Ferill 32. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 32 — 32. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012 (bindandi markmið).
Flm.: Andrés Ingi Jónsson, Rósa Björk Brynjólfsdóttir.
1. gr.
Markmið laga þessara eru að draga úr losun Íslands á gróðurhúsalofttegundum um 70% fyrir árið 2030 miðað við losun ársins 1990, að Ísland verði kolefnishlutlaust árið 2040 og að unnið sé í samræmi við markmið Parísarsamningsins frá 2015 um að halda hlýnun jarðar vel innan við 2°C og leitast við að halda hlýnuninni innan 1,5°C miðað við upphaf iðnbyltingar.
Til að ná þessum markmiðum verði sérstaklega litið til þess að:
a. draga úr losun gróðurhúsalofttegunda með hagkvæmum og skilvirkum hætti,
b. auka bindingu kolefnis úr andrúmslofti,
c. skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til þess að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum.
Stjórnvöld skulu stuðla að aðlögun íslensks samfélags að loftslagsbreytingum og draga úr varnarleysi gagnvart loftslagsbreytingum með stuðningi og alþjóðlegri samvinnu.
2. gr.
a. Við 1. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Forsendur og útreikningar sem það mat byggist á skal jafnframt koma fram í aðgerðaáætluninni.
b. 2. mgr. orðast svo:
Eigi síðar en sex mánuðum eftir að ríkisstjórn hefur verið mynduð leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum. Aðgerðaáætlun skal byggð á markmiðum laga þessara, að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga og yfirlýstra markmiða stjórnvalda. Hana skal endurskoða eigi sjaldnar en á tveggja ára fresti og skal leita allra leiða við að setja metnaðarfyllri markmið í hverri áætlun en í þeirri sem hún tekur við af. Við gerð aðgerðaáætlunar skal hafa samráð við hagsmunaaðila.
c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Eigi sjaldnar en árlega skal fara fram sérstök umræða um stöðu loftslagsmála á Alþingi þar sem m.a. skal fjalla um aðgerðaáætlun stjórnvalda, ársskýrslu verkefnisstjórnar og álitsgerð loftslagsráðs.
3. gr.
Ráðherra skipar fimm fulltrúa í loftslagsráð til þriggja ára og jafnmarga til vara. Skulu tveir fulltrúanna skipaðir samkvæmt tilnefningu Alþingis og þrír samkvæmt tilnefningu samstarfsnefndar háskólastigsins. Varafulltrúar skulu tilnefndir og skipaðir á sama hátt. Þá eina má skipa fulltrúa í loftslagsráð sem lokið hafa framhaldsnámi á háskólastigi á fræðasviði sem lýtur að hlutverki ráðsins. Fulltrúar í loftslagsráði velja sjálfir formann úr eigin hópi.
Loftslagsráð er sjálfstætt í störfum sínum og setur sér starfsreglur.
Stjórnvöld skulu leggja ráðinu til þær upplýsingar og gögn sem nauðsynleg eru og ráðið óskar eftir og tryggja því að öðru leyti viðunandi starfsskilyrði.
Ráðherra ákveður þóknun fyrir setu í loftslagsráði.
4. gr.
Hlutverk loftslagsráðs.
Eigi síðar en sex vikum eftir að aðgerðaáætlun hefur verið lögð fram skal loftslagsráð leggja fram álitsgerð um það hvort áætlunin uppfylli markmið laga þessara og sé í samræmi við yfirlýst markmið stjórnvalda og alþjóðlegar skuldbindingar. Álitsgerðir loftslagsráðs skal birta opinberlega.
Önnur verkefni ráðsins eru að:
a. meta að eigin frumkvæði hvort aðgerðir stjórnvalda, aðrar en aðgerðaáætlun, sbr. 2. mgr., séu í samræmi við markmið í loftslagsmálum,
b. starfa með þeim fagstofnunum sem sinna vöktun og rannsóknum á sviði loftslagsbreytinga,
c. starfa með samtökum og einstaklingum til að deila niðurstöðum og greiningum,
d. stuðla að opinberri umræðu um loftslagsvinnu stjórnvalda,
e. vinna að eigin frumkvæði önnur verkefni sem ráðið telur að styðji við markmið laga þessara.
