Ferill 393. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
148. löggjafarþing 2017–2018.
Þingskjal 1179 — 393. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna.
Frá allsherjar- og menntamálanefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Petru Baumruk og Rósu Guðrúnu Erlingsdóttur frá velferðarráðuneyti, Þóru Jónsdóttur frá Barnaheillum, Daða Ólafsson frá Neytendastofu, Sonju Ýri Þorbergsdóttur frá BSRB, Ernu Guðmundsdóttur frá Bandalagi háskólamanna, Brynhildi Heiðar- og Ómarsdóttur frá Kvenréttindafélagi Íslands, Daníel E. Arnarsson frá Samtökunum ´78, Magnús Má Norðdahl frá Alþýðusambandi Íslands, Nichole Leigh Mosty og Angelique Kelley frá Samtökum kvenna af erlendum uppruna, Gunnar Narfa Gunnarsson og Guðríði Láru Þrastardóttur frá Rauða krossinum á Íslandi, Árna Múla Jónasson og Bryndísi Snæbjörnsdóttur frá Landssamtökum Þroskahjálpar, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Erlu S. Árnadóttur frá kærunefnd jafnréttismála, Sólveigu B. Gunnarsdóttur frá Samtökum atvinnulífsins, Jón Fannar Kolbeinsson og Hugrúnu Hjaltadóttur frá Jafnréttisstofu, Einar Þór Jónsson frá HIV-Íslandi, Hrannar Jónsson og Svein Rúnar Hauksson frá Geðhjálp og Logn Magnúsdóttur og Sæborgu Ninju Guðmundsdóttur frá Trans Íslandi. Nefndinni bárust erindi um málið frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, BSRB, Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Neytendastofu, Rauða krossinum á Íslandi, Samtökum kvenna af erlendum uppruna og Samtökunum ´78.
Málið var áður lagt fram á 146. löggjafarþingi (436. mál) en náði ekki fram að ganga og er nú endurflutt efnislega óbreytt. Með frumvarpinu er lagt til að gildi taki ný heildarlög um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna. Skv. 1.–2. gr. frumvarpsins skulu lögin taka til jafnrar meðferðar einstaklinga óháð kynþætti og þjóðernisuppruna á öllum sviðum samfélagsins, utan vinnumarkaðar, með vísan til sérstakra laga þar um, sbr. fyrirliggjandi frumvarp til laga um jafna meðferð á vinnumarkaði (394. mál). Lögin gildi ekki um mismunandi meðferð einstaklinga á grundvelli ríkisfangs eða ríkisfangsleysis, búsetu hér á landi eða um fjölskyldu- og einkalíf. Lögin hafi að markmiði að vinna gegn mismunun og koma á og viðhalda jafnri meðferð einstaklinga óháð kynþætti og þjóðernisuppruna.
Meginefni frumvarpsins lýtur að banni við mismunun í tengslum við aðgang að eða afhendingu á vöru eða þjónustu, félagslega vernd, svo sem heilbrigðis- og félagsþjónustu, og í skólum og öðrum mennta- og uppeldisstofnunum. Þá er kveðið á um bann við því að auglýsingar séu einstaklingum af tilteknum kynþætti eða þjóðernisuppruna til lítilsvirðingar, svo og bann við því að einstaklingur sem kvartar undan mismunun á grundvelli laganna sé látinn gjalda þess. Ráðherra fer með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum og Jafnréttisstofa annast framkvæmd þeirra. Brot gegn ákvæðum laganna eru kæranleg til kærunefndar jafnréttismála.
Með frumvarpinu er leitast við að lögfesta helstu efnisþætti þeirra þátta tilskipunar ráðsins 2000/43/EB, um framkvæmd meginreglunnar um jafna meðferð manna án tillits til kynþáttar eða þjóðernis, sem ekki lúta að vinnumarkaði. Í þeim erindum sem nefndinni hafa borist, sem og á meðal þeirra gesta sem komu á fund nefndarinnar til að fjalla um málið komu fram gagnlegar ábendingar og athugasemdir við ýmsa þætti frumvarpsins en almennt er framlagningu þess fagnað og áhersla lögð á að það verði að lögum.
