Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 76. máls.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frumvarpinu var vísað til nefndarinnar að lokinni 2. umræðu. Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið og fengið á sinn fund Árna Þór Sigurðsson, formann utanríkismálanefndar Alþingis, Lilju Mósesdóttur, formann viðskiptanefndar Alþingis, Magnús Orra Schram, Eygló Harðardóttur og Guðlaug Þór Þórðarson frá viðskiptanefnd Alþingis, Helga Hjörvar, formann efnahags- og skattanefndar Alþingis, Tryggva Þór Herbertsson frá efnahags- og skattanefnd Alþingis, Lárentínus Kristjánsson, Einar Jónsson og Ársæl Hafsteinsson frá skilanefnd Landsbanka Íslands hf., Herdísi Hallmarsdóttur, Kristin Bjarnason og Halldór Backman frá slitastjórn Landsbanka Íslands hf., Ragnar H. Hall hæstaréttarlögmann, Sigurð Líndal prófessor, Ragnhildi Helgadóttur prófessor, Björgu Thorarensen prófessor, Eirík Tómasson prófessor, Helga Áss Grétarsson lögfræðing, Pál Þórhallsson, skrifstofustjóra hjá forsætisráðuneyti, Stefán Má Stefánsson prófessor, Eirík Svavarsson, Agnar Helgason og Sigurð Hannesson frá Indefence, Nigel Ward, lögfræðing og ráðgjafa, sem tók þátt í símafundi, Ásgeir Daníelsson og Daníel Svavarsson frá Seðlabanka Íslands, Sigrúnu Helgadóttur, Jón Guðna Ómarsson, Eirík Elís Þorláksson og Áslaugu Árnadóttur frá Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta, Benedikt Bogason héraðsdómara, Ragnhildi Arnljótsdóttur ráðuneytisstjóra, Indriða H. Þorláksson, aðstoðarmann fjármálaráðherra, Einar Gunnarsson ráðuneytisstjóra og Steingrím J. Sigfússon fjármálaráðherra.
I. Inngangur.
Hinn 4. desember sl. var af hálfu forseta Alþingis gert samkomulag við fulltrúa stjórnarandstöðunnar um meðferð þessa máls milli annarrar og þriðju umræðu. Jafnframt var þess óskað að aflað yrði gagna af fundum íslenskra ráðherra og erindreka þeirra með erlendum aðilum varðandi þetta mál, sem og að málið kæmi til umfjöllunar hjá fastanefndum Alþingis. Á lista stjórnarandstöðunnar voru sextán atriði, þar af fjórtán efnisatriði.
Fjárlaganefnd hefur nú fengið álit og gögn frá utanríkismálanefnd, efnahags- og skattanefnd og viðskiptanefnd um málið, auk þess sem óskað var eftir viðbótargögnum frá ákveðnum aðilum eins og nánar greinir í áliti þessu. Í framhaldsnefndaráliti þessu verður gerð grein fyrir þeim meginatriðum sem komið hafa fram um lagalega-, efnahagslega- og pólitíska þætti málsins. Ætlunin er að fjalla um hin fjórtán efnisatriði samhliða því sem í ríkum mæli verður vísað til gagna sem lýsa einstökum atriðum nánar og eru aðgengileg í erindaskrá málsins á vef Alþingis.
II. Lagaleg álitamál.
Telja verður að efnisatriði 1., 11., 12. og 13. á listanum frá 4. desember sl. varði aðallega lagaleg álitamál. Hér að neðan verður fjallað um þau í réttri röð.
Álitamál sem tengjast stjórnarskránni og frumvarpinu (1. efnisatriði).
Settar hafa verið fram skoðanir þess efnis að frumvarp þetta kunni að vera andstætt stjórnarskránni. Þetta hefur verið byggt á því að frumvarpið feli í sér of mikla skerðingu fullveldis (brot á 1. gr. stjórnarskrárinnar), dómsvald sé framselt til erlendra dómstóla (brot á 2. gr. stjórnarskrárinnar) og krafa um skýra lagaheimild sé ekki uppfyllt (brot á 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar). Samkvæmt áliti Bjargar Thorarensen og Eiríks Tómassonar, prófessora við lagadeild Háskóla Íslands, dags. 15. desember sl., samrýmist frumvarpið framangreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar.
Í álitinu er ítarlega rakið á hvaða forsendum þessi niðurstaða er reist en í aðalatriðum er hún í fyrsta lagi byggð á því að ríkisábyrgð á Icesave-lánasamningunum feli ekki í sér neins konar afsal á löggjafarvaldi til annarra ríkja eða alþjóðastofnana þannig að stjórnarskrárbundnu fullveldi sé stefnt í hættu, í öðru lagi að Icesave-lánasamningarnir séu einkaréttarlegs eðlis og með þeim hafi aðilar þeirra ráðstafað tilteknum álitaefnum án þess að það hafi nokkur áhrif á stjórnskipulega stöðu dómstóla, og í þriðja lagi sé lagaheimild til veitingar ríkisábyrgðar skýr þar sem höfuðstóll lánanna sem ábyrgjast á liggur fyrir í hollenska lánasamningnum og að ákveðið hámark er tiltekið í þeim breska. Í báðum samningunum reiknast svo vextir á höfuðstólinn og því er engin óvissa um mestu mögulega skuldbindingu íslenska ríkisins.
Til viðbótar við álit Bjargar og Eiríks sendi Davíð Þór Björgvinsson, dómari við Mannréttindadómstól Evrópu og prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík, tölvupóst til nefndasviðs Alþingis 11. desember sl. Þar kom m.a. fram að hann telji að 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins brjóti ekki í bága við 2. gr. stjórnarskrárinnar. Nefndinni barst einnig samantekt Helga Áss Grétarssonar, sérfræðings við Lagastofnun Háskóla Íslands, dags. 2. desember sl., um álitaefni er lutu að því hvort frumvarpið bryti í bága við 1., 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar. Niðurstaða hans var sú að frumvarpið bryti ekki í bága við þessi ákvæði stjórnarskrárinnar.
Með vísan til þessara gagna, sem fylgja málinu, telur meiri hluti fjárlaganefndar að því sé afdráttarlaust svarað að ekkert í frumvarpinu fari í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar.
Lögfræðiálit sérfræðinga í enskum lögum á texta samningana og þýðingu þess að ensk lög gildi um samningana (12. og 13. efnisatriði).
Fjárlaganefnd hefur fengið álit bresku lögmannsstofunnar Ashurst á texta lánasamninganna, dags. 16. desember sl. (12 bls.), og bresku lögmannsstofunnar Mishcon de Reya, dags. 19. desember sl. (86 bls.), en þessi álit voru veitt eftir að fjárlaganefnd hafði beint fjórum spurningum til lögmannsstofanna með bréfi, dags. 10. desember sl. Þessar lögmannsstofur höfðu áður komið að ráðgjöf fyrir íslensk stjórnvöld í þessu máli. Ashurst lögmannsstofan veitti stjórnvöldum álit á lánasamningunum frá 5. júní sl. með greinargerð, dags. 25. júní sl., og Nigel Ward, einn lögmanna stofunnar, aðstoðaði stjórnvöld við gerð viðaukasamninganna sem undirritaðir voru 19. október sl. Lögmannsstofan Mishcon de Reya veitti stjórnvöldum ráðgjöf um afmarkaða þætti málsins í mars á þessu ári.
Það er mat Ashurst að texti lánasamninganna sé hefðbundinn og í samræmi við alþjóðlega lánasamninga, í nokkrum tilvikum sé þar að finna ákvæði sem séu óvenjuleg en þá yfirleitt íslenska tryggingarsjóðnum og íslenska ríkinu í hag. Fram kemur í álitinu að erfitt sé að fullyrða um hvort samningsaðilar hafi staðið jafnt að vígi við gerð samninganna. Aðstaða allra aðila hafi verið nokkuð óvenjuleg. Hollensk og bresk stjórnvöld vildu fá hluta af því fé til baka sem þau höfðu greitt út til innstæðueigenda á Icesave-reikningum útibús Landsbankans og íslensk stjórnvöld vildu fá aðgang að lánum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og öðrum ríkjum. Mat lögmannsstofunnar er að bresk og hollensk stjórnvöld hafi sýnt samningsvilja með því að gera viðaukasamningana frá 19. október sl. og þannig komið til móts við þau skilyrði sem sett voru við veitingu ríkisábyrgðarinnar með lögum nr. 96/2009.
Fram kemur í áliti Ashurst að venjubundið sé að ensk lög ráði réttarstöðu aðila í alþjóðlegum lánasamningum, sú skipan skipti hins vegar takmörkuðu eða engu máli þegar kemur að úthlutun eigna úr búi Landsbanka Íslands hf. en samkvæmt ákvæðum viðaukasamninganna breytast viss ákvæði lánasamninganna ef tiltekin niðurstaða fæst hjá dómstólum. Afsal friðhelgisréttinda íslenska ríkisins hafa takmarkaðri þýðingu nú eftir gerð viðaukasamninganna. Af þessu leiðir að telja verður nær útilokað fyrir bresk og hollensk stjórnvöld að fá dómi, sem kveður á um greiðsluskyldu íslenska ríkisins á grundvelli samninganna, fullnægt með aðför.
Í álitsgerð Mishcon de Reya er farið mjög rækilega yfir einstök ákvæði lánasamninganna annars vegar og hins vegar ákvæði uppgjörssamnings bresku og íslensku tryggingarsjóðanna. Miðað við hversu ítarlega umfjöllun öll ákvæði lánasamninganna hafa fengið fram til þessa þykir ekki ástæða til að fara í saumana á einstökum atriðum sem koma fram í álitsgerðinni. Margt í álitsgerðinni felur í sér málefnalega gagnrýni á hvernig staðið var að frágangi samkomulagsins 5. júní sl., svo sem að sum ákvæði samninganna um heimildir lánveitenda til að gjaldfella samninganna séu honum hagstæð. Þegar á heildina er litið metur lögmannsstofan samkomulagið ósanngjarnt fyrir íslenska ríkið og telur samningana ekki nægjanlega ljósa í nokkrum atriðum.
Að mati meiri hlutans kemur fátt nýtt fram í álitsgerðinni um þau atriði sem varða sérstaklega breytingarnar sem gerðar hafa verið með viðaukasamningunum. Í álitsgerðinni koma fram vangaveltur um að munur sé á bresku og hollensku lánasamningunum hvað varðar ábyrgð ríkisins. Sú ábyrgð sé ríkari samkvæmt breska samningnum vegna þess að sá samningur sé í tveimur hlutum. Meiri hlutinn getur ekki tekið undir þetta sjónarmið. Uppgjörssamningur bresku og íslensku tryggingarsjóðanna er samkvæmt breska lánasamningnum skilgreindur sem fjármálaskjal og hann er því hluti af heildarsamningum aðila, sbr. t.d. 1. kafla og kafla 3.6 í almennum athugasemdum við frumvarpið og III. kafla í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar, dags. 16. nóvember sl. Einnig leiðir af eðli máls að lækki skuld tryggingarsjóðsins vegna greiðslna úr þrotabúi Landsbanka Íslands mun ábyrgð íslenska ríkisins á skuldbindingum tryggingarsjóðsins lækka sem því nemur. Að mati meiri hlutans er það ekki vafa undirorpið að látið verður á það reyna hvort íslenski tryggingarsjóðurinn njóti forgangs við úthlutun krafna í búi Landsbankans vegna sömu innstæðu. Hagstæð niðurstaða í því efni mun lækka umtalsvert fjárhæð ríkisábyrgðar, sbr. það sem síðar segir (4. efnisatriði).
Í álitsgerð Mishcon de Reya er að finna úttekt á evrópskum réttarreglum um innstæðutryggingar. Þar eru sett fram rök bæði með og móti þeirri niðurstöðu að íslenska ríkið beri ábyrgð á þessum skuldbindingum. Niðurstaðan er sú að þetta sé ekki skýrt og óvíst hvernig dómstólar mundu leysa úr málinu. Áður hefur komið fram að íslensk stjórnvöld hafa haldið því fram allt frá upphafi Icesave-deilunnar að lagaleg óvissa sé um skuldbindingar Íslands, og ef út í það er farið annarra EES ríkja, á grundvelli tilskipunar EB 94/19 um innlánatryggingakerfi. Í greinargerð Íslands vegna gerðardómsmeðferðar í kjölfar Ecofin-fundar í nóvember 2008 eru rök Íslands gegn ríkisábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta tíundaðar ítarlega. Álitsgerð Mishcon de Reya bætir litlu við röksemdir sem þar koma fram gegn skyldu Íslands til að ábyrgjast lágmarksinnstæðutryggingar dugi eignir sjóðsins ekki til. Álitsgerðin gefur hins vegar gott yfirlit yfir röksemdir fyrir gagnstæðri niðurstöðu, þ.e. að Íslandi beri að ábyrgjast lágmarks innstæðutryggingar, og dregur þannig skýrt fram þá áhættu sem í því fælist að ná ekki samningsniðurstöðu í Icesave-deilunni.
Mat á áhrifum endurskoðunar á löggjöf ESB um innlánstryggingarkerfi á skuldbindingar Íslands samkvæmt samningunum (13. efnisatriði).
Í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna er fjallað um ýmsa fleti þessa atriðis en fram kemur í þeim báðum að endurskoðun ESB á innlánstryggingakerfinu hafi samkvæmt samningunum engin áhrif á þá. Þessi niðurstaða kemur ekki á óvart. Um þetta málefni er einnig fjallað í minnisblaði efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 14. desember 2009. Að mati meiri hlutans hafa ekki verið leidd fram gögn eða heimildir sem auka líkur á að breytingar í framtíðinni á skipulagi innstæðutrygginga í Evrópu muni hafa sjálfkrafa áhrif á réttarstöðu íslenska ríkisins gagnvart breskum og hollenskum stjórnvöldum. Hins vegar er í þessu sambandi rétt að vísa til sameiginlegrar yfirlýsingar fjármálaráðherra Íslands, Hollands og Bretlands um að málsaðilar lýsi sig tilbúna til að ræða málefni lánasamninganna ef aðstæður krefjast þess. Þó svo að umrædd yfirlýsing hafi ekki lagalegt gildi hefur hún á hinn bóginn mikið pólitískt vægi og vitnar um afstöðu aðila til ýmissa álitaefna.
III. Efnahagsleg álitamál.
Telja verður að 2.–8. efnisatriði á áðurnefndum lista frá 4. desember varði aðallega efnahagsleg álitamál. Þessum atriðum verð nú gerð skil í stuttu máli en að öðru leyti vísað til skjala sem fylgja framhaldsnefndaráliti þessu.
Mat á hversu miklar fjárhagsskuldbindingar Icesave-lánasamningarnir fela í sér (2. efnisatriði).
Fjárhagsskuldbindingar íslenska ríkisins sem ábyrgðaraðila eru reistar á þeirri skuldbindingu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta að greiða breska ríkinu til baka allt að 2,35 milljarða punda og hollenska ríkinu tæpa 1,3 milljarða evra. Á móti þessum skuldbindingum fær sjóðurinn framseldar kröfur á hendur þrotabúi Landsbanka Íslands. Samkvæmt mati skilanefndar og slitastjórnar Landsbankans frá 23. nóvember sl. er áætlað að 89% af forgangskröfum muni endurheimtast úr búinu sem er mun betra endurheimtuhlutfall en gert var ráð fyrir í upphafi þegar áætlaðar endurheimtur námu 75%. Sé skuldbinding ríkissjóðs vegna Icesave-lánasamninganna núvirt, miðað við þar tilgreindar forsendur, þá stendur skuldin nú í 183 milljörðum kr., sbr. bls. 2. í minnisblaði fjármálaráðuneytisins, dags. 14. desember 2009, og minnisblað Seðlabankans, dags. 21. október 2009. Þessar forsendur geta tekið breytingum og þannig breytt fjárskuldbindingum ríkisins, bæði til hækkunar og lækkunar.
Mat á hættu á því að kveða á um skilyrðislausa greiðsluskyldu á vöxtum (3. efnisatriði).
Í minnisblaði fjármálaráðuneytisins, dags. 15. desember sl., var metið hver væri áhættan tengd því að kveða á um skilyrðislausa greiðsluskyldu á vöxtum. Matið miðaðist við tilteknar forsendur um endurheimtur forgangskrafna í búi Landsbankans, grunnforsendur Seðlabankans um hagvöxt, gengi og fleira. Niðurstaðan var sú að vextir héldust ávallt undir greiðsluhámarki samninganna. Það sama mundi gerast ef endurheimtur yrðu lægri. Því voru taldar óverulegur líkur á því að vaxtagreiðslur yrðu einhvern tíma hærri en árlegt greiðsluhámark samkvæmt samningunum.
Mat á fjárhagslegri þýðingu breytinga á efnahagslegum fyrirvörum (4. efnisatriði).
Hinir efnahagslegu fyrirvarar héldu að mestu leyti gildi sínu fyrir utan að vextir skulu ávallt greiddir og óumdeilt er orðið að höfuðstóll lánanna mun ekki falla sjálfkrafa niður. Fjallað hefur verið um áhrif þess að vextir skulu ávallt greiddir en talið er að það hafi óverulega þýðingu miðað við þær forsendur sem liggja nú fyrir.
Mat á fjárhagslegri þýðingu á breytingu fyrirvara er varða reglur um úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. (5. efnisatriði).
Í viðaukasamningunum er nú kveðið á um að jafnstöðuákvæði lánasamninganna vegna úthlutunar úr þrotabúi Landsbankans víki komist íslenskir dómstólar að niðurstöðu sem ekki sé í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins, um að íslenski tryggingarsjóðurinn njóti forgangs umfram breska tryggingarsjóðinn og hollenska seðlabankann við úthlutun úr þrotabúi bankans. Verði þetta niðurstaðan er það til verulegra hagsbóta fyrir ríkissjóð og má áætla að skuldbinding hans lækki umtalsvert, sbr. minnisblað fjármálaráðuneytisins, dags. 15. desember sl. Fjallað er nánar um lagaleg áhrif reglunnar í minnisblaði íslenska tryggingarsjóðsins, dags. 14. desember sl.
Mat á gengisáhættu samninganna (6. efnisatriði).
Varðandi gengisáhættu Icesave-lánasamninganna er vísað til minnisblaða Seðlabanka Íslands, dags. 15. júlí 2009 og 21. október 2009. Ítrekaðar eru skýringar meiri hluta fjárlaganefndar um þetta atriði í nefndaráliti á þskj. 247.
Mat á fjárhagslegri þýðingu þess að vextir samkvæmt samningunum séu fastir (5,55%) en ekki breytilegir (7. efnisatriði).
Með tilliti til þess að verulegur hluti erlendra skulda ríkisins og Seðlabankans ber breytilega vexti þótti óráðlegt í Icesave-samningunum að auka vaxtaáhættu ríkissjóðs enn frekar með lánum með breytilegum vöxtum. Útreikningar sem sýna kosti og galla þess að hafa breytilega og fasta vexti eru m.a. útskýrðir í minnisblaði Seðlabankans, dags. 11. desember sl. Þar kemur fram að líklegast eru vaxtakjör íslenska ríkisins samkvæmt Icesave-samningunum hagstæðari til lengri tíma litið en samkvæmt lánasamningum milli Íslands og Norðurlanda og milli Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Mat á þýðingu nýrra upplýsinga um mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á greiðsluþoli ríkissjóðs (8. efnisatriði).
