Ferill 555. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1681 — 555. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi.
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Kjartan Ólafsson og Hinriku Söndru Ingimundardóttur frá dómsmálaráðuneyti, Bryndísi Kristjánsdóttur og Þórunni Sigurðardóttur frá skattrannsóknarstjóra ríkisins, Gísla Rúnar Gíslason, Írisi Ösp Ingjaldsdóttur og Karen Bragadóttur frá tollstjóra og Þórð Sveinsson og Pál Heiðar Halldórsson frá Persónuvernd.
Nefndinni bárust umsagnir frá Persónuvernd, skattrannsóknarstjóra ríkisins og tollstjóra.
Með frumvarpi þessu er lagt til að setja heildarlög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga hjá yfirvöldum á sviði refsivörslu. Með frumvarpinu er jafnframt verið að innleiða tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins ESB 2016/680, frá 27. apríl 2016, um vernd einstaklinga að því er varðar vinnslu lögbærra yfirvalda á persónuupplýsingum í tengslum við að koma í veg fyrir, rannsaka, koma upp um eða saksækja fyrir refsiverð brot eða fullnægja refsiviðurlögum og frjálsa miðlun slíkra upplýsinga og um niðurfellingu rammaákvörðunar ráðsins nr. 2008/977/DIM (löggæslutilskipun).
Umfjöllun nefndarinnar.
Nefndin fjallaði einna helst um skilgreiningu lögbærra yfirvalda og miðlun þessara yfirvalda á persónuupplýsingum til annarra opinberra aðila eða einkaaðila í löggæslutilgangi eða í öðrum tilgangi.
Orðskýringar (2. gr.).
Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um að skilgreina ætti embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins sem lögbært yfirvald, sbr. 11. tölul. 2. gr. frumvarpsins. Í ljósi þess að embættinu hefur verið falin rannsókn brota gegn lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003, og lögum um aðra skatta og gjöld sem á eru lögð af ríkisskattstjóra, eða honum er falin framkvæmd á, sbr. 1. mgr. 103. gr. laga um tekjuskatt, og að við rannsóknaraðgerðir skattrannsóknarstjóra ber að gæta að ákvæði laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, telur meiri hlutinn enga ástæðu til annars en að skilgreina skattrannsóknarstjóra ríkisins sem lögbært yfirvald. Meiri hlutinn leggur þess vegna til að bæta embættinu við upptalningu lögbærra yfirvalda í 11. tölul. 2. gr. frumvarpsins.
Gildissvið (3. gr.).
Í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er tekið fram að lög þessi gilda ekki um vinnslu persónuupplýsinga hjá lögbærum yfirvöldum sem fram fer í þágu öryggis- og varnarmála. Þá er í a-lið 5. tölul. 37. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir viðbót við 6. mgr. 4. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, þess efnis að þau gildi ekki heldur um slíka vinnslu. Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um að ótækt væri að engar reglur giltu um þessa vinnslu í ljósi grunnreglu 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um friðhelgi einkalífs.
Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að til staðar séu reglur sem gilda um vinnslu persónuupplýsinga í þágu öryggis- og varnarmála. Meiri hlutinn beinir því þess vegna til dómsmálaráðherra að nánari skoðun á því með hvaða hætti vinnsla persónuupplýsinga í þágu öryggis- og varnarmála skuli vera háttað til framtíðar verði leidd áfram á samráðsvettvangi þjóðaröryggisráðs um þjóðaröryggismál, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga um þjóðaröryggisráð, nr. 98/2016. Þar til sú skoðun hefur farið fram telur meiri hlutinn því æskilegt að lög þessi gildi um vinnslu persónuupplýsinga í þágu öryggis- og varnarmála. Meiri hlutinn leggur því til að fella brott 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Með hliðsjón af framangreindu leggur meiri hlutinn einnig til orðalagsbreytingar á b-lið 5. tölul. 37. gr. frumvarpsins með þeim hætti að ákvæði til bráðabirgða III í lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, falli ekki brott heldur taki til vinnslu persónuupplýsinga í þágu öryggis- og varnarmála þar til sérstök löggjöf á því sviði verður sett. Í ljósi þess telur meiri hlutinn ekki ástæðu til að fella brott a-lið 5. tölul. 37. gr. frumvarpsins þar sem vinnsla persónuupplýsinga í löggæslutilgangi á að falla utan gildissviðs laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga þegar fyrir liggur sérstök löggjöf vegna slíkrar vinnslu.
