Ferill 3. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 246 — 3. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
við frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fjárlaga fyrir árið 2022.
Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Lög um opinber fjármál leggja línurnar um hvernig haga skuli fjárlagagerð og þeim lagabreytingum sem henni tengjast. Gert er ráð fyrir að þingsályktunartillaga um fjármálaáætlun sé lögð fram að vori og umræður um áætlunargerð og stefnumótun í ríkisfjármálum fari þannig fram á fyrri helmingi árs. Með því gefist tími á haustþingi til ítarlegrar og vel ígrundaðrar vinnu við fjárlagafrumvarpið sjálft. Ætlunin var að dreifa álaginu af meðferð fjárveitingarvalds Alþingis nokkuð jafnt yfir allt árið og stuðla þannig að vandaðri lagasetningu og ábyrgri stjórn opinberra fjármála.
Í aðdraganda alþingiskosninga 2021 ákváðu ríkisstjórnarflokkarnir að kosningarnar skyldu haldnar að hausti. Sú óvenjulega tilhögun vinnur gegn því markmiði laga um opinber fjármál að meðferð fjárveitingarvalds Alþingis dreifist jafnt og þétt yfir árið. Ákvörðun ríkisstjórnarinnar um að halda alþingiskosningar að hausti virðist að mestu hafa þjónað því markmiði að framlengja valdasetutímabil flokkanna fram yfir sumarið. Ef alþingiskosningar hefðu verið haldnar í vor hefði undirbúningur fjárlagafrumvarps nýrrar ríkisstjórnar staðið yfir í allt sumar og vandlega undirbúið frumvarp ásamt tengdum málum getað legið fyrir við upphaf haustþings. Þess í stað var fjárlagafrumvarpið lagt fram þann 30. nóvember síðastliðinn eftir sögulegan seinagang við stjórnarmyndun.
Einhverjar tafir voru óumflýjanlegar vegna mistaka við framkvæmd kosninga í Norðvesturkjördæmi og meðferðar undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa og síðar kjörbréfanefndar á kærum vegna kosninganna, en í ljósi þess að kosið var að hausti mátti lítið út af bregða til að fjárlagavinnan færi í uppnám. Í stað þess að fjárlagafrumvarp ríkisstjórnarinnar gæti fengið vandaða málsmeðferð þarf Alþingi nú að fjalla um málið undir gríðarlegri tímapressu. Þessi stutti málsmeðferðartími þýðir að umsagnarfrestur er skemmri en eðlilegt getur talist og dregur úr möguleikum hagaðila og almennings til aðkomu að vinnslu málsins. Þetta þýðir jafnframt að allar breytingartillögur eru unnar á handahlaupum og líkurnar á mistökum margfaldast. Allt ber þetta vott um skeytingarleysi og vanvirðingu gagnvart hlutverki og ábyrgð Alþingis sem löggjafa og handhafa fjárveitingarvalds.
Hér á eftir verður farið yfir sjónarmið minni hlutans er varða veigamestu breytingarnar sem boðaðar eru í frumvarpi til laga um ýmsar breytingar á lögum vegna fjárlaga árið 2022.
Nýtt viðmið við uppfærslu skattleysis- og þrepamarka.
Eitt af nýmælum frumvarpsins er breyting sem felur í sér að hér eftir munu þrepa- og skattleysismörk tekjuskattkerfisins þróast í takt við samtölu verðbólgu, mældri með vísitölu neysluverðs, og framleiðnivaxtar. Þar er byggt á hugmyndum úr skýrslu sérfræðingahóps um endurskoðun tekjuskatts og bótakerfa frá 2019 en yfirlýst markmið breytinganna er að koma böndum á raunskattskrið undanfarinna ára þar sem skattbyrði hefur aukist sjálfkrafa, og meira hjá tekjulægri hópum en þeim tekjuhærri, vegna þess að þrepa- og skattleysismörk halda ekki í við launaþróun. Það er fagnaðarefni að fjármála- og efnahagsráðherra horfist í augu við þessa hækkun skattbyrði sem orðið hefur í ráðherratíð hans og vilji bregðast við henni. Hér er farin leið sem felur í sér vörn gegn því að launaþróun umfram langtímaframleiðslugetu þjóðarbúsins komi niður á tekjuöflun og sveiflujöfnunaráhrifum tekjuskattskerfisins. Minni hlutinn telur þetta góðra gjalda vert en bendir á að í frumvarpinu er vikið frá tillögu sérfræðingahópsins að því er varðar val á mælikvarða framleiðnivaxtar og þess tímabils sem litið er til án þess að það sé rökstutt með sannfærandi hætti.
