Ferill 538. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

151. löggjafarþing 2020–2021.

Prentað upp.

Þingskjal 1671  —  538. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni.

Frá fjárlaganefnd.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigurð Helga Helgason og Hrafn Hlynsson frá fjármála- og efnahagsráðuneyti auk Víðis Smára Petersens frá Lagastofnun Háskóla Íslands sem kynntu frumvarpið fyrir hönd ráðuneytisins.
    Umsagnaraðilar sem komu á fund nefndarinnar voru Árni Bragason, Birkir Snær Fannarsson og Davíð Arnar Stefánsson frá Landgræðslunni, Guðrún Vaka Steingrímsdóttir frá Bændasamtökum Íslands, Skarphéðinn Berg Steinarsson frá Ferðamálastofu, Einar Kristján Jónsson og Jón Jónsson lögmaður frá Húnavatnshreppi, Ásdís Hlökk Theodórsdóttir frá Skipulagsstofnun, Jóhannes Þór Skúlason og Ágúst Elvar Bjarnason frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Baldur Dýrfjörð frá Samorku, Hörður Arnarsson og Geir Arnar Marelsson frá Landsvirkjun, Magnús Guðmundsson og Ingibjörg Halldórsdóttir frá Vatnajökulsþjóðgarði og Einar Á. E. Sæmundsen frá þjóðgarðinum á Þingvöllum.
    Umsagnir bárust frá Bláskógabyggð, Bændasamtökum Íslands, Ferðamálastofu, Húnavatnshreppi, Landgræðslunni, Landsvirkjun, Samorku – samtökum orku- og veitufyrirtækja, Samtökum ferðaþjónustunnar, Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun, Vatnajökulsþjóðgarði og þjóðgarðinum á Þingvöllum.

Umfjöllun nefndarinnar.
Efni frumvarpsins.
    Markmið frumvarpsins er að stuðla að hagkvæmri nýtingu, sjálfbærni, aðgengi og uppbyggingu innviða og atvinnulífs á landi í eigu ríkisins að teknu tilliti til jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða.
    Kveðið er á um auglýsingaskyldu, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, þegar ráðstafa á nýtingarrétti á landi í eigu ríkisins. Með því er stefnt að jafnræði við úthlutanir af þessu tagi, sem eykur jafnframt samkeppni um gæðin.
    Frumvarpinu er ætlað að koma á skipulegri nýtingu með vandaðri áætlanagerð þannig að nýtingin verði hagkvæm, skynsamleg og í sátt við náttúruna.
    Jafnframt er ætlunin að tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins en sá tilgangur helst í hendur við meginreglu 16. gr. frumvarpsins um hagstæðasta verð og það markmið að auka fjárfestingar í innviðum til að tryggja nauðsynlega uppbyggingu og aðstöðu á viðkomandi svæði og vernda svæði fyrir átroðningi.
    Einnig er ætlunin að stuðla að útvistun á þjónustu eða uppbyggingu, einkum þegar ekki er um að ræða kjarnaverkefni á vegum hins opinbera. Frumvarpið kemur hvorki í veg fyrir né takmarkar afréttarnot í þjóðlendum. Aðilar geta átt önnur óbein eignarréttindi á landi í eigu ríkisins, eins og m.a. má leiða af 2. mgr. 5. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, og halda þeir þeim réttindum óskertum þrátt fyrir að gerður sé samningur við fyrirtæki á grundvelli frumvarpsins.
    Flestir umsagnaraðilar voru jákvæðir gagnvart frumvarpinu en einnig komu fram athugasemdir af ýmsum toga um hvað mætti betur fara.

