11.11.1981
Neðri deild: 11. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 644 í B-deild Alþingistíðinda. (492)

72. mál, staðgreiðsla opinberra gjalda

Fjmrh. (Ragnar Arnalds):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um staðgreiðslu opinberra gjalda.

Í stjórnarsáttmála ríkisstj. var það boðað, eins og kunnugt er, að stjórnin mundi beita sér fyrir upptöku staðgreiðslukerfis skatta. Í framhaldi af því var ríkisskattstjóra, Sigurbirni Þorbjörnssyni, falið að semja frv. um þetta efni og fékk hann leyfi frá störfum um skeið í því skyni. Ríkisskattstjóri lauk þessu verki í júlílok s. l. Það frv., sem hér er til umr., er að langmestu leyti í samræmi við tillögur ríkisskattstjóra.

Fyrstu drög að þessu frv. voru að sjálfsögðu miklu fyrr til umræðu, en ég tel að frv. hafi ekki verið komið í endanlegan búning fyrr en á s. l. sumri. Það er fyrst nú á haustmánuðum að við höfum sent frv. út til kynningar til nokkurra aðila og fengið um það álit þeirra.

Frv. er hér lagt fram án þess að tekið hafi verið neitt tillit til umsagnar annarra aðila um frv., enda var gert ráð fyrir að umsagnirnar yrðu til nánari athugunar í nefnd. Ég mun sjá til þess, að umsagnirnar verði sendar nefndinni svo að hægt verði að grandskoða þær og taka tillit til þeirra við meðferð málsins í fjh.- og viðskn.

Umræður um upptöku staðgreiðslukerfis opinberra gjalda hafa staðið hér á landi meira og minna frá lokum síðari heimsstyrjaldar eða í nærfellt 35 ár. Á þessum tíma hefur sérfróðum mönnum fjórum sinnum verið falið að kanna þetta málefni og hefur fjórum skýrslum um þetta mál verið skilað af þessum nefndum, síðast í maímánuði 1976. Einu sinni áður hefur verið lagt fram stjfrv. um þetta efni. Það var á 99. löggjafarþinginu 1977–1978. Það frv. dagaði þó uppi í meðförum þingsins, eins og mörgum mun enn minnisstætt. Ég sé ekki að öðru leyti ástæðu til að rekja sögu þessa máls frekar, en vísa til þess, að mun nákvæmari frásögn er að finna í framsöguræðu þáv. fjmrh., Matthíasar Á. Mathiesens, þegar hann mælti fyrir frv. um staðgreiðslu fyrir þremur árum, en þessi frásögn og sögulega grg. var samin af þáv. og núv. ríkisskattstjóra.

Á meðan þetta málefni hefur verið að velkjast fyrir mönnum hér á landi hefur staðgreiðslukerfi í einhverri mynd verið komið á í langflestum nágrannalöndum okkar. Sú þróun sýnir að hvarvetna hefur mat manna verið að kostir staðgreiðslukerfis væru slíkir, að ekki væri horfandi í það þótt slíkt kerfi kostaði eitthvað meira í framkvæmd en eftirágreiðslukerfið.

Helsti kostur staðgreiðslu opinberra gjalda er tvímælalaust að slíkt kerfi stuðlar að jafnvægi milli greiðslugetu gjaldanda og skattheimtu á tekjuárinu og stóreykur þannig öryggi almennra skattgreiðenda. Þessi kostur er enn veigameiri hér á landi en víða annars staðar vegna mikilla tekjusveiflna sem eiga sér stað á milli ára í mörgum starfsgreinum. Þá hefur staðgreiðslukerfi áhrif til aukins jafnvægis í efnahagslífinu og ætti að stuðla að jafnari og öruggari innheimtu opinberra gjalda en nú er.

Í staðgreiðslu opinberra gjalda felst að skattar þeir, sem undir kerfið falla, eru áætlaðir eða ákvarðaðir jafnharðan og skattstofninn myndast og krafist er skila á sköttum með reglulegu millibili á tekjuárinu í samræmi við þá áætlun. Sum gjöld eru þess eðlis, að ákvörðun skattstofns og þar með skatta er engum erfiðleikum háð innan ársins. Á þetta t. d. við um svonefnd launatengd gjöld, en þar liggur í sjálfu sér fyrir hver skatturinn verður jafnharðan og launagreiðslur eiga sér stað. Staðgreiðsla á slíkum gjöldum er því einungis fólgin í því, að krafist er skila með reglubundnum hætti á skattinum jafnharðan og skattstofninn myndast. Áætlun á öðrum sköttum, eins og t. d. tekjuskatti, er mun erfiðari, en tekjuskatturinn ræðst af heildartekjum og heildarfrádrætti skattaðila á heilu ári og er því augljóst að ómögulegt er að ákveða með fullri vissu hver skatturinn verður fyrr en árinu er lokið. Varðandi ýmsa tekjuþætti er þó unnt að áætla skattinn allnákvæmlega, ef menn gefa sér vissar líklegar forsendur um framhald tekjuöflunar gjaldanda á árinu. Aðrar þjóðir hafa þróað ýmsar aðferðir til að framkvæma slíka áætlun.