Að auki leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingar á 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins til að samræma orðalag við lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Miðlun upplýsinga í löggæslutilgangi (8. gr.).
Á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um að oft skorti að ákvæði um upplýsingamiðlun hefði verið lögfest í þeim tilvikum þar sem reglubundin samskipti þyrftu að fara fram milli lögbærs yfirvalds og annars stjórnvalds. Í þessu ljósi þyrfti að taka 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins til endurskoðunar hvað varðaði upplýsingamiðlun til annarra opinberra aðila, en í skýringum í greinargerð frumvarpsins er vikið að því að undir þá grein falli ekki reglubundin miðlun eða upplýsingasamskipti á grundvelli annarra laga vegna samvinnu viðkomandi lögbærs yfirvalds við önnur stjórnvöld.
Meiri hlutinn tekur undir það að lögfesta þurfi heimildir til miðlunar þar sem reglubundin samskipti þurfa að fara fram. Að mati meiri hlutans eiga þó slíkar heimildir að koma fram í sérlögum þar sem 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins geymir þrönga heimild til miðlunar í því skyni að veita viðkomandi stjórnvaldi eða einkaaðila beina aðkomu að verkefni í löggæslutilgangi. Meiri hlutinn beinir því til viðkomandi ráðuneyta að kanna hvort slíkar miðlunarheimildir skorti til að stofnanir sem heyra undir ráðuneytin geti rækt lögbundin hlutverk sín, hafi það nú ekki þegar verið gert.
Miðlun upplýsinga í öðrum tilgangi (11. gr.).
Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um hvort gera ætti greinarmun á miðlun upplýsinga til annarra opinberra aðila annars vegar og til einkaaðila hins vegar. Þá var bent á að opnað væri á allt of víðtæka heimild einkaaðila til að óska eftir aðgangi að upplýsingum sem aflað hefði verið í löggæslutilgangi á þeim grundvelli að um lögvarða hagsmuni einkaaðilans af upplýsingunum væri að ræða. Kveða þyrfti á um slíkt aðgengi í lögum en ekki í reglugerð.
Nefndinni var bent á að 11. gr. frumvarpsins væri ætlað að koma til viðbótar við þær miðlunarheimildir sem lögbær yfirvöld hefðu samkvæmt öðrum lögum. Meginmarkmið þess væri að tryggja að heimild til miðlunar væri til staðar í tilvikum þar sem hana annars myndi skorta. Fyrst og fremst væru þetta tilvik þar sem þriðju aðilar óska eftir upplýsingum til að þeir geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna. Í ljósi þess að heimildin lúti að miðlun út fyrir mengi lögbærra yfirvalda komi fram í greinargerð með frumvarpinu að heimildina beri að túlka þröngt og að kveðið skuli því sem næst tæmandi á um tilvikin í reglugerð. Ómögulegt geti þó verið fyrir viðkomandi yfirvöld að sjá fyrir öll tilvik sem kunni að vera nauðsynlegt að fella undir ákvæðið og því sé gert ráð fyrir að unnt verði að miðla persónuupplýsingum á grundvelli ákvæðisins eingöngu.
Að mati meiri hlutans er um að ræða þrönga heimild sem ber að útfæra með atviksbundnum hætti í reglugerð. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að einvörðungu er um heimild að ræða og lögbær yfirvöld því ávallt bær til að hafna beiðni um miðlun á grundvelli 11. gr. telji þau skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt eða önnur sjónarmið, t.d. rannsóknarhagsmunir, mæla gegn því að miðlun fari fram. Í framkvæmd má því ætla að lögbær yfirvöld muni almennt hafna beiðnum sem lúta ekki að tilvikum sem kveðið verði á um í reglugerð og ekki verður ástæða til að ætla að Persónuvernd hrófli við þeirri framkvæmd á grundvelli eftirlitsheimilda sinna.