Í greinargerð frumvarpsins gætir ákveðinnar svartsýni um möguleika íslensks atvinnulífs til aukinnar framleiðni og bættrar nýtingar framleiðsluþátta. Þetta kemur á óvart í ljósi orðræðu ráðherra um mikilvægi þess að „hlaupa hraðar“ og vaxa út úr veiruástandinu. Hér er mikilvægt að benda á að framleiðniþróun er ekki fasti heldur ræðst meðal annars af pólitískum ákvörðunum um fjárfestingarstig hins opinbera, tæknivæðingu og hvort búin séu til skilyrði fyrir virka samkeppni og verðmætasköpun. Miklu skiptir að val á mælikvarða framleiðni sé ekki tilviljunarkennt, framleiðniaukning sé ekki vanmetin og að gagnsæi ríki um þau sjónarmið sem búa þar að baki. Hér verður að líta til þess að þrepaskipting tekjuskattkerfisins og stígandinn í efri hluta tekjustigans er minni á Íslandi en víða í nágrannalöndunum. Skattskrið hefur af þeim sökum meiri áhrif á tekjulægri hópa hér á landi. Minni hlutinn telur að fara þurfi fram frekari greiningarvinna á kostum og göllum þess að miða skattleysis- og þrepamörk við samtölu verðbólgu og framleiðni í samanburði við kosti og galla þess að binda mörkin til að mynda við launavísitölu.
Frítekjumörk í almannatryggingakerfinu.
Samkvæmt forsendum frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2022 munu greiðslur almannatrygginga hækka um 4,6% fyrir ellilífeyrisþega og 5,6% fyrir örorkulífeyrisþega. Það er ekki í takti við fyrirséðar meðaltaxtahækkanir á almennum vinnumarkaði á næsta ári og fela því fjárlögin í sér áframhaldandi kjaragliðnun milli launa og lífeyris. Það er pólitísk ákvörðun um að láta fólk sem reiðir sig á lífeyri sitja eftir. Þetta er ámælisvert í ljósi þess að fjöldi lífeyrisþega býr við fátækt. Samkvæmt mælaborði Tryggingastofnunar þurfa um 14 þúsund lífeyrisþegar að draga fram lífið á minna en 300 þúsund krónum á mánuði fyrir skatt og 80% öryrkja eiga erfitt með að ná endum saman samkvæmt nýlegri skýrslu sem Varða, rannsóknarstofnun vinnumarkaðarins, vann fyrir Öryrkjabandalag Íslands. Þá er ójöfnuður meðal eldri borgara meiri á Íslandi en meðal almennings almennt ólíkt því sem tíðkast í nágrannalöndum eins og Noregi, Danmörku og Finnlandi þar sem þessu er öfugt farið. Nærtækasta leiðin til að sporna gegn lágtekjuvanda eldra fólks og öryrkja er að hækka óskertan lífeyri Tryggingastofnunar. Auk þess er brýnt að draga úr skerðingum í almannatryggingakerfinu og lækka þannig óbeina jaðarskatta þessara hópa en eins og Stefán Ólafsson og Stefán Andri Stefánsson benda á í skýrslu sinni Kjör lífeyrisþega: Samspil almannatrygginga og lífeyrissjóða í mótun tekna eru skerðingar með tekjutengingum meiri í íslenska almannatryggingakerfinu heldur en í öðrum OECD-ríkjum.
Í frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fjárlaga fyrir árið 2022 er lögð til sú eina breyting á skerðingar kerfi almannatrygginga eldra fólks að frítekjumark atvinnutekna er tvöfaldað, hækkað úr 100 þús. kr. á mánuði í 200 þús. kr. á mánuði. Minni hlutinn telur þetta jákvætt skref í sjálfu sér en bendir á að aðgerðin, sem kostar 560 millj. kr., snertir aðeins brot af eldra fólki. Við meðferð málsins innan efnahags- og viðskiptanefndar var óskað eftir upplýsingum um hvernig ábatinn af aðgerðinni skiptist eftir tekjutíundum og kyni. Samkvæmt minnisblaði sem félagsmálaráðuneytið vann fyrir nefndina í samstarfi við Tryggingastofnun má ætla að aðgerðin gagnist um 1.300 einstaklingum eða 3% aldraðara sem eru á skrá TR. Þar af eru langflestir í efstu tekjutíundunum, 67 prósent karlar og 33 prósent konur.
