Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 638. máls.
Þingskjal 1121 — 638. mál.
1. Bein mismunun: Þegar einstaklingur fær óhagstæðari meðferð en annar einstaklingur af gagnstæðu kyni fær, hefur fengið eða mundi fá við sambærilegar aðstæður.
2. Óbein mismunun: Þegar að því er virðist hlutlaust skilyrði, viðmið eða ráðstöfun kemur verr við einstakling af öðru kyninu borið saman við einstakling af hinu kyninu nema slíkt sé unnt að réttlæta á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði eru viðeigandi og nauðsynlegar.
3. Kynbundin áreitni: Hegðun sem tengist kyni þess sem fyrir henni verður og er í óþökk hans auk þess sem hún hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi og skapa aðstæður sem eru ógnandi, fjandsamlegar, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi fyrir viðkomandi.
4. Kynferðisleg áreitni: Hvers kyns kynferðisleg hegðun sem er í óþökk þess sem fyrir henni verður auk þess sem hún hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi, einkum þegar hegðunin leiðir til ógnandi, fjandsamlegra, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi aðstæðna. Hegðunin getur verið orðbundin, táknræn og/eða líkamleg.
Hvers konar mismunun á grundvelli kyns við ákvörðun iðgjalds eða við ákvörðun bótafjárhæðar vegna vátryggingarsamnings eða samkvæmt annarri skyldri fjármálaþjónustu er óheimil.
Ef leiddar eru líkur að því að mismunun samkvæmt ákvæði þessu hafi átt sér stað, hvort sem hún er bein eða óbein, skal sá sem talinn er hafa mismunað sýna fram á að ástæður þær sem legið hafi til grundvallar meðferðinni tengist ekki kyni nema unnt sé að réttlæta meðferðina á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði séu viðeigandi og nauðsynlegar.
Frumvarp þetta er lagt fram til breytinga á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, með síðari breytingum. Er í frumvarpinu m.a. komið til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA þess efnis að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/54/ EB frá 5. júlí 2006, um framkvæmd meginreglunnar um jöfn tækifæri og jafna meðferð karla og kvenna að því er varðar atvinnu og störf, sé að mati stofnunarinnar ekki að fullu innleidd með lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Í athugasemdum Eftirlitsstofnunarinnar kemur meðal annars fram að stofnunin telji að ákvæði fyrrnefndra laga endurspegli ekki nægilega vel orðalag tilskipunarinnar varðandi hugtökin bein og óbein mismunun, kynbundin áreitni og kynferðisleg áreitni. Jafnframt gerir Eftirlitsstofnunin athugasemdir við að í lögunum sé ekki kveðið á um að kynbundin áreitni, kynferðisleg áreitni eða hvers konar óhagstæð meðferð á grundvelli þess að einstaklingur vísar á bug eða sættir sig við slíka hegðun sem og fyrirmæli um mismunun á grundvelli kyns teljist mismunun og að þar með sé slík hegðun óheimil. Telur Eftirlitsstofnunin að framangreint misræmi á milli laga um jafna stöðu og jafnan rétti kvenna og karla og fyrrnefndrar tilskipunar geti leitt til þess að einstaklingar geti í vissum kringumstæðum farið á mis við þá réttarvernd sem tilskipunin leggur grunn að. Megintilgangur frumvarps þessa er því að gera nauðsynlegar breytingar á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla í því skyni að innleiða með fullnægjandi hætti framangreinda tilskipun í ljósi athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA og tryggja þar með réttarvernd beggja kynja hvað þetta varðar.
Einnig er í frumvarpinu lagt til að innleidd verði hér á landi tilskipun ráðsins 2004/113/EB frá 13. desember 2004, um beitingu meginreglunnar um jafna meðferð karla og kvenna að því er varðar aðgang að og afhendingu á vörum og þjónustu. Með þingsályktunartillögu, sem lögð var fram á Alþingi 27. febrúar 2012, var leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 147/2009, frá 4. desember 2009, um breytingu á XVIII. viðauka (Öryggi og hollustuhættir á vinnustöðum, vinnuréttur og jafnrétti kynjanna) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn tilskipun ráðsins 2004/113/ EB. Þann 16. maí 2012 samþykkti Alþingi tillöguna.
Í tilskipun 2004/113/EB er að finna reglur til að koma í veg fyrir mismunun á grundvelli kyns að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vörum sem og aðgang að eða veitingu þjónustu með það að markmiði að koma meginreglunni um jafna meðferð kvenna og karla í framkvæmd. Reglur tilskipunarinnar hafa þegar að miklu leyti verið innleiddar í íslenska löggjöf en þær eiga við um alla sem veita þjónustu eða bjóða fram vörur sem eru aðgengilegar almenningi. Í því skyni að innleiða að fullu fyrrnefnda tilskipun hér á landi er í frumvarpi þessu lagt til bann við því að nota kyn viðskiptavinar sem stuðul við útreikninga í tengslum við ákvörðun um iðgjald eða við ákvörðun um bótafjárhæðir vegna vátryggingarsamnings eða samkvæmt annarri skyldri fjármálaþjónustu sem leiði til mismunandi iðgjalda eða bótafjárhæðar fyrir einstaklinga er byggist eingöngu á kyni hlutaðeigandi.
