Ferill 74. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
Þingskjal 74 — 74. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á jarðalögum, nr. 81/2004, með síðari breytingum
(lausn úr landbúnaðarnotum og sala ríkisjarða).
(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)
1. gr.
Land sem skipulagt er sem landbúnaðarsvæði eða land sem nýtanlegt er eða nýtt til landbúnaðar, þ.m.t. afréttir, og hvort heldur er þjóðlenda eða eignarland, má ekki taka til annarra nota, nema heimild sé til þess í lögum, sbr. þó 6. gr.
2. gr.
Breyting á notkun lands sem lög þessi gilda um fer eftir ákvæðum skipulagslaga, nr. 123/ 2010, sbr. þó ákvæði 2.–4. mgr.
Óheimilt er að breyta landnotkun á landbúnaðarsvæði sem er 5 hektarar eða stærra, nema leyfi ráðherra liggi fyrir. Við undirbúning á endurskoðun eða breytingu á aðalskipulagi, þegar breyta á landnotkun lands sem skipulagt er sem landbúnaðarsvæði, skal sveitarfélag óska skriflega eftir leyfi ráðherra áður en landnotkun er breytt með breytingu á skipulagi. Ef beiðni um breytingu á landnotkun varðar fleiri en eitt svæði, sem ber að skoða sem eina heild, skal miða við að samanlögð stærð landsvæðis sé 5 hektarar eða stærra.
Óheimilt er að breyta landnotkun á landsvæði sem er minna en 5 hektarar og er gott ræktunarland, hentar vel til landbúnaðar eða vegna legu sinnar telst að öðru leyti mikilvægt vegna matvælaframleiðslu nema leyfi ráðherra liggi fyrir. Sveitarfélag skal óska skriflega eftir leyfi ráðherra áður en landnotkun er breytt með breytingu á skipulagi.
Við mat sveitarfélaga á því hvort afla skuli leyfis ráðherra skv. 2. og 3. mgr. skal annars vegar taka mið af flokkun landbúnaðarlands í aðalskipulagi og hins vegar stefnu stjórnvalda um flokkun landbúnaðarlands. Liggi flokkun landbúnaðarlands ekki fyrir skal sveitarfélag óska eftir umsögn ráðunautar um viðkomandi land þar sem leggja skal mat á stærð lands, staðsetningu lands, ræktunarskilyrði, ræktun sem þegar er þar stunduð eða er fyrirhuguð og hvort breyting á landnotkun hafi áhrif á aðliggjandi landbúnaðarsvæði. Beiðni sveitarfélaga skal berast ráðherra skriflega, ásamt skipulagstillögu og nauðsynlegum gögnum.
Ráðherra skal taka afstöðu til beiðni um breytingu á landnotkun innan fjögurra vikna frá því að beiðni sveitarfélags ásamt nauðsynlegum gögnum barst ráðherra sannanlega.
3. gr.
4. gr.
Ábúendur ríkisjarða og jarða í eigu opinberra stofnana og sjóða eiga rétt á að fá ábúðarjarðir sínar keyptar, nema ákvæði gjafabréfa og skipulagsskráa mæli gegn því, ef þeir fullnægja eftirtöldum skilyrðum:
1. Að ábúandi hafi haft ábúð á jörðinni í a.m.k. sjö ár.
2. Að ábúandi nýti sjálfur land jarðarinnar til ræktunar og beitar og hafi rekið þar búvöruframleiðslu síðastliðin sjö ár sem að umfangi nemi a.m.k. 1/ 3 af meðalbúi í viðkomandi búgrein og er líkleg til að framfæra ábúanda til sambærilegs lífsviðurværis. Við athugun á skilyrðum kaupréttar er ráðuneytinu heimilt að óska þess að ábúandi leggi fram upplýsingar sem tengjast búrekstri hans, t.d. úr forðagæsluskýrslum og skattframtölum.