Gildissvið og markmið laganna.
Sem fyrr segir eru gildissvið og markmið laganna rakin í 1.–2. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um að þau gildi um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna á öllum sviðum samfélagsins, utan vinnumarkaðar, taki ekki til mismunandi meðferðar vegna ríkisfangs eða búsetu og ekki til einka- og fjölskyldulífs. Markmið laganna sé að vinna gegn mismunun og koma á og viðhalda jafnri meðferð einstaklinga óháð kynþætti og þjóðernisuppruna. Nefndin bendir á og ítrekar að lögin nái jafnt til barna sem fullorðinna.
Við umfjöllun um málið komu fram sjónarmið um að rýmka mætti gildissvið laganna og láta þau ná til fleiri hópa. Nefndin leggur til að við lögin bætist bráðabirgðaákvæði sem kveði á um þetta líkt og nánar verður gerð grein fyrir í kafla þar um hér á eftir.
Bann við mismunun.
III. kafli frumvarpsins fjallar um bann við mismunun. Í 7. gr. er tekið fram að hvers kyns mismunun vegna kynþáttar eða þjóðernisuppruna, á öllum sviðum samfélagsins, utan vinnumarkaðar, sé óheimil. Fyrirmæli um slíka mismunun teljist einnig mismunun og ákvæði í samningum sem feli í sér mismunun séu ógild. Í 8. gr. er fjallað um bann við mismunun í tengslum við félagslega vernd og tilgreint að það eigi við um heilbrigðis- og félagsþjónustu og aðgang að almannatryggingakerfinu og öðrum félagslegum kerfum á borð við atvinnuleysistryggingakerfið og fæðingarorlofskerfið. Í 9. gr. kemur fram að hvers kyns mismunun í tengslum við aðgang að eða afhendingu á vöru eða þjónustu sé óheimil og hið sama gildi um húsnæði sem er í boði fyrir almenning.
Í 10. gr. er kveðið á um bann við mismunun í skólum og öðrum mennta- og uppeldisstofnunum. Þar segir að í skólum og öðrum mennta- og uppeldisstofnunum sé hvers kyns mismunun vegna kynþáttar eða þjóðernisuppruna óheimil og að skylt sé að gæta þessa í námi, kennslu, starfsháttum og daglegri umgengni við nemendur. Þá skulu kennslu- og námsgögn vera þannig úr garði gerð að ekki sé mismunað á grundvelli kynþáttar eða þjóðernisuppruna og þau séu einstaklingum ekki til minnkunar eða lítilsvirðingar. Nefndinni hafa borist ábendingar um að nauðsynlegt sé að ákvæði þessarar greinar megi útfæra nánar í reglugerð, einkum vegna viðkvæmrar stöðu barna af erlendum uppruna í skólakerfinu. Í 18. gr. frumvarpsins er að finna almenna reglugerðarheimild þar sem ráðherra er falið að kveða nánar á um framkvæmd laganna. Leggur nefndin til að við þá grein bætist að þetta varði m.a. útfærslu á 10. gr. um bann við mismunun í skólum og á uppeldisstofnunum.
Nefndin vekur sérstaka athygli á því að tilgreiningu þeirra þátta sem 8.–10. gr. kveða á um beri ekki að túlka sem tæmandi upptalningu sem réttlæti gagnályktun á þá leið að lögbundið bann við mismunun gildi ekki á öðrum sviðum. Bendir nefndin í því samhengi á hið almenna ákvæði 7. gr. frumvarpsins um bann við hvers kyns mismunun á öllum sviðum samfélagsins, sbr. og jafnréttisákvæði stjórnarskrárinnar.
Aðkoma Jafnréttisstofu og dagsektir.