Þjóðlendur og afréttir.
    Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að undanskilja ætti þjóðlendur frá gildissviði frumvarpsins. Lögð var áhersla á að virt væru afréttarnot og að óbein eignarréttindi bænda yrðu ekki takmörkuð. Bent var á þá óvissu sem skapast þar sem óbyggðanefnd getur heimilað íslenska ríkinu að auka við kröfur sínar í máli sem til meðferðar er hjá óbyggðanefnd sem veldur áhyggjum af stöðu þeirra sem eiga óbein eignarréttindi á slíkum jörðum. Bent var á að halda þurfi áfram vinnu við að skýra réttindi landeigenda að því er varðar aðgang og umgengni ferðamanna og annarra í landi bænda.
    Nefndin áréttar að eitt af markmiðum frumvarpsins er að samræmdar reglur gildi um nýtingu alls lands í eigu ríkisins óháð því hver fer með umsýslu þess. Með þessu er hægt að tryggja að sömu leikreglur gildi óháð því hvaða tilfallandi opinberi aðili fer með umsjón eða umsýslu tiltekins landsvæðis hvort sem það er innan náttúruverndarsvæðis, þjóðlendu eða annars ríkislands. Þess má jafnframt geta að innan Vatnajökulsþjóðgarðs eru bæði ríkisjarðir og þjóðlendur og ekki hagkvæmt að reglur innan þjóðgarðsins séu ekki samræmdar.
    Þær sérreglur sem koma fram í þjóðlendulögum halda áfram gildi sínu sem sérlög sé það talið ósamrýmanlegt þeim almenna ramma sem kemur fram í frumvarpinu. Að mati nefndarinnar hefur þó verið fyllilega gætt að því að rammalöggjöfin um hvernig eigi að standa að samningsgerð um nýtingu á landi í atvinnuskyni rúmist innan þess sem kemur fram í gildandi þjóðlendulögum.
    Nefndin bendir einnig á að frumvarpið takmarkar ekki nýtingu óbeinna eignarréttinda á landi í eigu ríkisins en þar er einkum átt við afréttareignir á þjóðlendusvæðum.
    Þá bendir nefndin á að þjóðlendur eru í eigu ríkisins þó að sveitarfélög fari með afmarkað hlutverk varðandi umsýslu þeirra sem forsætisráðuneytið þarf jafnframt að staðfesta fyrir hönd ríkisins. Í ljósi framkominna athugasemda við auglýsingaskyldu sem meginreglu við ráðstöfun á landi, þannig að heimilt verði að víkja frá henni þegar veigamiklir hagsmunir mæla með því, bendir fjárlaganefnd á þær skyldur sem hvíla á opinberum aðilum vegna ráðstöfunar á réttindum innan þjóðlendna. Það ber ávallt að auglýsa ráðstöfun á gæðum í eigu hins opinbera og hefur sú skylda m.a. verið staðfest í álitum umboðsmanns Alþingis. Samkvæmt frumvarpinu er þó lagt til að heimilt verði að taka tillit til þeirra sjónarmiða sem sveitarfélagið leggur fram varðandi nýsköpun og frumkvöðlastarf við val á bjóðanda þannig að það rúmist innan þeirra almennu reglna sem gilda um ráðstöfun á opinberum gæðum.
    Nefndin telur því ekki æskilegt að undanskilja þjóðlendur frá gildissviði frumvarpsins þar sem það myndi raska verulega markmiðum þess.