3. Að ábúandi leggi fram yfirlýsingu hlutaðeigandi sveitarstjórnar um að hann hafi setið jörðina vel og að sveitarstjórn mæli með því að hann fái jörðina keypta. Í yfirlýsingu sveitarstjórnar skulu koma fram upplýsingar um hvort ábúandi eigi þar lögheimili og búi á jörðinni, hvaða starfsemi sé á jörðinni, hvert sé ástand mannvirkja, hvernig jörðin hefur verið setin og önnur atriði sem sveitarfélög óska eftir að taka fram. Umsögn sveitarstjórnar skal byggð á framangreindum atriðum.
Sé landbúnaði hætt á ábýlisjörð sem fellur undir þessa grein hefur ábúandinn tvö ár til að óska eftir kaupum á jörðinni áður en kaupréttur hans fellur niður.
5. gr.
a. Orðin „35. og“ í 1. málsl. falla brott.
b. 2. málsl. orðast svo: Verðmatið skal taka mið af sambærilegum jörðum á svipuðu landsvæði.
6. gr.
7. gr.
Þrátt fyrir 1. mgr. skal meðferð beiðna um kaup á ábýlisjörðum sem bárust fyrir gildistöku laga þessara og eru nú til meðferðar þar sem aflað hefur verið mats á söluverði og það kynnt kaupbeiðanda sem sölutilboð vera óbreytt. Einnig skal meðferð vilyrða til kaupa á landi án undangenginnar auglýsingar vera óbreytt, hafi vilyrði verið veitt fyrir gildistöku laganna.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, m.a. með hliðsjón af tillögum nefndar um breytingar á jarðalögum sem skipuð var af atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra 19. desember 2012. Nefndinni var m.a. falið að skoða skipulagsáætlanir og með hvaða hætti væri unnt að gæta betur að landbúnaðarhagsmunum og vernd ræktunarlands við skipulagsgerð sveitarfélaga og aðra áætlanagerð. Nefndin lagði til að breyting á notkun landbúnaðarlands yrði að hluta til óháð leyfi ráðherra og meðferð slíkra mála yrði í höndum sveitarfélaga sem fara með skipulagsvald samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010.
II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í frumvarpi þessu er eingöngu tekið mið af tillögum nefndarinnar varðandi II. kafla jarðalaga, nr. 81/2004, um landnotkun o.fl. Ástæða þess er að misbrestur hefur orðið á að ákvæðum 6. og 7. gr. laganna hafi verið framfylgt, en ráðherra berast reglulega umsóknir á hverju ári þar sem þess er óskað að land sé leyst úr landbúnaðarnotum. Formlega stefnu hefur skort við meðferð slíkra umsókna og hefur ráðuneytið leyst land úr landbúnaðarnotum ef umsögn sveitarfélags hefur verið jákvæð, enda hefur verið litið svo á að sveitarfélög séu best til þess fallin að fjalla efnislega um málin á grundvelli staðarþekkingar, landbúnaðarþarfa svæðisins og framtíðarsýnar. Þá hefur verið bent á að efni 7. gr. jarðalaga og ákvæði skipulagslaga, nr. 123/2010, skarast þegar breyta skal landnotkun lands sem skipulagt er undir landbúnað.
III. Meginefni frumvarpsins.
Nokkrar tillögur hafa áður legið fyrir um breytingu á efni II. kafla jarðalaga. Í tillögum starfshóps sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra skipaði 21. ágúst 2009 var gerð tillaga um að sveitarfélögum yrði falið að breyta landnotkun en afla umsagnar ráðherra áður en landnotkun yrði breytt. Með framangreindum tillögum starfshópsins hefðu allar breytingar á landnotkun landbúnaðarlands verið háðar umsögn ráðherra. Til að draga úr því að öll erindi vegna breytinga á landnotkun á landi í landbúnaðarnotum komi til skoðunar ráðherra er samkvæmt tillögum nefndarinnar frá 2012 gert ráð fyrir að sveitarfélög taki ákvarðanir um að breyta landnotkun lands. Slíkar ákvarðanir væru aðeins háðar aðkomu ráðherra þegar um er að ræða land sem er stærra en 5 hektarar eða gott ræktanlegt land, land sem hentar vel til landbúnaðar eða land sem vegna legu sinnar er mikilvægt vegna matvælaframleiðslu. Tillagan felur í sér að erindi sveitarfélaga um breytta landnotkun er aðeins háð leyfi ráðherra í tilteknum tilvikum þegar breytingar á landnotkun varða tiltekna landbúnaðarhagsmuni. Ráðherra er þannig falið að gæta þeirra mikilvægu hagsmuna sem felast í því að til staðar sé land til landbúnaðar og matvælaframleiðslu.
