[prenta uppsett í dálka] 127. fundur, 130. lþ.
Frsm. 2. minni hluta heilbr.- og trn. (Þuríður Backman):
Frú forseti. Við ræðum nú stjórnskipunarbreytingar á Tryggingastofnun ríkisins. Um það fjallar þetta frv. Ekki er verið að gera neinar aðrar breytingar á lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð. Ekki er verið að fjalla um réttindamál sjúklinga eða neitt annað sem lögin taka yfir en stjórnsýslulega stöðu stofnunarinnar.
Frumvarp þetta á sér nokkuð langan aðdraganda. Í gegnum árin hafa orðið breytingar hvað varðar hlutverk stofnunarinnar, stjórnsýslulegt hlutverk hennar, og gerðar hafa verið breytingar á lögunum sem hafa takmarkað umsvif og hlutverk tryggingaráðs. Eins hafa verið gerðar breytingar á lögum um opinbera starfsmenn og breytingar hafa verið gerðar á skipuriti Tryggingastofnunar ríkisins sem hafa samanlagt breytt þegar töluverðu um hlutverk tryggingaráðs sem Alþingi kýs.
Ég er alveg sammála þeim tillögum sem hér eru gerðar um að breyta með formlegum hætti hlutverki tryggingaráðs. Tryggingaráð hefur fram til þessa haft það hlutverk að setja reglur um ýmiss konar úthlutun Tryggingastofnunar á bótum og ýmsum þeim atriðum sem Tryggingastofnun er falið að framkvæma, greiðslum, bótum, hjálpartækjum o.s.frv. Það hefur verið samkomulag á Alþingi, innan Tryggingastofnunar og í heilbrn. að eðlilegt sé að færa það hlutverk tryggingaráðs sem það hefur haft og setja þær reglur yfir til ráðherra þannig að reglurnar séu nú í reglugerðarformi og á ábyrgð ráðherra. Eins og málum er háttað tel ég það rétta aðferð og styð það.
Eftir stendur sú umræða um tryggingaráð sem nú er starfandi hvað það eigi að gera eftir að búið er að flytja þetta hlutverk frá tryggingaráði ásamt því að tryggingaráð hefur ekki lengur úrskurðarvald varðandi kærumál. Sérstök úrskurðarnefnd er komin í það. Hvert á þá hlutverk ráðsins að vera? Á að leggja það niður eða á að styrkja það? Samkvæmt frv. lagði hæstv. heilbrrh. það til að tryggingaráð yrði starfandi áfram skipað af Alþingi eins og verið hefur en hlutverk ráðsins yrði aðlagað að því skipuriti sem hefur verið unnið innan Tryggingastofnunar og farið er eftir í dag. Með frv. sem liggur fyrir er verið að aðlaga lögin að núverandi starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins.
Þegar hv. heilbr.- og trn. var búin að fara yfir málið og þær umsagnir sem borist höfðu var dregin sú ályktun að rétt væri að í stað þess að festa tryggingaráð frekar í sessi og efla starfsemi þess og stöðu innan Tryggingastofnunar skyldi leggja það niður og koma á ráðherraskipaðri stjórn sem væri þá rekstrarstjórn stofnunarinnar og alfarið undir forsjá heilbrrh. Með þeirri breytingu og brtt. frá meiri hluta heilbr.- og trn. er verið að færa algerlega til stjórnskipulega stöðu Tryggingastofnunar ríkisins frá því sem verið hefur yfir til ráðuneytisins þar sem er alveg skýrt að heilbrrh. er þar yfirmaður. Hann skipar fimm manna stjórn og lagt er til að sú stjórn verði yfir forstjóra. Ég vil benda hv. meiri hluta hv. heilbr.- og trn. á að það fyrirkomulag brýtur þá gegn lögum um skyldur opinberra starfsmanna þar sem forstöðumaður á að heyra beint undir heilbrrh. en ekki stjórn, en hér er lagt til að stjórnin skuli vera yfir forstjóra. Ég tel því að skoða þurfi þetta mál betur og ef þetta er vilji meiri hlutans á Alþingi að breyta stjórnskipulegri stöðu Tryggingastofnunar ríkisins frá því sem nú er í dag. Með skipan fulltrúa í tryggingaráð alfarið yfir til ráðuneytisins, þá þurfi að fara miklu betur yfir það hvort þurfi ekki að festa þetta betur í sessi með annaðhvort sérlögum eða ítarlegri útfærslu í lögum um almannatryggingar ef á að brjóta á lögum um opinbera starfsmenn þar sem ábyrgð forstjórans gagnvart ráðuneytinu verður þá ekki eins og segir í þeim lögum.