Samkvæmt minnisblaði Seðlabankans, dags. 18. desember sl., hefur nýtt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um greiðsluþol ríkissjóðs ekki breytt miklu. Niðurstaðan er sú að verg skuld hins opinbera í árslok 2010 verður nokkru minni en gert var ráð fyrir í síðustu áætlun sjóðsins.
IV. Pólitísk álitamál.
Á listanum frá 4. desember sl. er óskað eftir nánari upplýsingum um atriði sem telja verður pólitísk í eðli sínu, sbr. 9., 10. og 14. efnisatriði. Með áliti utanríkismálanefndar, dags. 19. desember sl., fylgja skjöl sem skýra 9. og 10. efnisatriði en í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna er m.a. fjallað um 14. efnisatriði.
Nánari upplýsingar frá fyrrverandi utanríkisráðherra Íslands, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, um hverjar forsendur Brussel-viðmiðanna voru (9. efnisatriði).
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis og fjármálaráðuneytis, dags. 14. desember sl., er gerð grein fyrir aðdraganda að gerð svokallaðra Brussel-viðmiða. Fram kemur í minnisblaði fyrrv. utanríkisráðherra, Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, að með hinum sameiginlegu viðmiðum hafi verið reynt að tryggja að í viðræðum Íslands, Bretlands og Hollands yrði gætt jafnvægis milli þeirra skuldbindinga sem Íslendingar tækju á sig og þeirra „erfiðu og fordæmalausu“ aðstæðna sem ríktu á Íslandi en það orðalag vísaði til skuldaþols ríkissjóðs og greiningar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins fyrir stjórn sjóðsins á fordæmalausum aðstæðum á Íslandi, þar sem bæði ríkti fjármála- og gjaldeyriskreppa. Fyrrv. forsætisráðherra, Geir H. Haarde, skilaði einnig minnisblaði til utanríkismálanefndar, dags. 19. desember sl. Fyrrv. forsætisráðherra og fyrrv. utanríkisráðherra voru sammála um Brussel-viðmiðunum hafi verið ætlað að leggja nýjan grunn að samningaviðræðum milli aðila frá því samkomulagi sem gert var um ákveðna grundvallarþætti málsins milli íslenskra og hollenskra stjórnvalda, dags. 11. október 2008.
Forsendur Brussel-viðmiðanna byggðust á að pólitísku samkomulagi yrði náð um lausn deilunnar og að mati fyrrv. utanríkisráðherra fólu þau í sér pólitíska skuldbindingu sem á hinn bóginn skuldbatt Ísland ekki að þjóðarétti ef ný stjórnvöld vildu hafa þau að engu. Fram kom í minnisblaði Geirs H. Haarde að fulltrúi Frakklands, þáverandi formennskuríkis ESB, hafi mætt á viðræðufundi í Haag í byrjun desember 2008, en það hafi verið til að undirstrika að stofnanir ESB og EES mundu taka áfram þátt í samningsferlinu, sbr. 3. tölul. Brussel- viðmiðanna.
Skýra misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og Bretlands á ákvæðum samninganna (10. efnisatriði).
Forsætisráðuneytið ritaði utanríkismálanefnd minnisblað, dags. 14. desember sl., um meint misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og Bretlands á ákvæðum Icesave-lánasamninganna. Fram kemur í minnisblaðinu að ekki felist misræmi í bréfum ráðherranna heldur sé lögð áhersla á mismunandi atriði í samningunum sem stangist engan veginn á.
Mat á afleiðingum þess að frumvarpið verði ekki samþykkt óbreytt eða að dráttur verði á samþykkt þess (14. efnisatriði).
Í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna er nokkuð ítarlega fjallað um þetta efnisatriði, ekki síst í álitsgerð lögmannsstofunnar Mishcon de Reya. Jafnframt er um þetta fjallað í minnisblaði fjármálaráðuneytisins, dags. 16. desember sl., ásamt því sem að fyrir lá greining Seðlabanka Íslands á afleiðingum tafa á endurskoðun efnahagsáætlunar Íslands, dags. 6. október sl., og greinargerð efnahags- og viðskiptaráðuneytisins um sama efni, dags. 8. október sl. Með minnisblaði fjármálaráðuneytisins fylgdi bréf danska fjármálaráðuneytisins til fjármálanefndar danska þingsins um lánafyrirgreiðslu til Íslands, dags. 23. nóvember sl., en í því minnisblaði kemur skýrt fram að fyrirgreiðslan miðast við að íslenska ríkið gangi frá samningum um lausn Icesave-málsins.
Fram kemur í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna að höfnun frumvarpsins muni að öllum líkindum leiða til þess að bresk og hollensk stjórnvöld reyni að fá ýtrustu kröfum sínum framgengt fyrir dómstólum. Að mati þeirra beggja er óvíst hver úrslit slíks máls yrðu. Yrði niðurstaðan íslenska ríkinu óhagstæð yrðu greiðsluskilmálar væntanlega mun óhagstæðari en þeir sem kveðið er á um í fyrirliggjandi samningum. Málaferlin yrðu einnig tafsöm. Einnig er í álitsgerðunum bent á efnahagslegar- og pólitískar afleiðingar þess að hafna frumvarpinu. Í álitsgerð Mishcon de Reya er vakin athygli á þeim valkosti að tefja afgreiðslu málsins í þeirri von að bæta samningsstöðu íslenska ríkisins.
Í minnisblaði fjármálaráðuneytisins er talið að höfnun frumvarpsins hefði alvarlegar efnahagslegar afleiðingar. Endurskoðun efnahagsáætlunar íslenska ríkisins og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins mundi frestast. Trúverðugleiki landsins biði enn frekari hnekki. Afnám gjaldeyrishafta mundi tefjast verulega. Erfiðara yrði að endurfjármagna lán opinberra aðila og fyrirtækja í eigu þeirra. Að mati fjármálaráðuneytisins mundi lánshæfismat líklegast lækka og gengi krónunnar sömuleiðis.
Telja verður að framangreindar heimildir veiti skýrar vísbendingar um afleiðingarnar verði frumvarpið ekki samþykkt eða að dráttur verði á samþykkt þess. Í öllum aðalatriðum er sú staða óbreytt að án lausnar Icesave-málsins fást ekki þau gjaldeyrislán sem efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er reist á. Hugmyndir um að íslensk stjórnvöld geti tryggt sér enn betri samning en þann sem nú liggur fyrir, með því að draga að samþykkja hann eða samþykkja frumvarpið með breytingum, eru að mati meiri hluta fjárlaganefndar óraunhæfar. Óvíst er hver yrði niðurstaða dómstóla ef úr málinu yrði leyst þar. Meiri hluti fjárlaganefndar er sammála því mati fjármálaráðuneytisins að efnahagslegar afleiðingar þess að ljúka ekki málinu geti orðið alvarlegar.
V. Heildarmat.
Umfjöllun um uppgjör Íslendinga vegna Icesave-reikninga Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi hefur verið umfangsmeiri og ítarlegri en í nokkru öðru mál sem rætt hefur verið á Alþingi Íslendinga. Umræður um þá samninga sem gerðir voru við Breta og Hollendinga um lausn málsins hafa staðið yfir nær sleitulaust frá undirritun samninganna til dagsins í dag. Málið er byggt á ítarlegum gögnum, rætt langtímum saman á Alþingi og í fastanefndum þingsins og hefur auk þess fengið mikið rými og vægi í þjóðfélagslegri umræðu.
Vart þarf að undirstrika enn og aftur þá miklu hagsmuni sem í húfi eru fyrir íslenskt efnahagslíf að samningar náist um þetta mál. Afar brýnt er að lausn finnist á málinu einkum svo að Ísland öðlist að nýju góðan aðgang að erlendum lánsfjármörkuðum á góðum kjörum en það skiptir sköpum við endurreisn efnahagslífs þjóðarinnar.
Almennt álit Evrópuþjóða er að íslensk stjórnvöld verði að bera ábyrgð á lágmarkstryggingu innstæðna og álit sömu þjóða er að Íslendingum beri að semja um lausn Icesave-deilunnar. Góð og traust samskipti við önnur lönd er lykilatriði í því uppbyggingarstarfi sem stjórnvöld standa nú frammi fyrir og í því ljósi hafa þau allar götur frá því í október 2008 unnið að því að ná eins hagfelldri niðurstöðu í þessu máli og kostur er.
Í því frumvarpi sem hér um ræðir er lagt til að íslenska ríkið, í formi ábyrgðaraðila, styðji við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta á uppgjöri við sparifjáreigendur í hollenskum og breskum útibúum Landsbanka Íslands. Með þeirri ábyrgð nást fram samningar um uppgjör sjóðsins þar sem eignir Landsbankans koma til lækkunar höfuðstóls, um hagstæða vexti, sveigjanlegan lánstíma og möguleika á virkri skuldastýringu. Nærtækast er að bera kjör samninganna við Breta og Hollendinga saman við önnur lán sem ríkið hefur tekið vegna efnahagshrunsins. Í þeim samanburði hljóta kjör lánasamningana að teljast hagstæð eins og áður hefur komið fram.
Miðað við þá valkosti sem íslenska ríkið stendur frammi fyrir í þessu máli telur meiri hlutinn að nauðsynlegt sé að ljúka málinu með samþykkt þessa frumvarps. Ráða má af álitsgerðum bresku lögmannsstofanna Ashurst og Mishcon de Reya að verði frumvarpinu hafnað geti það leitt til ráðstafana af hálfu breskra og hollenskra yfirvalda sem óvíst er hvernig ljúki. Frekari gögn hafa verið lögð fram á fyrri stigum þessa máls sem hníga í þessa sömu átt. Hinar efnahagslegu og pólitísku afleiðingar sem það hefði í för með sér myndi hægja mjög á endurreisn íslensks efnahagslífs með enn meiri og alvarlegri afleiðingum en þegar hafa orðið vegna efnahagshrunsins.
Með vísan til þeirra röksemda sem koma fram í almennum athugasemdum við frumvarp þetta og í nefndaráliti meiri hlutans, er lagt til að frumvarp þetta verði samþykkt óbreytt.
Fylgiskjal I.
* Samninganefnd: Gögn um Icesave. (3. nóv. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Minnisblað um Icesave-skuldbindingar og erlenda skuldastöðu. (9. nóv. 2009.)
* Landsbanki Íslands: Starfsemi og staða. (10. nóv. 2009.)
* Ríkisendurskoðun: Svör um endurlánaheimildir og ríkisábyrgðir. (11. nóv. 2009.)
* Landsbanki Íslands, skilanefnd: Svör við spurningum um gengisáhættu sem tengist eignum. [Trúnaðarmál.] (13. nóv. 2009.)
* Indefence-hópurinn: Fréttatilkynning. (16. nóv. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Efnahagslegir þættir 76. máls. (16. nóv. 2009.)
* Álit 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.) Fylgiskjal með álitinu:
– Minnisblað frá Seðlabanka Íslands. (9. nóvember 2009.)
* Álit 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.)
* Álit 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.)
* Álit 4. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Svör við spurningum Vigdísar Hauksdóttur. (23. nóv. 2009.)
* Sigurður Líndal o.fl.: Stjórnarskráin og Icesave. (1. des. 2009.)
* Helgi Áss Grétarsson: Icesave og stjórnarskráin. (3. des. 2009.)
* Davíð Þór Björgvinsson: Icesave og stjórnarskráin. (11. des. 2009.)
* Skúli Magnússon: Icesave og stjórnarskráin. (12. des. 2009.)*
* Björg Thorarensen og Eiríkur Tómasson: Álit á Icesave og stjórnarskrá. (16. des. 2009.)
* Ashurst (lögmannastofa): Álit um lánasamningana. (17. des. 2009.)
* Ashurst (lögmannastofa): Álit síðan í júní 2009 – uppfært í desember. (17. des. 2009.)
* Álit meiri hluta viðskiptanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (17. des. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Mat á skuldastöðu. (18. des. 2009.)
* Afsvar við beiðni um álitsgerð.
* Álit meiri hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (19. des. 2009.) Fylgiskjöl með álitinu:
– Minnisblað frá Seðlabanka Íslands. (12. des. 2009.)
– Minnisblað frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. (12. des. 2009.)
– Minnisblað frá IFS ráðgjöf ehf. (12. des. 2009.)
– Minnisblað frá Friðriki Má Baldurssyni. (12. des. 2009.)
* Álit utanríkismálanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (19. des. 2009.) Fylgiskjöl með álitinu:
– Minnisblað frá utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti um Brussel-viðmiðin. (14. desember 2009.)
– Minnisblað um meint misræmi frá forsætisráðuneyti. (14. desember 2009.)
– Minnisblað frá Geir H. Haarde. (19. desember 2009.)
– Minnisblað frá Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur. (18. desember 2009.)
* Landsbanki Íslands: Skýrsla um greiðslustöðvun o.fl. (19. des. 2009.)
* Mishcon de Reya (lögmannastofa): Álit um lánasamningana. (21. des. 2010.)
* Utanríkisráðuneyti, þýðingarmiðstöð: Álit frá Ashurst. (21. des. 2009.)
* Fyrirspurnir frá Ragnheiði Elínu Árnadóttur um Icesave-málið og svör ráðherra (þingskjöl). (21. des. 2009.)
* IFS: Áhættugreining, glærur. (21. des. 2009.)
* Eiríkur Tómasson: Svar við fyrirspurn frá formanni fjárlaganefndar. (21. des. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Skuldastaða hins opinbera, uppfært. (22. des. 2009.)
* Álit minni hluta viðskiptanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (28. des. 2009.)
* Álit 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (28. des. 2009.)
* Álit 2. minni hluta viðskiptanefndar, um 76. mál [eftir 2. umr.]. (28. des. 2009.)
Fylgiskjal II.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Efnahags- og skattanefnd barst 10. des. sl. beiðni formanns fjárlaganefndar um álit á tilgreindum efnisþáttum málsins og fékk nefndin af því tilefni á sinn fund Arnór Sighvatsson og Ásgeir Daníelsson frá Seðlabanka Íslands, Gunnar Haraldsson frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, Friðrik Má Baldursson frá Háskólanum í Reykjavík, Vilhjálm Egilsson frá Samtökum atvinnulífsins, Oddgeir Ágúst Ottesen, Snorra Jakobsson og Ólaf Ásgeirsson frá IFS Ráðgjöf ehf.
Á fundum nefndarinnar voru ræddar efnahagslegar forsendur sem Seðlabanki Íslands lagði til grundvallar í minnisblaði til nefndarinnar frá 9. nóvember 2009 og áhættu samfara því að í frumvarpinu skuli vextir undanþegnir fyrirvara um hámarksgreiðslubyrði íslenska ríkisins. Þá voru gestir inntir skriflegs álits á ýmsum áhættuþáttum eins og vaxtaáhættu, gengisáhættu og skuldaþoli þjóðarbúsins.
Meðfylgjandi eru gögn sem nefndin aflaði frá Seðlabanka Íslands, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, IFS ráðgjöf ehf. og Friðriki Má Baldurssyni.
Fylgiskjöl með álitinu:
* Minnisblað frá Seðlabanka Íslands. (12. des. 2009.)
* Minnisblað frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. (12. des. 2009.)
* Minnisblað frá IFS ráðgjöf ehf. (12. des. 2009.)
* Minnisblað frá Friðriki Má Baldurssyni. (12. des. 2009.)
Fylgiskjal III.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Fjárlaganefnd hefur nú til meðferðar 76. mál, ríkisábyrgð á lántöku Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (Icesave-reikningar). Með bréfi dags. 10. desember sl. óskaði fjárlaganefnd eftir því við utanríkismálanefnd að upplýst yrði nánar um hvaða forsendur bjuggu að baki Brussel-viðmiðunum frá nóvember 2008 og að í því sambandi yrði óskað eftir minnisblaði frá utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti, auk þess sem aflað yrði upplýsinga frá þáverandi forsætisráðherra og utanríkisráðherra um forsendurnar. Þá óskaði fjárlaganefnd eftir því að farið yrði yfir misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og forsætisráðherra Bretlands á samningunum, m.a. með því að aflað yrði minnisblaðs frá forsætisráðherra um málið.
Utanríkismálanefnd kom saman 12. desember sl. og tók erindið fyrir ásamt embættismönnum frá forsætisráðuneyti og utanríkisráðuneyt. Á fundinum voru lögð fram tvö minnisblöð, annars vegar um Brussel-viðmiðin og hins vegar um misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og Bretlands á samningunum. Minnisblöðin fylgja áliti þessu sem fylgiskjöl 1 og 2.
Í sameiginlegu minnisblaði utanríkisráðuneytis og fjármálaráðuneytis er farið yfir forsögu málsins, hvað viðmiðin feli í sér og tengsl við efnahagsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Gerð er grein fyrir því að af Íslands hálfu hafi verið litið svo á að með hinum sameiginlegu viðmiðum væri komin upp ný staða í samningaviðræðunum við Breta og Hollendinga og að meira tillit yrði tekið til hinna fordæmalausu aðstæðna á Íslandi en gert hafði verið fram að því. Því fælist nokkurs konar núllstilling í Brussel-viðmiðunum. Hins vegar hefði strax komið í ljós að meira þyrfti til að ná afgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og nauðsynlegt hefði verið að herða á orðalagi í 9. lið viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, en það hefði verið gert á þeirri forsendu að í viðbótinni fælust engin ný réttaráhrif.
Í minnisblaði forsætisráðuneytisins er því lýst að ekki felist misræmi í bréfum ráðherranna heldur sé lögð áhersla á mismunandi atriði í samningum ríkjanna sem stangist engan veginn á.
Utanríkismálanefnd óskaði einnig eftir minnisblöðum frá fyrrverandi forsætisráðherra og fyrrverandi utanríkisráðherra í framhaldi af ósk fjárlaganefndar. Minnisblöðin fylgja áliti þessu sem fylgiskjöl 3 og 4.
Í minnisblaði fyrrverandi forsætisráðherra kemur fram að með Brussel-viðmiðunum hafi verið lagður nýr grunnur að viðræðum við Breta og Hollendinga um hið vandasama Icesave- mál óháð því sem aðilum hafði áður farið í milli og að segja megi að „málið hafi þá verið núllstillt“. Sérstaklega mikilvægt hafi verið að tekið var fram að í samningaviðræðum skyldi tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland var í á þeim tíma og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gerðu Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
Í minnisblaði fyrrverandi utanríkisráðherra er farið yfir forsendur Brussel-viðmiðanna. Þar kemur m.a. fram að með hinum sameiginlegu viðmiðum hafi verið reynt að tryggja að í viðræðum ríkjanna yrði gætt jafnvægis milli þeirra skuldbindinga sem Íslendingar tækju á sig og þeirra „erfiðu og fordæmalausu“ aðstæðna sem ríktu á Íslandi en það orðalag vísaði til skuldaþols ríkissjóðs og greiningar AGS-skýrslu til sjóðsstjórnar á fordæmalausum aðstæðum hér þar sem bæði ríkti fjármálakreppa og gjaldeyriskreppa. Að mati fyrrverandi utanríkisráðherra var þar með „samkomulagið við Hollendinga frá 11. okt. úr sögunni“.
Fylgiskjöl með álitinu:
* Minnisblað frá utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti um Brussel-viðmiðin. (14. desember 2009.)
* Minnisblað um meint misræmi frá forsætisráðuneyti. (14. desember 2009.)
* Minnisblað frá Geir H. Haarde. (19. desember 2009.)
* Minnisblað frá Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur. (18. desember 2009.)