Þá er í frumvarpinu mælt fyrir um breytingar á ákvæðum 36.–38. gr. jarðalaga sem fjalla um sölu ríkisjarða. Tillögurnar voru unnar með hliðsjón af tillögum starfshóps sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra skipaði 21. ágúst 2009 þar sem sérstaklega var hugað að efnisákvæðum sem snúa að Jarðeignum ríkisins. Jarðeignir ríkisins bentu á í umsögn sinni um frumvarp þetta að æskilegt væri að mæla fyrir um þessar breytingar enda hafi hvorki Samband íslenskra sveitarfélaga né Bændasamtök Íslands gert athugasemdir við þau ákvæði sem sneru að ríkisjörðum á sínum tíma. Í frumvarpi þessu er því fjallað um kauprétt ábúenda með skýrari hætti og er breytingunum ætlað að styrkja framkvæmd laganna og fækka matskenndum ákvörðunum við sölu ríkisjarða.
IV. Samráð.
Frumvarpið var sent til umsagnar til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, Skipulagsstofnunar, Bændasamtaka Íslands, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Landssamtaka landeigenda á Íslandi. Umsagnir bárust frá öllum aðilum nema Landssamtökum landeigenda á Íslandi. Ráðuneytið vann úr athugasemdum umsagnaraðila og kom til móts við athugasemdir og sjónarmið þeirra.
V. Mat á áhrifum.
Frumvarpið er talið samræmast stjórnarskrá og hefur ekki áhrif á alþjóðlegar skuldbindingar. Verði frumvarpið að lögum mun meðferð mála vegna breytinga á landnotkun verða markvissari og stjórnsýslumeðferð mála þar sem landnotkun er breytt verða einfaldari og samræmd öðru skipulagshlutverki sveitarfélaga í samræmi við ákvæði skipulagslaga, nr. 123/ 2010.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í 1. mgr. er lagt til að breyting á landnotkun fari eftir ákvæðum skipulagslaga, nr. 123/ 2010, með þeim undantekningum sem tilgreindar eru í 2.–4. mgr. greinarinnar. Skipulagsvaldið er í höndum sveitarfélaga og æskilegt að ákvarðanir um breytta landnotkun sé í höndum sveitarfélaga án aðkomu ráðherra nema þegar um er að ræða land þar sem landbúnaðarhagsmuna getur gætt.
Í 2. mgr. er að finna undantekningu frá því að sveitarfélag geti tekið ákvörðun um að breyta landnotkun. Sveitarfélögum er ekki heimilt að breyta landnotkun ef land er stærra en 5 hektarar en þá er skylt að leita leyfis ráðherra. Tillögunni um 5 hektara stærðarmörk er ætlað að draga úr því að öll erindi varðandi breytingar á landnotkun minni lóða, t.d. undir frístundahús, séu háðar leyfi ráðherra. Ef hins vegar á að breyta landnotkun á landi sem er stærra en 5 hektarar ber að óska eftir leyfi ráðherra. Ástæða þess er að mikilvægt er að ráðherra landbúnaðarmála hafi yfirsýn yfir þær breytingar sem gerðar eru á notkun lands í landbúnaðarnotum vegna varðveislu og verndunar landbúnaðarlands til nota fyrir komandi kynslóðir. Ef beiðni um breytingu á landnotkun varðar fleiri en eitt svæði skal meta landið sem um ræðir sem eina heild og miða við samanlagða stærð lands þegar lagt er mat á hvort landið sé stærra en 5 hektarar. Tillögunni er ætlað að koma í veg fyrir að stærra svæði sé bútað niður í minna og með því sé komist hjá skilyrðum ákvæðisins. Ef til skoðunar er breyting á þremur lóðum sem eru í landbúnaðarnotum, 4,9 hektarar hver lóð, skal leggja saman heildarstærð landsins, samtals 14,7 hektarar, og sveitarfélagi ber þá að óska eftir leyfi ráðherra til að breyta landnotkun.