Frumvarp þetta var unnið í samráði við Jafnréttisstofu en jafnframt var frumvarpið sent eftirtöldum aðilum til kynningar: Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Kennarasambandi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og fjármála- og efnahagsráðuneyti.
Hvað varðar ákvæði frumvarpsins er lúta að innleiðingu tilskipunar 2004/113/EB var unnið í nánu samstarfi við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti (áður efnahags- og viðskiptaráðuneyti) þar sem m.a. var kannað hvort ákvæði 5. gr. tilskipunarinnar ætti frekar að vera í lögum um vátryggingar eða í lögum um vátryggingastarfsemi. Niðurstaða þess samráðs var að svo væri ekki og að heppilegast væri að innleiða tilskipunina með breytingu á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Jafnframt var haft samráð við Fjármálaeftirlitið og Samtök fjármálafyrirtækja hvað varðar ákvæði frumvarpsins er lúta að innleiðingu framangreindrar tilskipunar.
Ætla má að verði frumvarpið að lögum muni það leiða til jafnari stöðu kynjanna á tilteknum sviðum ásamt því að auka réttarvernd beggja kynja á grundvelli laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
Athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA lúta meðal annars að því að í gildandi skýringu á hugtakinu bein mismunun í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla komi ekki fram að einstaklingur geti borið tiltekna meðferð sem hann verður fyrir annars vegar saman við meðferð á einstaklingi af gagnstæðu kyni sem hefur verið í sambærilegum aðstæðum, svo sem fyrirrennara í starfi, eða hins vegar við meðferð á ímynduðum einstaklingi af gagnstæðu kyni en að öðrum kosti má ætla að honum væri ekki gert kleift að sýna fram á að sér hafi verið mismunað á grundvelli kyns. Með samanburði við meðferð á ímynduðum einstaklingi er átt við að einstaklingur sem telur sig hafa orðið fyrir mismunun á grundvelli kyns geti borið meðferðina sem hann fær saman við meðferð á ímynduðum einstaklingi af gagnstæðu kyni í sambærilegum aðstæðum ef samanburðaraðili af gagnstæðu kyni er ekki til staðar.
Hvað varðar gildandi orðskýringu á óbeinni mismunun í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla gerir Eftirlitsstofnun EFTA athugasemdir við að orðalag hennar sé ekki í samræmi við tilskipunina. Eftirlitsstofnun EFTA bendir jafnframt á að þegar því sé haldið fram að skilyrði, viðmið eða ráðstöfun feli í sér óbeina mismunun verði umrætt skilyrði, viðmið eða ráðstöfun að standast ákveðið próf til að ekki sé um óbeina mismunun að ræða. Í fyrsta lagi þurfi að sýna fram á að skilyrðið, viðmiðið eða ráðstöfunin sé réttlætanleg á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði. Sé það raunin verði í öðru lagi að sýna fram á að aðgerðir, sem nýttar eru til að ná því markmiði sem stefnt er að, séu viðeigandi og nauðsynlegar.
Varðandi athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA er lúta að gildandi skýringum á hugtökunum kynbundin áreitni annars vegar og kynferðisleg áreitni hins vegar í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla má meðal annars nefna að stofnunin gerir athugasemdir við að til þess að hegðun geti talist kynbundin áreitni eða kynferðisleg áreitni í skilningi laganna sé það gert að skilyrði að hegðuninni sé haldið áfram þrátt fyrir að skýrt sé gefið í skyn að hún sé óvelkomin. Telur Eftirlitsstofnunin að framangreint skilyrði setji of mikla sönnunarbyrði á herðar ætlaðra þolenda og því sé hætta á að markmið tilskipunarinnar nái ekki fram að ganga. Enn fremur hefur Eftirlitsstofnunin gert athugasemdir við að í gildandi skýringum á hugtökunum kynbundin áreitni annars vegar og kynferðisleg áreitni hins vegar sé tekið fram að eitt tilvik geti talist framangreind hegðun ef tilvikið er alvarlegt. Telur Eftirlitsstofnunin að í ljósi þess sé unnt að álykta að í einhverjum tilvikum þurfi hegðunin að vera ítrekuð til að geta talist til kynbundinnar áreitni eða kynferðislegrar áreitni í skilningi laganna en slíkt sé ekki í samræmi við orðalag tilskipunarinnar. Í frumvarpi þessu eru því lagðar til breytingar á umræddum orðskýringum í því skyni að koma til móts við framangreindar athugasemdir Eftirlitsstofnunarinnar. Í samræmi við umrædda tilskipun Evrópusambandsins er jafnframt gert að skilyrði fyrir því að hegðun geti talist kynbundin áreitni að hegðunin skapi aðstæður sem eru ógnandi, fjandsamlegar, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi fyrir þann sem fyrir henni verður. Í skýringu á hugtakinu kynferðisleg áreitni er lagt til að sambærilegt skilyrði fyrir því að hegðun geti talist kynferðisleg áreitni í skilningi laganna sé ekki ófrávíkjanlegt heldur styðji það við önnur skilyrði sem þurfi að vera til staðar til þess að tiltekin hegðun geti talist kynferðisleg áreitni í skilningi frumvarps þessa.
