru helstu sérfræðingar á sviði efnahagsmála og hagsýslugerðar og hafa notið trausts allra sem leitað hafa eftir þjónustu stofnunarinnar.
    Starfsmennirnir eru líka mjög ósáttir við orðalag í bráðabirgðaákvæði frumvarpsins sem kveður á um að starfsmönnum verði boðið „annað starf hjá þeim stofnunum er taka við verkefnum Þjóðhagsstofnunar.“ Benda þeir á að í skipunarbréfi samstarfshópsins sem fjallaði um þessa breytingu segir: „er samstarfshópnum ætlað að útfæra nánar hvernig starfsmönnum Þjóðhagsstofnunar verði tryggð sambærileg störf hjá þeim stofnunum sem taka við verkefnum Þjóðhagsstofnunar.“ Minni hlutinn flytur breytingartillögu sem felur í sér að við þetta verði staðið.

Spágerð lýtur pólitísku forræði.
    Það er skoðun minni hlutans að ef endurskipuleggja á stofnanir sem fjalla um hagstjórn, hagskýrslur, þjóðhagsspá og efnahagsstjórn ættu verkefni allra stofnana sem fjalla á einn eða annan hátt um efnahagsstjórn eða hagsýslugerð að koma til skoðunar.
    Í áliti fulltrúa Starfsmannafélags Þjóðhagsstofnunar kemur fram að aldrei hafi verið léð máls á því að ræða aðra möguleika við endurskipulagningu en þann að leggja niður Þjóðhagsstofnun. Það staðfestir fyrst og fremst að þessi breyting er knúin fram til að þjóna dyntum forsætisráðherra sem setti þá skoðun fram í beinni útsendingu í sjónvarpi fyrir ári síðan að stofnunin skyldi lögð niður, þar sem hann var ósáttur við gagnrýni Þjóðhagsstofnunar á efnahagsstjórnina.
    Minni hlutinn getur líka tekið undir það álit fyrrverandi forstjóra Þjóðhagsstofnunar að eðlilegt gæti verið að endurskoða hlutverk stofnunarinnar að því er varðar hagskýrslugerð fyrir liðinn tíma og tengsl hennar við framkvæmdarvaldið og löggjafarvaldið. Í álitinu er einmitt bent á að slík endurskoðun ætti raunar að ná til fleiri stofnana og má þar t.d. nefna skýrslusöfnun Seðlabankans um þjónustuviðskipti við útlönd og greiðslujöfnuð.
    Minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar telur það ganga gegn öllum faglegum vinnubrögðum og aðhaldi við efnahagsstjórnina að færa gríðarlega mikilvæg verkefni á sviði efnahagsmála frá óháðri stofnun til hagstjórnaraðila eins og Seðlabanka og fjármálaráðuneytisins sem lýtur pólitískri forustu ráðherra.
    Gylfi Magnúson, dósent við viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands, hefur orðað þetta á eftirfarandi hátt: „Það er mjög erfitt að sjá t.d. að fjármálaráðuneytið geti tekið við miklu af þessum þjóðhagsspárverkefnum og greiningum sem Þjóðhagsstofnun hefur haft vegna þess að fjármálaráðuneytið er bara hluti af eða heyrir undir fjármálaráðherra sem er í ríkisstjórninni og vinnur mjög náið með ríkisstjórninni. Þannig að þær spár yrðu alltaf heldur vandræðalegar því það væri erfitt að túlka hvort þetta væru faglegar spár eða hvort þetta væru spár sem væru byggðar á vilja og ósk ríkisstjórnarinnar. Það er miklu betra að það sé óháð stofnun, og jafnvel mun sjálfstæðari en Þjóðhagsstofnun hefur verið, sem annast slíkar spár og greiningu.“
    Fram komu einnig miklar efasemdir hjá fulltrúum Þjóðhagsstofnunar um réttmæti þess að fjármálaráðuneytið hafi þetta verkefni. Undir þessar skoðanir tekur minni hlutinn, en í efnahags- og viðskiptanefnd kom fram að efnahagsskrifstofa fjármálaráðuneytisins á að hafa á hendi gerð þjóðhagsspár og -áætlana. Í því felst m.a. að gerð þjóðhagsspár í tengslum við framlagningu fjárlagafrumvarps og endurskoðun hennar á ársfjórðungsfresti verði hjá efnahagsskrifstofunni.
    Auk þess verður þjóðhagslíkan og önnur haglíkön flutt til efnahagsskrifstofu. Að sjálfsögðu er fullkomlega óeðlilegt og ótrúverðugt að sami aðili og stýrir fjárlagagerðinni hafi á hendi spágerð og greiningu á stöðu og þróun efnahagsmála. Það veikir allt aðhald og sjálfgefið er að það býður heim mikilli gagnrýni á efnahagsspá ráðuneytisins og mat þess á framtíðarhorfum í þjóðarbúskapnum. Ljóst er líka að þessi breyting mun þrengja mjög að allri faglegri umfjöllun og sjálfstæði í hagrannsóknum og þjóðhagsspá.