Í 3. mgr. er einnig mælt fyrir um undantekningu frá 1. mgr. þar sem breyting á landnotkun lands sem er minna en 5 hektarar og telst gott ræktunarland, hentar vel til landbúnaðar eða vegna legu sinnar telst að öðru leyti mikilvægt vegna matvælaframleiðslu sé einnig háð leyfi ráðherra. Gott ræktunarland er ekki skilgreint í lögunum, en skv. 2. gr. ábúðarlaga, nr. 80/ 2004, er ræktun eða ræktað land skilgreint sem land sem hefur verið ræktað með jarðvinnslu, sáningu og reglulegri áburðargjöf, land í skógrækt eða land sem hvorki hefur þarfnast jarðvinnslu né sáningar til að verða slægjuland en er það vegna áburðargjafar og er notað sem slíkt. Fjallað er m.a. um ræktanlegt land í skýrslu nefndar um landnotkun frá 2010 þar sem m.a. er fjallað um stærð ræktanlegs land á Íslandi og nýtingu þess.
Í 4. mgr. er kveðið á um tilteknar leiðbeiningar til sveitarfélaga, hvernig þau skuli haga mati á því hvenær skal leita eftir leyfi ráðherra og hvenær sveitarfélagi er heimilt að taka ákvörðun um að breyta landnotkun í samræmi við ákvæði skipulagslaga, nr. 123/2010. Við mat sveitarfélaga á því hvort afla skuli leyfis ráðherra ber sveitarfélögum að leggja mat á viðkomandi land með hliðsjón af því hvernig landið er flokkað í aðalskipulagi eða samkvæmt stefnu stjórnvalda um flokkun lands. Þar getur m.a. komið til skoðunar landsskipulagsstefna umhverfis- og auðlindaráðherra hverju sinni. Ef ekki liggur fyrir stefna stjórnvalda um flokkun viðkomandi lands ber sveitarfélögum að afla umsagna ráðunautar um viðkomandi land. Í umsögn ráðunautar skal meta með hlutlægum hætti stærð lands, staðsetningu lands, ræktunarskilyrði, ræktun sem fram fer á landinu eða er fyrirhuguð og hvaða áhrif breyting á landnotkun geti haft á aðliggjandi landbúnaðarsvæði, t.d. nálægar bújarðir séu þær fyrir hendi. Ráðunautum hefur verið falið að leggja mat á ræktanlegt land og búrekstrarskilyrði viðkomandi lands, t.d. við stofnun lögbýla samkvæmt ákvæðum jarðalaga. Hafa ráðunautar Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins m.a. sinnt slíkum verkefnum. Ásamt skriflegri beiðni sveitarfélags til ráðherra um breytingu á landnotkun er æskilegt að sveitarfélag skili lýsingu á skipulagstillögu skv. 1. mgr. 30. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, eða lengra mótaðri skipulagstillögu sem varðar viðkomandi land.
Í 5. mgr. er kveðið á um tiltekin tímamörk sem ráðherra hefur til að taka afstöðu til beiðni sveitarfélaga um breytingar á landnotkun. Mælt er fyrir um tiltekinn tímafrest þar sem mikilvægt er að meðferð slíkra beiðna tefji ekki undirbúning eða vinnslu aðalskipulags sveitarfélaga. Fjögurra vikna frestur samkvæmt greininni byrjar þó ekki að líða fyrr en öll nauðsynleg gögn hafa borist sannanlega til ráðuneytisins.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í 36. gr. jarðalaga er kveðið á um að ábúendur ríkisjarða eigi rétt til kaupa á ábýlisjörð sinni hafi þeir haft ábúð á jörðinni í a.m.k. sjö ár og leggi fram yfirlýsingu sveitarstjórnar um að þeir hafi setið jörðina vel en í þeirri yfirlýsingu skulu einnig koma fram upplýsingar um ástand jarðar, „starfsemi“ á jörð o.fl.