Markmið ákvæðisins er að koma í veg fyrir mismunun á grundvelli kyns að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vöru annars vegar sem og aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar með það fyrir augum að framfylgja meginreglunni um jafna meðferð kvenna og karla en samkvæmt þeirri reglu er gert ráð fyrir að aðgangur að eða afhending vöru annars vegar og aðgangur að eða veiting þjónustu hins vegar sé ekki hagstæðari fyrir annað kynið. Þó er ekki gert ráð fyrir að ákvæði þetta útiloki mismunandi meðferð kynjanna ef lögmæt markmið réttlæta að aðgangur að eða afhending á vöru annars vegar og aðgangur að eða veiting þjónustu hins vegar bjóðist eingöngu einstaklingum af öðru kyninu ef aðferðirnar til að ná fyrrnefndu markmiði eru viðeigandi og nauðsynlegar.
Gert er ráð fyrir að bann við mismunun samkvæmt ákvæði þessu skuli gilda um alla aðila sem útvega vörur og veita þjónustu sem býðst almenningi á almennum markaði sem og á opinberum markaði, þ.m.t. opinbera aðila. Í samræmi við fyrrnefnda tilskipun er þó ekki gert ráð fyrir að ákvæðið eigi við um viðskipti á öðrum sviðum, svo sem á sviði fjölskyldu- og/eða einkalífs.
Með hugtakinu vörur í ákvæðinu er átt við framleiðsluvörur í skilningi ákvæða stofnsáttmála Evrópusambandsins að því er varðar frjálsa vöruflutninga, sbr. einnig 8. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Með hugtakinu þjónusta í ákvæðinu er átt við þjónustu sem að jafnaði er veitt gegn þóknun að því leyti sem hún lýtur ekki ákvæðum um frjálsa vöruflutninga, frjálsa fjármagnsflutninga og frjálsa fólksflutninga, sbr. 50. gr. stofnsáttmála Evrópusambandsins sem er efnislega samhljóða 37. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Af dómafordæmum Evrópudómstólsins má ráða að undir þjónustu geti fallið hvers konar atvinnustarfsemi sem felur í sér veitingu þjónustu gegn endurgjaldi. Ekki virðist skipta máli hvaða fyrirkomulag er á slíku endurgjaldi eða hver það er sem reiðir endurgjaldið af hendi. Þannig er ekki gert að skilyrði að sá sem njóti þjónustunnar greiði fyrir hana.
Almennt má gera ráð fyrir að allir aðilar njóti þess frelsis að gera samninga, þ.m.t. frelsis til að velja sér samningsaðila í viðskiptum. Aðili sem býður vörur eða veitir þjónustu kann að hafa margar huglægar ástæður fyrir vali sínu á samningsaðila. Að því tilskildu að val á samningsaðila byggist ekki á kyni einstaklings er ekki gert ráð fyrir að ákvæði þetta brjóti í bága við frelsi aðila til að velja sér samningsaðila.