Að auki leggur meiri hlutinn til lagfæringar á tilvísun í 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins.
Aðgangur að persónuupplýsingum (24. gr.).
Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um að ekki væri tekið fram hvort með upplýsingum, sem í „eðli sínu séu viðkvæmar“ í 24. gr. frumvarpsins, væri átt við upplýsingar skv. 6. gr. þess. Fram komu sjónarmið um að ef slíkar upplýsingar þyrftu í öllum tilvikum að lúta sérstökum hindrunum kynni það að hefta lögreglustörf um of, en aðgengi lögreglumanna að vissum upplýsingum kynni til dæmis að vera nauðsynlegt. Að sama skapi væri ljóst að upplýsingar, sem skilgreindar eru sem viðkvæmar, væru oft þess eðlis að slíkra hindrana væri sérstök þörf. Breyta þyrfti þess vegna orðalagi 24. gr. frumvarpsins þannig að það tæki betur tillit til þess veruleika sem ætla verður að takast verði á við í störfum lögreglu. Meiri hlutinn tekur undir framangreint og leggur til breytingar á orðalagi 2. málsl. 24. gr. þannig að persónuupplýsingar, sem sérstök ástæða er til að fari leynt, skuli lúta sérstökum aðgangshindrunum.
Refsingar (33. gr.).
Í 1. mgr. 33. gr. frumvarpsins er kveðið á um að vísvitandi miðlun persónuupplýsinga í andstöðu við 8.–11. gr. varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Hér er um að ræða tilvik þegar opinberir starfsmenn miðla persónuupplýsingum í andstöðu við tilgreind ákvæði, þ.e. brot á þagnarskyldu. Ákvæði um brot á þagnarskyldu opinberra starfsmanna er að finna í 136. gr. almennra hegningarlaga en þar er refsiramminn fangelsi allt að einu ári skv. 1. málsl. 1. mgr. ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi þessu kemur fram að gera megi ráð fyrir að brot gegn 1. mgr. 33. gr. frumvarpsins muni almennt einnig fela í sér brot gegn viðkomandi þagnarskylduákvæðum í öðrum lögum. Að mati nefndarinnar er æskilegt að samræma refsirammann og því leggur meiri hlutinn til að brot skv. 1. mgr. 33. gr. varði refsingu skv. 136. gr. almennra hegningarlaga.
Þá tekur meiri hlutinn fram að þegar verknaður er refsiverður samkvæmt almennum hegningarlögum er verknaður saknæmur ef um er að ræða ásetningsbrot nema sérstaklega sé tekið fram í lögunum að heimilt sé að refsa fyrir gáleysisbrot, sbr. 18. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Þegar um er að ræða sérrefsilög hefur verið gagnályktað frá ákvæði 18. gr. laganna um saknæmi þannig að gáleysi dugir almennt til refsiábyrgðar. Í 2. mgr. 33. gr. frumvarpsins kemur fram að brot einstaklings á þagnarskyldu skv. 20., 29. og 30. gr. varðar sektum eða fangelsi allt að einu ári. Samkvæmt framansögðu ætti því hér að duga gáleysi til refsiábyrgðar. Aftur á móti kemur fram í greinargerð með frumvarpinu að 2. mgr. 33. gr. taki einungis til brota sem framin eru af ásetningi. Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn þess vegna að taka þurfi allan vafa af um hvaða saknæmisskilyrði kemur til greina þegar um er að ræða 2. mgr. 33. gr. frumvarpsins og leggur til breytingu þess efnis að verknaði samkvæmt ákvæðinu verði að fremja af ásetningi.
Reglugerðarheimild (34. gr.).