Víða um land hagar svo til að ábúendur ríkisjarða hafa ýmist dregið verulega úr búrekstri eða látið af honum alfarið. Oft kemur þetta til vegna skertrar starfsgetu sökum aldurs en einnig tíðkast að ábúendur láti af hefðbundnum búrekstri en sæki þess í stað vinnu utan heimilis. Ráðuneytið hefur alla jafna látið þetta átölulaust og heimilað ábúendum að sitja jarðirnar áfram þrátt fyrir ákvæði sem oftlega eru í byggingarbréfum þess efnis að þeim sé skylt að stunda búrekstur og þá hættu sem þetta hefur í för með sér á því að byggingar grotni niður og land fari í órækt.
Heimildir í lögum til sölu á ríkiseign til ákveðins aðila án undangenginnar almennrar auglýsingar felur í sér verulegt frávik frá meginreglum stjórnskipunarréttar um jafnræði borgaranna. Telja má eðlilegt að slíkar heimildir verði teknar til reglulegrar endurskoðunar og endurmats. Hér hefur einnig þýðingu að söluverð ríkisjarða virðist alla tíð hafa verið hóflegt og sanngjarnt eftir aðstæðum. Þannig er í 37. gr. jarðalaga ákveðið að söluverð skuli taka mið af skipulagsforsendum og afskrifuðu nývirði ræktunar, fasteigna og annarra matsþátta. Greiðslumark ríkisjarða fylgir þeim við sölu án endurgjalds.
Af framangreindum ástæðum er lagt til að umræddur kaupréttur ábúenda verði þrengdur þannig að hann takmarkist við þá ábúendur sem sannarlega eru í búrekstri og geta með kaupum mögulega skotið styrkari rótum undir framtíð búrekstrar á ábýlisjörð sinni. Sú gagnrýni hefur komið fram að ákvæði gildandi laga séu ekki nægilega greinargóð í þessu efni, þ.e. þau séu of rúm. Til samanburðar sagði í dómi Hæstaréttar frá 26. apríl 2007 í máli nr. 551/2006, sem varðaði ágreining um kauprétt að ríkisjörð, að kaupréttarákvæði eldri jarðalaga, nr. 65/ 1976, yrðu ekki skilin öðruvísi en svo að þau ættu einungis við um þá sem sjálfir stunduðu búskap á jörð.
Lagt er til að sett verði sem skilyrði að ábúandi nýti sjálfur land jarðarinnar til ræktunar og beitar og hafi rekið þar búvöruframleiðslu síðastliðin sjö ár sem að umfangi nemi a.m.k. 1/ 3 af meðalbúi í viðkomandi búgrein. Við athugun á skilyrðum kaupréttar er gert ráð fyrir að ráðuneytið fái upplýsingar um búrekstur ábúanda, t.d. úr forðagæsluskýrslum og skattframtölum, en þar koma m.a. fram upplýsingar um greiðslu búnaðargjalds. Jafnframt er áfram gert ráð fyrir að umsögn sveitarstjórnar liggi fyrir við ákvörðun um sölu.
Í frumvarpinu er lagt til að sé landbúnaði hætt á ábýlisjörð hafi ábúandinn, sem uppfyllir skilyrði 1. mgr., tvö ár til að óska eftir kaupum á jörðinni áður en kaupréttur hans fellur niður.
Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að breyting þessi nái ekki til þeirra beiðna um kaup á ábýlisjörðum sem nú þegar eru til meðferðar í þeim tilvikum að aflað hefur verið mats Ríkiskaupa á söluverði skv. 37. gr. laganna og það hefur verið kynnt kaupbeiðanda sem sölutilboð.