Aðgengi ferðamanna.
    Almennt voru umsagnaraðilar jákvæðir gagnvart þeim aðgangstakmörkunum sem frumvarpið hefur í för með sér. Meðal annars kom fram ánægja með það að taka skyldi upp aðgangstakmarkanir, eða möguleika á þeim, enda hefur komið í ljós undanfarin ár, samhliða aukinni ásókn ferðamanna til landsins, að þær hefur sárlega vantað á ríkislandi.
    Bent var á nauðsyn þess að vel væri staðið að úthlutun á takmörkuðum gæðum en samtímis yrði að hafa í huga að slík úthlutun yrði gerð með gagnsæjum, hagkvæmum og markvissum hætti og að jafnræðis yrði gætt. Einnig var bent á að gjaldtaka ætti ekki að vera íþyngjandi og að tekjur skyldu nýttar til að auka ferðaþjónustu og viðhalda gæðum þess svæðis sem samningurinn næði yfir. Tekið er undir það að taka skuli mið af varúðarsjónarmiðum og öðrum umhverfissjónarmiðum við nýtingu lands og fyrir nefndinni kom m.a. fram það sjónarmið að meginreglur II. kafla náttúruverndarlaga skyldu hafðar að leiðarljósi. Þegar um er að ræða náttúruverndarsvæði og friðlýst land þarf ekki síst að taka mið af friðlýsingarskilmálum og stjórnunar- og verndaráætlun fyrir viðkomandi svæði, ástandi þess og innviðum.
     Nefndin bendir á að almennt megi skipta aðgangstakmörkunum í tvennt. Annars vegar er það opinn aðgangur sem byggist á samfélagslegri stjórnun og hins vegar úthlutun sérleyfa. Á Íslandi er aðgengi að vinsælum ferðamannastöðum auðvelt og margir þeirra komnir að þolmörkum vegna átroðnings og skorts á innviðum til að taka á móti miklum ferðamannafjölda. Í frumvarpinu eru því sett fram nokkur meginmarkmið sem ekki er talið unnt að ná nema með lagasetningu þar sem almennar reglur eru settar vegna nýtingar á landi í atvinnuskyni. Gert er ráð fyrir að aðgangur verði opinn á landsvæðum í eigu hins opinbera í atvinnuskyni nema þar sem nýtingarréttur hefur verið veittur samkvæmt sérstökum samningum á grundvelli frumvarpsins sem kveða á um að heimilt sé að takmarka slíkan aðgang. Form nýtingarréttar fari eftir eðli og umfangi starfseminnar og þeim markmiðum sem stefnt er að hverju sinni. Ekki er miðað við að frumvarpið fari inn á svið almannaréttar einstaklinga til frjálsrar farar um land á grundvelli laga um náttúruvernd, enda mun það einungis varða nýtingu eða aðgengi að landi í atvinnuskyni. Nefndin leggur áherslu á að ekki er í neinu hróflað við almannarétti einstaklinga til frjálsrar farar um land.

Gildissvið laganna – nýting lands vegna orkuvinnslu.
    Í 3. mgr. 2. gr. er talið upp í nokkrum stafliðum hvað það er sem lögin gilda ekki um. Í e-lið kemur fram að lögin gildi ekki um nýtingu á fasteignaréttindum, þ.m.t. vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum. Þá kemur einnig fram að lögin gildi ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að þótt frumvarpið nái ekki til ráðstöfunar á þessum auðlindum er ekkert því til fyrirstöðu að ríkisaðilar beiti ákvæðum frumvarpsins, eða hafi þau til hliðsjónar, við slíkar ráðstafanir sem fara fram á grundvelli annarra laga.
    Nefndin áréttar að stjórnvöld geta ekki beitt ákvæðum þessara laga um önnur tilvik en þau sem falla innan gildissviðs þeirra og enn síður ef til eru önnur lög sem hafa að geyma ósamrýmanlegar reglur.
    Í frumvarpinu eru reglur sem eru áþekkar almennum ólögfestum réttarreglum stjórnsýsluréttar, t.d. um jafnræði og úthlutun á takmörkuðum gæðum. Slíkar reglur gilda um athafnir stjórnvalda hvort sem þær athafnir eiga undir gildissvið þessa frumvarps og önnur lög eða eru án lagagrundvallar. Með vísan til þessa má hafa hliðsjón af tilteknum ákvæðum í frumvarpinu, eins og fram kemur í athugasemdum við 2. gr., um nýtingu annarra réttinda sem falla utan gildissviðs þess. Er í því sambandi t.d. vísað til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 4478/2005 er varðaði námuréttindi í eigu Akureyrarkaupstaðar. Af því áliti er ljóst að sú skammtímaráðstöfun á námuréttindum í eigu sveitarfélagsins sem málið snerist um taldist hvorki vera stjórnvaldsákvörðun né útboðsskyld samkvæmt lögum heldur fól hún í sér samning einkaréttarlegs eðlis. Engar skráðar lagareglur giltu en þrátt fyrir það giltu um meðferð málsins óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar sem t.d. snertu undirbúning og rannsókn máls, skyldu til að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum og skyldu til að gæta jafnræðis milli borgaranna.
    Nefndin áréttar að þrátt fyrir þetta er texti frumvarpsins skýr um það að ákvæði laganna taka ekki til nýtingar á fasteignaréttindum, þ.m.t. vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum. Þá gilda lögin ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda.

