Ferill 393. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 529 — 393. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um fæðingar- og foreldraorlof, nr. 95/2000, með síðari breytingum (lenging fæðingarorlofs).
Frá félags- og barnamálaráðherra.
1. gr.
a. Í stað orðsins „þrjá“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: fimm; og í stað orðsins „þremur“ í 3. málsl. í sömu málsgrein kemur: tveimur.
b. Í stað orðsins „níu“ í 4. mgr. kemur: tólf.
2. gr.
a. Í stað orðsins „þrjá“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: fimm; og í stað orðsins „þrjá“ í 3. málsl. í sömu málsgrein kemur: tvo.
b. Í stað orðsins „níu“ í 2. mgr. kemur: tólf.
3. gr.
a. Í stað orðsins „þrjá“ í 1. málsl. í 1. mgr. kemur: fimm; og í stað orðsins „þrjá“ í 3. málsl. í sömu málsgrein kemur: tvo.
b. Í stað orðsins „níu“ í 2. mgr. kemur: tólf.
4. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 8. gr. eiga foreldrar sjálfstæðan rétt til fæðingarorlofs í allt að fjóra mánuði hvort um sig vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020. Þrátt fyrir ákvæði 4. mgr. 8. gr. skal réttur foreldra til fæðingarorlofs samkvæmt ákvæðinu vera tíu mánuðir vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020.
Þrátt ákvæði 1. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 19. gr. eiga foreldrar sjálfstæðan rétt til fæðingarstyrks í allt að fjóra mánuði hvort um sig vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020. Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 18. gr. og 2. mgr. 19. gr. skal réttur foreldra til fæðingarstyrks samkvæmt ákvæðunum vera tíu mánuðir vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020.
5. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er lagt fram til breytinga á lögum um fæðingar- og foreldraorlof, nr. 95/2000, í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar og lífskjarasamninga á almennum vinnumarkaði vorið 2019. Í frumvarpinu er lagt til að samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs lengist úr níu mánuðum samkvæmt gildandi lögum í tólf mánuði og að lengingin komi til framkvæmda í tveimur áföngum, annars vegar vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020 og hins vegar vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2021 eða síðar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilefni frumvarps þessa er að í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er meðal annars gert ráð fyrir lengingu á rétti foreldra til fæðingarorlofs. Í tengslum við lífskjarasamninga á almennum vinnumarkaði sem samkomulag náðist um vorið 2019 skuldbundu stjórnvöld sig enn fremur til að efla fæðingarorlofskerfið með því að lengja samanlagðan rétt foreldra til fæðingarorlofs. Í fjármálaáætlun stjórnvalda fyrir árin 2020–2024 er gert ráð fyrir að samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs verði lengdur úr níu mánuðum í tólf mánuði og að lengingin komi til framkvæmda í tveimur áföngum á árunum 2020 og 2021. Þar sem um er að ræða breytingu á réttindum sem kveðið er á um í lögum er lagabreyting nauðsynleg.
Líkt og fram hefur komið er í fjármálaáætlun 2020–2024 gert ráð fyrir að samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs verði lengdur úr níu mánuðum í tólf mánuði og að lengingin komi til framkvæmda í tveimur áföngum á árunum 2020 og 2021. Fyrri aðgerðir stjórnvalda hafa miðað að því að hækka hámarksgreiðslur til foreldra sem nýta rétt sinn til fæðingarorlofs í því skyni að auka möguleika þeirra, ekki síst feðra, til að fullnýta rétt sinn innan kerfisins. Í fjármálaáætlun 2020–2024 kemur jafnframt fram að eitt af þeim markmiðum sem hefur verið skilgreint sérstaklega fyrir málaflokkinn er að tryggja báðum foreldrum jafna möguleika á að annast barn sitt í fæðingarorlofi þangað til barninu býðst dagvistun á leikskóla. Því þykir mikilvægt að lengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs í tólf mánuði til að tryggja báðum foreldrum möguleika á að annast barn sitt í fæðingarorlofi þangað til barninu býðst dagvistun á leikskóla án þess að það hafi í för með sér verulega röskun á þátttöku hvors foreldris um sig á vinnumarkaði. Er í því sambandi jafnframt lögð áhersla á mikilvægi þess að viðræður verði hafnar milli ríkis og sveitarfélaga um möguleika barna á að hefja leikskóladvöl við tólf mánaða aldur eða þegar rétti foreldra til fæðingarorlofs lýkur þar sem dvöl barna á leikskólum landsins er á forræði sveitarfélaganna. Talið er að með framangreindu fyrirkomulagi megi minnka það álag á foreldra sem ætla má að fylgi því að snúa aftur til vinnu eftir að hafa fullnýtt rétt innan fæðingarorlofskerfisins.