Við meðferð málsins var bent á að þágildandi lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, giltu um löggæsluaðila. Á grundvelli 11. gr. þeirra laga voru settar reglur um öryggi persónuupplýsinga, nr. 299/2001. Samkvæmt 3. tölul. 7. gr. þeirra reglna var gert ráð fyrir að eftir því sem við ætti skyldi tryggja rekjanleika uppflettinga og vinnsluaðgerða. Þannig má telja ljóst að upplýsingakerfi vegna löggæslustarfa séu þess eðlis að slíks sé alla jafna þörf, sem og að skyldur í þeim efnum hafi lengi hvílt á löggæsluaðilum.
Aftur á móti var nefndinni bent á að kerfi ýmissa stofnana sem falla undir gildissvið frumvarpsins væru ekki fær um aðgerðaskráningu eins og frumvarpið gerir kröfu um. Því væri nauðsynlegt að þessi heimild væri til staðar í lögunum. Meiri hlutinn tekur fram að tilskipunin veitir aðildarríkjum frest til 6. maí 2026 í síðasta lagi til að aðlaga sig að fullu að kröfu um aðgerðaskráningu. Því er um heimild að ræða en ekki skyldu til að undanþiggja þessi upplýsingakerfi sem sett voru á fót fyrir 6. maí 2016. Meiri hlutinn tekur undir það að nauðsynlegt er að þessi heimild sé til staðar á meðan stofnanir aðlaga kerfi sín að kröfum um aðgerðaskráningu. Meiri hlutinn telur vera ástæðu til að kveðið verði á um sambærilega tímabundna heimild í frumvarpi þessu og með hliðsjón af því telur meiri hlutinn æskilegt að kveðið verði á um slíka heimild í ákvæði til bráðabirgða þar sem um tímabundna heimild verður að ræða en um leið leggur meiri hlutinn til að fella brott 4. tölul. 34. gr. frumvarpsins.
Þá áréttar meiri hlutinn að sú gjaldtökuheimild sem finna má í 2. tölul. 34. gr. frumvarpsins er einkum vegna endurtekinna beiðna frá hinum skráða sem eru augljóslega tilefnislausar eða óhóflegar. Þá er það ábyrgðaraðilans að sýna fram á að beiðni sé tilefnislaus eða óhófleg, sbr. 4. mgr. 12. gr. tilskipunarinnar.
Innleiðing (35. gr.).
Meiri hlutinn bendir á að ekki er um að ræða eiginlega EES-innleiðingu heldur er um að ræða lögfestingu ákvæðis umræddrar tilskipunar í samræmi við skuldbindingar Íslands á grundvelli Schengen-samstarfsins. Meiri hlutinn leggur þess vegna til að ákvæðið falli brott þar sem slíkt innleiðingarákvæði á ekki við nema um sé að ræða gerðir sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn.
Breytingar á öðrum lögum (37. gr.).
Á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um að fella brott a-lið 2. tölul. 37. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til ný grein í lögreglulögum, nr. 90/1996, þess efnis m.a. að um vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt þeim fari eftir lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og lögum um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi. Fram komu sjónarmið um að lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga giltu ekki um vinnslu sem fram færi í þágu löggæslu, sem og að reglum frumvarpsins væri því ætlað að skjóta sérstökum stoðum undir slíka vinnslu.
Nefndinni var bent á að ákvæði lögreglulaga lytu einnig að stjórnsýslustarfi lögreglu sem fellur undir gildissvið laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, t.d. ákvæði IV. kafla laganna um veitingu starfa í lögreglunni. Þannig verði öll vinnsla persónuupplýsinga í tengslum við ráðningar og skipanir í embætti áfram á grundvelli þeirra laga en ekki frumvarpsins. Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn því ekki tilefni til breytingar á a-lið 2. tölul. 37. gr. frumvarpsins.
Auk þess leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingar til samræmingar, lagfæringar eða leiðréttingar á 4., 6., 12., 13., 16., 17., 22., 23., 26., 27., 29. og 30. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið með heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis.
Alþingi, 31. maí 2019.
| Páll Magnússon, form., frsm. |
Andrés Ingi Jónsson. | Anna Kolbrún Árnadóttir. | |
| Álfheiður Ingadóttir. | Birgir Ármannsson. | Guðmundur Andri Thorsson. | |
| Jón Steindór Valdimarsson. | Líneik Anna Sævarsdóttir. | ||