Í ákvæðinu er hins vegar lagt til að óheimilt verði að nota kyn viðskiptavinar sem stuðul við útreikninga í tengslum við ákvörðun um iðgjald og við ákvörðun um bótafjárhæðir vegna vátryggingarsamnings eða samkvæmt annarri skyldri fjármálaþjónustu sem leiði til mismunandi iðgjalda eða bótafjárhæðar fyrir einstaklinga á grundvelli kyns. Algengt hefur verið í Evrópu að nota tryggingafræðilega kynjabreytur við ýmiss konar útreikninga sem tengjast tryggingastarfsemi eða annarri skyldri fjármálaþjónustu. Þannig hefur lengi tíðkast á Íslandi að setja inn kynjabreytu þegar reiknuð eru út iðgjöld í tengslum við líftryggingar sem í einhverjum tilvikum hefur leitt til mishárra iðgjalda eftir kyni viðskiptavinar. Óheimilt verður því að beita slíkum reikningsaðferðum samkvæmt ákvæðinu. Er það í samræmi við dóm Evrópudómstólsins í máli C-236/09 Test-Achats um túlkun 5. gr. framangreindrar tilskipunar 2004/113/EB. Ekki er þó gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins komi alfarið í veg fyrir að notaðar séu kynjabreytur í tryggingastærðfræðilegum útreikningi en gert er ráð fyrir að slíkt verði áfram heimilt við útreikning á iðgjöldum eða á bótafjárhæðum svo framarlega sem það komi ekki fram í mismunandi iðgjöldum eða bótafjárhæðum fyrir einstaklinga á grundvelli kyns. Þannig verður áfram heimilt að safna, geyma og styðjast við kyn eða kyntengdar upplýsingar sem leiða ekki til mismununar á grundvelli kyns. Verður vátryggingafélögum þannig áfram heimilt að nota kynjabreytur við útreikning á innra áhættumati, einkum útreikning vátryggingaskuldar í samræmi við gjaldþolsreglur á sviði vátrygginga sem og að fylgjast með kynjasamsetningu viðskiptavina sinna í tryggingastærðfræðilegum útreikningum til grundvallar verðlagningu svo framarlega sem ekki er gerð mismunun á verði til einstaklinga á grundvelli kyns. Einnig er gert ráð fyrir að áfram verði heimilt að nota kynjabreytur við útreikning á iðgjöldum endurtrygginga svo framarlega sem slíkt feli ekki í sér mishá iðgjöld viðskiptavina á grundvelli kyns. Þessu til viðbótar er áfram gert ráð fyrir að heimilt verði fyrir vátryggingafélög að beita mismunandi markaðssetningu gagnvart konum og körlum. Þannig verði vátryggingafélögum heimilt að beina markaðssetningu sinni meira að öðru kyninu og þannig reyna að stjórna kynjablöndun viðskiptavina sinna. Vátryggingafélögum verður þó ekki heimilt að neita að veita þjónustu á grundvelli kyns.
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að séu leiddar líkur að því að mismunun á grundvelli kyns, hvort sem hún er bein eða óbein, hafi átt sér stað að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vörum annars vegar sem og aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar skal sá sem talin er hafa mismunað sýna fram á að ástæður þær sem legið hafi til grundvallar meðferðinni tengist ekki kyni nema unnt sé að réttlæta meðferðina á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði séu viðeigandi og nauðsynlegar. Þannig er í ákvæðinu ekki gert ráð fyrir afdráttarlausu banni við mismunandi meðferð á grundvelli kyns að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vöru annars vegar eða aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar en slík meðferð verður þá að vera réttlætanleg með framangreindum hætti til þess að teljast ekki mismunun á grundvelli kyns og því ekki brot gegn ákvæðum laganna.
Til að komast hjá skyndilegum breytingum á markaðnum er jafnframt lagt til að ákvæðið gildi einungis um nýja samninga í tengslum við aðgang að eða afhendingu á vöru annars vegar eða aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar sem gerðir verða 1. júlí 2013 eða síðar. Ekki er því gert ráð fyrir að ákvæðið hafi afturvirk áhrif og því munu eldri samningar halda gildi sínu þrátt fyrir gildistöku ákvæðisins. Við túlkun á því hvað teljast nýir samningar verður að horfa til leiðbeinandi tilmæla framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun á ákvæðinu í ljósi dóms Evrópudómstólsins (Brussels, 22.12.2011 C(2011) 9497 final). Má í því sambandi nefna að samkvæmt tilmælum framkvæmdastjórnarinnar tæki ákvæðið til þeirra samninga sem samþykktir yrðu eftir gildistöku frumvarpsins, þó svo að tilboð hafi verið gert fyrir þann tíma. Einnig er gert ráð fyrir að frumvarp þetta gildi um samninga sem gerðir eru eftir umrætt tímamark enda þótt þeir geti talist framhald eldri samninga sem hefðu að öðrum kosti runnið út ef ekkert hefði verið aðhafst varðandi endurnýjun þeirra. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir að frumvarpið taki til þeirra samninga sem endurnýjast án þess að nokkuð sé aðhafst. Ekki er heldur gert ráð fyrir að frumvarp þetta taki til breytinga sem gerðar eru á einstökum þáttum gildandi samnings sem gerður var fyrir 1. júlí 2013, til dæmis varðandi iðgjöld, á grundvelli fyrir fram skilgreindra skilmála þegar samþykki viðskiptavinar er ekki áskilið fyrir slíkum breytingum. Þá tekur frumvarpið ekki til þess þegar viðskiptavinur tekur viðbótartryggingar með skilmálum sem samþykktir hafa verið í samningum sem gerðir hafa verið fyrir gildistöku frumvarpsins, þegar slíkar vátryggingar verða virkar við einhliða ákvörðun viðskiptavinar.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Verði frumvarpið lögfest í núverandi mynd verður ekki séð að það hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
Þingskjal 1121 — 638. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, með síðari breytingum (vörukaup, þjónusta o.fl.).
(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)
1. gr.
1. Bein mismunun: Þegar einstaklingur fær óhagstæðari meðferð en annar einstaklingur af gagnstæðu kyni fær, hefur fengið eða mundi fá við sambærilegar aðstæður.