Þessi tilhögun er í samræmi við tillögur starfshóps um framtíðarstefnu í fæðingarorlofsmálum sem skilaði í mars 2016 tillögum sínum til þáverandi félags- og húsnæðismálaráðherra. Þar var meðal annars lagt til að réttur foreldra til fæðingarorlofs yrði lengdur í tólf mánuði og í tillögum hópsins segir meðal annars: „Markmiðið með því að lengja samanlagðan fæðingarorlofsrétt foreldra er meðal annars að tryggja báðum foreldrum möguleika á að annast barn sitt án þess að það hafi í för með sér verulega röskun hvað varðar þátttöku hvors um sig á vinnumarkaði. Þegar litið er til reynslunnar sem og þeirra tölulegu upplýsinga sem fyrir liggja kemur hins vegar í ljós að réttur til fæðingarorlofs sem foreldrar geta skipt með sér hefur í langflestum tilvikum verið nýttur af mæðrum. Nýtingartölur hvað varðar fæðingarorlofstöku sýna að stærstur hluti feðra nýti einungis þrjá mánuði eða minna en mæður sína þrjá mánuði og sameiginlegu mánuðina þrjá. Reynslan hérlendis sýnir því ríka tilhneigingu til þess að mæður nýti þann tíma fæðingarorlofs sem er sameiginlegur milli foreldra.“
Í tillögum starfshópsins er tekið undir sjónarmið sem fram koma í athugasemdum með frumvarpi sem lagt var fram á Alþingi á haustdögum árið 2012, þar sem meðal annars var kveðið á um lengingu á rétti foreldra til fæðingarorlofs, en samkvæmt tillögu starfshópsins er „talið líklegt í ljósi reynslunnar að það verði einkum mæður sem komi áfram til með að nýta sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs en slíkt fyrirkomulag fellur illa að þeim markmiðum sem rakin hafa verið hér að framan. Í því skyni að ná umræddum markmiðum þykir því mikilvægt að sem minnstur hluti fæðingarorlofsréttar verði með þeim hætti að foreldrar geti skipt honum með sér. Í því sambandi má jafnframt nefna að reynsla annarra þjóða, svo sem Svíþjóðar og Noregs, sýnir að stefnur stjórnvalda sem miða að jafnrétti kynjanna hafa tvímælalaust áhrif á fæðingartíðni. Einnig má ætla að skipting fæðingarorlofs milli foreldra, þannig að sem minnst af réttinum sé með þeim hætti að foreldrar geti skipt honum með sér, sé þannig mikilvægur þáttur í því að auka jafnrétti og hafi þar með jákvæð áhrif á fæðingartíðni.“
Þá kemur fram í tillögum starfshópsins að ætla megi „að óframseljanlegur réttur feðra til fæðingarorlofs styrki stöðu feðra gagnvart atvinnurekendum þegar kemur að nýtingu fæðingarorlofsréttar. Jafnframt má ætla að feðrum sé gert kleift að taka meiri þátt í umönnun barna sinna en ella ef skipting fæðingarorlofsréttar er sem jöfnust milli foreldra. Gera má ráð fyrir að slíkt fyrirkomulag ryðji jafnframt úr vegi eldri viðhorfum um að faðirinn beri alfarið eða meginábyrgð á efnahag heimilisins með tekjuöflun sinni. Niðurstöður rannsókna á íslenska fæðingarorlofskerfinu benda til að feðrakvótinn svokallaði eða fæðingarorlofsréttur sem einungis feður geta nýtt sér sé rétt stefna til að ná fram markmiðum laganna um fæðingar- og foreldraorlof um að tryggja réttindi barna til samvista við báða foreldra og að gera bæði konum og körlum kleift að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf. Þá benda niðurstöður framangreindra rannsókna einnig til þess að hin íslenska samfélagslega tilraun, sem fólst í að tryggja í lögum um fæðingar- og foreldraorlof að foreldrar ættu sjálfstæðan fæðingarorlofsrétt hvort um sig, hafi reynst árangursrík leið til breytinga. Þær breytingar hafi meðal annars leitt til þess að ábyrgð vegna umönnunar barna er nú jafnari milli foreldra auk þess að hafa verið stórt skref í að ná fram jafnrétti kynjanna.“