Fylgiskjal IV.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Nefndin hefur fjallað um þann þátt málsins sem fjárlaganefnd vísaði til hennar með bréfi dags. 10. desember 2009. Þar var þess farið á leit við nefndina að hún aflaði upplýsinga um hversu miklar fjárskuldbindingar fælust í Icesave-samningnum. Einnig var óskað eftir því að nefndin leitaði upplýsinga frá skilanefnd Landsbanka Íslands um fjárflæði úr þrotabúi hans.
Nefndin fékk á sinn fund Ársæl Hafsteinsson aðstoðarmann skilanefndar Landsbanka Íslands, Herdísi Hallmarsdóttur úr slitastjórn bankans og Kristin Bjarnason aðstoðarmann Landsbankans í greiðslustöðvun, en hann á einnig sæti í slitastjórn bankans. Gestirnir lögðu fyrir nefndina gögn um mat á eignum Landsbanka Íslands. miðað við 30. september 2009 og skýrslu um greiðslustöðvun og önnur málefni Landsbanka Íslands hf. Einnig kom á fund nefndarinnar Ásgeir Daníelsson frá Seðlabanka Íslands.
Við umfjöllun í nefndinni kom fram, með fyrirvara um endanlegar fjárhæðir, að búist væri við að heildareignir Landsbankans væru um 1.164 milljarðar kr. miðað við stöðu bankans 30.9.2009. Einnig kom fram að áætlað fjárflæði heildareignanna inn í búið yrði á árinu 2009 um 190 milljarðar kr., árið 2010 112 milljarðar kr., á árinu 2011 78 milljarðar kr., á árinu 2012 182 milljarðar kr. og á árinu 2013 55 milljarðar kr. Eftir það tímamark væri gert ráð fyrir að fjárflæði til bankans næmi samtals um 534 milljörðum kr., þar af væru greiðslur frá NBI hf. vegna útgáfu 10 ára gengistryggðs skuldabréfs (upphaflegur höfuðstóll 260 milljarðar kr.) að fjárhæð um 332 milljarðar kr. Í 5 ár eða til ársins 2013 verða aðeins greiddir vextir af skuldabréfinu. Samið var um að skuldabréfið væri afborgunarlaust fyrstu fimm árin, en síðan greitt niður á árunum 2014–2018, þegar gjaldeyrismarkaður verður kominn í eðlilegt horf. Vegna stærðar skuldabréfsins er samið um afborgunarferil þess með tilliti til áætlana um greiðslujöfnuð landsins gagnvart útlöndum á næstu árum. Þá kom fram að í tölum um áætlað fjárflæði heildareignanna inn í búið fyrir árin 2010 og síðar eru ekki áfallnir vextir á eignasafnið og þá væri ekki tekið tillit til rekstrarkostnaðar bankans en vaxtagreiðslur mundu a.m.k. standa straum af honum.
Hvað varðar fjárflæði úr þrotabúinu verður meðferð krafna á hendur bankanum áfram á forræði slitastjórnar hans. Kröfulýsingarfrestur rann út 30. október 2009 og fór fyrsti kröfuhafafundur um lýstar kröfur fram 23. nóvember s.á. Að honum loknum gaf slitastjórn út kröfuskrá þar sem fram kom hvaða kröfum var lýst og með hvaða rétthæð. Slitastjórn hefur tekið afstöðu til lýstra krafna skv. 109.–112. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. með þeim hætti sem er tilgreint í kröfuskrá.
Kröfuhöfum sem lýstu kröfum sem hefur ekki verið tekin afstaða til var tilkynnt að frestað yrði að taka afstöðu til þeirra krafna. Einnig var tilkynnt að afstaða til greindra krafna yrði tekin eins fljótt og kostur væri og að kröfuhafafundi um lýstar kröfur yrði framhaldið 24. febrúar nk. um þær kröfur sem þá hefði verið tekin afstaða til frá fyrsta fundi.
Leitast verður við að jafna ágreining um kröfur að því leyti sem afstöðu slitastjórnar til viðurkenningar krafna verður mótmælt. Takist ekki að jafna ágreining verður ágreiningi vísað til dómstóla til úrlausnar, skv. 171. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. Óljóst er hvenær vænta má endanlegra dóma í slíkum ágreiningsmálum.
Samkvæmt 6. mgr. 102. gr. laga um fjármálafyrirtæki, sbr. 6. gr. laga nr. 44/2009, er slitastjórn heimilt að loknum fyrsta kröfuhafafundi að greiða viðurkenndar kröfur að hluta eða að fullu að því marki sem tryggt er að eignir bankans hrökkvi til að minnsta kosti jafnhárrar greiðslu allra annarra krafna sem standa eins í réttindaröð og ekki hefur verið endanlega hafnað við slitin. Fram kemur í ákvæðinu að þess skuli gætt að allir sem fara með viðurkenndar kröfur í sömu réttindaröð fái greiðslu á sama tíma, en frá því má víkja með samþykki þeirra sem ekki fá greitt eða samkvæmt ákvörðun slitastjórnar ef kröfuhafi býðst til að gefa eftir kröfu sína gegn greiðslu hluta, sem víst má telja að sé lægri að tiltölu en aðrir jafnstæðir kröfuhafar munu fá á síðari stigum, þar á meðal að teknu tilliti til þess hvort kröfur þeirra beri vexti fram að greiðslu. Slitastjórn gæti samkvæmt þessu byrjað að greiða inn á þær kröfur sem hlutu endanlega viðurkenningu á fyrsta kröfuhafafundi að honum loknum enda væru önnur skilyrði uppfyllt. Þar sem lýst hefur verið ágreiningi um afstöðu til viðurkenningar krafna sem annars væri unnt að greiða upp í mundu greiðslur bíða þar til endanleg niðurstaða dómstóla lægi fyrir. Óljóst er hvenær verður dæmt í málunum. Unnið verður að undirbúningi útgreiðslna þannig að unnt verði að ráðstafa peningaeign til kröfuhafa um leið og lagaskilyrði standa til þess.
Óvissa um fjárflæði út úr þrotabúinu kom í veg fyrir að Seðlabanki Íslands gæti lagt mat á hversu miklar fjárskuldbindingar felist í Icesave samningum.
Fylgiskjal V.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Með bréfi dags. 10. desember 2009 óskaði fjárlaganefnd eftir því, í tengslum við umfjöllun hennar um framangreint frumvarp, að viðskiptanefnd aflaði ákveðinna upplýsinga um málið. Var þess farið á leit við viðskiptanefnd að hún annars vegar leitaði eftir upplýsingum um hversu miklar fjárskuldbindingar fælust í Icesave-samningunum. Hins vegar var óskað eftir upplýsingum frá skilanefnd Landsbanka Íslands um fjárflæði úr þrotabúi bankans.
Minni hlutinn bendir á að einungis var fjallað um þetta stóra mál á einum fundi nefndarinnar. Á fundinn komu fulltrúar skilanefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands auk Ásgeirs Daníelssonar frá Seðlabanka Íslands.
Fulltrúar Landsbanka Íslands upplýstu að heildareignir Landsbankans væru metnar á um 1.164 milljarða kr. miðað við stöðu bankans 30. september 2009. Einnig kom fram að áætlað fjárflæði heildareignanna inn í búið yrði á árinu 2009 um 190 milljarðar kr., 112 milljarðar kr. árið 2010, 78 milljarðar kr. árið 2011, 182 milljarðar kr. árið 2012 og 55 milljarðar kr. árið 2013. Eftir það væri gert ráð fyrir að fjárflæði til bankans næmi samtals um 534 milljörðum kr. Þar af væru greiðslur frá NBI hf. vegna útgefins skuldabréfs (upphaflegur höfuðstóll 260 milljarðar kr.) að fjárhæð um 332 milljarðar kr. Í fimm ár eða til ársins 2013 verða aðeins greiddir vextir af skuldabréfinu. Samið var um að skuldabréfið yrði afborgunarlaust fyrstu fimm árin, en síðan greitt niður á árunum 2014–2018, þegar gjaldeyrismarkaður ætti að vera kominn í betra horf. Upphæð skuldabréfsins, eða um 332 milljarðar kr., er álíka upphæð og Seðlabanki Íslands og Fjármálaráðuneytið áætluðu að mundi falla á ríkið vegna ríkisábyrgðarinnar á Icesave. Vegna stærðar skuldabréfsins og þeirrar staðreyndar að afborgunarferill bréfsins fellur að hluta saman við greiðslur ríkisins af Icesave-skuldbindingunni var samið um að afborganirnar tækju tillit til áætlana um greiðslujöfnuð landsins gagnvart útlöndum á næstu árum.
Minni hlutinn gerir eftirfarandi athugasemdir:
1. Verklag nefndarinnar. Erfiðlega gekk að fá upplýsingar um þær fjárskuldbindingar sem munu leiða af samþykkt frumvarpsins. Fulltrúar meiri hlutans tóku ákvörðun um að afgreiða álitið frá viðskiptanefnd þrátt fyrir að ekki væri búið að svara spurningunum frá fjárlaganefnd.
Eftir mikil mótmæli minni hlutans, þar sem bent var á að þessi afgreiðsla væri brot á samkomulagi við stjórnarandstöðuna um afgreiðslu málsins, varð fjármálaráðuneytið við því að láta uppfæra áætlanir um fjárskuldbindingar vegna Icesave og útreikninga um greiðsluflæði ríkissjóðs á næstu árum miðað við nýjar upplýsingar um eignir þrotabúsins og uppgjör á milli NBI hf. og Landsbanka Íslands.
Útreikningar þeirra sem bárust 22. desember 2009 gera ráð fyrir að áætlaðar greiðslur af Icesave, miðað við 88% endurheimtur eigna, verði árið 2016 75,5 milljónir evra, 178,7 milljónir evra árið 2017, 217,3 milljónir evra árið 2018, 272,7 milljónir evra árið 2019, 337,6 milljónir evra árið 2020, 404,5 milljónir evra 2021, 222,4 milljónir evra árið 2022, 205,8 milljónir evra árið 2023 og 96,6 milljónir evra árið 2024 eða samtals um 2012,1 milljónir evra. (Gengi miðast við dagslokagengi 6.11.2009)
2. Óvissa um upphaf útgreiðslu úr þrotabúinu. Á fundi nefndarinnar með fulltrúum Landsbanka Íslands var ítrekuð óvissan um hvenær yrði byrjað að greiða út úr þrotabúinu. Þegar í sumar lýstu fulltrúar bankans því yfir að ekki yrði byrjað að greiða út úr þrotabúinu fyrr en búið væri að fá niðurstöðu um helsta ágreining á milli kröfuhafa búsins. Áætlað er að það muni taka um eitt og hálft til tvö ár að fá niðurstöðu dómstóla um ágreiningsefni. Þetta þýðir að íslenskir skattgreiðendur munu greiða vexti af öllum höfuðstólnum í a.m.k. 2–3 ár. Vextir eru eftirstæðar kröfur og því er ljóst að allur vaxtakostnaður vegna Icesave-samninganna mun falla á íslenska ríkið og þar af leiðandi íslenska skattgreiðendur.
3. Óvissa um endurheimtur eigna. Nýjustu tölur um mat á verðmæti eigna Landsbanka Íslands eru frá 30. september 2009. Mikil óvissa er um endurheimtur þessara eigna en það endurspeglast í miklum niðurfærslum á verðmæti þeirra. Þrátt fyrir það getur eignasafnið rýrnað enn frekar ef ekki verður gætt fyllstu varúðar við umsýslu og vörslu þess. Um 30% af eignasafni bankans eru skuldabréfið frá NBI hf. Þar af leiðandi mun góð afkoma og rekstur NBI hf. skipta miklu máli.
Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur bent á þá miklu áhættu sem fólgin er í ágreiningi við kröfuhafa og endurheimtur eigna bankanna. Þótt stjórnvöld hafi náð samkomulagi við slitastjórnina eru engar líkur á að ná samkomulagi við kröfuhafa.
4. Óvissa um greiðslugetu ríkisins. Þann 22. desember 2009 fengu viðskiptanefnd og fjárlaganefnd upplýsingar um heildarendurgreiðslur íslenska ríkisins á árunum 2009 til 2024. Árin 2011 til 2015 eru heildargreiðslur íslenska ríkisins vegna eldri lána og vaxtagreiðslna áætlaðar um 4.063 milljónir evra sem eru 756,2 milljarðar kr. miðað við dagslokagengi 6. nóvember 2009. Þessi upphæð er hærri en allt það fjármagn sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og önnur lönd hafa lofað að lána Íslandi sem hluta af efnahagsáætlun sjóðsins, og ætlað er að styrkja varagjaldeyrisforðann. Ljóst er að nauðsynlegt verður að endurfjármagna og lengja í þeim lánum sem koma til greiðslu á árunum 2011–2015. Ekki verður séð að ríkissjóður verði í aðstöðu til að safna sjóðum til að standa undir greiðslum á Icesave.
Árin 2016–2024 eru heildargreiðslur ríkissjóðs áætlaðar 4.290 milljónir evra og þar af er Icesave skuldbindingin um 2.012 milljónir evra eða um 47% af heildargreiðslum ríkissjóðs á þessu tímabili. Ekki verður heldur séð hvernig ríkissjóður muni geta staðið undir afborgunum og vaxtagreiðslum af öllu þessu og því má telja nokkuð ljóst að áfram verður að endurfjármagna og lengja í lánum.
Ekki liggur fyrir hvert verður hægt að sækja endurfjármögnun þessara lána né á hvaða kjörum þau munu bjóðast. Vegna mikillar skuldsetningar Íslands má þó gera ráð fyrir að þau kjör verði slæm. Til samanburðar má benda á Litháen sem gaf nýlega út skuldabréf á alþjóðlegum mörkuðum og greiðir um 8% í vexti af þeirri lántöku. Það eru um helmingi hærri vextir en bjóðast nú í gegnum samstarfið við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og frá Norðurlöndunum og Póllandi.
Í ljósi alls þessa lýsir minni hlutinn yfir gífurlegum áhyggjum af greiðslugetu ríkissjóðs á næstu árum og áratugum. Ekki hefur verið sýnt fram á hvernig íslenska ríkið ætlar að standa undir þeim skuldbindingum sem það hefur þegar gengist undir, hvað þá er það bætir við þeirri fjárhagslegu skuldbindingu sem felst í Icesave-samingunum.
Fylgiskjal VI.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Með bréfi til formanns efnahags- og skattanefndar, dags. 10. desember 2009, eftir að frumvarpi til laga um breytingar á Icesave-lögunum svokölluðu hafði verið vísað til fjárlaganefndar á milli 2. og 3. umræðu, óskaði fjárlaganefnd eftir að efnahags- og skattanefnd kannaði eftirfarandi efnisþætti málsins:
1. Lagt yrði mat á efnahagslega áhættu af því að hafa skilyrðislausa greiðsluskyldu á vöxtum af Icesave-lánunum.
2. Lagt yrði mat á þær breytingar sem gerðar hafa verið á efnahagslegu fyrirvörunum frá því í sumar.
3. Gerður yrði samanburður á föstum vöxtum og breytilegum. Enn fremur að leitað verði eftir samanburði á vöxtum Icesave-samninganna og öðrum sambærilegum lánasamningum eða erlendum lánum.
4. Lagt yrði mat á gengisáhættu samninganna.
5. Lagt yrði mat á þýðingu nýrra upplýsinga um mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) á greiðsluþoli ríkissjóðs.
6. Lagt yrði mat á afleiðingar þess að frumvarpið verði ekki samþykkt eða að það dragist.
Málið var lauslega rætt í efnahags- og skattanefnd og rætt um að fá áhættugreiningu á samninginn. Málið var svo tekið út úr nefndinni án frekari umræðu þrátt fyrir mótmæli stjórnarandstæðinga í nefndinni 22. des. 2009. Seinna kom í ljós að fjárlaganefnd Alþingis óskaði eftir framangreindri áhættugreiningu hjá IFS greiningu. Hér á eftir fer álit 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar um framangreind atriði.
1. Efnahagsleg áhætta af skilyrðislausri greiðsluskyldu á vöxtum af Icesave-lánunum.
Í umsögn Seðlabanka Íslands kemur fram að sé miðað við 50% endurheimtur úr búi Landsbanka Íslands, veldur ákvæðið um að alltaf skuli greiða áfallna vexti því að fyrstu tvö árin verða greiðslur af lánunum hærri en hámarksgreiðslan samkvæmt þeim fyrirvörum sem settir voru með Icesave-lögunum, nr. 96/2009. Seðlabankinn telur þó ákvæðið um skilyrðislausa greiðsluskyldu af vöxtum ekki hafa áhrif verði endurheimtur 75% eða 90%. Í útreikningum Seðlabankans er þó ekki tekið tillit til gengisáhættu.
Í minnisblaði sínu til efnahags- og skattanefndar bendir Friðrik Már Baldursson á að nauðsynlegt er að gera áhættugreiningu á því að vextir skuli greiðast að fullu. Slík greining hafði ekki farið fram sem telja verður gagnrýnivert en þó er komið inn á þetta vandamál í áður nefndri áhættugreiningu IFS greiningar. Þrátt fyrir að setja upp líkan telur Friðrik nauðsynlegt að gera fullkomnari áhættugreiningu af þeirri áhættu sem felst í greiðsluákvæðum frumvarpsins.
Í áliti sínu bendir Daniel Gros á að samkvæmt nýjustu upplýsingum frá AGS um efnahagshorfur í heiminum muni Ísland greiða vexti af Icesave-lánunum í langan tíma eftir 2016 og skiptir miklu máli hvort hagvöxtur á Íslandi verði yfir nafnvöxtum Icesave-lánanna, 5,55%. Gros kemst í áliti sínu að þeirri niðurstöðu að líklegt sé að hagvöxtur hér verði lægra prósentuhlutfall en vextir af lánunum. Hættan á þessu sé mikil og gangi Ísland í Evrópusambandið og myntbandalagið virðist hún aukast enda hafi landið þá ekki lengur stjórn á vexti vergrar landframleiðslu. Hækki gengi punds gagnvart evru telur Gros að ástandið muni verða enn verra.
Í niðurlagi inngangs áhættugreiningar IFS greiningar á bls. 5 segir:
„Varfærið mat á óvissuþáttum gefur mat á líkum á verulegum greiðsluerfiðleikum (greiðslufalli) séu 10%. Niðurstaða okkar er að það mun reyna á fyrirvarana í viðaukum. Við gerðum fjórar sviðsmyndir og í öllum sviðsmyndum eru afborganir af Icesave hærri en sem nemur 6% af aukningu vergrar landsframleiðslu fyrstu ár greiðslutímans.“
Þá er rætt um áhættu vegna gengissveiflna krónunnar þar sem forgangskröfur í Landsbankann eru frystar í krónutölu miðað við 22. apríl 2009 en 90% af eignum Landbankans eru í erlendum myntum. Ef þær myntir hækka í verði vegna gengisfalls krónunnar getur Landsbankinn greitt meira upp í forgangskröfur og hefur það verið að gerast frá 22. apríl. Ef krónan félli um 6% til viðbótar á næstu 2–3 árum færi Landsbankinn að greiða almennar kröfur sem eru fleiri þúsund milljarðar kr. Við þetta sama gengisfall hafa kröfur Breta og Hollendinga á innlánstryggingarsjóð hins vegar vaxið hlutfallslega þannig að staða hans hefur versnað þó að hann fái aukinn hluta af krónufrystri forgangskröfu sinni greiddan. Í áhættugreiningu IFS greiningar, bls. 7, kemur fram að eftirstöðvar skulda vegna Icesave geti sveiflast frá 171 milljarði kr. til 707 milljarða kr. eftir því hvort krónan styrkist um 5% á ári eða fellur um 6% á ári.