2. Óbein mismunun: Þegar að því er virðist hlutlaust skilyrði, viðmið eða ráðstöfun kemur verr við einstakling af öðru kyninu borið saman við einstakling af hinu kyninu nema slíkt sé unnt að réttlæta á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði eru viðeigandi og nauðsynlegar.
3. Kynbundin áreitni: Hegðun sem tengist kyni þess sem fyrir henni verður og er í óþökk hans auk þess sem hún hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi og skapa aðstæður sem eru ógnandi, fjandsamlegar, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi fyrir viðkomandi.
4. Kynferðisleg áreitni: Hvers kyns kynferðisleg hegðun sem er í óþökk þess sem fyrir henni verður auk þess sem hún hefur þann tilgang eða þau áhrif að misbjóða virðingu viðkomandi, einkum þegar hegðunin leiðir til ógnandi, fjandsamlegra, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi aðstæðna. Hegðunin getur verið orðbundin, táknræn og/eða líkamleg.
2. gr.
3. gr.
Bann við mismunun í tengslum við vörukaup og þjónustu.
Hvers konar mismunun á grundvelli kyns við ákvörðun iðgjalds eða við ákvörðun bótafjárhæðar vegna vátryggingarsamnings eða samkvæmt annarri skyldri fjármálaþjónustu er óheimil.
Ef leiddar eru líkur að því að mismunun samkvæmt ákvæði þessu hafi átt sér stað, hvort sem hún er bein eða óbein, skal sá sem talinn er hafa mismunað sýna fram á að ástæður þær sem legið hafi til grundvallar meðferðinni tengist ekki kyni nema unnt sé að réttlæta meðferðina á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði séu viðeigandi og nauðsynlegar.
4. gr.
5. gr.
Innleiðing tilskipana.
6. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er lagt fram til breytinga á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, með síðari breytingum. Er í frumvarpinu m.a. komið til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA þess efnis að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/54/ EB frá 5. júlí 2006, um framkvæmd meginreglunnar um jöfn tækifæri og jafna meðferð karla og kvenna að því er varðar atvinnu og störf, sé að mati stofnunarinnar ekki að fullu innleidd með lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Í athugasemdum Eftirlitsstofnunarinnar kemur meðal annars fram að stofnunin telji að ákvæði fyrrnefndra laga endurspegli ekki nægilega vel orðalag tilskipunarinnar varðandi hugtökin bein og óbein mismunun, kynbundin áreitni og kynferðisleg áreitni. Jafnframt gerir Eftirlitsstofnunin athugasemdir við að í lögunum sé ekki kveðið á um að kynbundin áreitni, kynferðisleg áreitni eða hvers konar óhagstæð meðferð á grundvelli þess að einstaklingur vísar á bug eða sættir sig við slíka hegðun sem og fyrirmæli um mismunun á grundvelli kyns teljist mismunun og að þar með sé slík hegðun óheimil. Telur Eftirlitsstofnunin að framangreint misræmi á milli laga um jafna stöðu og jafnan rétti kvenna og karla og fyrrnefndrar tilskipunar geti leitt til þess að einstaklingar geti í vissum kringumstæðum farið á mis við þá réttarvernd sem tilskipunin leggur grunn að. Megintilgangur frumvarps þessa er því að gera nauðsynlegar breytingar á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla í því skyni að innleiða með fullnægjandi hætti framangreinda tilskipun í ljósi athugasemda Eftirlitsstofnunar EFTA og tryggja þar með réttarvernd beggja kynja hvað þetta varðar.
Einnig er í frumvarpinu lagt til að innleidd verði hér á landi tilskipun ráðsins 2004/113/EB frá 13. desember 2004, um beitingu meginreglunnar um jafna meðferð karla og kvenna að því er varðar aðgang að og afhendingu á vörum og þjónustu. Með þingsályktunartillögu, sem lögð var fram á Alþingi 27. febrúar 2012, var leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 147/2009, frá 4. desember 2009, um breytingu á XVIII. viðauka (Öryggi og hollustuhættir á vinnustöðum, vinnuréttur og jafnrétti kynjanna) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn tilskipun ráðsins 2004/113/ EB. Þann 16. maí 2012 samþykkti Alþingi tillöguna.
Í tilskipun 2004/113/EB er að finna reglur til að koma í veg fyrir mismunun á grundvelli kyns að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vörum sem og aðgang að eða veitingu þjónustu með það að markmiði að koma meginreglunni um jafna meðferð kvenna og karla í framkvæmd. Reglur tilskipunarinnar hafa þegar að miklu leyti verið innleiddar í íslenska löggjöf en þær eiga við um alla sem veita þjónustu eða bjóða fram vörur sem eru aðgengilegar almenningi. Í því skyni að innleiða að fullu fyrrnefnda tilskipun hér á landi er í frumvarpi þessu lagt til bann við því að nota kyn viðskiptavinar sem stuðul við útreikninga í tengslum við ákvörðun um iðgjald eða við ákvörðun um bótafjárhæðir vegna vátryggingarsamnings eða samkvæmt annarri skyldri fjármálaþjónustu sem leiði til mismunandi iðgjalda eða bótafjárhæðar fyrir einstaklinga er byggist eingöngu á kyni hlutaðeigandi.