Með þessari breytingu verður komin upp sú staða eftir áramót að frítekjumark atvinnutekna hjá eldra fólki verður orðið átta sinnum hærra heldur en almenna frítekjumarkið sem tekur til lífeyristekna og verður áfram aðeins 25 þús. kr. á mánuði. Minni hlutinn vekur athygli á því að lífeyristekjur eru ekkert annað en frestaðar atvinnutekjur fólks sem hefur greitt í lífeyrissjóði af launum sínum. Samkvæmt minnisblaði félagsmálaráðuneytisins er ljóst að hækkun hins almenna frítekjumarks myndi dreifast mun jafnar eftir tekjutíundum og kyni. Tvöföldun þess myndi kosta umtalsvert meira en tvöföldun frítekjumarks atvinnutekna en öll skref sem stigin yrðu til hækkunar hins almenna frítekjumarks myndu dreifast jafnar eftir tekjutíundum og kyni heldur en sú hækkun sem stjórnarmeirihlutinn leggur áherslu á. Taka verður undir þá gagnrýni sem fram kemur í umsögn Landssamtaka lífeyrissjóða um frumvarpið að með þessari ólíku meðhöndlun tekna er sjóðfélögum í lífeyrissjóðum mismunað. Það er sérstaklega ámælisvert að í greinargerð eru engin rök færð fyrir þessu misræmi né gerð minnsta tilraun til að slá mati á hvata sem verða til vegna þessarar ólíku meðhöndlunar atvinnutekna og lífeyristekna og hugsanleg áhrif þeirra á aðra tekjustofna ríkisins.
Minni hlutinn bendir á að sú pólitíska ákvörðun að hækka aðeins frítekjumark atvinnutekna en láta hið almenna frítekjumark óhreyft bitnar sérstaklega á fólki sem hefur unnið erfiðisvinnu um ævina, svo sem á hjúkrunarfræðingum, iðnaðarmönnum og sjómönnum svo dæmi séu tekin, og þarf að setjast í helgan stein heilsu sinnar vegna þegar komið er á eftirlaunaaldur. Þessir hópar munu þurfa að þola harkalegri skerðingar og hærri jaðarskatt en fólk sem enn hefur starfsgetu.
Í sáttmála um ríkisstjórnarsamstarf Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs kemur fram að málefni örorkulífeyrisþega verði tekin til endurskoðunar á kjörtímabilinu með það að markmiði að bæta lífskjör og lífsgæði fólks með skerta starfsorku. „Sérstaklega verður horft til þess að bæta afkomu og möguleika til virkni, menntunar og atvinnuþátttöku á eigin forsendum,“ segir í sáttmálanum. Samkvæmt spurningakönnun sem gerð var fyrir Öryrkjabandalag Íslands eru skerðingarnar í almannatryggingakerfinu ein helsta hindrunin í vegi aukinnar atvinnuþátttöku öryrkja. Í ljósi þessa skýtur skökku við að í frumvarpinu sem hér er til umfjöllunar skuli gert ráð fyrir að frítekjumark atvinnutekna hjá öryrkjum haldist óbreytt og verði þannig hátt í helmingi lægra en frítekjumark atvinnutekna hjá eldra fólki eftir áramót. Þannig munu öryrkjar í hlutastarfi á vinnumarkaði áfram þurfa að þola meira en 70% jaðarskattlagningu vegna samanlagðra áhrifa tekjutengdra skerðinga og skatta. Til samanburðar er jaðarskattur af atvinnutekjum hátekjufólks á Íslandi 46,25%.
Frítekjumark atvinnutekna hjá öryrkjum hefur staðið í stað síðan 2009 og væri meira en 200 þús. kr. á mánuði ef það hefði fylgt verðlagsvísitölu. Minni hlutinn telur þessa refsistefnu gagnvart hópi sem reiðir sig á almannatryggingakerfið óboðlega og hvetur til þess að undið verði ofan af henni. Þá er lágmarkskrafa að frítekjumark atvinnutekna öryrkja fylgi frítekjumarki atvinnutekna hjá eldra fólki og hækki upp í 200 þús. kr. strax eftir áramót. Það er óréttlætanlegt að skilja þennan hóp lágtekjufólks enn einu sinni eftir við afgreiðslu fjárlaga og fjárlagabandorms.
Tekjugrunnur ríkissjóðs.