Samkvæmt 5. gr. frumvarpsins fer Jafnréttisstofa með framkvæmd laganna og er þess getið að ákvæði 4. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna skulu gilda eftir því sem við getur átt. Í nefndinni hefur verið rætt um mikilvægi þess að Jafnréttisstofa hafi heimild til að leggja á dagsektir verði fyrirtæki eða stofnanir uppvís um alvarleg brot gegn lögunum og láti ekki af háttsemi sem brýtur í bága við lögin þrátt fyrir tilmæli. Nauðsynlegt er að skýrt sé kveðið á um slíka heimild í lögunum og leggur nefndin því til að í 5. gr. verði sérstaklega tekið fram að vísunin til 4. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nái til þeirra ákvæða greinarinnar sem lúta að heimild stofnunarinnar til álagningar dagsekta.
Í kafla um mat á áhrifum frumvarpsins í greinargerð þess segir að með útgjaldaramma Jafnréttisstofu hafi verið gert ráð fyrir kostnaði sem leiði af lögfestingu frumvarpsins. Nefndin leggur áherslu á að framlög til stofnunarinnar sæti ítarlegri skoðun þegar reynsla verður komin á framkvæmd laganna.
Kæruheimild 6. gr.
Í 6. gr. frumvarpsins er að finna heimild til handa þeim sem telja á sér brotið samkvæmt lögunum til að leita atbeina kærunefndar jafnréttismála, sem starfar á grundvelli laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, og skulu 5.–7. gr. þeirra laga eiga við um meðferð slíkra mála eftir því sem við getur átt. Nefndinni hafa borist nokkrar ábendingar um þetta fyrirkomulag. Hefur m.a. verið bent á að fyrirsjáanleg fjölgun mála fyrir kærunefndinni við gildistöku laganna kalli á eflingu hennar. Nefndin telur að rétt sé að huga að þessu atriði.
Auk þessa hefur verið bent á að ný mál fyrir kærunefndinni á grundvelli þessa frumvarps verði að líkindum eðlisólík þeim málum sem hún fæst jafnan við. Það kalli á breyttar áherslur varðandi kröfur um þekkingu þeirra sem kærunefndina skipa en samkvæmt gildandi lögum skulu allir þrír fulltrúar kærunefndarinnar vera lögfræðingar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Nefndin leggur áherslu á að kærunefndin nýti þá heimild sem henni er veitt í 1. mgr. 5. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla til að kalla sér til ráðgjafar sérfróða aðila eftir gildistöku þessa frumvarps sem og frumvarps til laga um jafna meðferð á vinnumarkaði (394. mál). Þegar reynsla verður komin á framkvæmd laganna leggur nefndin til að kannað verði hvort tilefni sé til að fjölga nefndarmönnum eða gera breytingar á skipan nefndarinnar að öðru leyti. Hefur nefndinni til að mynda verið bent á ólíkt fyrirkomulag í öðrum úrskurðarnefndum á stjórnsýslustigi, svo sem áfrýjunarnefnd hugverkaréttinda á sviði iðnaðar, þar sem aðeins einn nefndarmaður er fastskipaður og skipað er sérstaklega í nefndina fyrir hvert mál fyrir sig. Þannig gefist kostur á að skipa einstaklinga með þann þekkingarfræðilega bakgrunn og menntun sem best hentar úrlausnarefninu hverju sinni.
Þá hefur nefndinni verið bent á að kærunefndin verði að geta fjallað um mál sem varða fjölþætta mismunun en verði þetta frumvarp, sem og frumvarpið í 394. máli, að lögum mun kærunefndin taka við erindum sem varða brot á þremur lagabálkum. Gera verður ráð fyrir að tilvik geti komið upp þar sem mál varðar brot á ákvæðum tvennra ef ekki allra þrennra laganna. Verður því að tryggja að kærunefndin hafi heimild til að styðjast við fleiri en ein lög í sama málinu. Þegar slíkt er uppi á teningnum er sérstaklega mikilvægt að nefndin nýti sér heimildina til að kalla sér til ráðgjafar sérfróða aðila með þekkingu á fjölþættri mismunun. Þá leggur nefndin áherslu á mikilvægi þess að úrskurðir kærunefndar verði áfram ópersónugreinanlegir líkt og verið hefur.