Loftslagsráð getur falið utanaðkomandi aðilum að vinna skýrslur og greinargerðir til að styðja við markmið og verkefni ráðsins.
5. gr.
Loftslagsvettvangur.
Ráðherra skipar í loftslagsvettvang til þriggja ára og tryggt skal að þar eigi sæti fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka auk annarra fulltrúa sem nauðsynlegt er talið að eigi sæti á hverjum tíma. Ráðherra skipar formann og varaformann loftslagsvettvangs.
Loftslagsvettvangurinn fundar ársfjórðungslega. Skal ráðherra boða til fundanna, sjá þeim fyrir nauðsynlegri aðstöðu og sjá til þess að umræður loftslagsvettvangsins séu teknar saman.
6. gr.
Greinargerð.
Með frumvarpinu eru lagðar til eftirfarandi breytingar sem öllum er ætlað að styðja við metnaðarfyllri skref og varanlegri stefnu í baráttunni gegn hamfarahlýnun:
1. Markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda fest í lög.
2. Aðhaldshlutverk loftslagsráðs aukið gagnvart stefnu stjórnvalda.
3. Krafa gerð um stigvaxandi metnað í loftslagsmálum.
4. Opinber umræða efld, annars vegar með sérstökum loftslagsvettvangi á vegum ráðherra og hins vegar með því að efna reglulega til sérstakrar umræðu um loftslagsmál innan Alþingis.
Nauðsyn þess að ríki heims grípi til róttækra aðgerða gegn loftslagsbreytingum hefur aldrei verið brýnni. Ísland getur þar verið í fararbroddi, en til að svo megi vera þarf að setja metnaðarfyllri markmið og tryggja aukið gagnsæi við allar áætlanir sem gerðar eru til að ná þeim markmiðum. Þær breytingar sem lagðar eru til með frumvarpinu myndu skipa Íslandi í hóp með þeim ríkjum sem bæði segjast ætla að sýna metnað á sviði loftslagsmála og þora að leggja aðgerðir sínar í dóm óháðra sérfræðinga svo ekki leiki vafi á að metnaðurinn sé jafnmikill á borði og í orði.
Aukinn metnaður í loftslagsmálum.
Það voru vatnaskil í baráttunni gegn loftslagsbreytingum þegar ríki heims komu sér saman um Parísarsamninginn árið 2015. Ein stærsta hugarfarsbreytingin fólst ekki í því að ríki heims kæmu sér saman um að halda hlýnun jarðar innan við 1,5°C, heldur að þau skyldu sammælast um að herða stöðugt róðurinn að því marki eftir því sem nauðsyn bæri til. Það er gert með því að fylgjast með þróun loftslagsbreytinga og þeim skilaboðum sem vísindin bera fram um stöðu mála og umfang þeirra aðgerða sem nauðsynlegt er að grípa til – og svo ber hverju og einu ríki að bregðast við með því að uppfæra framlög sín gagnvart samningnum.
Uppfærð markmið.
Nauðsynlegt hefur verið að uppfæra markmið aðildarríkja Parísarsamningsins frá fyrsta degi, þar sem samanlagður metnaður ríkjanna í fyrstu áætlunum þeirra nægði engan veginn til að standa við 1,5°C markmiðið. Umhverfisstofnun Sameinuðu þjóðanna tekur árlega saman allar skuldbindingar og áætlanir sem ríki hafa gert í loftslagsmálum og birtir í skýrslunni Emissions Gap Report. Í síðustu útgáfu skýrslunnar, frá nóvember 2019, komast höfundar að þeirri niðurstöðu að fyrirliggjandi áætlanir myndu leiða til 3,2°C hlýnunar á öldinni, sem er víðs fjarri markmiði Parísarsamningsins.