Um 5. gr.
Þá er einnig lagt til að ákvæði þessarar greinar taki aðeins til sölu til ábúenda en að sveitarfélög sem fá að kaupa skv. 35. gr. geti ekki skotið mati á jarðarverði til dómkvaddra matsmanna heldur kaupi viðkomandi jörð á frjálsum markaði ef ekki næst samkomulag um verð. Um verðmat á kaupum sveitarfélaga sér sá aðili sem ráðuneytið fær til þess á hverjum tíma. Í dag annast Ríkiskaup yfirleitt verðmat ríkisjarða og -lands. Ef ekki næst samkomulag um verð getur ráðuneytið tekið ákvörðun um almenna sölu á frjálsum markaði.
Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að breyting þessi nái ekki til þeirra beiðna um kaup á jörðum og landi sem nú þegar eru til meðferðar í þeim tilvikum að aflað hefur verið mats Ríkiskaupa á söluverði skv. 37. gr. laganna og það hefur verið kynnt kaupbeiðanda sem sölutilboð.
Um 6. gr.
Telja verður að ef sveitarfélag telur það þjóna hagsmunum sínum að tiltekinn aðili fái að kaupa land af ríkinu án auglýsingar sé heppilegra að ríkið selji sveitarfélaginu landið beint skv. 35. gr. jarðalaga. Sveitarfélagið getur svo endurselt viðkomandi aðila landið.
Um 3. mgr. 38. gr. vísast til þess að nú hafa verið sett sérstök lög um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, nr. 75/2008, sem treysta stöðu þeirra sem eiga sumarhús í leigulöndum. Því er þetta ákvæði óþarft.
Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að breyting þessi nái ekki til þegar framkominna vilyrða til kaupbeiðanda til kaupa á ríkisjörð eða landi án undangenginnar auglýsingar skv. gildandi 2. og 3. mgr. 38. gr. jarðalaga.
Um 7. gr.
Fylgiskjal I.
Atvinnuvega- og
nýsköpunarráðuneyti:
Mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga
skv. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Tilgangur breytingarinnar er að lagfæra þá skörun sem er á milli ákvæða skipulagslaga, nr. 123/2010, og ákvæða jarðalaga, nr. 81/2004. Þá hefur orðið misbrestur á því að gildandi ákvæðum 6. og 7. gr. jarðalaga hafi verið framfylgt. Formlega stefnu hefur skort við meðferð slíkra umsókna og því hefur ráðuneytið leyst land úr landbúnaðarnotum ef umsögn sveitarfélags er jákvæð, enda hefur verið litið svo á að sveitarfélögin séu best til þess fallin að fjalla efnislega um málin á grundvelli staðarþekkingar, landbúnaðarþarfa svæðisins og framtíðarsýnar.
Niðurstaða ráðuneytisins er sú að verði frumvarpið að lögum muni áhrif þess á heildarútgjöld sveitarfélaga verða óveruleg. Breytingarnar sem frumvarpið gerir ráð fyrir á gildandi jarðalögum samræmast ákvæðum skipulagslaga, nr. 123/2010, og óveruleg áhrif verða af þeim málum þar sem sveitarfélag þarf að óska eftir leyfi ráðherra til að breyta landnotkun landbúnaðarlands, enda sé það þá hluti af skipulagshlutverki sveitarfélaga. Þessi niðurstaða hefur verið borin undir Samband íslenskra sveitarfélaga og gerir sambandið ekki athugasemd við hana.
Fylgiskjal II.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á jarðalögum, nr. 81/2004, með síðari breytingum (lausn úr landbúnaðarnotum og sala ríkisjarða).
Ekki verður séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs. Erfitt er að meta áhrif frumvarpsins á tekjur ríkissjóðs af jarðasölu en ætla má að þau geti orðið jákvæð. Samkvæmt ríkisreikningi voru tekjur ríkissjóðs af sölu á landi og jarðeignum 76 m.kr. á árinu 2011, 68 m.kr. á árinu 2012 og 20 m.kr. á árinu 2013.