Loks kom við meðferð málsins fram að mörgum viðkvæmum hópum komi illa að málsmeðferð fyrir kærunefndinni skuli almennt vera skrifleg og á íslensku. Fyrirkomulagið geti heft aðkomu að úrræðinu enda kostnaðarsamt að greiða fyrir túlka- og skjalaþýðingarþjónustu. Í ljósi markmiða laganna telur nefndin mikilvægt að skortur á færni til að tjá sig í ræðu og riti á íslensku standi ekki í vegi fyrir því að þolendur mismununar geti leitað til kærunefndarinnar.
Hugtakanotkun.
Í greinargerð með frumvarpinu segir: „Með kynþætti í frumvarpi þessu er einkum vísað til skiptingar fólks í hópa eftir kynþætti sem sögulega séð hefur verið mikilvægt og miðast við að unnt sé að vísa til líffræðilegra þátta, svo sem litarháttar og/eða annarra útlitseinkenna sem oft eru talin einkennandi fyrir tiltekinn kynþátt. Í frumvarpinu er þó ekki gengið út frá því að til séu mismunandi kynþættir manna […]. Orðið þjóðernisuppruni vísar til sameiginlegs uppruna hóps fólks sem getur verið sameiginlegur landfræðilegur uppruni, sameiginleg saga eða menning eða sameiginlegt tungumál. Þetta er í samræmi við dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Timishev gegn Rússlandi frá 13. desember 2005 ([2005] ECHR 858).“
Við umfjöllun nefndarinnar var bent á að hugtakið kynþáttur sé á ýmsan hátt úrelt og úr sér gengið. Engu að síður hefur það merkingu í lagalegum skilningi, sbr. t.d. alþjóðasamning um afnám alls kynþáttamisréttis sem Ísland er aðili að. Nefndin tekur undir þau sjónarmið að eldri hugmyndir um kynþátt sem skýrt hugtak með líffræðilega skírskotun eigi ekki lengur við, þótt stuðst sé við það til að berjast gegn fordómum sem fólk verður fyrir af ýmsum ástæðum.
Mannréttindastofnun.
Fyrir nefndinni kom ítrekað fram nauðsyn þess að komið verði á fót óháðri mannréttindastofnun. Þá hefur jafnframt verið lögð á það áhersla hjá Mannréttindadómstól Evrópu, ESB og Evrópudómstólnum að jafnréttislöggjöf sé virk og að tryggð séu raunveruleg úrræði fyrir þá sem telja á sér brotið. Nefndin beinir því til stjórnvalda að hefja undirbúning þess að slíkri mannréttindastofnun verði komið á fót.
Ákvæði til bráðabirgða.
Í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis frá 30. nóvember 2017 segir m.a. að Ísland eigi að vera land tækifæranna fyrir alla. Enn fremur kemur fram að ríkisstjórnin vilji koma Íslandi í fremstu röð í málefnum hinsegins fólks þar sem einstaklingar skuli njóta jafnréttis fyrir lögum óháð kynhneigð, kynvitund, kyneinkennum og kyntjáningu.
Nefndin leggur til að við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða er kveði á um að ráðherra skuli innan árs leggja fram á Alþingi frumvarp til breytingar á lögunum um að meginreglan um jafna meðferð einstaklinga nái einnig til trúar, lífsskoðunar, fötlunar, aldurs, kynhneigðar, kynvitundar, kyneinkenna eða kyntjáningar á öllum sviðum samfélagsins nema á vinnumarkaði.
Gert er ráð fyrir því að við frumvarpið bætist orðskýringar á ofangreindum hugtökum þar sem efni þeirra verði skilgreint nánar og litið til tilskipunar ráðherraráðs Evrópusambandsins 2000/43/EB frá 29. júní 2000 um framkvæmd meginreglunnar um jafna meðferð manna án tillits til kynþáttar eða þjóðernis og 2000/78/EB frá 27. nóvember 2000 um almennar reglur um jafna meðferð á vinnumarkaði og í atvinnulífinu í því samhengi. Enn fremur verði gerð grein fyrir hugsanlegum áhrifum þess að útvíkka verksvið kærunefndar jafnréttismála og Jafnréttisstofu þannig að verksvið þeirra nái til jafnrar meðferðar einstaklinga með tilliti til ofangreindra mismununarþátta.