Þá hefur komið fram að nærri 200 milljarðar kr. af eignum Landsbankans eru laust fé sem fær því ekki mikla ávöxtun (sennilega undir 1%) í núverandi stöðu skammtímavaxta á erlenda mynt á meðan innlánstryggingarsjóður greiðir ofurvexti, 5,55%. Það ætti að koma til skoðunar að Landsbankinn láni innlánstryggingarsjóði þessa fjármuni með t.d. 1,5% vöxtum sem mundi létta á þeim síðarnefnda þeim ofurvöxtum, 5,55%, sem eru á Icesave-samningunum.
Í áhættugreiningu IFS greiningar eru skoðaðar fjórar sviðsmyndir af mismunandi verðbólgu, raungengi og hagvexti. Niðurstaða er sú að í öllum sviðsmyndum mun reyna á fyrirvara samningsins og lánstíminn lengist í allt að 37 ár. Ekki er gert ráð fyrir verðhjöðnun í Bretlandi eða evrulöndum í þessum sviðsmyndum og reyndar er gert ráð fyrir að verðbólga í Bretlandi verði ekki undir 1,5% á ári.
Þá er í áhættugreiningunni rætt um áhættu af verðsveiflum á fiski og áli. Einnig er rætt um neikvæð áhrif mikillar skuldsetningar á hagvöxt. Þá er rætt um nýjar virkjanir og álver og áhrif þess á útflutningstekjur og komið inn á fólksflótta og neikvæð áhrif hans. Þá eru færð rök fyrir því að skynsamlegra væri að nota breytilega vexti í ljósi þess hve háir föstu vextirnir eru og að jákvæð fylgni er milli breytilegra vaxta og verðs fyrir ferðamennsku, ál og fisk.
2. Breytingar sem gerðar hafa verið á efnahagslegum fyrirvörum Icesave-laganna.
Í 3. gr. laga nr. 96/2009 er kveðið á um að hámarksafborgun af skuldbindingum vegna Icesave-lánanna verði 6% af hagvexti hvers árs að því gefnu að landsframleiðsla ársins 2016 verði hærri en ársins 2009 mælt í pundum eða evrum. Jafnframt er gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin falli niður árið 2024. Þessir fyrirvarar hafa nú verið aftengdir og þar með eru efnahagslegir fyrirvarar að engu orðnir.
Veigamestu efnahagslegu breytingarnar eru tvær:
– Ríkisábyrgðin er ekki takmörkuð í tíma.
– Ætíð skal greiða 5,55% vexti af skuldbindingunum árlega frá 2016 án tillits til efnahagslegrar stöðu Íslands á hverjum tíma.
Í nýjum Icesave-samningum er kveðið á um að ávallt skuli greiða vexti af höfuðstóli lánanna en að höfuðstólsgreiðsla sé takmörkuð við 6% af hagvexti. Ef forsendur um hagvöxt bresta verða lánin framlengd allt þar til að þau eru að fullu greidd. Vaxtagreiðslan miðað við 300 milljarða kr. höfuðstól verður því 16,5 milljarðar kr. árlega ef ekkert er greitt af höfuðstólnum. Þetta ber með sér mikla hættu ef illa gengur með hagvöxtinn í framtíðinni. Mikilvægt er að hafa reynslu Japana frá 8.og 9. áratug síðustu aldar í huga. Eftir kreppuna þar tók við langvarandi stöðnunarskeið, m.a. vegna mikillar skuldabyrði. Hagvöxtur var lítill sem enginn og efnahagslífinu hnignaði. Ef svipuð staða kæmi upp hér á landi í framtíðinni, sem er alls ekki óhugsandi ef núverandi atvinnu- og skattastefna er höfð í huga, gæti aftenging efnahagsfyrirvarans leitt miklar efnahagslegar hörmungar yfir landið.
Í efnahagslegu fyrirvörunum er gert ráð fyrir að ef hagvaxtarreglan leiðir af einhverjum orsökum til þess að eitthvað stendur eftir af höfuðstóli árið 2024 verða lánin framlengd allt þar til þau hafa verið greidd upp. Vísbendingin sem er falin í því að lán hafi verið framlengd eftir 2024 er að hagvaxtarforsendur hafi brostið. Ef svo fer verður íslenskt efnahagslíf fast í vítahring stöðnunar og versnandi lífskjara og ekki er tekið mið af Brussel-viðmiðunum. Óásættanlegt er að setja enn auknar byrðar á Íslendinga við slíkar aðstæður. Á þessu atriði tók efnahagslegi fyrirvarinn sem aftengdur var.
3. Vextir.
Samband nafnvaxta, verðbólgu og raunvaxta.
Fjármagn, t.d. 100 pund, sem ber t.d. 5,55% nafnvexti í 1,5% verðbólgu vex um nafnvextina á einu ári í 105,55 pund. Verðbólgan, 1,5%, gerir það að verkum að allar vörur hafa hækkað að jafnaði úr 1 pundi í 1,015 pund. Til þess að finna hversu mikið má kaupa fyrir 105,55 pund miðað við árið áður þarf að deila með 1,015, þ.e. 105,55/1,015 = 103,9901. Þess vegna er hægt að kaupa 3,9901% meiri vörur en árið áður fyrir 100 pund auk 5,55% vaxta. 3,9901% er raunvextir sem 5,55% nafnvextir gefa í 1,5% verðbólgu. Stærðfræðilega er þetta samband sett upp sem 1+r = (1+v)/(1+i) og því fást raunvextirnir:
Hér eru r raunvextir, v eru vextir og i er verðbólga.
Dæmi: Sparifjáreigandi (á Íslandi!) fékk 10% nafnvexti í 18% verðbólgu á síðasta ári. Raunvextirnir voru því:
Hann tapaði 6,78% af upphæðinni (og greiddi auk þess 10% fjármagnstekjuskatt sem jók tapið í r = 1,09 / 1,18 - 1 = -7,63%).
Tvöföldunartími og helmingunartími raunverðs.
Mikilvægasti þátturinn við langtímaávöxtun fjár eru raunvextirnir því þeir segja til um hvað raunverðmæti fjárins vex á hverjum tíma. Ef raunvextir eru jákvæðir yfir langan tíma vex raunverðmæti eignarinnar en minnkar ef raunvextir eru neikvæðir, þ.e. ef verðbólga er meiri en nafnvextir. Þegar fastir árlegir vextir (nafnvextir eða raunvextir) bætast við höfuðstól má margfalda upphaflega upphæð með (1 + v) og svo aftur og aftur. Eftir t.d. sjö og hálft ár (en það er tíminn frá því að vextir byrjuðu að reiknast, 1. janúar 2009 til 1. greiðsludags, 5. júní 2016) er 1 pund með 5,55% vöxtum orðið að 1 x (1+5,55%) 7,5 = 1,0555 7,5 = 1,5. Icesave-lánið hefur því vaxið um 50% í evrum og pundum á þessum tíma. Til frádráttar koma innborganir frá gamla Landsbankanum. sem skuldar þessar fjármuni.
Að því gefnu að verðbólga verði 1,5% allan tímann í bæði pundi og evru verða raunvextir 3,99% eins og að framan greinir. Þá verður raunskuldin (1+r) 7,5 = 1,0399 7,5 = 1,341. Skuldin hefur vaxið um rúman þriðjung að raungildi og það þýðir að flytja þarf út þriðjungi fleiri tonn af fiski eða áli eða þjónusta þriðjungi fleiri ferðamenn til þess að greiða skuldina eftir 7,5 ár, að því gefnu að verðbólga verði 1,5% í þessum myntum og verð á áli og fiski og gistingu fylgi verðlagi almennt í þessum löndum.
Þetta er alveg sérstaklega mikilvægt núna þegar búið er að kippa burt þeim fyrirvörum, sem áttu að tryggja þjóðina fyrir óvæntum áföllum og eru í gildandi lögum frá 2. september sl. Núna geta skuldbindingarnar orðið ævarandi og því hafa raunvextir æ sterkara vægi. Í töflu 1 og mynd 1 er að finna áhrif mismundi raunvaxta á raunvirði eigna/skulda.
Talað er um tvöföldunartíma raunávöxtunar sem þann tíma sem það tekur fjármagn sem nýtur þeirrar ávöxtunar að tvöfaldast að raunvirði. Það er (1 + r) t = 2. Auðvelt er að finna þann tíma með því að taka lógaritma báðum megin: t log(1+r) = log(2) . t = log(2)/log(1+r). Helmingunartími er á sambærilegan hátt skilgreindur sem sá tími sem neikvæð raunávöxtun þarf til að helminga eign að raunvirði. (1 + r) t = ½. Eins og áður fylgir að t log (1 + r) = log( 1/ 2) = - log(2) . t = -log(2)/log(1+r) (ath. log(1+r) er neikvæð tala ef r er neikvæð tala). Þessi tvö hugtök skipta meginmáli þegar meta skal fjárfestingar eða lántökur. Í töflu 2 er að finna samband raunvaxta og tvöföldunartíma og helmingunartíma.
Samanburður á vöxtum Icesave-lánanna og vöxtum á sambærilegum lánasamningum eða erlendum lánum.
Í áliti sínu bendir Daniel Gros á að 5,55% vextir Icesave-lánanna gætu vel reynst hærri en langtímahagvöxtur en slíkt getur haft alvarlegar afleiðingar til langs tíma. Að hans mati er líklegt að hagvöxtur verði hér minni en vextir af lánunum. Gros bendir einnig á að innstæðutryggingakerfi Breta og Hollendinga séu að miklu leyti fjármögnuð af lánum úr ríkissjóði landanna. Þeir útlánsvextir sem yfirvöld í Bretlandi bjóði innstæðutryggingasjóði sínum séu 1,5% eða 4% lægri en vextirnir sem krafist er af íslenska innstæðutryggingarsjóðnum. Sjóðurinn í Hollandi krefst engra vaxta.
Gros bendir á að íslensk yfirvöld séu beðin um að koma eins fram við íslenska og erlenda innstæðueigendur og telur því að á móti sé hægt að fara fram á það við bresk yfirvöld að þeir mismuni ekki og komi eins fram við þarlenda og erlenda innstæðutryggingasjóði. Eðlileg er því að sambærileg vaxtakjör bjóðist íslenska sjóðnum og vextir af Icesave-lánunum lækki í 1,5%, a.m.k. tímabundið.
Gros bendir á að breski ríkissjóðurinn hefur samþykkt að á næstu þremum árum muni þarlenda bankakerfið ekki undir nokkrum kringumstæðum þurfa að greiða meira en 1 milljarð punda í vexti af öllum fjármunum sem fara til breska innstæðutryggingasjóðsins frá ríkissjóði. Ef sambærilegt þak ætti við um Ísland væru efri mörk á vaxtagreiðslur um 5 milljón evrur á ári þar sem hagkerfi Bretlands er um 200 sinnum stærra en það íslenska.
4. Gengisáhætta Icesave-samninganna.
Kröfur í þrotabú Landsbanka Íslands hf. miðast við gengi íslensku krónunnar 22. apríl 2009. Krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta í búið er því fryst við gengi þess dags og nemur 670 milljörðum kr. sem var jafnvirði lána Breta og Hollendinga miðað við gengi krónunnar þennan dag. Veikist gengi krónunnar frá því sem var í apríl eins og nú hefur gerst mun virði eigna þrotabúsins hækka í krónum talið og þá getur komið upp sú staða að þrotabú Landsbankans geti ekki greitt allar forgangskröfur, sem þýðir að þak er á þeirri úthlutun sem tryggingarsjóðurinn getur fengið. Skuldbindingar sjóðsins gagnvart Bretum og Hollendinum breytast aftur á móti ekki. Af þessu leiðir að almennir kröfuhafar í þrotabúið hafa af því hag að krónan verði sem veikust því þá aukast möguleikar þeirra til að fá greiðslur úr búinu.
Verðbólga eða verðhjöðnun í pundum eða evru.
Þegar horft er til Icesave-skuldbindinganna er sennilega einn stærsti áhættuþátturinn hvernig verðlag þróast í Bretlandi og evrulöndum. Lítil reynsla er enn komin af evrunni þar sem hún var tekin upp fyrir tíu árum en þann tíma hefur verðbólga í evru verið um 2% en hefur lækkað mikið undanfarið (verðhjöðnun júní til okt.). Mörghundruð ára reynsla er hins vegar af verðbólgu í pundum. Tvö tímabil skera sig þat úr. Árin 1921 til og með 1934, í 14 ár, var verðhjöðnun í Bretlandi. Hún var mest 14% 1922 og var um 3,31% að meðaltali (geometrískt) allt tímabilið. Slík verðhjöðnun yfir allan tíma Icesave-skuldbindinganna gæfi r = (1+5,55%)/(1-3,31%) - 1 = 9,16% raunvexti. Þeir tvöfalda raunvirði hins vegar skuldarinnar á 7,9 árum. Það þýðir að í upphafi greiðslutímans, 2016, þyrfti nánast tvöfalt fleiri tonn af áli og fiski til að greiða af skuldinni en verðlag í pundum í upphafi samnings gerði ráð fyrir að því gefnu að verð á áli, fiski og ferðaþjónustu í pundum þróist í takt við verðlag almennt í Bretlandi, þ.e. lækki í verði um 3,31% á ári. Ljóst er að slík staða yrði mjög þungbær, sérstaklega ef slík verðhjöðnun héldi áfram.
Annað tímabil eru árin frá 1969 til og með 1982, 14 ár sem einkenndust af verðbólgu í Bretlandi, sem varð mest 24,2% árið 1975. Að meðaltali (geometrískt) varð verðbólgan 11,93% yfir allt tímabilið. Ef slík staða kæmi upp allan tíma Icesave-skuldbindinganna yrðu raunvextir neikvæðir, -5,70%, sem gæfi að helmingunartíminn yrði 11,8 ár. Þá þyrfti, að gefnum áðurnefndum forsendum, einungis um helming af þeim fiski og áli til að greiða skuldbindingarnar.
Mjög mismunandi álit og spár eru um þróun verðlags á Bretlandi og evrulöndum á næsta áratug og lengur. Margir telja að gífurleg prentun peninga á þessum svæðum til bjargar fjármálakerfinu geti ekki annað en komið fram sem verðbólga. Aðrir telja að mjög mikil áhættufælni og það að opinberir aðilar stjórni bönkunum í auknum mæli kunni að leiða til stöðnunar og verðhjöðnunar. Bent er á reynslu Japana í því sambandi. Þó ætti að vera ljóst að verðbólguþróun í evru og pundum getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir greiðslubyrði af Icesave-samningunum og jafnljóst ætti að vera að íslensk stjórnvöld hafa engin áhrif á þá þróun.
5. Afleiðingar þess að frumvarpið verði ekki samþykkt eða að það dragist.
Margir virðast þeirrar skoðunar að samþykkt ríkisábyrgðarinnar flýti endurreisninni og því sé rétt að afgreiða málið hið snarasta. Í þessari skoðun felst grundvallarmisskilningur. Vissulega væri einu vandamálinu færra til skamms tíma ef Icesave væri frá og aðilar á fjármálamarkaði gætu með meiri vissu metið hvort lána bæri Íslandi til endurreisnarinnar eður ei. En þar með er ekki öll sagan sögð. Nægilega margar vísbendingar hafa komið fram sem benda í þá átt að lífskjörum muni hraka mjög á næstu árum ef landið þarf að standa undir skuldabyrðinni sem Icesave fylgir. Fáir efast um að Ísland geti staðið við skuldbindingarnar en það verður þá á kostnað einhvers annars, hér gilda hin augljósu sannindi að sömu krónunni verður ekki eytt oftar en einu sinni. Hrakandi lífskjörum fylgir fólksflótti og landið getur þannig hæglega fest sig í vítahring versnandi lífskjara og landflótta. Um þetta orsakasamband eru nægjanlega mörg dæmi úr efnahagssögu heimsins til hægt sé að líta fram hjá því.
En hvað með að hafna samningnum? Nokkuð augljóst er að það mun gera endurreisnina erfiðari í bráð. Óvissan sem fylgir höfnun fælir frá erlenda fjárfestingu og viðheldur vantrú á Íslandi á fjármálamörkuðum erlendis. Ísland yrði þá að byggjast upp á því sem aflað er í landinu. Til lengri tíma litið munu lífskjör þó verða betri vegna þess að ekki þyrfti að standa undir skuldabyrðinni vegna Icesave. Krónunni sem eytt hefði verið í Icesave yrði veitt til fjárfestingar innan lands og þar með hagvaxtar og bættra lífskjara. Af framangreindu má sjá að samþykkt felur í sér skammtímaábata en verri lífskjör til lengri tíma litið. Höfnun felur í sér að kreppan lengist eitthvað en framtíðarhorfurnar batna. Valið snýst því milli skammtíma- og langtímasjónarmiða. Í því felst sennilega ástæðan fyrir því að stjórnarflokkarnir vilja samþykkja ríkisábyrgðina. Meginhugsun þeirra er byggð á skammtímasjónarmiðum – að halda völdum.
Daniel Gros bendir á í áliti sínu að verði frumvarpið ekki samþykkt geti það þýtt að framboð utanaðkomandi fjármögnunar minnki til skamms tíma. Hann bætir því þó við að óvíst sé að svo verði og erfitt sé að meta hvað verði um framboð erlends fjármagns. Gros telur slíkt heldur ekki vera aðalmálið þar sem þörf Íslands fyrir aðgang að erlendu fjármagni verði lítið á næstunni.
Gros bendir á að það að hafna frumvarpinu geti haft neikvæð áhrif til skamms tíma en telur efnahag Íslands þó betur borgið með því að hafna því.
Í ljósi framangreinds leggur 1. minni hluti til að málinu verði hafnað.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Prentað upp.
Þskj. 599 — 76. mál.
Viðbót, fylgiskjöl V og VI.
Framhaldsnefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Frumvarpinu var vísað til nefndarinnar að lokinni 2. umræðu. Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið og fengið á sinn fund Árna Þór Sigurðsson, formann utanríkismálanefndar Alþingis, Lilju Mósesdóttur, formann viðskiptanefndar Alþingis, Magnús Orra Schram, Eygló Harðardóttur og Guðlaug Þór Þórðarson frá viðskiptanefnd Alþingis, Helga Hjörvar, formann efnahags- og skattanefndar Alþingis, Tryggva Þór Herbertsson frá efnahags- og skattanefnd Alþingis, Lárentínus Kristjánsson, Einar Jónsson og Ársæl Hafsteinsson frá skilanefnd Landsbanka Íslands hf., Herdísi Hallmarsdóttur, Kristin Bjarnason og Halldór Backman frá slitastjórn Landsbanka Íslands hf., Ragnar H. Hall hæstaréttarlögmann, Sigurð Líndal prófessor, Ragnhildi Helgadóttur prófessor, Björgu Thorarensen prófessor, Eirík Tómasson prófessor, Helga Áss Grétarsson lögfræðing, Pál Þórhallsson, skrifstofustjóra hjá forsætisráðuneyti, Stefán Má Stefánsson prófessor, Eirík Svavarsson, Agnar Helgason og Sigurð Hannesson frá Indefence, Nigel Ward, lögfræðing og ráðgjafa, sem tók þátt í símafundi, Ásgeir Daníelsson og Daníel Svavarsson frá Seðlabanka Íslands, Sigrúnu Helgadóttur, Jón Guðna Ómarsson, Eirík Elís Þorláksson og Áslaugu Árnadóttur frá Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta, Benedikt Bogason héraðsdómara, Ragnhildi Arnljótsdóttur ráðuneytisstjóra, Indriða H. Þorláksson, aðstoðarmann fjármálaráðherra, Einar Gunnarsson ráðuneytisstjóra og Steingrím J. Sigfússon fjármálaráðherra.