Frumvarp þetta var unnið í samráði við Jafnréttisstofu en jafnframt var frumvarpið sent eftirtöldum aðilum til kynningar: Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Kennarasambandi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og fjármála- og efnahagsráðuneyti.
Hvað varðar ákvæði frumvarpsins er lúta að innleiðingu tilskipunar 2004/113/EB var unnið í nánu samstarfi við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti (áður efnahags- og viðskiptaráðuneyti) þar sem m.a. var kannað hvort ákvæði 5. gr. tilskipunarinnar ætti frekar að vera í lögum um vátryggingar eða í lögum um vátryggingastarfsemi. Niðurstaða þess samráðs var að svo væri ekki og að heppilegast væri að innleiða tilskipunina með breytingu á lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Jafnframt var haft samráð við Fjármálaeftirlitið og Samtök fjármálafyrirtækja hvað varðar ákvæði frumvarpsins er lúta að innleiðingu framangreindrar tilskipunar.
Ætla má að verði frumvarpið að lögum muni það leiða til jafnari stöðu kynjanna á tilteknum sviðum ásamt því að auka réttarvernd beggja kynja á grundvelli laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA lúta meðal annars að því að í gildandi skýringu á hugtakinu bein mismunun í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla komi ekki fram að einstaklingur geti borið tiltekna meðferð sem hann verður fyrir annars vegar saman við meðferð á einstaklingi af gagnstæðu kyni sem hefur verið í sambærilegum aðstæðum, svo sem fyrirrennara í starfi, eða hins vegar við meðferð á ímynduðum einstaklingi af gagnstæðu kyni en að öðrum kosti má ætla að honum væri ekki gert kleift að sýna fram á að sér hafi verið mismunað á grundvelli kyns. Með samanburði við meðferð á ímynduðum einstaklingi er átt við að einstaklingur sem telur sig hafa orðið fyrir mismunun á grundvelli kyns geti borið meðferðina sem hann fær saman við meðferð á ímynduðum einstaklingi af gagnstæðu kyni í sambærilegum aðstæðum ef samanburðaraðili af gagnstæðu kyni er ekki til staðar.
Hvað varðar gildandi orðskýringu á óbeinni mismunun í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla gerir Eftirlitsstofnun EFTA athugasemdir við að orðalag hennar sé ekki í samræmi við tilskipunina. Eftirlitsstofnun EFTA bendir jafnframt á að þegar því sé haldið fram að skilyrði, viðmið eða ráðstöfun feli í sér óbeina mismunun verði umrætt skilyrði, viðmið eða ráðstöfun að standast ákveðið próf til að ekki sé um óbeina mismunun að ræða. Í fyrsta lagi þurfi að sýna fram á að skilyrðið, viðmiðið eða ráðstöfunin sé réttlætanleg á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði. Sé það raunin verði í öðru lagi að sýna fram á að aðgerðir, sem nýttar eru til að ná því markmiði sem stefnt er að, séu viðeigandi og nauðsynlegar.
Varðandi athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA er lúta að gildandi skýringum á hugtökunum kynbundin áreitni annars vegar og kynferðisleg áreitni hins vegar í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla má meðal annars nefna að stofnunin gerir athugasemdir við að til þess að hegðun geti talist kynbundin áreitni eða kynferðisleg áreitni í skilningi laganna sé það gert að skilyrði að hegðuninni sé haldið áfram þrátt fyrir að skýrt sé gefið í skyn að hún sé óvelkomin. Telur Eftirlitsstofnunin að framangreint skilyrði setji of mikla sönnunarbyrði á herðar ætlaðra þolenda og því sé hætta á að markmið tilskipunarinnar nái ekki fram að ganga. Enn fremur hefur Eftirlitsstofnunin gert athugasemdir við að í gildandi skýringum á hugtökunum kynbundin áreitni annars vegar og kynferðisleg áreitni hins vegar sé tekið fram að eitt