Mér finnst, hæstv. forseti, að við eigum í rauninni eftir að taka miklu meiri og ígrundaðri umræðu um hvernig við viljum skipa Tryggingastofnun ríkisins, hvar við viljum staðsetja hana í stjórnkerfinu. Viljum við hafa Tryggingastofnun algerlega sem deild í heilbrrn. eða viljum við hafa hana miklu sjálfstæðari en hún er í dag og styrkja hana sem sjálfstæðari stofnun? Ég tel að við ættum að skoða miklu betur hvernig fyrirkomulagið er annars staðar á Norðurlöndunum. Þar sýnist mér að stofnanir samsvarandi Tryggingastofnun séu miklu sjálfstæðari en við erum að gera tillögu um. Mér finnst það umhugsunarefni að fara þá leið að setja stofnunina, jafnmikilvæg og hún er og jafnsjálfstæð eins og mér finnst hún þurfa að vera, alfarið undir heilbrrn. og að hún sé í rauninni eins og hver önnur ríkisstofnun, þó með þeirri viðurkenningu, eins og hér hefur komið fram, að vegna umfangs þurfi hún sérstaka stjórn og stjórn hennar á þá að vera yfir forstjóranum en það kemur alls ekki nægilega skýrt fram í þeim brtt. sem hér hafa verið lagðar fram. Það kemur eingöngu fram í nefndaráliti.
Hæstv. forseti. Ég les nú úr nefndaráliti frá 2. minni hluta heilbr.- og trn. sem er svohljóðandi:
Tryggingastofnun ríkisins gegnir mjög þýðingarmiklu hlutverki í velferðarkerfi Íslendinga. Þjónusta Tryggingastofnunar grundvallast á lögum um almannatryggingar, um félagslega aðstoð, um fæðingar- og foreldraorlof, um heilbrigðisþjónustu og um sjúklingatryggingu. Í staðtölum almannatrygginga 2002 kemur fram að útgjöld til almannatrygginga og velferðarmála það ár námu tæpum 47 milljörðum kr. sem er tæplega fimmtungur af heildarútgjöldum ríkissjóðs ef stuðst er við þjóðhagsreikningakerfi Sameinuðu þjóðanna. Vegna hins þýðingarmikla hlutverks er mikilvægt að skýr ákvæði séu í lögum um starfsemi stofnunarinnar og skipulag.
Eins og ég lýsti áðan, hæstv. forseti, tel ég að með þessari brtt. komi vilji meiri hlutans í ljós en skipulagið sé ekki nógu skýrt.
Annar minni hluti telur rétt að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fari með yfirstjórn og ábyrgð almannatrygginga en Tryggingastofnun annist framkvæmdina, jafnframt að ráðherra skipi forstjóra sem annist daglegan rekstur og beri ábyrgð gagnvart ráðherra.
Frú forseti. Ég tel að hugsanlega beri þessi niðurstaða eða hugmynd mín keim af því að líta á núverandi skipurit Tryggingastofnunar ríkisins í stað þess að eiga betri og ítarlegri umræðu um þá stofnun sem slíka, hvernig við viljum hafa hana í rauninni sjálfstæðari eins og hér er lagt til og þá hugsanlega ef sú yrði niðurstaðan að stofnunin yrði sjálfstæðari en hún er í dag, þá ætti það ekki að vera heilbrrh. sem væri þar yfirmaður heldur bæri hann faglega ábyrgð.
Tryggingaráð sem skipað er af Alþingi hefur gegnt mikilvægu hlutverki í starfi Tryggingastofnunar og þjónustu við sjúklinga. Það hafði um árabil það hlutverk að setja reglur og úrskurða um réttindi sjúklinga. Nú hafa þessi verkefni verið tekin af tryggingaráði, setning reglugerða hefur verið falin ráðherra og úrskurðir sjálfstæðri nefnd og er það fyrirkomulag endanlega staðfest í frumvarpinu, eins og ég nefndi áðan.
Hlutverk tryggingaráðs hefur því orðið veigaminna en áður en eftir stendur mikilvægt eftirlit með fjárhag, rekstri og starfsemi Tryggingastofnunar og því að stofnunin starfi í samræmi við lög og reglur á hverjum tíma.