Krafa er á aðildarríki Parísarsamningsins um að uppfæra markmið sín gagnvart samningnum á fimm ára fresti með tilliti til nýjustu vísindarannsókna. Fyrsta uppfærsla átti að eiga sér stað á árinu 2020, á aðildarríkjafundi sem halda átti í Glasgow. Vegna heimsfaraldurs kórónuveiru hefur þeim fundi verið frestað um ár. Samkvæmt ákvörðun sem tekin var á grundvelli Parísarsamningsins 1 skulu uppfærð markmið aðildarríkja liggja fyrir 9–12 mánuðum fyrir aðildarríkjafund, en þegar sá tímafrestur rann út í febrúar sl. höfðu aðeins þrjú ríki skilað inn uppfærðum markmiðum: Marshalleyjar, Súrínam og Noregur. Síðan hafa nokkur bæst í hópinn, en miðað við nýja dagsetningu loftslagsráðstefnunnar þurfa uppfærð markmið að liggja fyrir á bilinu 1. nóvember 2020 til 1. febrúar 2021.
Evrópa þokast í rétta átt.
Þótt fæst ríki heims hafi skilað uppfærðum markmiðum innan settra tímamarka er víða unnið að hertum aðgerðum. Evrópuþingið lýsti í nóvember 2019 yfir neyðarástandi í loftslagsmálum, en í framhaldinu kynnti framkvæmdastjórn Evrópusambandsins grænan samfélagssáttmála (European Green New Deal) þar sem m.a. er kveðið á um að losun gróðurhúsalofttegunda ríkja ESB verði 50–55% minni árið 2030 en árið 1990 – í stað núverandi viðmiðs sem er 40% samdráttur. Evrópuþingið samþykkti í október 2020 að ganga enn lengra og stefna að 60% samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2030.
Markmið Evrópusambandsins í loftslagsmálum eru líkleg til að hafa áhrif á Íslandi og í Noregi, sem ásamt aðildarríkjum ESB eru með eitt sameiginlegt framlag gagnvart Parísarsamningnum. Norska ríkisstjórnin brást við yfirlýsingu framkvæmdastjórnar ESB með því að gera fyrirsjáanleg markmið ESB að sínum. Upphaflegt markmið Noregs, sem lagt var fram í mars 2015, kveður á um skuldbindingu upp á 40% samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda miðað við árið 1990 fyrir árið 2030. Uppfært markmið Noregs frá febrúar 2020 kveður á um aukinn metnað, þannig að stefnt skuli að lágmarki að 50% samdrætti í losun, en allt að 55% samdrætti. Með þessu sagðist norska ríkisstjórnin vilja fara fram með góðu fordæmi og hvetja önnur ríki til að stíga metnaðarfyllri skref í átt til kolefnishlutleysis. Færi svo, þvert á allar spár, að Evrópusambandið næði ekki saman um 50–55% markmiðið, myndi Noregur eigi að síður halda sig við það markmið, enda ekkert sem aftrar hverju ríki innan sameiginlegs markmiðs ESB frá því að setja sér metnaðarfyllri markmið.
Tími kominn á stór skref á Íslandi.
Ólíkt Noregi, sem er í sömu stöðu gagnvart sameiginlegum markmiðum ESB í loftslagsmálum, hefur Ísland ekki uppfært markmið sín gagnvart Parísarsamningnum. Í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum frá júní 2020 segir að Ísland muni taka þátt í uppfærslu markmiða Parísarsamningsins líkt og önnur ríki, en ekki er frekar farið út í útfærslu þeirra markmiða í áætluninni. Raunar birtist viss stöðnun í markmiðum aðgerðaáætlunarinnar, þar sem samdráttur í losun gróðurhúsalofttegunda er áætlaður 35% miðað við áætlun ársins 2020 og var sá sami í þeirri fyrri frá árinu 2018, þar sem boðaður var 30–40% samdráttur í losun.