Hugtakanotkun í frumvarpinu – skipulagsmál.
    Gerðar voru athugasemdir við hugtakanotkun í frumvarpinu og munar þar mest um athugasemdir Skipulagsstofnunar. Fjárlaganefnd telur að orðasamböndin „nýting lands“ og „ráðstöfun lands“ hafi lykilþýðingu í frumvarpinu og að ekki væri til hagsbóta að notast við önnur hugtök í því sambandi þó að við þetta hafi verið gerðar athugasemdir. Í því sambandi má vísa til jarðalaga og laga um opinber fjármál sem styðjast við fyrrgreind orðasambönd án þess að það sé gert í tengslum við skipulagsmál.

Tekjuöflun þjóðgarða vegna samninga.
    Fyrir nefndinni kom fram að frumvarpið gæti haft áhrif á möguleika þjóðgarðanna til tekjuöflunar og sett starfseminni skorður.
    Nefndin bendir á að skv. 51. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, greinast tekjur m.a. í eignatekjur, rekstrartekjur ríkissjóðs og ríkisaðila í A-hluta, sektir og skaðabætur, framlög og aðrar tekjur. Almennt eiga allar tekjur af eignum ríkisins að renna til ríkissjóðs nema um óverulegar tekjur sé að ræða. Í ákvæði frumvarpsins er miðað við að allar tekjur renni til ríkissjóðs í samræmi við lög um opinber fjármál nema í þeim tilvikum sem samningar tengjast með beinum hætti lögbundnu hlutverki eða kjarnaverkefnum viðkomandi leyfishafa. Er það m.a. gert til að auka hvata viðkomandi ríkisaðila til tekjuöflunar á því svæði sem sá aðili fer með umráð yfir fyrir hönd ríkissjóðs, en þeim tekjum er hægt að verja til nauðsynlegrar uppbyggingar.
    Með ákvæði 51. gr. laga um opinber fjármál var einnig ætlunin að gera skýrari greinarmun á því hvenær ríkisaðilar innheimta hefðbundin þjónustugjöld sem eingöngu er ætlað að standa undir kostnaði við veitingu tiltekinnar þjónustu og hvenær heimilt er að innheimta annars konar gjöld af landi í eigu ríkisins sem nær m.a. til arðsemi af fjárfestingu. Ljóst er að í ákvæði 26. gr. felst ekki hefðbundin heimild til töku þjónustugjalda og því mikilvægt að meginreglan sé sú að tekjurnar renni til ríkissjóðs nema tiltekin skilyrði séu fyrir hendi.
    Ráðstöfun teknanna verður eigi að síður ákveðin í fjárlögum hverju sinni.

Tekjur af samningum.
    Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að ekki væri skýr munur á því hvernig tekjur af nýtingarsamningum, sérleyfissamningum og rekstrarleyfissamningum bókfærðust og ekki tryggt að innheimtan skilaði sér til þjóðgarða og annarra ríkisaðila sem gerðu samninga af þessu tagi. Mikilvægt væri að skýrt yrði í frumvarpinu hvenær starfsemi væri þess eðlis að gera ætti rekstrarleyfissamning um hana og innheimta leigugjald samkvæmt ákvæðum frumvarpsins og í hvaða tilvikum ætti að gera nýtingarsamning.
    Með hliðsjón af þeirri sérreglu sem gildir um nýtingarsamninga innan þjóðgarðsins á Þingvöllum og Vatnajökulsþjóðgarðs yrði þó ekki betur séð en að ákvæði 26. gr. frumvarpsins gilti ekki um nýtingarsamninga innan þjóðgarðsins á Þingvöllum. Fyrirkomulag tekjuöflunar skv. 26. gr. mun þó að óbreyttu gilda um sérleyfis- og rekstrarleyfissamninga innan þjóðgarða.
    Þá var á það bent að hugsanlega væri ástæða til að undanskilja þjóðgarða frá 26. gr. samningsins.
    Í 14. gr. frumvarpsins segir: „Verðmæti samnings skal taka mið af áætluðum heildarbrúttótekjum af starfsemi leyfishafans sem til verða á gildistíma samningsins, án virðisaukaskatts, samkvæmt mati leyfisveitanda. Áætlað verðmæti rekstrarleyfis skal reiknað út með hlutlægum hætti.“ Auk þess segir í 14. gr.: „Heimilt er að breyta fjárhæðum skv. 2. mgr. og skv. 2. mgr. 8. gr. annað hvert ár í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs, í fyrsta sinn 2023.“
    Þar sem greinin virðist geta falið í sér mikið frelsi til handa leyfisveitanda kannaði nefndin hvort til bóta væri að í frumvarpið yrði bætt heimild til leyfisveitanda um að hækka gjaldið á samningstímanum, t.d. árlega, ef í ljós kæmi að áætlaðar heildarbrúttótekjur leigutaka reyndust hærri en áætlað hefði verið við upphaflegu samningsgerðina.
    Fjármála- og efnahagsráðuneyti hefur gert samninga þar sem veltuhlutfall er t.d. lægra í upphafi samnings en hækkar síðan á samningstímanum með fyrir fram ákveðnum hætti. Einnig hafa verið gerðir þrepaskiptir samningar en í þeim felst að leigugjald hækkar í þrepum eftir því sem tekjur leigutaka hækka. Nefndin telur mikilvægt að sveigjanleiki verði innbyggður í lagaákvæðið þar sem aðstæður milli sérleyfa geta verið mjög mismunandi.
    Í ljósi þessa telur nefndin að hagsmunir ríkissjóðs verði tryggðir við gerð og framkvæmd samninga sem byggjast á lögunum.