I. Inngangur.
Hinn 4. desember sl. var af hálfu forseta Alþingis gert samkomulag við fulltrúa stjórnarandstöðunnar um meðferð þessa máls milli annarrar og þriðju umræðu. Jafnframt var þess óskað að aflað yrði gagna af fundum íslenskra ráðherra og erindreka þeirra með erlendum aðilum varðandi þetta mál, sem og að málið kæmi til umfjöllunar hjá fastanefndum Alþingis. Á lista stjórnarandstöðunnar voru sextán atriði, þar af fjórtán efnisatriði.
Fjárlaganefnd hefur nú fengið álit og gögn frá utanríkismálanefnd, efnahags- og skattanefnd og viðskiptanefnd um málið, auk þess sem óskað var eftir viðbótargögnum frá ákveðnum aðilum eins og nánar greinir í áliti þessu. Í framhaldsnefndaráliti þessu verður gerð grein fyrir þeim meginatriðum sem komið hafa fram um lagalega-, efnahagslega- og pólitíska þætti málsins. Ætlunin er að fjalla um hin fjórtán efnisatriði samhliða því sem í ríkum mæli verður vísað til gagna sem lýsa einstökum atriðum nánar og eru aðgengileg í erindaskrá málsins á vef Alþingis.
II. Lagaleg álitamál.
Telja verður að efnisatriði 1., 11., 12. og 13. á listanum frá 4. desember sl. varði aðallega lagaleg álitamál. Hér að neðan verður fjallað um þau í réttri röð.
Álitamál sem tengjast stjórnarskránni og frumvarpinu (1. efnisatriði).
Settar hafa verið fram skoðanir þess efnis að frumvarp þetta kunni að vera andstætt stjórnarskránni. Þetta hefur verið byggt á því að frumvarpið feli í sér of mikla skerðingu fullveldis (brot á 1. gr. stjórnarskrárinnar), dómsvald sé framselt til erlendra dómstóla (brot á 2. gr. stjórnarskrárinnar) og krafa um skýra lagaheimild sé ekki uppfyllt (brot á 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar). Samkvæmt áliti Bjargar Thorarensen og Eiríks Tómassonar, prófessora við lagadeild Háskóla Íslands, dags. 15. desember sl., samrýmist frumvarpið framangreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar.
Í álitinu er ítarlega rakið á hvaða forsendum þessi niðurstaða er reist en í aðalatriðum er hún í fyrsta lagi byggð á því að ríkisábyrgð á Icesave-lánasamningunum feli ekki í sér neins konar afsal á löggjafarvaldi til annarra ríkja eða alþjóðastofnana þannig að stjórnarskrárbundnu fullveldi sé stefnt í hættu, í öðru lagi að Icesave-lánasamningarnir séu einkaréttarlegs eðlis og með þeim hafi aðilar þeirra ráðstafað tilteknum álitaefnum án þess að það hafi nokkur áhrif á stjórnskipulega stöðu dómstóla, og í þriðja lagi sé lagaheimild til veitingar ríkisábyrgðar skýr þar sem höfuðstóll lánanna sem ábyrgjast á liggur fyrir í hollenska lánasamningnum og að ákveðið hámark er tiltekið í þeim breska. Í báðum samningunum reiknast svo vextir á höfuðstólinn og því er engin óvissa um mestu mögulega skuldbindingu íslenska ríkisins.
Til viðbótar við álit Bjargar og Eiríks sendi Davíð Þór Björgvinsson, dómari við Mannréttindadómstól Evrópu og prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík, tölvupóst til nefndasviðs Alþingis 11. desember sl. Þar kom m.a. fram að hann telji að 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins brjóti ekki í bága við 2. gr. stjórnarskrárinnar. Nefndinni barst einnig samantekt Helga Áss Grétarssonar, sérfræðings við Lagastofnun Háskóla Íslands, dags. 2. desember sl., um álitaefni er lutu að því hvort frumvarpið bryti í bága við 1., 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar. Niðurstaða hans var sú að frumvarpið bryti ekki í bága við þessi ákvæði stjórnarskrárinnar.
Með vísan til þessara gagna, sem fylgja málinu, telur meiri hluti fjárlaganefndar að því sé afdráttarlaust svarað að ekkert í frumvarpinu fari í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar.
Lögfræðiálit sérfræðinga í enskum lögum á texta samningana og þýðingu þess að ensk lög gildi um samningana (12. og 13. efnisatriði).
Fjárlaganefnd hefur fengið álit bresku lögmannsstofunnar Ashurst á texta lánasamninganna, dags. 16. desember sl. (12 bls.), og bresku lögmannsstofunnar Mishcon de Reya, dags. 19. desember sl. (86 bls.), en þessi álit voru veitt eftir að fjárlaganefnd hafði beint fjórum spurningum til lögmannsstofanna með bréfi, dags. 10. desember sl. Þessar lögmannsstofur höfðu áður komið að ráðgjöf fyrir íslensk stjórnvöld í þessu máli. Ashurst lögmannsstofan veitti stjórnvöldum álit á lánasamningunum frá 5. júní sl. með greinargerð, dags. 25. júní sl., og Nigel Ward, einn lögmanna stofunnar, aðstoðaði stjórnvöld við gerð viðaukasamninganna sem undirritaðir voru 19. október sl. Lögmannsstofan Mishcon de Reya veitti stjórnvöldum ráðgjöf um afmarkaða þætti málsins í mars á þessu ári.
Það er mat Ashurst að texti lánasamninganna sé hefðbundinn og í samræmi við alþjóðlega lánasamninga, í nokkrum tilvikum sé þar að finna ákvæði sem séu óvenjuleg en þá yfirleitt íslenska tryggingarsjóðnum og íslenska ríkinu í hag. Fram kemur í álitinu að erfitt sé að fullyrða um hvort samningsaðilar hafi staðið jafnt að vígi við gerð samninganna. Aðstaða allra aðila hafi verið nokkuð óvenjuleg. Hollensk og bresk stjórnvöld vildu fá hluta af því fé til baka sem þau höfðu greitt út til innstæðueigenda á Icesave-reikningum útibús Landsbankans og íslensk stjórnvöld vildu fá aðgang að lánum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og öðrum ríkjum. Mat lögmannsstofunnar er að bresk og hollensk stjórnvöld hafi sýnt samningsvilja með því að gera viðaukasamningana frá 19. október sl. og þannig komið til móts við þau skilyrði sem sett voru við veitingu ríkisábyrgðarinnar með lögum nr. 96/2009.
Fram kemur í áliti Ashurst að venjubundið sé að ensk lög ráði réttarstöðu aðila í alþjóðlegum lánasamningum, sú skipan skipti hins vegar takmörkuðu eða engu máli þegar kemur að úthlutun eigna úr búi Landsbanka Íslands hf. en samkvæmt ákvæðum viðaukasamninganna breytast viss ákvæði lánasamninganna ef tiltekin niðurstaða fæst hjá dómstólum. Afsal friðhelgisréttinda íslenska ríkisins hafa takmarkaðri þýðingu nú eftir gerð viðaukasamninganna. Af þessu leiðir að telja verður nær útilokað fyrir bresk og hollensk stjórnvöld að fá dómi, sem kveður á um greiðsluskyldu íslenska ríkisins á grundvelli samninganna, fullnægt með aðför.
Í álitsgerð Mishcon de Reya er farið mjög rækilega yfir einstök ákvæði lánasamninganna annars vegar og hins vegar ákvæði uppgjörssamnings bresku og íslensku tryggingarsjóðanna. Miðað við hversu ítarlega umfjöllun öll ákvæði lánasamninganna hafa fengið fram til þessa þykir ekki ástæða til að fara í saumana á einstökum atriðum sem koma fram í álitsgerðinni. Margt í álitsgerðinni felur í sér málefnalega gagnrýni á hvernig staðið var að frágangi samkomulagsins 5. júní sl., svo sem að sum ákvæði samninganna um heimildir lánveitenda til að gjaldfella samninganna séu honum hagstæð. Þegar á heildina er litið metur lögmannsstofan samkomulagið ósanngjarnt fyrir íslenska ríkið og telur samningana ekki nægjanlega ljósa í nokkrum atriðum.
Að mati meiri hlutans kemur fátt nýtt fram í álitsgerðinni um þau atriði sem varða sérstaklega breytingarnar sem gerðar hafa verið með viðaukasamningunum. Í álitsgerðinni koma fram vangaveltur um að munur sé á bresku og hollensku lánasamningunum hvað varðar ábyrgð ríkisins. Sú ábyrgð sé ríkari samkvæmt breska samningnum vegna þess að sá samningur sé í tveimur hlutum. Meiri hlutinn getur ekki tekið undir þetta sjónarmið. Uppgjörssamningur bresku og íslensku tryggingarsjóðanna er samkvæmt breska lánasamningnum skilgreindur sem fjármálaskjal og hann er því hluti af heildarsamningum aðila, sbr. t.d. 1. kafla og kafla 3.6 í almennum athugasemdum við frumvarpið og III. kafla í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar, dags. 16. nóvember sl. Einnig leiðir af eðli máls að lækki skuld tryggingarsjóðsins vegna greiðslna úr þrotabúi Landsbanka Íslands mun ábyrgð íslenska ríkisins á skuldbindingum tryggingarsjóðsins lækka sem því nemur. Að mati meiri hlutans er það ekki vafa undirorpið að látið verður á það reyna hvort íslenski tryggingarsjóðurinn njóti forgangs við úthlutun krafna í búi Landsbankans vegna sömu innstæðu. Hagstæð niðurstaða í því efni mun lækka umtalsvert fjárhæð ríkisábyrgðar, sbr. það sem síðar segir (4. efnisatriði).
Í álitsgerð Mishcon de Reya er að finna úttekt á evrópskum réttarreglum um innstæðutryggingar. Þar eru sett fram rök bæði með og móti þeirri niðurstöðu að íslenska ríkið beri ábyrgð á þessum skuldbindingum. Niðurstaðan er sú að þetta sé ekki skýrt og óvíst hvernig dómstólar mundu leysa úr málinu. Áður hefur komið fram að íslensk stjórnvöld hafa haldið því fram allt frá upphafi Icesave-deilunnar að lagaleg óvissa sé um skuldbindingar Íslands, og ef út í það er farið annarra EES ríkja, á grundvelli tilskipunar EB 94/19 um innlánatryggingakerfi. Í greinargerð Íslands vegna gerðardómsmeðferðar í kjölfar Ecofin-fundar í nóvember 2008 eru rök Íslands gegn ríkisábyrgð á skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta tíundaðar ítarlega. Álitsgerð Mishcon de Reya bætir litlu við röksemdir sem þar koma fram gegn skyldu Íslands til að ábyrgjast lágmarksinnstæðutryggingar dugi eignir sjóðsins ekki til. Álitsgerðin gefur hins vegar gott yfirlit yfir röksemdir fyrir gagnstæðri niðurstöðu, þ.e. að Íslandi beri að ábyrgjast lágmarks innstæðutryggingar, og dregur þannig skýrt fram þá áhættu sem í því fælist að ná ekki samningsniðurstöðu í Icesave-deilunni.
Mat á áhrifum endurskoðunar á löggjöf ESB um innlánstryggingarkerfi á skuldbindingar Íslands samkvæmt samningunum (13. efnisatriði).
Í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna er fjallað um ýmsa fleti þessa atriðis en fram kemur í þeim báðum að endurskoðun ESB á innlánstryggingakerfinu hafi samkvæmt samningunum engin áhrif á þá. Þessi niðurstaða kemur ekki á óvart. Um þetta málefni er einnig fjallað í minnisblaði efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 14. desember 2009. Að mati meiri hlutans hafa ekki verið leidd fram gögn eða heimildir sem auka líkur á að breytingar í framtíðinni á skipulagi innstæðutrygginga í Evrópu muni hafa sjálfkrafa áhrif á réttarstöðu íslenska ríkisins gagnvart breskum og hollenskum stjórnvöldum. Hins vegar er í þessu sambandi rétt að vísa til sameiginlegrar yfirlýsingar fjármálaráðherra Íslands, Hollands og Bretlands um að málsaðilar lýsi sig tilbúna til að ræða málefni lánasamninganna ef aðstæður krefjast þess. Þó svo að umrædd yfirlýsing hafi ekki lagalegt gildi hefur hún á hinn bóginn mikið pólitískt vægi og vitnar um afstöðu aðila til ýmissa álitaefna.
III. Efnahagsleg álitamál.
Telja verður að 2.–8. efnisatriði á áðurnefndum lista frá 4. desember varði aðallega efnahagsleg álitamál. Þessum atriðum verð nú gerð skil í stuttu máli en að öðru leyti vísað til skjala sem fylgja framhaldsnefndaráliti þessu.
Mat á hversu miklar fjárhagsskuldbindingar Icesave-lánasamningarnir fela í sér (2. efnisatriði).
Fjárhagsskuldbindingar íslenska ríkisins sem ábyrgðaraðila eru reistar á þeirri skuldbindingu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta að greiða breska ríkinu til baka allt að 2,35 milljarða punda og hollenska ríkinu tæpa 1,3 milljarða evra. Á móti þessum skuldbindingum fær sjóðurinn framseldar kröfur á hendur þrotabúi Landsbanka Íslands. Samkvæmt mati skilanefndar og slitastjórnar Landsbankans frá 23. nóvember sl. er áætlað að 89% af forgangskröfum muni endurheimtast úr búinu sem er mun betra endurheimtuhlutfall en gert var ráð fyrir í upphafi þegar áætlaðar endurheimtur námu 75%. Sé skuldbinding ríkissjóðs vegna Icesave-lánasamninganna núvirt, miðað við þar tilgreindar forsendur, þá stendur skuldin nú í 183 milljörðum kr., sbr. bls. 2. í minnisblaði fjármálaráðuneytisins, dags. 14. desember 2009, og minnisblað Seðlabankans, dags. 21. október 2009. Þessar forsendur geta tekið breytingum og þannig breytt fjárskuldbindingum ríkisins, bæði til hækkunar og lækkunar.
Mat á hættu á því að kveða á um skilyrðislausa greiðsluskyldu á vöxtum (3. efnisatriði).
Í minnisblaði fjármálaráðuneytisins, dags. 15. desember sl., var metið hver væri áhættan tengd því að kveða á um skilyrðislausa greiðsluskyldu á vöxtum. Matið miðaðist við tilteknar forsendur um endurheimtur forgangskrafna í búi Landsbankans, grunnforsendur Seðlabankans um hagvöxt, gengi og fleira. Niðurstaðan var sú að vextir héldust ávallt undir greiðsluhámarki samninganna. Það sama mundi gerast ef endurheimtur yrðu lægri. Því voru taldar óverulegur líkur á því að vaxtagreiðslur yrðu einhvern tíma hærri en árlegt greiðsluhámark samkvæmt samningunum.
Mat á fjárhagslegri þýðingu breytinga á efnahagslegum fyrirvörum (4. efnisatriði).
Hinir efnahagslegu fyrirvarar héldu að mestu leyti gildi sínu fyrir utan að vextir skulu ávallt greiddir og óumdeilt er orðið að höfuðstóll lánanna mun ekki falla sjálfkrafa niður. Fjallað hefur verið um áhrif þess að vextir skulu ávallt greiddir en talið er að það hafi óverulega þýðingu miðað við þær forsendur sem liggja nú fyrir.
Mat á fjárhagslegri þýðingu á breytingu fyrirvara er varða reglur um úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. (5. efnisatriði).
Í viðaukasamningunum er nú kveðið á um að jafnstöðuákvæði lánasamninganna vegna úthlutunar úr þrotabúi Landsbankans víki komist íslenskir dómstólar að niðurstöðu sem ekki sé í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins, um að íslenski tryggingarsjóðurinn njóti forgangs umfram breska tryggingarsjóðinn og hollenska seðlabankann við úthlutun úr þrotabúi bankans. Verði þetta niðurstaðan er það til verulegra hagsbóta fyrir ríkissjóð og má áætla að skuldbinding hans lækki umtalsvert, sbr. minnisblað fjármálaráðuneytisins, dags. 15. desember sl. Fjallað er nánar um lagaleg áhrif reglunnar í minnisblaði íslenska tryggingarsjóðsins, dags. 14. desember sl.
Mat á gengisáhættu samninganna (6. efnisatriði).
Varðandi gengisáhættu Icesave-lánasamninganna er vísað til minnisblaða Seðlabanka Íslands, dags. 15. júlí 2009 og 21. október 2009. Ítrekaðar eru skýringar meiri hluta fjárlaganefndar um þetta atriði í nefndaráliti á þskj. 247.
Mat á fjárhagslegri þýðingu þess að vextir samkvæmt samningunum séu fastir (5,55%) en ekki breytilegir (7. efnisatriði).
Með tilliti til þess að verulegur hluti erlendra skulda ríkisins og Seðlabankans ber breytilega vexti þótti óráðlegt í Icesave-samningunum að auka vaxtaáhættu ríkissjóðs enn frekar með lánum með breytilegum vöxtum. Útreikningar sem sýna kosti og galla þess að hafa breytilega og fasta vexti eru m.a. útskýrðir í minnisblaði Seðlabankans, dags. 11. desember sl. Þar kemur fram að líklegast eru vaxtakjör íslenska ríkisins samkvæmt Icesave-samningunum hagstæðari til lengri tíma litið en samkvæmt lánasamningum milli Íslands og Norðurlanda og milli Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Mat á þýðingu nýrra upplýsinga um mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á greiðsluþoli ríkissjóðs (8. efnisatriði).
Samkvæmt minnisblaði Seðlabankans, dags. 18. desember sl., hefur nýtt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um greiðsluþol ríkissjóðs ekki breytt miklu. Niðurstaðan er sú að verg skuld hins opinbera í árslok 2010 verður nokkru minni en gert var ráð fyrir í síðustu áætlun sjóðsins.
IV. Pólitísk álitamál.
Á listanum frá 4. desember sl. er óskað eftir nánari upplýsingum um atriði sem telja verður pólitísk í eðli sínu, sbr. 9., 10. og 14. efnisatriði. Með áliti utanríkismálanefndar, dags. 19. desember sl., fylgja skjöl sem skýra 9. og 10. efnisatriði en í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna er m.a. fjallað um 14. efnisatriði.
Nánari upplýsingar frá fyrrverandi utanríkisráðherra Íslands, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, um hverjar forsendur Brussel-viðmiðanna voru (9. efnisatriði).
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis og fjármálaráðuneytis, dags. 14. desember sl., er gerð grein fyrir aðdraganda að gerð svokallaðra Brussel-viðmiða. Fram kemur í minnisblaði fyrrv. utanríkisráðherra, Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, að með hinum sameiginlegu viðmiðum hafi verið reynt að tryggja að í viðræðum Íslands, Bretlands og Hollands yrði gætt jafnvægis milli þeirra skuldbindinga sem Íslendingar tækju á sig og þeirra „erfiðu og fordæmalausu“ aðstæðna sem ríktu á Íslandi en það orðalag vísaði til skuldaþols ríkissjóðs og greiningar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins fyrir stjórn sjóðsins á fordæmalausum aðstæðum á Íslandi, þar sem bæði ríkti fjármála- og gjaldeyriskreppa. Fyrrv. forsætisráðherra, Geir H. Haarde, skilaði einnig minnisblaði til utanríkismálanefndar, dags. 19. desember sl. Fyrrv. forsætisráðherra og fyrrv. utanríkisráðherra voru sammála um Brussel-viðmiðunum hafi verið ætlað að leggja nýjan grunn að samningaviðræðum milli aðila frá því samkomulagi sem gert var um ákveðna grundvallarþætti málsins milli íslenskra og hollenskra stjórnvalda, dags. 11. október 2008.