Upphafleg markmið Íslands voru lögð fram haustið 2016 og ítrekuð í stjórnarsáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstri grænna ári síðar. Þar segir: „Leiðarljós loftslagsstefnu Íslands er stefnumið Parísarsamkomulagsins frá 2015 um að takmarka hækkun meðalhitastigs andrúmslofts jarðar við 1,5°C. […] Ísland á enn fremur að ná 40% samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda miðað við árið 1990 fyrir árið 2030.“ Þar er boðað að Ísland muni fara á undan með góðu fordæmi og því hafi ríkisstjórnin sett sér það markmið að ná kolefnishlutleysi í síðasta lagi árið 2040, eða áratug áður en Parísarsamningurinn gerir ráð fyrir.
Ísland, Noregur og Evrópusambandið gengu haustið 2019 frá samræmdum reiknireglum um losun. Samkvæmt þeim er lágmarksframlag Íslands 29% samdráttur í losun, fyrir utan þá losun sem fellur undir ETS-viðskiptakerfið. Vænta má, í ljósi þess að Evrópusambandsríkin hafa komið sér saman um metnaðarfyllri markmið, að semja þurfi að nýju um framlag Íslands og Noregs. Með frumvarpi þessu er lagt til að Ísland mæti til þeirra viðræðna með enn metnaðarfyllri markmið í farteskinu, það markmið að draga úr losun um 70% í stað þeirra 60% sem Evrópuþingið hefur sammælst um. Með því myndi Ísland standa Danmörku jafnfætis, en danska þingið lögfesti 70% samdrátt fyrr á árinu.
Skýrari sýn – skilvirkari framkvæmd.
Með frumvarpi þessu er lagt til að Alþingi setji metnaðarfull markmið um árangur í loftslagsmálum og traustari ramma um það mikilvæga samspil sem þarf að eiga sér stað á næstu árum milli þingsins, ríkisstjórnarinnar, vísindasamfélagsins, umhverfisverndarsamtaka, atvinnulífsins og alls almennings.
Lögbundin markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda.
Í frumvarpinu er lagt til að festa í lög kröfu um að stjórnvöld vinni í samræmi við markmið Parísarsamningsins frá 2015 um að takmarka hækkun meðalhitastigs andrúmslofts jarðar við 1,5°C. Í því skyni er lagt til að tvenns konar töluleg markmið um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda verði lögfest:
1. Að draga úr losun Íslands á gróðurhúsalofttegundunum um 70% fyrir árið 2030 miðað við losun ársins 1990. Núverandi markmið stjórnvalda gagnvart loftslagssamningi Sameinuðu þjóðanna er 40% samdráttur í losun, en líkt og rakið hefur verið hér að framan er tímabært að uppfæra þau markmið í samræmi við Parísarsamninginn.
2. Að Ísland verði kolefnishlutlaust árið 2040. Þetta er í samræmi við yfirlýst markmið ríkisstjórnarinnar.
Sú leið að lögfesta markmið um samdrátt í losun og kolefnishlutleysi hefur rutt sér til rúms undanfarin ár í ýmsum þeirra landa sem Ísland ber sig saman við. Slíkt skapar aukna stefnufestu og eykur líkurnar á því að markmiðin hafi varanleg áhrif.
Norsk lög um loftslagsmál sem tóku gildi 2018 kveða á um 40% samdrátt í losun fyrir árið 2030 (Lov om klimamål nr. 60 av 16. juni 2017). 2 Þar er jafnframt stefnt að því að Noregur verði lágkolefnissamfélag („lavutslippssamfunn“) árið 2050, en með því er átt við að losun gróðurhúsalofttegunda á ábyrgð norsks samfélags dragist saman um allt að 95% miðað við árið 1990.
Dönsk lög um loftslagsmál eru nýrri en þau norsku og endurspegla því enn betur þann aukna metnað sem nauðsynlegur er (Lov om klima nr. 965 af 26. juni 2020). 3 Þar er kveðið á um 70% samdrátt í losun fyrir árið 2030 og að danskt samfélag verði kolefnishlutlaust („klimaneutralt samfund“) árið 2050.