3. Meginefni frumvarpsins.
Í ljósi þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan og í samræmi við fjármálaáætlun 2020–2024 er í frumvarpi þessu lagt til að samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs annars vegar og fæðingarstyrks hins vegar lengist úr níu mánuðum samkvæmt gildandi lögum í tólf mánuði. Gert er ráð fyrir að lengingin komi til framkvæmda í áföngum og verði að fullu komin til framkvæmda fyrir foreldra barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2021 eða síðar. Í fyrsta áfanga lengist þannig samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs um einn mánuð vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020 á þann hátt að einn mánuður bætist við sjálfstæðan rétt hvors foreldris um sig og að sameiginlegur réttur foreldra til fæðingarorlofs verði tveir mánuður í stað þriggja mánaða líkt og nú er. Gert er ráð fyrir að hið sama eigi við um rétt foreldra til fæðingarstyrks vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020. Samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs eða greiðslu fæðingarstyrks vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020 verði þannig tíu mánuðir í stað níu mánaða líkt og nú er og sameiginlegur réttur foreldra, sem þeir geti skipt með sér að vild, verði tveir mánuðir í stað þriggja mánaða líkt og nú er. Þá er gert ráð fyrir að lokaáfangi lengingar á rétti foreldra til fæðingarorlofs komi til framkvæmda vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2021 eða síðar þegar einn mánuður bætist við sjálfstæðan rétt hvors foreldris um sig til fæðingarorlofs eða greiðslu fæðingarstyrks. Þá verði samanlagður réttur foreldra til fæðingarorlofs eða greiðslu fæðingarstyrks tólf mánuðir vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2021 eða síðar sem skiptist þannig milli foreldra að sjálfstæður réttur hvors foreldris um sig verði fimm mánuðir auk þess sem foreldrar geti skipt með sér að vild tveimur mánuðum til viðbótar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Að teknu tilliti til efnis frumvarps þessa er ekki talin ástæða til að meta sérstaklega samræmi þess við stjórnarskrá. Þá er ekki ástæða til að ætla að efni frumvarpsins gangi gegn alþjóðlegum skuldbindingum stjórnvalda.
5. Samráð.
Efni frumvarpsins snertir fyrst og fremst foreldra barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2020 eða síðar, Vinnumálastofnun sem fer með framkvæmd laga um fæðingar- og foreldraorlof og atvinnurekendur vegna foreldra sem eru þátttakendur á vinnumarkaði.
Líkt og komið hefur fram skuldbundu stjórnvöld sig, í tengslum við lífskjarasamninga á almennum vinnumarkaði sem samkomulag náðist um vorið 2019, til að efla fæðingarorlofskerfið með því að lengja samanlagðan rétt foreldra til fæðingarorlofs. Drög að frumvarpinu fóru í opið umsagnarferli í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is í október 2019 (mál nr. S-270/219) þar sem almenningi gafst kostur á að koma á framfæri athugasemdum við drögin. Auk þess voru samtök aðila vinnumarkaðarins og Vinnumálastofnun upplýst sérstaklega um að frumvarpið væri komið í framangreint umsagnarferli. Enn fremur voru áform um gerð frumvarpsins kynnt öðrum ráðuneytum.
Í gegnum opna umsagnarferlið í samráðsgátt stjórnvalda bárust ráðuneytinu umsagnir frá 21 einstaklingi sem og frá BSRB, Sveitarfélaginu Skagafirði, Kvenréttindafélagi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Bandalagi háskólamanna.