Forsendur Brussel-viðmiðanna byggðust á að pólitísku samkomulagi yrði náð um lausn deilunnar og að mati fyrrv. utanríkisráðherra fólu þau í sér pólitíska skuldbindingu sem á hinn bóginn skuldbatt Ísland ekki að þjóðarétti ef ný stjórnvöld vildu hafa þau að engu. Fram kom í minnisblaði Geirs H. Haarde að fulltrúi Frakklands, þáverandi formennskuríkis ESB, hafi mætt á viðræðufundi í Haag í byrjun desember 2008, en það hafi verið til að undirstrika að stofnanir ESB og EES mundu taka áfram þátt í samningsferlinu, sbr. 3. tölul. Brussel- viðmiðanna.
Skýra misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og Bretlands á ákvæðum samninganna (10. efnisatriði).
Forsætisráðuneytið ritaði utanríkismálanefnd minnisblað, dags. 14. desember sl., um meint misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og Bretlands á ákvæðum Icesave-lánasamninganna. Fram kemur í minnisblaðinu að ekki felist misræmi í bréfum ráðherranna heldur sé lögð áhersla á mismunandi atriði í samningunum sem stangist engan veginn á.
Mat á afleiðingum þess að frumvarpið verði ekki samþykkt óbreytt eða að dráttur verði á samþykkt þess (14. efnisatriði).
Í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna er nokkuð ítarlega fjallað um þetta efnisatriði, ekki síst í álitsgerð lögmannsstofunnar Mishcon de Reya. Jafnframt er um þetta fjallað í minnisblaði fjármálaráðuneytisins, dags. 16. desember sl., ásamt því sem að fyrir lá greining Seðlabanka Íslands á afleiðingum tafa á endurskoðun efnahagsáætlunar Íslands, dags. 6. október sl., og greinargerð efnahags- og viðskiptaráðuneytisins um sama efni, dags. 8. október sl. Með minnisblaði fjármálaráðuneytisins fylgdi bréf danska fjármálaráðuneytisins til fjármálanefndar danska þingsins um lánafyrirgreiðslu til Íslands, dags. 23. nóvember sl., en í því minnisblaði kemur skýrt fram að fyrirgreiðslan miðast við að íslenska ríkið gangi frá samningum um lausn Icesave-málsins.
Fram kemur í álitsgerðum bresku lögmannsstofanna að höfnun frumvarpsins muni að öllum líkindum leiða til þess að bresk og hollensk stjórnvöld reyni að fá ýtrustu kröfum sínum framgengt fyrir dómstólum. Að mati þeirra beggja er óvíst hver úrslit slíks máls yrðu. Yrði niðurstaðan íslenska ríkinu óhagstæð yrðu greiðsluskilmálar væntanlega mun óhagstæðari en þeir sem kveðið er á um í fyrirliggjandi samningum. Málaferlin yrðu einnig tafsöm. Einnig er í álitsgerðunum bent á efnahagslegar- og pólitískar afleiðingar þess að hafna frumvarpinu. Í álitsgerð Mishcon de Reya er vakin athygli á þeim valkosti að tefja afgreiðslu málsins í þeirri von að bæta samningsstöðu íslenska ríkisins.
Í minnisblaði fjármálaráðuneytisins er talið að höfnun frumvarpsins hefði alvarlegar efnahagslegar afleiðingar. Endurskoðun efnahagsáætlunar íslenska ríkisins og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins mundi frestast. Trúverðugleiki landsins biði enn frekari hnekki. Afnám gjaldeyrishafta mundi tefjast verulega. Erfiðara yrði að endurfjármagna lán opinberra aðila og fyrirtækja í eigu þeirra. Að mati fjármálaráðuneytisins mundi lánshæfismat líklegast lækka og gengi krónunnar sömuleiðis.
Telja verður að framangreindar heimildir veiti skýrar vísbendingar um afleiðingarnar verði frumvarpið ekki samþykkt eða að dráttur verði á samþykkt þess. Í öllum aðalatriðum er sú staða óbreytt að án lausnar Icesave-málsins fást ekki þau gjaldeyrislán sem efnahagsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er reist á. Hugmyndir um að íslensk stjórnvöld geti tryggt sér enn betri samning en þann sem nú liggur fyrir, með því að draga að samþykkja hann eða samþykkja frumvarpið með breytingum, eru að mati meiri hluta fjárlaganefndar óraunhæfar. Óvíst er hver yrði niðurstaða dómstóla ef úr málinu yrði leyst þar. Meiri hluti fjárlaganefndar er sammála því mati fjármálaráðuneytisins að efnahagslegar afleiðingar þess að ljúka ekki málinu geti orðið alvarlegar.
V. Heildarmat.
Umfjöllun um uppgjör Íslendinga vegna Icesave-reikninga Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi hefur verið umfangsmeiri og ítarlegri en í nokkru öðru mál sem rætt hefur verið á Alþingi Íslendinga. Umræður um þá samninga sem gerðir voru við Breta og Hollendinga um lausn málsins hafa staðið yfir nær sleitulaust frá undirritun samninganna til dagsins í dag. Málið er byggt á ítarlegum gögnum, rætt langtímum saman á Alþingi og í fastanefndum þingsins og hefur auk þess fengið mikið rými og vægi í þjóðfélagslegri umræðu.
Vart þarf að undirstrika enn og aftur þá miklu hagsmuni sem í húfi eru fyrir íslenskt efnahagslíf að samningar náist um þetta mál. Afar brýnt er að lausn finnist á málinu einkum svo að Ísland öðlist að nýju góðan aðgang að erlendum lánsfjármörkuðum á góðum kjörum en það skiptir sköpum við endurreisn efnahagslífs þjóðarinnar.
Almennt álit Evrópuþjóða er að íslensk stjórnvöld verði að bera ábyrgð á lágmarkstryggingu innstæðna og álit sömu þjóða er að Íslendingum beri að semja um lausn Icesave-deilunnar. Góð og traust samskipti við önnur lönd er lykilatriði í því uppbyggingarstarfi sem stjórnvöld standa nú frammi fyrir og í því ljósi hafa þau allar götur frá því í október 2008 unnið að því að ná eins hagfelldri niðurstöðu í þessu máli og kostur er.
Í því frumvarpi sem hér um ræðir er lagt til að íslenska ríkið, í formi ábyrgðaraðila, styðji við Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta á uppgjöri við sparifjáreigendur í hollenskum og breskum útibúum Landsbanka Íslands. Með þeirri ábyrgð nást fram samningar um uppgjör sjóðsins þar sem eignir Landsbankans koma til lækkunar höfuðstóls, um hagstæða vexti, sveigjanlegan lánstíma og möguleika á virkri skuldastýringu. Nærtækast er að bera kjör samninganna við Breta og Hollendinga saman við önnur lán sem ríkið hefur tekið vegna efnahagshrunsins. Í þeim samanburði hljóta kjör lánasamningana að teljast hagstæð eins og áður hefur komið fram.
Miðað við þá valkosti sem íslenska ríkið stendur frammi fyrir í þessu máli telur meiri hlutinn að nauðsynlegt sé að ljúka málinu með samþykkt þessa frumvarps. Ráða má af álitsgerðum bresku lögmannsstofanna Ashurst og Mishcon de Reya að verði frumvarpinu hafnað geti það leitt til ráðstafana af hálfu breskra og hollenskra yfirvalda sem óvíst er hvernig ljúki. Frekari gögn hafa verið lögð fram á fyrri stigum þessa máls sem hníga í þessa sömu átt. Hinar efnahagslegu og pólitísku afleiðingar sem það hefði í för með sér myndi hægja mjög á endurreisn íslensks efnahagslífs með enn meiri og alvarlegri afleiðingum en þegar hafa orðið vegna efnahagshrunsins.
Með vísan til þeirra röksemda sem koma fram í almennum athugasemdum við frumvarp þetta og í nefndaráliti meiri hlutans, er lagt til að frumvarp þetta verði samþykkt óbreytt.
Alþingi, 22. des. 2009.
Guðbjartur Hannesson,
form., frsm.
Ásmundur Einar Daðason,
með fyrirvara.
Björn Valur Gíslason.
Oddný Harðardóttir.
Sigmundur Ernir Rúnarsson.
Þuríður Backman.
Fylgiskjal I.
Gögn fjárlaganefndar í málinu.
(Dagsetningar miðast við komudag.)
* Samninganefnd: Gögn um Icesave. (3. nóv. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Minnisblað um Icesave-skuldbindingar og erlenda skuldastöðu. (9. nóv. 2009.)
* Landsbanki Íslands: Starfsemi og staða. (10. nóv. 2009.)
* Ríkisendurskoðun: Svör um endurlánaheimildir og ríkisábyrgðir. (11. nóv. 2009.)
* Landsbanki Íslands, skilanefnd: Svör við spurningum um gengisáhættu sem tengist eignum. [Trúnaðarmál.] (13. nóv. 2009.)
* Indefence-hópurinn: Fréttatilkynning. (16. nóv. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Efnahagslegir þættir 76. máls. (16. nóv. 2009.)
* Álit 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.) Fylgiskjal með álitinu:
– Minnisblað frá Seðlabanka Íslands. (9. nóvember 2009.)
* Álit 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.)
* Álit 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.)
* Álit 4. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál. (16. nóv. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Svör við spurningum Vigdísar Hauksdóttur. (23. nóv. 2009.)
* Sigurður Líndal o.fl.: Stjórnarskráin og Icesave. (1. des. 2009.)
* Helgi Áss Grétarsson: Icesave og stjórnarskráin. (3. des. 2009.)
* Davíð Þór Björgvinsson: Icesave og stjórnarskráin. (11. des. 2009.)
* Skúli Magnússon: Icesave og stjórnarskráin. (12. des. 2009.)*
* Björg Thorarensen og Eiríkur Tómasson: Álit á Icesave og stjórnarskrá. (16. des. 2009.)
* Ashurst (lögmannastofa): Álit um lánasamningana. (17. des. 2009.)
* Ashurst (lögmannastofa): Álit síðan í júní 2009 – uppfært í desember. (17. des. 2009.)
* Álit meiri hluta viðskiptanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (17. des. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Mat á skuldastöðu. (18. des. 2009.)
* Afsvar við beiðni um álitsgerð.
* Álit meiri hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (19. des. 2009.) Fylgiskjöl með álitinu:
– Minnisblað frá Seðlabanka Íslands. (12. des. 2009.)
– Minnisblað frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. (12. des. 2009.)
– Minnisblað frá IFS ráðgjöf ehf. (12. des. 2009.)
– Minnisblað frá Friðriki Má Baldurssyni. (12. des. 2009.)
* Álit utanríkismálanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (19. des. 2009.) Fylgiskjöl með álitinu:
– Minnisblað frá utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti um Brussel-viðmiðin. (14. desember 2009.)
– Minnisblað um meint misræmi frá forsætisráðuneyti. (14. desember 2009.)
– Minnisblað frá Geir H. Haarde. (19. desember 2009.)
– Minnisblað frá Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur. (18. desember 2009.)
* Landsbanki Íslands: Skýrsla um greiðslustöðvun o.fl. (19. des. 2009.)
* Mishcon de Reya (lögmannastofa): Álit um lánasamningana. (21. des. 2010.)
* Utanríkisráðuneyti, þýðingarmiðstöð: Álit frá Ashurst. (21. des. 2009.)
* Fyrirspurnir frá Ragnheiði Elínu Árnadóttur um Icesave-málið og svör ráðherra (þingskjöl). (21. des. 2009.)
* IFS: Áhættugreining, glærur. (21. des. 2009.)
* Eiríkur Tómasson: Svar við fyrirspurn frá formanni fjárlaganefndar. (21. des. 2009.)
* Seðlabanki Íslands: Skuldastaða hins opinbera, uppfært. (22. des. 2009.)
* Álit minni hluta viðskiptanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (28. des. 2009.)
* Álit 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar um 76. mál [eftir 2. umr.]. (28. des. 2009.)
* Álit 2. minni hluta viðskiptanefndar, um 76. mál [eftir 2. umr.]. (28. des. 2009.)
Fylgiskjal II.
Álit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Frá meiri hluta efnahags- og skattanefndar.
Efnahags- og skattanefnd barst 10. des. sl. beiðni formanns fjárlaganefndar um álit á tilgreindum efnisþáttum málsins og fékk nefndin af því tilefni á sinn fund Arnór Sighvatsson og Ásgeir Daníelsson frá Seðlabanka Íslands, Gunnar Haraldsson frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, Friðrik Má Baldursson frá Háskólanum í Reykjavík, Vilhjálm Egilsson frá Samtökum atvinnulífsins, Oddgeir Ágúst Ottesen, Snorra Jakobsson og Ólaf Ásgeirsson frá IFS Ráðgjöf ehf.
Á fundum nefndarinnar voru ræddar efnahagslegar forsendur sem Seðlabanki Íslands lagði til grundvallar í minnisblaði til nefndarinnar frá 9. nóvember 2009 og áhættu samfara því að í frumvarpinu skuli vextir undanþegnir fyrirvara um hámarksgreiðslubyrði íslenska ríkisins. Þá voru gestir inntir skriflegs álits á ýmsum áhættuþáttum eins og vaxtaáhættu, gengisáhættu og skuldaþoli þjóðarbúsins.
Meðfylgjandi eru gögn sem nefndin aflaði frá Seðlabanka Íslands, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, IFS ráðgjöf ehf. og Friðriki Má Baldurssyni.
Alþingi, 21. des. 2009.
Helgi Hjörvar, form.,
Lilja Mósesdóttir,
Magnús Orri Schram,
Ögmundur Jónasson,
Sigríður Ingibjörg Ingadóttir.
Fylgiskjöl með álitinu:
* Minnisblað frá Seðlabanka Íslands. (12. des. 2009.)
* Minnisblað frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. (12. des. 2009.)
* Minnisblað frá IFS ráðgjöf ehf. (12. des. 2009.)
* Minnisblað frá Friðriki Má Baldurssyni. (12. des. 2009.)
Fylgiskjal III.
Álit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Frá utanríkismálanefnd.
Fjárlaganefnd hefur nú til meðferðar 76. mál, ríkisábyrgð á lántöku Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta (Icesave-reikningar). Með bréfi dags. 10. desember sl. óskaði fjárlaganefnd eftir því við utanríkismálanefnd að upplýst yrði nánar um hvaða forsendur bjuggu að baki Brussel-viðmiðunum frá nóvember 2008 og að í því sambandi yrði óskað eftir minnisblaði frá utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti, auk þess sem aflað yrði upplýsinga frá þáverandi forsætisráðherra og utanríkisráðherra um forsendurnar. Þá óskaði fjárlaganefnd eftir því að farið yrði yfir misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og forsætisráðherra Bretlands á samningunum, m.a. með því að aflað yrði minnisblaðs frá forsætisráðherra um málið.
Utanríkismálanefnd kom saman 12. desember sl. og tók erindið fyrir ásamt embættismönnum frá forsætisráðuneyti og utanríkisráðuneyt. Á fundinum voru lögð fram tvö minnisblöð, annars vegar um Brussel-viðmiðin og hins vegar um misræmi í túlkun forsætisráðherra Íslands og Bretlands á samningunum. Minnisblöðin fylgja áliti þessu sem fylgiskjöl 1 og 2.
Í sameiginlegu minnisblaði utanríkisráðuneytis og fjármálaráðuneytis er farið yfir forsögu málsins, hvað viðmiðin feli í sér og tengsl við efnahagsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Gerð er grein fyrir því að af Íslands hálfu hafi verið litið svo á að með hinum sameiginlegu viðmiðum væri komin upp ný staða í samningaviðræðunum við Breta og Hollendinga og að meira tillit yrði tekið til hinna fordæmalausu aðstæðna á Íslandi en gert hafði verið fram að því. Því fælist nokkurs konar núllstilling í Brussel-viðmiðunum. Hins vegar hefði strax komið í ljós að meira þyrfti til að ná afgreiðslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og nauðsynlegt hefði verið að herða á orðalagi í 9. lið viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, en það hefði verið gert á þeirri forsendu að í viðbótinni fælust engin ný réttaráhrif.
Í minnisblaði forsætisráðuneytisins er því lýst að ekki felist misræmi í bréfum ráðherranna heldur sé lögð áhersla á mismunandi atriði í samningum ríkjanna sem stangist engan veginn á.
Utanríkismálanefnd óskaði einnig eftir minnisblöðum frá fyrrverandi forsætisráðherra og fyrrverandi utanríkisráðherra í framhaldi af ósk fjárlaganefndar. Minnisblöðin fylgja áliti þessu sem fylgiskjöl 3 og 4.
Í minnisblaði fyrrverandi forsætisráðherra kemur fram að með Brussel-viðmiðunum hafi verið lagður nýr grunnur að viðræðum við Breta og Hollendinga um hið vandasama Icesave- mál óháð því sem aðilum hafði áður farið í milli og að segja megi að „málið hafi þá verið núllstillt“. Sérstaklega mikilvægt hafi verið að tekið var fram að í samningaviðræðum skyldi tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland var í á þeim tíma og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gerðu Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt.
Í minnisblaði fyrrverandi utanríkisráðherra er farið yfir forsendur Brussel-viðmiðanna. Þar kemur m.a. fram að með hinum sameiginlegu viðmiðum hafi verið reynt að tryggja að í viðræðum ríkjanna yrði gætt jafnvægis milli þeirra skuldbindinga sem Íslendingar tækju á sig og þeirra „erfiðu og fordæmalausu“ aðstæðna sem ríktu á Íslandi en það orðalag vísaði til skuldaþols ríkissjóðs og greiningar AGS-skýrslu til sjóðsstjórnar á fordæmalausum aðstæðum hér þar sem bæði ríkti fjármálakreppa og gjaldeyriskreppa. Að mati fyrrverandi utanríkisráðherra var þar með „samkomulagið við Hollendinga frá 11. okt. úr sögunni“.
Alþingi, 19. desember 2009.
Árni Þór Sigurðsson, formaður,
Valgerður Bjarnadóttir,
Bjarni Benediktsson,
Helgi Hjörvar,
Sigmundur Davíð Gunnlaugsson,
Þórunn Sveinbjarnardóttir,
Birgitta Jónsdóttir,
Ragnheiður E. Árnadóttir.
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir.
Fylgiskjöl með álitinu:
* Minnisblað frá utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti um Brussel-viðmiðin. (14. desember 2009.)
* Minnisblað um meint misræmi frá forsætisráðuneyti. (14. desember 2009.)
* Minnisblað frá Geir H. Haarde. (19. desember 2009.)
* Minnisblað frá Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur. (18. desember 2009.)
Fylgiskjal IV.
Álit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Frá meiri hluta viðskiptanefndar.
Nefndin hefur fjallað um þann þátt málsins sem fjárlaganefnd vísaði til hennar með bréfi dags. 10. desember 2009. Þar var þess farið á leit við nefndina að hún aflaði upplýsinga um hversu miklar fjárskuldbindingar fælust í Icesave-samningnum. Einnig var óskað eftir því að nefndin leitaði upplýsinga frá skilanefnd Landsbanka Íslands um fjárflæði úr þrotabúi hans.