Loftslagsráð með skýrt aðhaldshlutverk.
Loftslagsráð fékk lagastoð með lögum nr. 86/2019, um breytingu á lögum um loftslagsmál, og var skipað í ráðið á þeim grundvelli í ágúst 2019. Samkvæmt lögum hefur ráðið tvíþætt hlutverk, annars vegar að veita stjórnvöldum markvissa ráðgjöf og hins vegar að draga gerendur í loftslagsmálum að borðinu. Í úttekt loftslagsráðs á framtíðarfyrirkomulagi í stjórnsýslu loftslagsmála frá júní 2020 er bent á mikilvægi þess að auka sjálfstæði ráðsins og ekki síður að aðgreina þetta tvíþætta hlutverk þess:
„Mikilvægt er að faglegt og hlutlaust mat sé reglulega lagt á árangur stefnumörkunar og aðgerðaáætlanir stjórnvalda líkt og á Norðurlöndunum og í Bretlandi, t.d. með skýrslugerð til þingsins. Breiður samvinnuvettvangur hagaðila í loftslagsvinnu þarf að vera til staðar. Verði ráðinu áfram falið þetta tvíþætta hlutverk þarf að aðgreina betur á milli. Þá er mikilvægt að formfesta ráðgjafarhlutverkið frekar líkt og dæmi eru um á Norðurlöndunum.“ 4
Frumvarp þess efnis að auka aðhaldshlutverk loftslagsráðs var lagt fram á 150. löggjafarþingi (467. mál). Við umfjöllun um málið var bent á nauðsyn þess að breyta samsetningu loftslagsráðs þannig að það væri skipað sérfræðingum og skilið yrði á milli þessa tvíþætta hlutverks ráðsins. Með þessu frumvarpi er brugðist við þeim ábendingum og lagt til að skilja að fullu á milli þessara þátta í starfi loftslagsráðs, enda torveldi núverandi hlutverk ráðinu að leggja reglulega faglegt og hlutlaust mat á árangur stefnumörkunar og aðgerðaáætlana stjórnvalda, líkt og sambærileg ráð gera á Norðurlöndunum, í Bretlandi og Þýskalandi. Þá má nefna að Evrópuþingið samþykkti í október 2020 að stefna beri að því að stofna sameiginlegt loftslagsráð Evrópusambandsríkja (EU Climate Change Council), sem myndi vakta árangur og leggja mat á það hvort aðgerðaáætlanir aðildarríkjanna væru í samræmi við markmið sambandsins um kolefnishlutleysi. Slíkt ráð ætti að skipa breiðum hópi vísindamanna og sérfræðinga. Það gæfi því sem frá ráðinu kemur nauðsynlegan trúverðugleika í umræðunni og jafnframt væri hafið yfir vafa að um væri að ræða einhvers konar málamiðlun margbreytilegra hagsmuna þeirra sem aðild ættu að ráðinu.
Samhliða þessu er lagt til að loftslagsráði sé tryggður sjálfstæður fjárhagur og umboð til að sinna ýmsum verkefnum að eigin frumkvæði. Með þeim hætti myndi safnast upp nauðsynleg heildarsýn og sérfræðiþekking hjá ráðinu til að standa undir þeirri greiningarvinnu sem nauðsynleg er. Hér er þó ekki lagt til að færa verkefni frá þeim stofnunum sem þegar sinna verkefnum á sviði loftslagsbreytinga, líkt og Veðurstofunni eða Umhverfisstofnun. Ljóst er að alltaf þarf að vera mikið samstarf á milli loftslagsráðs og slíkra fagstofnana. Til að sinna hlutverkinu er jafnframt mikilvægt að ráðið starfi með samtökum og einstaklingum til að deila niðurstöðum sínum og greiningum, auk þess að stuðla almennt að opinberri umræðu um loftslagsvinnu stjórnvalda. Ætlunin er að fá loftslagsráði það hlutverk og þau verkfæri sem þarf til að vera „varðhundur loftslagsins“ og hvetja stjórnvöld á hverjum tíma til að gera sífellt betur í loftslagsmálum.