Vegna hins þýðingarmikla hlutverks sem Tryggingastofnun hefur í velferðarkerfinu telur 2. minni hluti mikilvægt að gæta þess að öll pólitísk sjónarmið ásamt faglegri þekkingu komi fram innan eftirlits og ráðgjafaráðs Tryggingastofnunar og því sé rétt að Alþingi kjósi fulltrúa í tryggingaráð líkt og í útvarpsráð og í stjórn Landspítala -- háskólasjúkrahúss. Það er á ábyrgð stjórnmálaflokkanna að gæta þess að hinir pólitísku fulltrúar séu fullgildir til setu í tryggingaráði, þ.e. búi yfir þekkingu eða reynslu á sviði stofnunarinnar.
Frú forseti. Ríkt hefur góð eining meðal hinna pólitísku fulltrúa sem Alþingi hefur kosið þó að tekist hafi verið á um mismunandi pólitísk sjónarmið og áherslur, en þeir einstaklingar sem þar hafa starfað hafa fyrst og fremst talið sig vera fulltrúa neytenda og unnið undir þeim formerkjum og er látið vel af starfi þeirra einstaklinga sem hafa fram til þessa unnið í tryggingaráði þannig að ekkert er út á það að setja. Í stofnun sem þessari verður að gæta þess að pólitískar áherslur komi fram.
Nú er lagt til að hæstv. heilbrrh. skipi fimm fulltrúa í rekstrarstjórn stofnunarinnar og það segir ekkert til um hvernig hann á að velja þá einstaklinga. Þó ég ætli núverandi ráðherra ekki þá ósvinnu að skipa eingöngu dygga framsóknarmenn í ráðið og það bændur af Suðurlandi --- það er allt að því pólitískur léttleiki yfir þessu --- því það segir nefnilega ekkert til um hvernig eigi að velja fulltrúa í þessa rekstrarstjórn. Ég tel að það sé m.a. nokkuð sem verði að koma skýrar fram í frv. eða verðandi lögum, hvernig ráðherra eigi að tilnefna, hvernig hann eigi að skipa og hvaðan hann eigi þá að fá tilnefningar í þá stjórn.
Eftir því sem ég hef kynnt mér skipan í stjórnir samsvarandi stofnana á Norðurlöndunum þá er talið eðlileg stjórnskipan að hinir pólitísku flokkar sitjandi í sveitarstjórnum eða á þingum viðkomandi landa eigi fulltrúa í stjórnum viðhlítandi stofnunar og Tryggingastofnunar. Við eigum ekkert að vera feimin við að viðurkenna að tekist er á um pólitísk markmið og áherslur og í stofnun sem slíkri er eðlilegt að viðhorf hinna pólitísku flokka komi inn í stjórn slíkrar stofnunar.
Annar minni hluti telur að hlutverk tryggingaráðs eigi að vera að hafa eftirlit með fjárhag, rekstri og starfsemi Tryggingastofnunar og að gæta þess að hún starfi í samræmi við lög og reglur á hverjum tíma eins og verið hefur. Samkvæmt skipuriti Tryggingastofnunar heyrir endurskoðunardeild um innri málefni stofnunarinnar undir tryggingaráð og telur 2. minni hluti rétt að halda þeirri skipan svo að ráðið geti sinnt eftirlitshlutverki sínu. Þetta fyrirkomulag skerðir á engan hátt eftirlitshlutverk Ríkisendurskoðunar eða heilbrigðisráðuneytisins en eftirlitshlutverkin skarast að hluta. Vegna umfangs og hlutverks stofnunarinnar er að mati 2. minni hluta mikilvægt að hafa gott innra eftirlit og getur það vegið þyngra en skörun við eftirlitshlutverk annarra stjórnsýslustofnana.
Á Norðurlöndunum er stjórnsýsla almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar með mismunandi hætti en löndin eiga það sameiginlegt að fulltrúar í stjórnum þessara stofnana eru pólitískt kjörnir en ekki skipaðir af ráðherra.
Fulltrúar í tryggingaráði hafa búið yfir mikilli þekkingu og langri reynslu sem hefur ásamt mismunandi pólitískum sjónarmiðum nýst stofnuninni vel. Þessa auðlind á að nýta betur, m.a. með því að ráðið verði forstjóra og heilbrigðisráðherra til ráðgjafar um t.d. reglur og síðast en ekki síst sé fulltrúi neytenda og gæti hagsmuna þeirra.
Með breytingartillögum meiri hlutans er vald og áhrif flutt frá Alþingi til ráðherra. Með þessari breytingu er enn verið að styrkja stöðu framkvæmdarvaldsins undir þeim formerkjum að með því sé stjórnsýslan gerð skilvirkari.