Minni hlutinn lýsir áhyggjum af veikleikum í undirliggjandi afkomu ríkissjóðs sem hafa verið ljósar frá því löngu áður en heimsfaraldur kórónuveiru skall á. Fjármálaráð bendir á þetta í álitsgerð sinni um fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar: „Á þensluskeiðinu fyrir kórónaveirufaraldurinn versnaði afkoma hins opinbera. Hlutfall útgjalda af landsframleiðslu stóð í stað á sama tíma og hlutfall tekna lækkaði. Þannig var undirliggjandi afkoma árið 2019 orðin neikvæð um 2,2% af landsframleiðslu. Þetta endurspeglaði undirliggjandi misræmi tekna og gjalda“ (bls. 9). Mikilvægt er að snúa þessari þróun við og styrkja tekjuhlið ríkisins svo tekjuöflun standi undir útgjöldum og sjálfbærni opinberra fjármála sé tryggð til langs tíma.
Margt bendir til þess að framleiðsluslakinn í hagkerfinu sé á útleið og að það verði töluverð áskorun næstu mánuði að halda aftur af verðbólgu. Seðlabanki Íslands kallar eftir því í umsögn um frumvarp til fjárlaga að „sýnt verði sem allra mest aðhald í ríkisfjármálum“. Slíkt geri peningastefnunni auðveldara fyrir og dragi úr þörfinni á skörpum vaxtahækkunum. Minni hlutinn telur mikilvægt að ráðstöfun opinberra fjármuna og ákvarðanir um skattastyrki byggist á vel ígrunduðum og málefnalegum sjónarmiðum þar sem tekið verði tillit til hagsveiflunnar og stöðu einstakra atvinnugreina. Eins og skrifstofa skattamála í fjármála- og efnahagsráðuneytinu bendir á í minnisblaði til efnahags- og viðskiptanefndar uppfyllir framlenging á endurgreiðslum 100% virðisaukaskatts af vinnu í byggingariðnaði ekki slíkt próf á tímum þegar verðbólga er langt yfir verðbólgumarkmiði Seðlabankans, vaxtastig fer hækkandi og atvinnugreininni gengur vel. Þá verður að líta til þess að virðisaukaskattskerfið er stærsti einstaki tekjustofn ríkissjóðs og brýnt að einstökum atvinnugreinum sé ekki ívilnað sérstaklega nema að því hnígi sterk rök.
Um leið og halda þarf aftur af ómarkvissum og þensluhvetjandi útgjöldum er mikilvægt er að aðhaldsstigið komi einnig fram á tekjuhliðinni en sé ekki látið bitna á grunnþjónustu og opinberri fjárfestingu enda hafa ríkisvaldið og hið opinbera veigamiklu hlutverki að gegna í þeim stóru samfélagslegu áskorunum sem við stöndum frammi fyrir, til að mynda hvað varðar loftslagsmál, tæknibreytingar og öldrun þjóðarinnar. Minni hlutinn hvetur til aukinnar tekjuöflunar og að horft verði sérstaklega til skattlagningar fjármagns, eigna og hæstu tekna auk sanngjarnra og skynsamlega útfærðra auðlindagjalda. Að sama skapi er mikilvægt að styrkja tekjustofna sveitarfélaga en afkomuhorfur sveitarfélaga eru verri nú en þær voru þegar fjármálaáætlun var lögð fram í vor.
Græn tekjuöflun og réttlát umskipti.
Þegar gerðar eru breytingar á lögum um umhverfis- og auðlindaskatta er mikilvægt að aðgerðir séu metnar bæði út frá áhrifum á losun gróðurhúsalofttegunda og á mismunandi tekjuhópa. Í frumvarpinu sem hér er til umfjöllunar sæta hækkanir á kolefnisgjaldi og öðrum tengdum gjöldum einfaldri verðlagsuppfærslu, þ.e. 2,5% í samræmi við forsendur fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2022. Í ljósi þess að verðbólga mælist umtalsvert hærri felur þetta í sér raunlækkun á kolefnisgjaldi og kann að draga úr áhrifamætti þess milli ára. Þetta sætir furðu eftir yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar um að sýndur verði aukinn metnaður í loftslagsmálum á þessu kjörtímabili.
Hækkun kolefnisgjalda er áhrifarík leið til að sporna gegn losun gróðurhúsalofttegunda og eru ýmsar leiðir færar til að verja tekjulægri hópa fyrir áhrifum slíkrar hækkunar, svo sem með tekjutengdu endurgreiðslukerfi eins og fjallað hefur verið um í umræðum nefndarinnar og gesta. Þá er kolefnisgjald sem grundvöllur fyrir styrktarkerfi nýsköpunar í mengandi atvinnugreinum tækifæri sem rétt væri að horfa til í auknum mæli.