Þær athugasemdir sem komu frá einstaklingum lutu einkum að því lengja sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs fremur en að lengja rétt hvors foreldris fyrir sig líkt og frumvarpið kveður á um. Voru færð ýmis rök fyrir þeirri tilhögun, þar á meðal að aðstæður fjölskyldna væru mismunandi, svo sem fjárhagslega, að tillaga frumvarpsins um skiptingu fæðingarorlofs milli foreldra fæli í sér of mikla forræðishyggju ríkisins og að taka yrði tillit til líffræðilegra þátta sem tengjast mæðrum.
Hins vegar var það mat BSRB, Bandalags háskólamanna og Kvenréttindafélags Íslands að sjálfstæður réttur hvors foreldris um sig ætti að vera sex mánuðir og að ekki ætti að vera um sameiginlegan rétt foreldra að ræða. Af hálfu BSRB var sú tilhögun meðal annars rökstudd með vísan til þess að í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar væri lögð áhersla á jafnrétti kynjanna og að mati BSRB væri kominn tími til að taka næstu skref fram á við og jafna rétt foreldra til fæðingarorlofs og þar með bæta stöðu þeirra á vinnumarkaði. Í umsögn sinni vísar Bandalag háskólamanna einkum til þess að það telji að markmiðum laga um fæðingar- og foreldraorlof sé best náð með því að skipta rétti foreldra til fæðingarorlofs jafnt á milli þeirra. Kvenréttindafélag Íslands vísar í umsögn sinni til þess að réttindum á vinnumarkaði eigi ekki að deila með öðrum og því beri að skipta rétti til fæðingarorlofs jafnt á milli foreldra.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er meðal annars lögð áhersla á mikilvægi þess að taka upp viðræður á milli ríkis og sveitarfélaga um fjármögnun leikskóladvalar barna eftir að rétti foreldra til fæðingarorlofs lýkur.
Í umsögn Barnaheilla – Save the Children á Íslandi kemur meðal annars fram að mikilvægt sé að hafa hagsmuni barnsins að leiðarljósi og í ljósi þess leggi samtökin áherslu á að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu á rétti foreldra til fæðingarorlofs taki að fullu gildi á árinu 2020.
Í sameiginlegri umsögn prófessors í félagsráðgjöf og dósents í félagsfræði við Háskóla Íslands kemur meðal annars fram að sú lenging á rétti foreldra til fæðingarorlofs sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu sé tímamótaáfangi til hagsbóta fyrir fjölskyldur í þágu hagsmuna barna og foreldrajafnréttis. Jafnframt kemur fram að ítrekaðar kannanir meðal foreldra sýni að sjálfstæður réttur foreldra til fæðingarorlofs sé sérstaklega mikilvægur þegar fjölskyldur deila ekki lögheimili en stór hluti feðra sem deili ekki lögheimili með börnum sínum nýti sjálfstæðan rétt til fæðingarorlofs. Verði frumvarpið óbreytt að lögum tryggi það að þeirra mati enn frekari en nú er möguleika beggja foreldra til að annast barn á fyrsta æviskeiði þess og að báðir foreldrar eigi möguleika á að samþætta atvinnuþátttöku og umönnun barns og heimilis.
Ráðuneytið hefur við lokafrágang frumvarpsins farið yfir þær umsagnir sem bárust, sbr. framangreint, en telur hins vegar ekki rétt að breyta efni þess. Er það mat ráðuneytisins að sú tilhögun á skiptingu fæðingarorlofsréttar milli foreldra sem lögð er til í frumvarpinu sé til þess fallin að koma til móts við þau ólíku sjónarmið sem fram koma í framangreindum umsögnum auk þess að vera í samræmi við markmið laga um fæðingar- og foreldraorlof um að tryggja barni samvistir við báða foreldra og að gera bæði konum og körlum kleift að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf.