Veikir stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu.
     Það veikir líka stöðu Alþingis og alþingismanna gagnvart framkvæmdarvaldinu að þurfa að leita með ráðgjöf og útreikninga við meðferð stjórnarfrumvarpa á Alþingi til fjármálaráðuneytisins í stað óháðrar efnahagsstofnunar, en mörg veigamestu frumvörp á sviði efnahags- og skattamála koma eðli máls samkvæmt frá því ráðuneyti. Auk þess er gjörsamlega óviðunandi fyrir þingmenn og stjórnmálaflokka að þurfa að leita með alla útreikninga, upplýsingar og ráðgjöf varðandi þingmannafrumvörp til efnahagsskrifstofu sem lýtur pólitísku forræði ráðherra. Óhæfa er að þingmenn í stjórnarandstöðu þurfi að leita eftir greiningu á álitamálum til fjármálaráðuneytisins, en þingmenn stjórnandstöðu standa iðulega í deilum við það og fjármálaráðherra um ýmis mál sem tengjast efnahagsmálum, skattamálum eða fjármálum.
    Í frumvarpinu eru líka settir fyrirvarar á upplýsingagjöf Seðlabanka til aðila vinnumarkaðarins, Alþingis og stjórnmálaflokka því einungis er sagt að þeir muni láta í té upplýsingar og annast fyrir þá hagfræðilegar athugunar eftir því sem um semst. Fulltrúi Seðlabanka sem mætti á fund nefndarinnar sagði að viðfangsefni bankans hefði þrengst með nýjum lögum um bankana og bankinn mundi því líta til lagaákvæða og hlutverks síns þegar metin yrði upplýsingagjöf til fyrrgreindra aðila.
    Ljóst er líka að Seðlabankinn er ekki óháður aðili þótt sjálfstæði hans hafi verið aukið. Hann er hagstjórnaraðili sem hefur einkum það verkefni að beita stýritækjum sínum til að ná þeim efnahags- og verðbólgumarkmiðum sem bankinn og ríkisstjórn setja í sameiningu. Samkvæmt lögum er meginmarkmið Seðlabanka að stuðla að stöðugu verðlagi og lýsa yfir með samþykki forsætisráðherra tölulegu markmiði um verðbólgu. Jafnframt skal hann stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum. Seðlabankinn, sem hefur með höndum framkvæmd peningastefnunnar, getur aldrei komið í stað óháðrar stofnunar sem Alþingi og þingmenn geta leitað til eftir ráðgjöf og aðstoð við nauðsynlega útreikninga og greiningu vegna þingmála, stjórnarfrumvarpa og ýmissa annarra verkefna. Skýrt er að með þessu er staða þingsins veikt gagnvart framkvæmdarvaldinu.
    Minni hlutinn telur því nauðsynlegt að tryggja að ekki dragi úr styrk Alþingis til að veita stjórnvöldum aðhald við þessa breytingu. Í þingsályktunartillögu frá þingmönnum stjórnarandstöðunnar sem ekki fékkst afgreidd út úr efnahags- og viðskiptanefnd er lagt til að gerð verði sjálfstæð úttekt á vegum þingsins á starfsemi Þjóðhagsstofnunar og hvernig framtíðarskipan hagrannsókna verði best komið fyrir.

Afstaða heildarsamtaka launafólks.
    ASÍ lýsti ekki andstöðu við frumvarpið en telur sig hafa fengið fyrirheit um stuðning við að efla eigin hagdeild. Önnur heildarsamtök launafólks, BSRB, BHM, Kennarasamband Íslands og Samband íslenskra bankamanna, gagnrýna að aðeins hafi verið haft samráð við ein heildarsamtök launafólks um málið. Lýsa þau andstöðu við það og telja fráleitt að færa þá starfsemi sem nú er á vegum Þjóðhagsstofnunar undir fjármálaráðuneytið, sem sé í eins nánum tengslum við pólitískt framkvæmdarvald og hugsast getur.
    Fulltrúi BHM benti réttilega á að það gengur ekki að bjóða samtökunum upp á að leita eftir úrvinnslu upplýsinga og spágerð hjá fjármálaráðuneytinu sem er aðalviðsemjandi þeirra í kjarasamningum.
    Jafnframt telja samtökin eðlilegt að gætt sé jafnræðis ef veita á ASÍ sérstakan stuðning til eigin rannsókna og spágerða. Minni hlutinn tekur undir þetta sjónarmið.
    Minni hlutinn leggst alfarið gegn því að leggja niður Þjóðhagsstofnun með þeim rökum sem hér hefur verið lýst.

Alþingi, 17. apríl 2002.

Jóhanna Sigurðardóttir,

frsm.

Össur Skarphéðinsson.

Ögmundur Jónasson.

Fylgiskjal.

Umsagnir um frumvarp til laga um brottfall laga nr. 54/1974,
um Þjóðhagsstofnun, með síðari breytingu, o.fl.

Umsögn Sambands íslenskra bankamanna.
(10. apríl 2002.)