Nefndin fékk á sinn fund Ársæl Hafsteinsson aðstoðarmann skilanefndar Landsbanka Íslands, Herdísi Hallmarsdóttur úr slitastjórn bankans og Kristin Bjarnason aðstoðarmann Landsbankans í greiðslustöðvun, en hann á einnig sæti í slitastjórn bankans. Gestirnir lögðu fyrir nefndina gögn um mat á eignum Landsbanka Íslands. miðað við 30. september 2009 og skýrslu um greiðslustöðvun og önnur málefni Landsbanka Íslands hf. Einnig kom á fund nefndarinnar Ásgeir Daníelsson frá Seðlabanka Íslands.
Við umfjöllun í nefndinni kom fram, með fyrirvara um endanlegar fjárhæðir, að búist væri við að heildareignir Landsbankans væru um 1.164 milljarðar kr. miðað við stöðu bankans 30.9.2009. Einnig kom fram að áætlað fjárflæði heildareignanna inn í búið yrði á árinu 2009 um 190 milljarðar kr., árið 2010 112 milljarðar kr., á árinu 2011 78 milljarðar kr., á árinu 2012 182 milljarðar kr. og á árinu 2013 55 milljarðar kr. Eftir það tímamark væri gert ráð fyrir að fjárflæði til bankans næmi samtals um 534 milljörðum kr., þar af væru greiðslur frá NBI hf. vegna útgáfu 10 ára gengistryggðs skuldabréfs (upphaflegur höfuðstóll 260 milljarðar kr.) að fjárhæð um 332 milljarðar kr. Í 5 ár eða til ársins 2013 verða aðeins greiddir vextir af skuldabréfinu. Samið var um að skuldabréfið væri afborgunarlaust fyrstu fimm árin, en síðan greitt niður á árunum 2014–2018, þegar gjaldeyrismarkaður verður kominn í eðlilegt horf. Vegna stærðar skuldabréfsins er samið um afborgunarferil þess með tilliti til áætlana um greiðslujöfnuð landsins gagnvart útlöndum á næstu árum. Þá kom fram að í tölum um áætlað fjárflæði heildareignanna inn í búið fyrir árin 2010 og síðar eru ekki áfallnir vextir á eignasafnið og þá væri ekki tekið tillit til rekstrarkostnaðar bankans en vaxtagreiðslur mundu a.m.k. standa straum af honum.
Hvað varðar fjárflæði úr þrotabúinu verður meðferð krafna á hendur bankanum áfram á forræði slitastjórnar hans. Kröfulýsingarfrestur rann út 30. október 2009 og fór fyrsti kröfuhafafundur um lýstar kröfur fram 23. nóvember s.á. Að honum loknum gaf slitastjórn út kröfuskrá þar sem fram kom hvaða kröfum var lýst og með hvaða rétthæð. Slitastjórn hefur tekið afstöðu til lýstra krafna skv. 109.–112. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. með þeim hætti sem er tilgreint í kröfuskrá.
Kröfuhöfum sem lýstu kröfum sem hefur ekki verið tekin afstaða til var tilkynnt að frestað yrði að taka afstöðu til þeirra krafna. Einnig var tilkynnt að afstaða til greindra krafna yrði tekin eins fljótt og kostur væri og að kröfuhafafundi um lýstar kröfur yrði framhaldið 24. febrúar nk. um þær kröfur sem þá hefði verið tekin afstaða til frá fyrsta fundi.
Leitast verður við að jafna ágreining um kröfur að því leyti sem afstöðu slitastjórnar til viðurkenningar krafna verður mótmælt. Takist ekki að jafna ágreining verður ágreiningi vísað til dómstóla til úrlausnar, skv. 171. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. Óljóst er hvenær vænta má endanlegra dóma í slíkum ágreiningsmálum.
Samkvæmt 6. mgr. 102. gr. laga um fjármálafyrirtæki, sbr. 6. gr. laga nr. 44/2009, er slitastjórn heimilt að loknum fyrsta kröfuhafafundi að greiða viðurkenndar kröfur að hluta eða að fullu að því marki sem tryggt er að eignir bankans hrökkvi til að minnsta kosti jafnhárrar greiðslu allra annarra krafna sem standa eins í réttindaröð og ekki hefur verið endanlega hafnað við slitin. Fram kemur í ákvæðinu að þess skuli gætt að allir sem fara með viðurkenndar kröfur í sömu réttindaröð fái greiðslu á sama tíma, en frá því má víkja með samþykki þeirra sem ekki fá greitt eða samkvæmt ákvörðun slitastjórnar ef kröfuhafi býðst til að gefa eftir kröfu sína gegn greiðslu hluta, sem víst má telja að sé lægri að tiltölu en aðrir jafnstæðir kröfuhafar munu fá á síðari stigum, þar á meðal að teknu tilliti til þess hvort kröfur þeirra beri vexti fram að greiðslu. Slitastjórn gæti samkvæmt þessu byrjað að greiða inn á þær kröfur sem hlutu endanlega viðurkenningu á fyrsta kröfuhafafundi að honum loknum enda væru önnur skilyrði uppfyllt. Þar sem lýst hefur verið ágreiningi um afstöðu til viðurkenningar krafna sem annars væri unnt að greiða upp í mundu greiðslur bíða þar til endanleg niðurstaða dómstóla lægi fyrir. Óljóst er hvenær verður dæmt í málunum. Unnið verður að undirbúningi útgreiðslna þannig að unnt verði að ráðstafa peningaeign til kröfuhafa um leið og lagaskilyrði standa til þess.
Óvissa um fjárflæði út úr þrotabúinu kom í veg fyrir að Seðlabanki Íslands gæti lagt mat á hversu miklar fjárskuldbindingar felist í Icesave samningum.
Alþingi, 16. des. 2009.
Lilja Mósesdóttir, form.,
Magnús Orri Schram,
Björn Valur Gíslason
Steinunn Valdís Óskarsdóttir,
Oddný G. Harðardóttir.
Fylgiskjal V.
Álit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Frá minni hluta viðskiptanefndar.
Með bréfi dags. 10. desember 2009 óskaði fjárlaganefnd eftir því, í tengslum við umfjöllun hennar um framangreint frumvarp, að viðskiptanefnd aflaði ákveðinna upplýsinga um málið. Var þess farið á leit við viðskiptanefnd að hún annars vegar leitaði eftir upplýsingum um hversu miklar fjárskuldbindingar fælust í Icesave-samningunum. Hins vegar var óskað eftir upplýsingum frá skilanefnd Landsbanka Íslands um fjárflæði úr þrotabúi bankans.
Minni hlutinn bendir á að einungis var fjallað um þetta stóra mál á einum fundi nefndarinnar. Á fundinn komu fulltrúar skilanefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands auk Ásgeirs Daníelssonar frá Seðlabanka Íslands.
Fulltrúar Landsbanka Íslands upplýstu að heildareignir Landsbankans væru metnar á um 1.164 milljarða kr. miðað við stöðu bankans 30. september 2009. Einnig kom fram að áætlað fjárflæði heildareignanna inn í búið yrði á árinu 2009 um 190 milljarðar kr., 112 milljarðar kr. árið 2010, 78 milljarðar kr. árið 2011, 182 milljarðar kr. árið 2012 og 55 milljarðar kr. árið 2013. Eftir það væri gert ráð fyrir að fjárflæði til bankans næmi samtals um 534 milljörðum kr. Þar af væru greiðslur frá NBI hf. vegna útgefins skuldabréfs (upphaflegur höfuðstóll 260 milljarðar kr.) að fjárhæð um 332 milljarðar kr. Í fimm ár eða til ársins 2013 verða aðeins greiddir vextir af skuldabréfinu. Samið var um að skuldabréfið yrði afborgunarlaust fyrstu fimm árin, en síðan greitt niður á árunum 2014–2018, þegar gjaldeyrismarkaður ætti að vera kominn í betra horf. Upphæð skuldabréfsins, eða um 332 milljarðar kr., er álíka upphæð og Seðlabanki Íslands og Fjármálaráðuneytið áætluðu að mundi falla á ríkið vegna ríkisábyrgðarinnar á Icesave. Vegna stærðar skuldabréfsins og þeirrar staðreyndar að afborgunarferill bréfsins fellur að hluta saman við greiðslur ríkisins af Icesave-skuldbindingunni var samið um að afborganirnar tækju tillit til áætlana um greiðslujöfnuð landsins gagnvart útlöndum á næstu árum.
Minni hlutinn gerir eftirfarandi athugasemdir:
1. Verklag nefndarinnar. Erfiðlega gekk að fá upplýsingar um þær fjárskuldbindingar sem munu leiða af samþykkt frumvarpsins. Fulltrúar meiri hlutans tóku ákvörðun um að afgreiða álitið frá viðskiptanefnd þrátt fyrir að ekki væri búið að svara spurningunum frá fjárlaganefnd.
Eftir mikil mótmæli minni hlutans, þar sem bent var á að þessi afgreiðsla væri brot á samkomulagi við stjórnarandstöðuna um afgreiðslu málsins, varð fjármálaráðuneytið við því að láta uppfæra áætlanir um fjárskuldbindingar vegna Icesave og útreikninga um greiðsluflæði ríkissjóðs á næstu árum miðað við nýjar upplýsingar um eignir þrotabúsins og uppgjör á milli NBI hf. og Landsbanka Íslands.
Útreikningar þeirra sem bárust 22. desember 2009 gera ráð fyrir að áætlaðar greiðslur af Icesave, miðað við 88% endurheimtur eigna, verði árið 2016 75,5 milljónir evra, 178,7 milljónir evra árið 2017, 217,3 milljónir evra árið 2018, 272,7 milljónir evra árið 2019, 337,6 milljónir evra árið 2020, 404,5 milljónir evra 2021, 222,4 milljónir evra árið 2022, 205,8 milljónir evra árið 2023 og 96,6 milljónir evra árið 2024 eða samtals um 2012,1 milljónir evra. (Gengi miðast við dagslokagengi 6.11.2009)
2. Óvissa um upphaf útgreiðslu úr þrotabúinu. Á fundi nefndarinnar með fulltrúum Landsbanka Íslands var ítrekuð óvissan um hvenær yrði byrjað að greiða út úr þrotabúinu. Þegar í sumar lýstu fulltrúar bankans því yfir að ekki yrði byrjað að greiða út úr þrotabúinu fyrr en búið væri að fá niðurstöðu um helsta ágreining á milli kröfuhafa búsins. Áætlað er að það muni taka um eitt og hálft til tvö ár að fá niðurstöðu dómstóla um ágreiningsefni. Þetta þýðir að íslenskir skattgreiðendur munu greiða vexti af öllum höfuðstólnum í a.m.k. 2–3 ár. Vextir eru eftirstæðar kröfur og því er ljóst að allur vaxtakostnaður vegna Icesave-samninganna mun falla á íslenska ríkið og þar af leiðandi íslenska skattgreiðendur.
3. Óvissa um endurheimtur eigna. Nýjustu tölur um mat á verðmæti eigna Landsbanka Íslands eru frá 30. september 2009. Mikil óvissa er um endurheimtur þessara eigna en það endurspeglast í miklum niðurfærslum á verðmæti þeirra. Þrátt fyrir það getur eignasafnið rýrnað enn frekar ef ekki verður gætt fyllstu varúðar við umsýslu og vörslu þess. Um 30% af eignasafni bankans eru skuldabréfið frá NBI hf. Þar af leiðandi mun góð afkoma og rekstur NBI hf. skipta miklu máli.
Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur bent á þá miklu áhættu sem fólgin er í ágreiningi við kröfuhafa og endurheimtur eigna bankanna. Þótt stjórnvöld hafi náð samkomulagi við slitastjórnina eru engar líkur á að ná samkomulagi við kröfuhafa.
4. Óvissa um greiðslugetu ríkisins. Þann 22. desember 2009 fengu viðskiptanefnd og fjárlaganefnd upplýsingar um heildarendurgreiðslur íslenska ríkisins á árunum 2009 til 2024. Árin 2011 til 2015 eru heildargreiðslur íslenska ríkisins vegna eldri lána og vaxtagreiðslna áætlaðar um 4.063 milljónir evra sem eru 756,2 milljarðar kr. miðað við dagslokagengi 6. nóvember 2009. Þessi upphæð er hærri en allt það fjármagn sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og önnur lönd hafa lofað að lána Íslandi sem hluta af efnahagsáætlun sjóðsins, og ætlað er að styrkja varagjaldeyrisforðann. Ljóst er að nauðsynlegt verður að endurfjármagna og lengja í þeim lánum sem koma til greiðslu á árunum 2011–2015. Ekki verður séð að ríkissjóður verði í aðstöðu til að safna sjóðum til að standa undir greiðslum á Icesave.
Árin 2016–2024 eru heildargreiðslur ríkissjóðs áætlaðar 4.290 milljónir evra og þar af er Icesave skuldbindingin um 2.012 milljónir evra eða um 47% af heildargreiðslum ríkissjóðs á þessu tímabili. Ekki verður heldur séð hvernig ríkissjóður muni geta staðið undir afborgunum og vaxtagreiðslum af öllu þessu og því má telja nokkuð ljóst að áfram verður að endurfjármagna og lengja í lánum.
Ekki liggur fyrir hvert verður hægt að sækja endurfjármögnun þessara lána né á hvaða kjörum þau munu bjóðast. Vegna mikillar skuldsetningar Íslands má þó gera ráð fyrir að þau kjör verði slæm. Til samanburðar má benda á Litháen sem gaf nýlega út skuldabréf á alþjóðlegum mörkuðum og greiðir um 8% í vexti af þeirri lántöku. Það eru um helmingi hærri vextir en bjóðast nú í gegnum samstarfið við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og frá Norðurlöndunum og Póllandi.
Í ljósi alls þessa lýsir minni hlutinn yfir gífurlegum áhyggjum af greiðslugetu ríkissjóðs á næstu árum og áratugum. Ekki hefur verið sýnt fram á hvernig íslenska ríkið ætlar að standa undir þeim skuldbindingum sem það hefur þegar gengist undir, hvað þá er það bætir við þeirri fjárhagslegu skuldbindingu sem felst í Icesave-samingunum.
Alþingi, 28. des. 2009.
Eygló Harðardóttir,
frsm.
Margrét Tryggvadóttir.
Fylgiskjal VI.
Álit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. [eftir 2. umr.].
Frá 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar..
Með bréfi til formanns efnahags- og skattanefndar, dags. 10. desember 2009, eftir að frumvarpi til laga um breytingar á Icesave-lögunum svokölluðu hafði verið vísað til fjárlaganefndar á milli 2. og 3. umræðu, óskaði fjárlaganefnd eftir að efnahags- og skattanefnd kannaði eftirfarandi efnisþætti málsins:
1. Lagt yrði mat á efnahagslega áhættu af því að hafa skilyrðislausa greiðsluskyldu á vöxtum af Icesave-lánunum.
2. Lagt yrði mat á þær breytingar sem gerðar hafa verið á efnahagslegu fyrirvörunum frá því í sumar.
3. Gerður yrði samanburður á föstum vöxtum og breytilegum. Enn fremur að leitað verði eftir samanburði á vöxtum Icesave-samninganna og öðrum sambærilegum lánasamningum eða erlendum lánum.
4. Lagt yrði mat á gengisáhættu samninganna.
5. Lagt yrði mat á þýðingu nýrra upplýsinga um mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) á greiðsluþoli ríkissjóðs.
6. Lagt yrði mat á afleiðingar þess að frumvarpið verði ekki samþykkt eða að það dragist.
Málið var lauslega rætt í efnahags- og skattanefnd og rætt um að fá áhættugreiningu á samninginn. Málið var svo tekið út úr nefndinni án frekari umræðu þrátt fyrir mótmæli stjórnarandstæðinga í nefndinni 22. des. 2009. Seinna kom í ljós að fjárlaganefnd Alþingis óskaði eftir framangreindri áhættugreiningu hjá IFS greiningu. Hér á eftir fer álit 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar um framangreind atriði.
1. Efnahagsleg áhætta af skilyrðislausri greiðsluskyldu á vöxtum af Icesave-lánunum.
Í umsögn Seðlabanka Íslands kemur fram að sé miðað við 50% endurheimtur úr búi Landsbanka Íslands, veldur ákvæðið um að alltaf skuli greiða áfallna vexti því að fyrstu tvö árin verða greiðslur af lánunum hærri en hámarksgreiðslan samkvæmt þeim fyrirvörum sem settir voru með Icesave-lögunum, nr. 96/2009. Seðlabankinn telur þó ákvæðið um skilyrðislausa greiðsluskyldu af vöxtum ekki hafa áhrif verði endurheimtur 75% eða 90%. Í útreikningum Seðlabankans er þó ekki tekið tillit til gengisáhættu.
Í minnisblaði sínu til efnahags- og skattanefndar bendir Friðrik Már Baldursson á að nauðsynlegt er að gera áhættugreiningu á því að vextir skuli greiðast að fullu. Slík greining hafði ekki farið fram sem telja verður gagnrýnivert en þó er komið inn á þetta vandamál í áður nefndri áhættugreiningu IFS greiningar. Þrátt fyrir að setja upp líkan telur Friðrik nauðsynlegt að gera fullkomnari áhættugreiningu af þeirri áhættu sem felst í greiðsluákvæðum frumvarpsins.
Í áliti sínu bendir Daniel Gros á að samkvæmt nýjustu upplýsingum frá AGS um efnahagshorfur í heiminum muni Ísland greiða vexti af Icesave-lánunum í langan tíma eftir 2016 og skiptir miklu máli hvort hagvöxtur á Íslandi verði yfir nafnvöxtum Icesave-lánanna, 5,55%. Gros kemst í áliti sínu að þeirri niðurstöðu að líklegt sé að hagvöxtur hér verði lægra prósentuhlutfall en vextir af lánunum. Hættan á þessu sé mikil og gangi Ísland í Evrópusambandið og myntbandalagið virðist hún aukast enda hafi landið þá ekki lengur stjórn á vexti vergrar landframleiðslu. Hækki gengi punds gagnvart evru telur Gros að ástandið muni verða enn verra.
Í niðurlagi inngangs áhættugreiningar IFS greiningar á bls. 5 segir:
„Varfærið mat á óvissuþáttum gefur mat á líkum á verulegum greiðsluerfiðleikum (greiðslufalli) séu 10%. Niðurstaða okkar er að það mun reyna á fyrirvarana í viðaukum. Við gerðum fjórar sviðsmyndir og í öllum sviðsmyndum eru afborganir af Icesave hærri en sem nemur 6% af aukningu vergrar landsframleiðslu fyrstu ár greiðslutímans.“
Þá er rætt um áhættu vegna gengissveiflna krónunnar þar sem forgangskröfur í Landsbankann eru frystar í krónutölu miðað við 22. apríl 2009 en 90% af eignum Landbankans eru í erlendum myntum. Ef þær myntir hækka í verði vegna gengisfalls krónunnar getur Landsbankinn greitt meira upp í forgangskröfur og hefur það verið að gerast frá 22. apríl. Ef krónan félli um 6% til viðbótar á næstu 2–3 árum færi Landsbankinn að greiða almennar kröfur sem eru fleiri þúsund milljarðar kr. Við þetta sama gengisfall hafa kröfur Breta og Hollendinga á innlánstryggingarsjóð hins vegar vaxið hlutfallslega þannig að staða hans hefur versnað þó að hann fái aukinn hluta af krónufrystri forgangskröfu sinni greiddan. Í áhættugreiningu IFS greiningar, bls. 7, kemur fram að eftirstöðvar skulda vegna Icesave geti sveiflast frá 171 milljarði kr. til 707 milljarða kr. eftir því hvort krónan styrkist um 5% á ári eða fellur um 6% á ári.