Nauðsynlegt er að fyrir liggi langtímaáætlun um hvað ríkisstjórnin og ríkisstjórnarflokkarnir á Alþingi hyggist leggja til varðandi græna tekjuöflun. Þess má geta að sá flokkur sem leiðir ríkisstjórnina og sem veitti umhverfis- og auðlindaráðuneytinu forystu á síðasta kjörtímabili hafði það á stefnuskrá sinni í síðustu alþingiskosningum að hækka kolefnisgjaldið í áföngum. Hins vegar er enga framtíðarsýn um græna tekjuöflun að finna í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar né í því frumvarpi sem hér er til umræðu og öðrum málum sem varða fyrsta fjárlagaár stjórnarmeirihlutans.
Að lokum bendir minni hlutinn á að nauðsynlegt er auka gagnsæi og aðhald í loftslagsmálum og gefa almenningi og hagaðilum ríkari tækifæri til að fylgjast með aðgerðum stjórnvalda hverju sinni. Upplýsingar um raunverulegan árangur aðgerða og stefnumótun núverandi ríkisstjórnar til framtíðar eru óljósar sem gerir alla umræðu um einstakar aðgerðir ríkisstjórnarinnar erfiðar. Mælist minni hlutinn til þess að á ráðin verði bót á þessu svo að við næstu umræðu um fjárlög og tengd mál megi umræðan verða dýpri, árangursmiðaðri og ítarlegri.
Önnur atriði.
Að lokum vill minni hlutinn koma eftirfarandi sjónarmiðum á framfæri:
– Alþýðusamband Íslands hefur lýst því yfir að stuðningur stjórnvalda við húsnæðisöryggi og tilfærslukerfi launafólks muni ráða úrslitum í kröfum verkalýðshreyfingarinnar í aðdraganda kjarasamninga 2022 og 2023. Nærtæk leið til að leggja grunn að farsælli lendingu á vinnumarkaði væri að setja aukna fjármuni inn í barnabótakerfið og auka framboð af hagkvæmu íbúðarhúsnæði með hærri stofnframlögum ríkisins til almenna íbúðakerfisins. Hvorugt stendur til samkvæmt fjárlagafrumvarpi og fjárlagabandormi ríkisstjórnarinnar og enn bólar ekkert á því að loforð sem stjórnvöld gáfu við undirritun Lífskjarasamningsins um aukin réttindi leigjenda og aðgerðir gegn launaþjófnaði verði efnd. Þetta er ekki gott veganesti inn í kjaraviðræðurnar næsta vetur.
– Í skýrslu sérfræðingahóps um endurskoðun tekjuskatts og bótakerfa frá 2019 kemur fram að víðtækur misbrestur sé á því að reglur um reiknað endurgjald séu virtar og ætla megi að verulegur hluti atvinnutekna sé ranglega talinn fram sem fjármagnstekjur á Íslandi. Í núgildandi regluverki felist verulegur upplýsingavandi fyrir skattyfirvöld þegar kemur að því að ákvarða aðilum í eigin rekstri eðlileg laun. Minni hlutinn telur ámælisvert að ekki hafi verið brugðist við þessum ábendingum, svo sem með lagabreytingum þar sem fjármagnstekjur eru skilgreindar á grundvelli eigna atvinnurekstursins og viðbúinni ávöxtun líkt og gert er víða á Norðurlöndum. Hagdeild Alþýðusambands Íslands bendir á það í nýlegri skýrslu, Skattar og ójöfnuður: réttlátara og skilvirkara skattkerfi, að með aðgerðum sem takmarka möguleika til tekjutilflutnings megi auka tekjur ríkissjóð um 3–8 milljarða kr. á ári og að sú skattbyrði myndi einvörðungu leggjast á tekjuhæstu 10 prósent skattgreiðenda.
– Minni hlutinn telur að ekki standi rök til þess að hækka sóknargjöld umfram þá fjárhæð sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Horfa þarf til þess að ríkið hætti innheimtu sóknargjalda fyrir trú- og lífsskoðunarfélög enda samræmist slíkt illa nútímalegum hugmyndum um hlutverk ríkisins. Réttara er að trúfélög standi sjálf að innheimtu eigin félagsgjalda og annist innheimtuna af eigin rammleik eins og önnur félög.
Minni hlutinn leggur til eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Á undan 18. gr. komi ný grein, svohljóðandi:
Í stað „300.000 kr.“ í 2. málsl. b-liðar 2. mgr. 16. gr. laganna komi: 2.400.000 kr.
2. A-liður 19. gr. falli brott.
Alþingi, 22. desember 2021.
| Jóhann Páll Jóhannsson, frsm. |
Halldóra Mogensen. | Daði Már Kristófersson. |
| Ásthildur Lóa Þórsdóttir. |