Krafa um stigvaxandi metnað í loftslagsmálum.
Líkt og fram kemur í nýjustu útgáfu Emissions Gap Report skortir verulega upp á að fyrirliggjandi áætlanir ríkisstjórna heims dugi til að standa við markmið Parísarsamningsins. Fyrir þessu var séð þegar gengið var frá samningnum og því gerð krafa um að aðildarríki skili uppfærðum markmiðum fimmta hvert ár, þar sem þau auka metnað sinn.
Í frumvarpinu er lagt til að aðgerðaáætlun sé endurskoðuð eigi sjaldnar en á tveggja ára fresti, í stað þeirra fjögurra sem kveðið er á um í gildandi lögum, og að í hverri áætlun skuli sett metnaðarfyllri markmið en í þeirri sem hún tekur við af. Með þessu á enginn vafi að leika á því að íslenskt samfélag hyggist leggja sitt af mörkum í baráttunni gegn loftslagsbreytingum á næstu árum og stefna sífellt að auknum árangri. Með því að festa það markmið í lög væri jafnframt búið svo um hnútana að krafan um stigvaxandi metnað héldi velli óháð því hvaða ríkisstjórn væri við völd.
Öflug opinber umræða og víðtækt samráð.
Líkt og komið hefur fram gegnir loftslagsráð í dag tvíþættu hlutverki sem hér er lagt til að kljúfa í sundur. Annars vegar er um að ræða hið mikilvæga aðhaldshlutverk, sem samkvæmt frumvarpi þessu verður sinnt af faglega skipuðu loftslagsráði. Hitt hlutverkið er ekki síður mikilvægt, en það felst í að leiða saman alla þá aðila sem kunna að hafa eitthvað fram að færa varðandi aðgerðir í loftslagsmálum. Í 3. mgr. 5. gr. b gildandi laga um loftslagsmál er sérstaklega talað um fulltrúa atvinnulífsins, háskólasamfélagsins og umhverfissamtaka, en að auki sé hægt að kalla til aðra fulltrúa eftir því sem nauðsynlegt er talið á hverjum tíma. Lagt er til að þetta hlutverk færist í loftslagsvettvang sem skipaður verði, til þriggja ára í senn, fulltrúum úr röðum þeirra sem að samtalinu og samstarfinu koma og taldir eru upp í ákvæðinu. Ráðherra starfræki og haldi utan um þann breiða samráðsvettvang þar sem leidd yrðu saman ólík sjónarmið varðandi áætlanir stjórnvalda.
Enn fremur er lagt til að auka umfjöllun Alþingis um loftslagsmál. Annars vegar að aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum verði lögð fyrir Alþingi í formi tillögu til þingsályktunar. Hins vegar að eigi sjaldnar en árlega skuli fara fram sérstök umræða á Alþingi um stöðu loftslagsmála. Þar verði eftir atvikum til umfjöllunar uppfærð aðgerðaáætlun stjórnvalda eða skýrsla um framgang aðgerðaáætlunarinnar skv. 5. gr., vísindalegar skýrslur um áhrif loftslagsbreytinga skv. 5. gr. d, markmið stjórnvalda á aðildarríkjafundi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna, eða annað það sem hæst ber í loftslagsmálum hverju sinni.
Með þessu mætti gera enn fleiri aðilum kleift að taka þátt í umræðu um loftslagsmál og opna hana svo að almenningur geti látið sig umræðuna varða.
1 Ákvörðun 1/CP.21 ( unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/10a01.pdf)
2 lovdata.no/dokument/NL/lov/2017-06-16-60
3 www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/965
4 www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/LOFTSLAGSR%c3%81%c3%90%20-%20Stj%c3% b3rns%c3%bdsla%20loftslagsm%c3%a1la%20j%c3%ban%c3%ad%202020.pdf