Í samræmi við þingsályktun um framkvæmdaáætlun stjórnvalda í jafnréttismálum 2016– 2019, sem samþykkt var á Alþingi 6. september 2016, hefur verið skipaður hópur sérfræðinga sem vinnur að úttekt á þróun, framkvæmd og eftirfylgni íslenskrar jafnréttislöggjafar og stjórnsýslu jafnréttismála. Starfshópurinn mun haustið 2018 skila félags- og jafnréttismálaráðherra skýrslu ásamt mati á breytingum á lögum um jafnan rétt og jafna stöðu kvenna og karla, nr. 10/2008, og stjórnsýslu jafnréttismála. Verður þar m.a. fjallað um útvíkkun á verksviði kærunefndar jafnréttismála og Jafnréttisstofu og mun sú vinna nýtast við breytingar á lögunum.
Á grundvelli tillagna skýrslunnar mun ráðherra skipa samráðshóp stjórnvalda, samtaka aðila vinnumarkaðarins, samtaka kvennahreyfingarinnar og annarra er hagsmuna hafa að gæta um endurskoðun jafnréttislaga og mun hann skila drögum að frumvarpi nýrra heildarlaga og tillögum um framtíðarskipan stjórnsýslu jafnréttismála til þverpólitískrar nefndar sem lýkur verkefninu. Starfshópurinn mun einnig fjalla um breytingar á jafnréttislöggjöfinni og stjórnsýslu jafnréttismála með tilliti til fyrirliggjandi frumvarpa sem kveða á um meginregluna um jafna meðferð einstaklinga. Markmið ákvæðis þessa er að meginreglan um jafna meðferð einstaklinga í íslenskum rétti nái einnig til trúar, lífsskoðunar, fötlunar, aldurs, kynhneigðar, kynvitundar, kyneinkenna eða kyntjáningar á öllum sviðum samfélagsins nema á vinnumarkaði. Er með þessu m.a. brugðist við athugasemdum við fyrirliggjandi frumvarp þar sem ástæða þótti til að bæta við fleiri mismununarástæðum og víkka þannig gildissvið þess til samræmis við gildissvið frumvarps til laga um jafna meðferð á vinnumarkaði.
Nefndin leggur áherslu á að við gerð breytingalaga um útvíkkun á gildissviði laganna verði haft samráð við þá hagsmunaaðila sem láta sig varða þá mismununarþætti sem um ræðir.
Gildistaka.
Auk framanritaðs leggur nefndin til að gildistaka laganna miðist við 1. september 2018 í stað 1. júlí. Að því virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 5. gr. bætist: þar með talið ákvæði 5.–11. mgr. um dagsektir.
2. Á eftir orðinu „varðandi“ í 18. gr. komi: útfærslu á banni við mismunun í skólum og uppeldisstofnunum.
3. Í stað dagsetningarinnar „1. júlí“ í 19. gr. komi: 1. september.
4. Á eftir 19. gr. komi ákvæði til bráðabirgða sem orðist svo:
Ráðherra skal innan árs frá gildistöku laga þessara leggja fram á Alþingi frumvarp þar sem kveðið verði á um að lögunum verði breytt þannig að þau gildi ekki eingöngu um jafna meðferð einstaklinga óháð kynþætti og þjóðernisuppruna heldur einnig óháð trú, lífsskoðun, fötlun, aldri, kynhneigð, kynvitund, kyneinkennum eða kyntjáningu á öllum sviðum samfélagsins utan vinnumarkaðar, sbr. lög um jafna meðferð á vinnumarkaði.
Þórhildur Sunna Ævarsdóttir og Jón Steindór Valdimarsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifa undir álitið samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda.
Alþingi, 8. júní 2018.
| Páll Magnússon, form. |
Steinunn Þóra Árnadóttir, frsm. |
Andrés Ingi Jónsson. |
| Anna Kolbrún Árnadóttir. | Guðmundur Andri Thorsson. | Jón Steindór Valdimarsson. |
| Teitur Björn Einarsson. | Willum Þór Þórsson. | Þórhildur Sunna Ævarsdóttir. |