Þá hefur komið fram að nærri 200 milljarðar kr. af eignum Landsbankans eru laust fé sem fær því ekki mikla ávöxtun (sennilega undir 1%) í núverandi stöðu skammtímavaxta á erlenda mynt á meðan innlánstryggingarsjóður greiðir ofurvexti, 5,55%. Það ætti að koma til skoðunar að Landsbankinn láni innlánstryggingarsjóði þessa fjármuni með t.d. 1,5% vöxtum sem mundi létta á þeim síðarnefnda þeim ofurvöxtum, 5,55%, sem eru á Icesave-samningunum.
Í áhættugreiningu IFS greiningar eru skoðaðar fjórar sviðsmyndir af mismunandi verðbólgu, raungengi og hagvexti. Niðurstaða er sú að í öllum sviðsmyndum mun reyna á fyrirvara samningsins og lánstíminn lengist í allt að 37 ár. Ekki er gert ráð fyrir verðhjöðnun í Bretlandi eða evrulöndum í þessum sviðsmyndum og reyndar er gert ráð fyrir að verðbólga í Bretlandi verði ekki undir 1,5% á ári.
Þá er í áhættugreiningunni rætt um áhættu af verðsveiflum á fiski og áli. Einnig er rætt um neikvæð áhrif mikillar skuldsetningar á hagvöxt. Þá er rætt um nýjar virkjanir og álver og áhrif þess á útflutningstekjur og komið inn á fólksflótta og neikvæð áhrif hans. Þá eru færð rök fyrir því að skynsamlegra væri að nota breytilega vexti í ljósi þess hve háir föstu vextirnir eru og að jákvæð fylgni er milli breytilegra vaxta og verðs fyrir ferðamennsku, ál og fisk.
2. Breytingar sem gerðar hafa verið á efnahagslegum fyrirvörum Icesave-laganna.
Í 3. gr. laga nr. 96/2009 er kveðið á um að hámarksafborgun af skuldbindingum vegna Icesave-lánanna verði 6% af hagvexti hvers árs að því gefnu að landsframleiðsla ársins 2016 verði hærri en ársins 2009 mælt í pundum eða evrum. Jafnframt er gert ráð fyrir að ríkisábyrgðin falli niður árið 2024. Þessir fyrirvarar hafa nú verið aftengdir og þar með eru efnahagslegir fyrirvarar að engu orðnir.
Veigamestu efnahagslegu breytingarnar eru tvær:
– Ríkisábyrgðin er ekki takmörkuð í tíma.
– Ætíð skal greiða 5,55% vexti af skuldbindingunum árlega frá 2016 án tillits til efnahagslegrar stöðu Íslands á hverjum tíma.
Í nýjum Icesave-samningum er kveðið á um að ávallt skuli greiða vexti af höfuðstóli lánanna en að höfuðstólsgreiðsla sé takmörkuð við 6% af hagvexti. Ef forsendur um hagvöxt bresta verða lánin framlengd allt þar til að þau eru að fullu greidd. Vaxtagreiðslan miðað við 300 milljarða kr. höfuðstól verður því 16,5 milljarðar kr. árlega ef ekkert er greitt af höfuðstólnum. Þetta ber með sér mikla hættu ef illa gengur með hagvöxtinn í framtíðinni. Mikilvægt er að hafa reynslu Japana frá 8.og 9. áratug síðustu aldar í huga. Eftir kreppuna þar tók við langvarandi stöðnunarskeið, m.a. vegna mikillar skuldabyrði. Hagvöxtur var lítill sem enginn og efnahagslífinu hnignaði. Ef svipuð staða kæmi upp hér á landi í framtíðinni, sem er alls ekki óhugsandi ef núverandi atvinnu- og skattastefna er höfð í huga, gæti aftenging efnahagsfyrirvarans leitt miklar efnahagslegar hörmungar yfir landið.
Í efnahagslegu fyrirvörunum er gert ráð fyrir að ef hagvaxtarreglan leiðir af einhverjum orsökum til þess að eitthvað stendur eftir af höfuðstóli árið 2024 verða lánin framlengd allt þar til þau hafa verið greidd upp. Vísbendingin sem er falin í því að lán hafi verið framlengd eftir 2024 er að hagvaxtarforsendur hafi brostið. Ef svo fer verður íslenskt efnahagslíf fast í vítahring stöðnunar og versnandi lífskjara og ekki er tekið mið af Brussel-viðmiðunum. Óásættanlegt er að setja enn auknar byrðar á Íslendinga við slíkar aðstæður. Á þessu atriði tók efnahagslegi fyrirvarinn sem aftengdur var.
3. Vextir.
Samband nafnvaxta, verðbólgu og raunvaxta.
Fjármagn, t.d. 100 pund, sem ber t.d. 5,55% nafnvexti í 1,5% verðbólgu vex um nafnvextina á einu ári í 105,55 pund. Verðbólgan, 1,5%, gerir það að verkum að allar vörur hafa hækkað að jafnaði úr 1 pundi í 1,015 pund. Til þess að finna hversu mikið má kaupa fyrir 105,55 pund miðað við árið áður þarf að deila með 1,015, þ.e. 105,55/1,015 = 103,9901. Þess vegna er hægt að kaupa 3,9901% meiri vörur en árið áður fyrir 100 pund auk 5,55% vaxta. 3,9901% er raunvextir sem 5,55% nafnvextir gefa í 1,5% verðbólgu. Stærðfræðilega er þetta samband sett upp sem 1+r = (1+v)/(1+i) og því fást raunvextirnir:
r = (1+v) / (1+i) - 1.
Hér eru r raunvextir, v eru vextir og i er verðbólga.
Dæmi: Sparifjáreigandi (á Íslandi!) fékk 10% nafnvexti í 18% verðbólgu á síðasta ári. Raunvextirnir voru því:
r = 1,10 / 1,18 - 1 = -6,78%.
Hann tapaði 6,78% af upphæðinni (og greiddi auk þess 10% fjármagnstekjuskatt sem jók tapið í r = 1,09 / 1,18 - 1 = -7,63%).
Tvöföldunartími og helmingunartími raunverðs.
Mikilvægasti þátturinn við langtímaávöxtun fjár eru raunvextirnir því þeir segja til um hvað raunverðmæti fjárins vex á hverjum tíma. Ef raunvextir eru jákvæðir yfir langan tíma vex raunverðmæti eignarinnar en minnkar ef raunvextir eru neikvæðir, þ.e. ef verðbólga er meiri en nafnvextir. Þegar fastir árlegir vextir (nafnvextir eða raunvextir) bætast við höfuðstól má margfalda upphaflega upphæð með (1 + v) og svo aftur og aftur. Eftir t.d. sjö og hálft ár (en það er tíminn frá því að vextir byrjuðu að reiknast, 1. janúar 2009 til 1. greiðsludags, 5. júní 2016) er 1 pund með 5,55% vöxtum orðið að 1 x (1+5,55%) 7,5 = 1,0555 7,5 = 1,5. Icesave-lánið hefur því vaxið um 50% í evrum og pundum á þessum tíma. Til frádráttar koma innborganir frá gamla Landsbankanum. sem skuldar þessar fjármuni.
Að því gefnu að verðbólga verði 1,5% allan tímann í bæði pundi og evru verða raunvextir 3,99% eins og að framan greinir. Þá verður raunskuldin (1+r) 7,5 = 1,0399 7,5 = 1,341. Skuldin hefur vaxið um rúman þriðjung að raungildi og það þýðir að flytja þarf út þriðjungi fleiri tonn af fiski eða áli eða þjónusta þriðjungi fleiri ferðamenn til þess að greiða skuldina eftir 7,5 ár, að því gefnu að verðbólga verði 1,5% í þessum myntum og verð á áli og fiski og gistingu fylgi verðlagi almennt í þessum löndum.
Þetta er alveg sérstaklega mikilvægt núna þegar búið er að kippa burt þeim fyrirvörum, sem áttu að tryggja þjóðina fyrir óvæntum áföllum og eru í gildandi lögum frá 2. september sl. Núna geta skuldbindingarnar orðið ævarandi og því hafa raunvextir æ sterkara vægi. Í töflu 1 og mynd 1 er að finna áhrif mismundi raunvaxta á raunvirði eigna/skulda.
Tafla 1. Raunverð háð raunvöxtum.
| Raunvextir | ||||||
| Ár | -6% | -3% | 0% | 3% | 6% | 9% |
| 0 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| 5 | 73 | 86 | 100 | 116 | 134 | 154 |
| 10 | 54 | 74 | 100 | 134 | 179 | 237 |
| 15 | 40 | 63 | 100 | 156 | 240 | 364 |
| 20 | 29 | 54 | 100 | 181 | 321 | 560 |
| 25 | 21 | 47 | 100 | 209 | 429 | 862 |
| 30 | 16 | 40 | 100 | 243 | 574 | 1.327 |
| 35 | 11 | 34 | 100 | 281 | 769 | 2.041 |
| 40 | 8 | 30 | 100 | 326 | 1.029 | 3.141 |
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Talað er um tvöföldunartíma raunávöxtunar sem þann tíma sem það tekur fjármagn sem nýtur þeirrar ávöxtunar að tvöfaldast að raunvirði. Það er (1 + r) t = 2. Auðvelt er að finna þann tíma með því að taka lógaritma báðum megin: t log(1+r) = log(2) . t = log(2)/log(1+r). Helmingunartími er á sambærilegan hátt skilgreindur sem sá tími sem neikvæð raunávöxtun þarf til að helminga eign að raunvirði. (1 + r) t = ½. Eins og áður fylgir að t log (1 + r) = log( 1/ 2) = - log(2) . t = -log(2)/log(1+r) (ath. log(1+r) er neikvæð tala ef r er neikvæð tala). Þessi tvö hugtök skipta meginmáli þegar meta skal fjárfestingar eða lántökur. Í töflu 2 er að finna samband raunvaxta og tvöföldunartíma og helmingunartíma.
Tafla 2. Samband raunvaxta og tvöföldunartíma og helmingunartíma.
| „Helmingunartími“ | „Tvöföldunartími“ | |
| ár | ár | |
| -6,0% | 11,2 | |
| -4,5% | 15,1 | |
| -3,0% | 22,8 | |
| -1,5% | 45,9 | |
| 0,0% | ||
| 1,5% | 46,6 | |
| 3,0% | 23,4 | |
| 4,5% | 15,7 | |
| 6,0% | 11,9 | |
| 7,5% | 9,6 | |
| 9,0% | 8,0 |
Samanburður á vöxtum Icesave-lánanna og vöxtum á sambærilegum lánasamningum eða erlendum lánum.
Í áliti sínu bendir Daniel Gros á að 5,55% vextir Icesave-lánanna gætu vel reynst hærri en langtímahagvöxtur en slíkt getur haft alvarlegar afleiðingar til langs tíma. Að hans mati er líklegt að hagvöxtur verði hér minni en vextir af lánunum. Gros bendir einnig á að innstæðutryggingakerfi Breta og Hollendinga séu að miklu leyti fjármögnuð af lánum úr ríkissjóði landanna. Þeir útlánsvextir sem yfirvöld í Bretlandi bjóði innstæðutryggingasjóði sínum séu 1,5% eða 4% lægri en vextirnir sem krafist er af íslenska innstæðutryggingarsjóðnum. Sjóðurinn í Hollandi krefst engra vaxta.
Gros bendir á að íslensk yfirvöld séu beðin um að koma eins fram við íslenska og erlenda innstæðueigendur og telur því að á móti sé hægt að fara fram á það við bresk yfirvöld að þeir mismuni ekki og komi eins fram við þarlenda og erlenda innstæðutryggingasjóði. Eðlileg er því að sambærileg vaxtakjör bjóðist íslenska sjóðnum og vextir af Icesave-lánunum lækki í 1,5%, a.m.k. tímabundið.
Gros bendir á að breski ríkissjóðurinn hefur samþykkt að á næstu þremum árum muni þarlenda bankakerfið ekki undir nokkrum kringumstæðum þurfa að greiða meira en 1 milljarð punda í vexti af öllum fjármunum sem fara til breska innstæðutryggingasjóðsins frá ríkissjóði. Ef sambærilegt þak ætti við um Ísland væru efri mörk á vaxtagreiðslur um 5 milljón evrur á ári þar sem hagkerfi Bretlands er um 200 sinnum stærra en það íslenska.
4. Gengisáhætta Icesave-samninganna.
Kröfur í þrotabú Landsbanka Íslands hf. miðast við gengi íslensku krónunnar 22. apríl 2009. Krafa Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta í búið er því fryst við gengi þess dags og nemur 670 milljörðum kr. sem var jafnvirði lána Breta og Hollendinga miðað við gengi krónunnar þennan dag. Veikist gengi krónunnar frá því sem var í apríl eins og nú hefur gerst mun virði eigna þrotabúsins hækka í krónum talið og þá getur komið upp sú staða að þrotabú Landsbankans geti ekki greitt allar forgangskröfur, sem þýðir að þak er á þeirri úthlutun sem tryggingarsjóðurinn getur fengið. Skuldbindingar sjóðsins gagnvart Bretum og Hollendinum breytast aftur á móti ekki. Af þessu leiðir að almennir kröfuhafar í þrotabúið hafa af því hag að krónan verði sem veikust því þá aukast möguleikar þeirra til að fá greiðslur úr búinu.
Verðbólga eða verðhjöðnun í pundum eða evru.
Þegar horft er til Icesave-skuldbindinganna er sennilega einn stærsti áhættuþátturinn hvernig verðlag þróast í Bretlandi og evrulöndum. Lítil reynsla er enn komin af evrunni þar sem hún var tekin upp fyrir tíu árum en þann tíma hefur verðbólga í evru verið um 2% en hefur lækkað mikið undanfarið (verðhjöðnun júní til okt.). Mörghundruð ára reynsla er hins vegar af verðbólgu í pundum. Tvö tímabil skera sig þat úr. Árin 1921 til og með 1934, í 14 ár, var verðhjöðnun í Bretlandi. Hún var mest 14% 1922 og var um 3,31% að meðaltali (geometrískt) allt tímabilið. Slík verðhjöðnun yfir allan tíma Icesave-skuldbindinganna gæfi r = (1+5,55%)/(1-3,31%) - 1 = 9,16% raunvexti. Þeir tvöfalda raunvirði hins vegar skuldarinnar á 7,9 árum. Það þýðir að í upphafi greiðslutímans, 2016, þyrfti nánast tvöfalt fleiri tonn af áli og fiski til að greiða af skuldinni en verðlag í pundum í upphafi samnings gerði ráð fyrir að því gefnu að verð á áli, fiski og ferðaþjónustu í pundum þróist í takt við verðlag almennt í Bretlandi, þ.e. lækki í verði um 3,31% á ári. Ljóst er að slík staða yrði mjög þungbær, sérstaklega ef slík verðhjöðnun héldi áfram.
Annað tímabil eru árin frá 1969 til og með 1982, 14 ár sem einkenndust af verðbólgu í Bretlandi, sem varð mest 24,2% árið 1975. Að meðaltali (geometrískt) varð verðbólgan 11,93% yfir allt tímabilið. Ef slík staða kæmi upp allan tíma Icesave-skuldbindinganna yrðu raunvextir neikvæðir, -5,70%, sem gæfi að helmingunartíminn yrði 11,8 ár. Þá þyrfti, að gefnum áðurnefndum forsendum, einungis um helming af þeim fiski og áli til að greiða skuldbindingarnar.
Mjög mismunandi álit og spár eru um þróun verðlags á Bretlandi og evrulöndum á næsta áratug og lengur. Margir telja að gífurleg prentun peninga á þessum svæðum til bjargar fjármálakerfinu geti ekki annað en komið fram sem verðbólga. Aðrir telja að mjög mikil áhættufælni og það að opinberir aðilar stjórni bönkunum í auknum mæli kunni að leiða til stöðnunar og verðhjöðnunar. Bent er á reynslu Japana í því sambandi. Þó ætti að vera ljóst að verðbólguþróun í evru og pundum getur haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir greiðslubyrði af Icesave-samningunum og jafnljóst ætti að vera að íslensk stjórnvöld hafa engin áhrif á þá þróun.
5. Afleiðingar þess að frumvarpið verði ekki samþykkt eða að það dragist.
Margir virðast þeirrar skoðunar að samþykkt ríkisábyrgðarinnar flýti endurreisninni og því sé rétt að afgreiða málið hið snarasta. Í þessari skoðun felst grundvallarmisskilningur. Vissulega væri einu vandamálinu færra til skamms tíma ef Icesave væri frá og aðilar á fjármálamarkaði gætu með meiri vissu metið hvort lána bæri Íslandi til endurreisnarinnar eður ei. En þar með er ekki öll sagan sögð. Nægilega margar vísbendingar hafa komið fram sem benda í þá átt að lífskjörum muni hraka mjög á næstu árum ef landið þarf að standa undir skuldabyrðinni sem Icesave fylgir. Fáir efast um að Ísland geti staðið við skuldbindingarnar en það verður þá á kostnað einhvers annars, hér gilda hin augljósu sannindi að sömu krónunni verður ekki eytt oftar en einu sinni. Hrakandi lífskjörum fylgir fólksflótti og landið getur þannig hæglega fest sig í vítahring versnandi lífskjara og landflótta. Um þetta orsakasamband eru nægjanlega mörg dæmi úr efnahagssögu heimsins til hægt sé að líta fram hjá því.
En hvað með að hafna samningnum? Nokkuð augljóst er að það mun gera endurreisnina erfiðari í bráð. Óvissan sem fylgir höfnun fælir frá erlenda fjárfestingu og viðheldur vantrú á Íslandi á fjármálamörkuðum erlendis. Ísland yrði þá að byggjast upp á því sem aflað er í landinu. Til lengri tíma litið munu lífskjör þó verða betri vegna þess að ekki þyrfti að standa undir skuldabyrðinni vegna Icesave. Krónunni sem eytt hefði verið í Icesave yrði veitt til fjárfestingar innan lands og þar með hagvaxtar og bættra lífskjara. Af framangreindu má sjá að samþykkt felur í sér skammtímaábata en verri lífskjör til lengri tíma litið. Höfnun felur í sér að kreppan lengist eitthvað en framtíðarhorfurnar batna. Valið snýst því milli skammtíma- og langtímasjónarmiða. Í því felst sennilega ástæðan fyrir því að stjórnarflokkarnir vilja samþykkja ríkisábyrgðina. Meginhugsun þeirra er byggð á skammtímasjónarmiðum – að halda völdum.
Daniel Gros bendir á í áliti sínu að verði frumvarpið ekki samþykkt geti það þýtt að framboð utanaðkomandi fjármögnunar minnki til skamms tíma. Hann bætir því þó við að óvíst sé að svo verði og erfitt sé að meta hvað verði um framboð erlends fjármagns. Gros telur slíkt heldur ekki vera aðalmálið þar sem þörf Íslands fyrir aðgang að erlendu fjármagni verði lítið á næstunni.
Gros bendir á að það að hafna frumvarpinu geti haft neikvæð áhrif til skamms tíma en telur efnahag Íslands þó betur borgið með því að hafna því.
Í ljósi framangreinds leggur 1. minni hluti til að málinu verði hafnað.
Alþingi, 28. desember 2009.
Tryggvi Þór Herbertsson.
Pétur H. Blöndal.