tilvik geti talist framangreind hegðun ef tilvikið er alvarlegt. Telur Eftirlitsstofnunin að í ljósi þess sé unnt að álykta að í einhverjum tilvikum þurfi hegðunin að vera ítrekuð til að geta talist til kynbundinnar áreitni eða kynferðislegrar áreitni í skilningi laganna en slíkt sé ekki í samræmi við orðalag tilskipunarinnar. Í frumvarpi þessu eru því lagðar til breytingar á umræddum orðskýringum í því skyni að koma til móts við framangreindar athugasemdir Eftirlitsstofnunarinnar. Í samræmi við umrædda tilskipun Evrópusambandsins er jafnframt gert að skilyrði fyrir því að hegðun geti talist kynbundin áreitni að hegðunin skapi aðstæður sem eru ógnandi, fjandsamlegar, niðurlægjandi, auðmýkjandi eða móðgandi fyrir þann sem fyrir henni verður. Í skýringu á hugtakinu kynferðisleg áreitni er lagt til að sambærilegt skilyrði fyrir því að hegðun geti talist kynferðisleg áreitni í skilningi laganna sé ekki ófrávíkjanlegt heldur styðji það við önnur skilyrði sem þurfi að vera til staðar til þess að tiltekin hegðun geti talist kynferðisleg áreitni í skilningi frumvarps þessa.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Markmið ákvæðisins er að koma í veg fyrir mismunun á grundvelli kyns að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vöru annars vegar sem og aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar með það fyrir augum að framfylgja meginreglunni um jafna meðferð kvenna og karla en samkvæmt þeirri reglu er gert ráð fyrir að aðgangur að eða afhending vöru annars vegar og aðgangur að eða veiting þjónustu hins vegar sé ekki hagstæðari fyrir annað kynið. Þó er ekki gert ráð fyrir að ákvæði þetta útiloki mismunandi meðferð kynjanna ef lögmæt markmið réttlæta að aðgangur að eða afhending á vöru annars vegar og aðgangur að eða veiting þjónustu hins vegar bjóðist eingöngu einstaklingum af öðru kyninu ef aðferðirnar til að ná fyrrnefndu markmiði eru viðeigandi og nauðsynlegar.
Gert er ráð fyrir að bann við mismunun samkvæmt ákvæði þessu skuli gilda um alla aðila sem útvega vörur og veita þjónustu sem býðst almenningi á almennum markaði sem og á opinberum markaði, þ.m.t. opinbera aðila. Í samræmi við fyrrnefnda tilskipun er þó ekki gert ráð fyrir að ákvæðið eigi við um viðskipti á öðrum sviðum, svo sem á sviði fjölskyldu- og/eða einkalífs.
Með hugtakinu vörur í ákvæðinu er átt við framleiðsluvörur í skilningi ákvæða stofnsáttmála Evrópusambandsins að því er varðar frjálsa vöruflutninga, sbr. einnig 8. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Með hugtakinu þjónusta í ákvæðinu er átt við þjónustu sem að jafnaði er veitt gegn þóknun að því leyti sem hún lýtur ekki ákvæðum um frjálsa vöruflutninga, frjálsa fjármagnsflutninga og frjálsa fólksflutninga, sbr. 50. gr. stofnsáttmála Evrópusambandsins sem er efnislega samhljóða 37. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Af dómafordæmum Evrópudómstólsins má ráða að undir þjónustu geti fallið hvers konar atvinnustarfsemi sem felur í sér veitingu þjónustu gegn endurgjaldi. Ekki virðist skipta máli hvaða fyrirkomulag er á slíku endurgjaldi eða hver það er sem reiðir endurgjaldið af hendi. Þannig er ekki gert að skilyrði að sá sem njóti þjónustunnar greiði fyrir hana.
Almennt má gera ráð fyrir að allir aðilar njóti þess frelsis að gera samninga, þ.m.t. frelsis til að velja sér samningsaðila í viðskiptum. Aðili sem býður vörur eða veitir þjónustu kann að hafa margar huglægar ástæður fyrir vali sínu á samningsaðila. Að því tilskildu að val á samningsaðila byggist ekki á kyni einstaklings er ekki gert ráð fyrir að ákvæði þetta brjóti í bága við frelsi aðila til að velja sér samningsaðila.