Breytingartillögur nefndarinnar.
Skilgreiningar.
    Í 4. gr. frumvarpsins eru orðskýringar og er í 7. tölul. skýrt hvað felst í orðinu leyfisveitandi. Í ljósi þess að sveitarfélög fara með visst hlutverk í tengslum við veitingu leyfa telur nefndin rétt að bæta við töluliðinn að leyfisveitandi sé ríkisaðili „eða annar opinber aðili sem fer með umsýslu lands í eigu ríkisins“ til þess að taka af öll tvímæli um að sveitarfélög geti fallið þar undir.

Skýrsluskil.
    Í ákvæði til bráðabirgða er í 1. mgr. kveðið á um að ráðherra skuli eigi síðar en fimm árum frá gildistöku laganna hafa lokið greiningu á landi í eigu íslenska ríkisins og skilað skýrslu þar sem gerð er grein fyrir niðurstöðum greiningarinnar. Í ákvæðinu er ekki tiltekið hverjum skuli skila skýrslunni. Nefndin telur rétt að ráðherra skili Alþingi þessari skýrslu enda um að ræða land í eigu íslenska ríkisins sem Alþingi hefur umtalsverða hagsmuni af að hafa yfirsýn yfir. Þá áréttar nefndin mikilvægi þess að skýrslan verði aðgengileg almenningi og með útbýtingu hennar á Alþingi er það tryggt.

Önnur atriði.
    Nefndin leggur að auki til breytingar á orðalagi nokkurra ákvæða til að auka skýrleika án þess að merking þeirra breytist.

    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

     1.      Í stað orðanna „Nánar tiltekið eru markmið laganna einkum að“ í 1. mgr. 1. gr. komi: með því einkum að.
     2.      Á eftir orðinu „ríkisaðili“ í 7. tölul. 4. gr. komi: eða annar opinber aðili sem fer með umsýslu lands í eigu ríkisins.
     3.      Í stað orðanna „af viðskiptavinum sínum og fyrir aðra“ í 3. mgr. 6. gr. komi: fyrir.
     4.      Í stað orðsins „umræddu“ í 2. mgr. 9. gr. komi: sérhverju.
     5.      Í stað orðanna „í viðkomandi tilviki“ í 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. komi: hverju sinni.
     6.      Í stað orðsins „Hvaða“ í 4. tölul. 1. mgr. 10. gr. komi: Skilgreina skal hvaða.
     7.      Í stað „25. gr.“ í 8. tölul. 2. mgr. 25. gr. komi: 1. mgr.
     8.      Á eftir orðunum „skilað skýrslu“ í 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða komi: til Alþingis.

    Inga Sæland var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið í samræmi við 2. mgr. 29. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991.

Alþingi, 8. júní 2021.

Willum Þór Þórsson, form., frsm.	Haraldur Benediktsson.	Steinunn Þóra Árnadóttir.
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.	Páll Magnússon.	Björn Leví Gunnarsson.
Oddný G. Harðardóttir, með fyrirvara.	Birgir Þórarinsson, með fyrirvara.	Inga Sæland.