6. Mat á áhrifum.
Líkt og að framan greinir snertir efni frumvarpsins fyrst og fremst foreldra barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2020 eða síðar. Gert er ráð fyrir að lenging á samanlögðum rétti foreldra til fæðingarorlofs taki gildi í áföngum. Þegar lenging á rétti foreldra til fæðingarorlofs eða greiðslu fæðingarstyrks verður að fullu komin til framkvæmda er gert ráð fyrir að skiptingin milli foreldra verði þannig að hvort foreldri um sig eigi rétt á fimm mánaða fæðingarorlofi eða greiðslu fæðingarstyrks í fimm mánuði og að foreldrar eigi að auki sameiginlegan rétt á fæðingarorlofi í tvo mánuði eða greiðslu fæðingarstyrks í tvo mánuði. Ætla má að sú tilhögun sé í samræmi við markmið laga um fæðingar- og foreldraorlof þess efnis að tryggja barni samvistir við báða foreldra og að gera bæði konum og körlum kleift að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf, sbr. 2. gr. laganna. Í því sambandi er talið mikilvægt að sjálfstæður réttur foreldra verði ekki framseljanlegur milli foreldra enda talinn einn af lykilþáttum þess að markmiði laganna verði náð.
Við mat á áhrifum frumvarpsins er byggt á upplýsingum og gögnum frá Vinnumálastofnun sem annast umsýslu Fæðingarorlofssjóðs, þar með talið tölulegum upplýsingum um nýtingu foreldra á rétti þeirra til fæðingarorlofs. Samkvæmt tölulegum upplýsingum frá Vinnumálastofnun hefur reynslan hingað til verið sú að mæður hafa í ríkari mæli en feður nýtt sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs. Ekki er því gert ráð fyrir að fyrsti áfangi lengingar á sameiginlegum rétti foreldra til fæðingarorlofs, sem taka á gildi vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur á árinu 2020, hafi áhrif á nýtingu mæðra á rétti til fæðingarorlofs þar sem þær muni áfram í ríkari mæli en feður nýta sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs til viðbótar við þá fjóra mánuði sem þær sjálfar munu eiga rétt á til fæðingarorlofs. Er þannig gert ráð fyrir að mæður muni að jafnaði áfram nýta sex mánuði af samanlögðum rétti foreldra til fæðingarorlofs líkt og verið hefur. Hins vegar er gert ráð fyrir að fæðingarorlof feðra verði lengra en verið hefur fram til þessa við gildistöku þessa fyrsta áfanga við lengingu á samanlögðum rétti foreldra til fæðingarorlofs og er miðað við 33% fjölgun daga hjá feðrum. Gert er ráð fyrir að fyrsti áfanginn við lengingu á samanlögðum rétti foreldra til fæðingarorlofs muni þannig hafa meiri áhrif á lengd fæðingarorlofs feðra en mæðra. Ætla má að þegar lenging á samanlögðum rétti foreldra til fæðingarorlofs verður að fullu komin til framkvæmda muni sú breyting hafa sambærileg áhrif á lengd fæðingarorlofs mæðra og feðra þar sem í síðari áfanga breytinganna er lagt til að einum mánuði verði bætt við sjálfstæðan rétt hvors foreldris um sig en að sameiginlegur réttur foreldra til fæðingarorlofs verði áfram tveir mánuðir. Því má ætla að bæði mæður og feður muni þá eiga jafna möguleika á að vera lengur í fæðingarorlofi en nú er þrátt fyrir að áfram sé gert ráð fyrir að mæður nýti í ríkari mæli en feður sameiginlegan rétt foreldra til fæðingarorlofs líkt og verið hefur miðað við upplýsingar frá Vinnumálastofnun.
Áætlað er að heildarkostnaður við lengingu á samanlögðum rétti foreldra til fæðingarorlofs um einn mánuð vegna barna sem fæðast, eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur árið 2020 nemi um 1,7 milljörðum kr. sem skiptist á árin 2020 og 2021. Auk þess er áætlað að kostnaður vegna lengingar á rétti foreldra til fæðingarorlofs um tvo mánuði vegna barna sem fæðast eru ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur 1. janúar 2021 eða síðar nemi um 3,2 milljörðum kr. sem skiptist á árin 2021 og 2022. Samkvæmt fjármálaáætlun 2020-2024 er gert ráð fyrir að aukning á útgjöldum Fæðingarorlofssjóðs vegna þeirra breytinga á lögum um fæðingar- og foreldraorlof sem lagðar eru til í frumvarpinu rúmist innan fjárlaga komandi ára.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. og 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