Í ákvæðinu er hins vegar lagt til að óheimilt verði að nota kyn viðskiptavinar sem stuðul við útreikninga í tengslum við ákvörðun um iðgjald og við ákvörðun um bótafjárhæðir vegna vátryggingarsamnings eða samkvæmt annarri skyldri fjármálaþjónustu sem leiði til mismunandi iðgjalda eða bótafjárhæðar fyrir einstaklinga á grundvelli kyns. Algengt hefur verið í Evrópu að nota tryggingafræðilega kynjabreytur við ýmiss konar útreikninga sem tengjast tryggingastarfsemi eða annarri skyldri fjármálaþjónustu. Þannig hefur lengi tíðkast á Íslandi að setja inn kynjabreytu þegar reiknuð eru út iðgjöld í tengslum við líftryggingar sem í einhverjum tilvikum hefur leitt til mishárra iðgjalda eftir kyni viðskiptavinar. Óheimilt verður því að beita slíkum reikningsaðferðum samkvæmt ákvæðinu. Er það í samræmi við dóm Evrópudómstólsins í máli C-236/09 Test-Achats um túlkun 5. gr. framangreindrar tilskipunar 2004/113/EB. Ekki er þó gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins komi alfarið í veg fyrir að notaðar séu kynjabreytur í tryggingastærðfræðilegum útreikningi en gert er ráð fyrir að slíkt verði áfram heimilt við útreikning á iðgjöldum eða á bótafjárhæðum svo framarlega sem það komi ekki fram í mismunandi iðgjöldum eða bótafjárhæðum fyrir einstaklinga á grundvelli kyns. Þannig verður áfram heimilt að safna, geyma og styðjast við kyn eða kyntengdar upplýsingar sem leiða ekki til mismununar á grundvelli kyns. Verður vátryggingafélögum þannig áfram heimilt að nota kynjabreytur við útreikning á innra áhættumati, einkum útreikning vátryggingaskuldar í samræmi við gjaldþolsreglur á sviði vátrygginga sem og að fylgjast með kynjasamsetningu viðskiptavina sinna í tryggingastærðfræðilegum útreikningum til grundvallar verðlagningu svo framarlega sem ekki er gerð mismunun á verði til einstaklinga á grundvelli kyns. Einnig er gert ráð fyrir að áfram verði heimilt að nota kynjabreytur við útreikning á iðgjöldum endurtrygginga svo framarlega sem slíkt feli ekki í sér mishá iðgjöld viðskiptavina á grundvelli kyns. Þessu til viðbótar er áfram gert ráð fyrir að heimilt verði fyrir vátryggingafélög að beita mismunandi markaðssetningu gagnvart konum og körlum. Þannig verði vátryggingafélögum heimilt að beina markaðssetningu sinni meira að öðru kyninu og þannig reyna að stjórna kynjablöndun viðskiptavina sinna. Vátryggingafélögum verður þó ekki heimilt að neita að veita þjónustu á grundvelli kyns.
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að séu leiddar líkur að því að mismunun á grundvelli kyns, hvort sem hún er bein eða óbein, hafi átt sér stað að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vörum annars vegar sem og aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar skal sá sem talin er hafa mismunað sýna fram á að ástæður þær sem legið hafi til grundvallar meðferðinni tengist ekki kyni nema unnt sé að réttlæta meðferðina á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði séu viðeigandi og nauðsynlegar. Þannig er í ákvæðinu ekki gert ráð fyrir afdráttarlausu banni við mismunandi meðferð á grundvelli kyns að því er varðar aðgang að eða afhendingu á vöru annars vegar eða aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar en slík meðferð verður þá að vera réttlætanleg með framangreindum hætti til þess að teljast ekki mismunun á grundvelli kyns og því ekki brot gegn ákvæðum laganna.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Til að komast hjá skyndilegum breytingum á markaðnum er jafnframt lagt til að ákvæðið gildi einungis um nýja samninga í tengslum við aðgang að eða afhendingu á vöru annars vegar eða aðgang að eða veitingu þjónustu hins vegar sem gerðir verða 1. júlí 2013 eða síðar. Ekki er því gert ráð fyrir að ákvæðið hafi afturvirk áhrif og því munu eldri samningar halda gildi sínu þrátt fyrir gildistöku ákvæðisins. Við túlkun á því hvað teljast nýir samningar verður að horfa til leiðbeinandi tilmæla framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun á ákvæðinu í ljósi dóms Evrópudómstólsins (Brussels, 22.12.2011 C(2011) 9497 final). Má í því sambandi nefna að samkvæmt tilmælum framkvæmdastjórnarinnar tæki ákvæðið til þeirra samninga sem samþykktir yrðu eftir gildistöku frumvarpsins, þó svo að tilboð hafi verið gert fyrir þann tíma. Einnig er gert ráð fyrir að frumvarp þetta gildi um samninga sem gerðir eru eftir umrætt tímamark enda þótt þeir geti talist framhald eldri samninga sem hefðu að öðrum kosti runnið út ef ekkert hefði verið aðhafst varðandi endurnýjun þeirra. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir að frumvarpið taki til þeirra samninga sem endurnýjast án þess að nokkuð sé aðhafst. Ekki er heldur gert ráð fyrir að frumvarp þetta taki til breytinga sem gerðar eru á einstökum þáttum gildandi samnings sem gerður var fyrir 1. júlí 2013, til dæmis varðandi iðgjöld, á grundvelli fyrir fram skilgreindra skilmála þegar samþykki viðskiptavinar er ekki áskilið fyrir slíkum breytingum. Þá tekur frumvarpið ekki til þess þegar viðskiptavinur tekur viðbótartryggingar með skilmálum sem samþykktir hafa verið í samningum sem gerðir hafa verið fyrir gildistöku frumvarpsins, þegar slíkar vátryggingar verða virkar við einhliða ákvörðun viðskiptavinar.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, með síðari breytingum (vörukaup, þjónusta o.fl.).
Verði frumvarpið lögfest í núverandi mynd verður ekki séð að það hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