Annar minni hluti styður þann hluta frumvarpsins sem lýtur að skipan tryggingaráðs og stjórnsýslulegri stöðu Tryggingastofnunar ríkisins.
Frú forseti. Ég styð frv. eins og það var lagt fram af ráðherra fyrr í vetur um að halda tryggingaráði áfram inni og að það sé kosið af Alþingi og að hlutverk ráðsins verði styrkt eins og á að gera, þ.e. að geta að hluta til fengið það verksvið sem verðandi stjórn er ætlað að hafa.
Tryggingaráð hefur fylgst með og unnið með starfsmönnum og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins við að breyta skipuriti stofnunarinnar. Það skipurit hefur ekki verið staðfest. Eins og það er núna er heilbr.- og trmrh. yfir stofnuninni en í lögum segir að það sé ráðuneytið sem eigi að fylgjast með stofnuninni. Samkvæmt lögunum er Tryggingastofnun þó nokkuð sjálfstæð stofnun með því að heilbrrn. eigi að hafa umsjón með allri starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins. En í skipuritinu er ráðherra yfir og síðan forstjóri eins og segir í lögum um opinbera starfsmenn. Tryggingaráðið er þar til hliðar og er bæði forstjóra og heilbrrh. til ráðgjafar og upplýsinga því að mikilvægt er að hafa góða tengingu á milli heilbrrn. og Tryggingastofnunarinnar og tryggingaráð getur sannarlega verið það og verið báðum aðilum til ráðuneytis og stuðnings. Innri endurskoðun stofnunarinnar er undir tryggingaráði samkvæmt skipuritinu eins og það er í dag og ég tel nauðsynlegt að það verði áfram þannig. Það á ekki að vera undir forstjóranum. Forstjóri á ekki að vera yfir innri endurskoðun stofnunarinnar. Þá væri innra eftirlitið orðið eitthvað undarlegt.
Þegar ég tók til máls þegar frv. var lagt fram óbreytt talaði ég ýmist um að Tryggingastofnun ríkisins væri það mikilvæg stofnun að hún þyrfti að hafa sérstaka stjórn. Það mætti ekki eiga sér stað að tryggingaráð yrði lagt af ef engin stjórn yrði í staðinn og þegar ég nefndi stjórn í því sambandi hafði ég alltaf stjórn Landspítala -- háskólasjúkrahúss í huga. Það er eina heilbrigðisstofnunin sem hefur stjórn í dag. Sú stjórn er ráðgjafarstjórn og þegar ég hef talað um stjórn hjá Tryggingastofnun, þá er það í mínum huga ráðgjafarstjórn en ekki rekstrarstjórn eins og gert er ráð fyrir samkvæmt brtt. Töluverður munur er þar á og stjórnin eða tryggingaráð, eins og ég vil frekar hafa það, á að hafa eftirlit með starfseminni. Tryggingaráð á að vera fulltrúi neytenda. Það á að vera ráðgjafi forstjóra, það á að vera ráðgjafi ráðherra og ráðgjafi ráðherra varðandi reglugerðarsetningu. Mér finnst þetta, frú forseti, vera í rauninni breyting sem mér hefur fundist að við þyrftum að taka okkur betri tíma til að skoða og ná betri umræðu um, ekki bara inni í nefndinni heldur almennt um það hvort við teljum rétt að Tryggingastofnun sé svona háð framkvæmdarvaldinu eins og verið er að gera núna með þessum brtt. eða hvort við mundum frekar vilja sjá stofnunina eflda sem sjálfstæðari stofnun. Mér finnst þessar brtt. vega að hlutverki Alþingis og enn og aftur er verið að styrkja framkvæmdarvaldið með því að ráðherra skipi í stjórn án þess að nokkuð sé sagt til um það hvort hann eigi að fá tilnefningar eða eftir hvaða eiginleikum hann eigi að leita hjá stjórnarmeðlimum. Það er í rauninni alveg opið hvort þarna séu fulltrúar neytenda, fulltrúar með sérþekkingu á almannatryggingasviði, læknar eða aðrir sem hafa einhverja yfirsýn í málaflokkum þeirra einstaklinga sem hvað mest sækja til stofnunarinnar.
Ég tel að með þessum breytingum eins og ég sagði sé enn og aftur verið að veikja stöðu Alþingis og efla stjórnsýsluna og ég er ekki viss um að það sé rétt í þessu sambandi að setja Tryggingastofnun beint undir ráðuneytið á þann hátt sem hér er gert ráð fyrir.