Af þeim aðferðum, sem í notkun hafa verið, gefur hin svonefnda „samsöfnunarregla“ nákvæmustu niðurstöðu. Slík aðferð hentar best þar sem tekjuskattar eru lagðir á sem sama hlutfall af öllum tekjum. Þar sem skatthlutfallið fer stighækkandi með vaxandi tekjum hentar kerfið hins vegar mun síður og verður geysilega flókið í framkvæmd. Af þessum ástæðum hafa menn talið óráðlegt að reyna slíkt kerfi hér á landi. Í löndum, sem búa við svipað skattkerfi og Ísland, hafa menn því notað aðrar aðferðir við áætlun staðgreiðslunnar, sem ekki eru eins nákvæmar og „samsöfnunarreglan“ en eru hins vegar einfaldari í framkvæmd. Hafa þessar aðferðir verið nefndar „einföld regla“ staðgreiðslu, en í raun er um tvær allólíkar útfærslur á þessari aðferð að ræða.

Annars vegar er sú leið, sem farin hefur verið í Skandinavíu, en hún er í því fólgin, að hver skattaðili fær skattkort þar sem fram kemur skattalegur frádráttur hans annars vegar, en hins vegar sú hlutfallstala sem greiða skal skal af eftirstöðvum launa við hverja útborgun. Í slíku kerfi er fólgin lítil framför frá núverandi greiðslufyrirkomulagi hér á landi, vegna þess að hundraðshluti skattafrádráttar byggist á upplýsingum um tekjur gjaldanda samkv. seinasta skattframtali og þær upplýsingar eru því allt að tveggja ára gamlar.

Hins vegar hafa Vestur-Þjóðverjar og Bandaríkjamenn notað útfærslu á hinni svonefndu „einföldu reglu“ er byggir á notkun skattkorta og skatttaflna. Er sú aðferð þó háð upplýsingum um tekjur gjaldanda á liðnum árum.

Í frv. því, sem hér er til umr., er lagt til að þessi aðferð verði tekin upp hér á landi, enda hefur hún reynst sérstaklega vel í framkvæmd. Nánari upplýsingar um þessa hlið málsins, þ. e. einfaldar og margfaldar reglur staðgreiðslu er að finna í tillögum og grg. Sigurbjarnar Þorkelssonar frá því í maí 1975 og má vísa til hennar um nánari grg. fyrir þessari hlið málsins.

Í frv. er lagt til að Alþingi ákveði árlega vísitölu komandi staðgreiðsluárs og að sú ákvörðun liggi fyrir eigi síðar en 15. nóv. á því ári sem næst er á undan staðgreiðsluári. Skattbyrði staðgreiðsluárs ræðst síðan af gildandi skattstigum og staðgreiðsluvísitölunni. Á grundvelli þessa gerir ríkisskattstjóri skatttöflur fyrir launagreiðendur. Á skatttöflunum kemur fram, hve miklu launagreiðendum ber að halda eftir af launum launþega, og yrðu í skatttöflunum sérstakir dálkar fyrir hin mismunandi launagreiðslutímabil, t. d. eitt fyrir vikukaupsmenn og annað fyrir mánaðarkaupsmenn, og hinar mismunandi fjölskylduaðstæður.

Fyrir upphaf staðgreiðsluárs er gert ráð fyrir að útbúin séu skattkort fyrir alla landsmenn. Á skattkortinu kæmu fram þær upplýsingar um fjölskylduaðstæður launamanns sem nauðsynlegar eru fyrir atvinnurekendur til að heimfæra launamann undir réttan dálk í skatttöflunum við ákvörðun afdráttar skatts. Skattkort þetta ber launamanni að afhenda aðallaunagreiðanda sínum, sem ber ábyrgð á vörslu þess meðan launþeginn er í þjónustu hans.

Ýmsar aðstæður hér á landi verða til þess að auka erfiðleika við framkvæmd þessa annars einfalda kerfis. Vil ég hér benda á tvö þessara atriða og þær lausnir sem frv. gerir ráð fyrir að því er þau varðar:

Annars vegar hefur sú öra verðbólga, sem hér hefur ríkt, það í för með sér að hætta er á að skatttöflurnar úreldist innan ársins. Takist ekki að vinna bug á verðbólgunni verður því nauðsynlegt að gefa skatttöflur út oftar en einu sinni á ári, ef ná á því marki að halda óbreyttu skatthlutfalli af óbreyttum rauntekjum, enda þótt tekjur í krónutölu aukist vegna verðbólgunnar.

Í 58. gr. frv. er gert ráð fyrir að ráðh. sé heimilt að breyta vísitölu staðgreiðsluárs innan ársins til samræmis veið verulegar almennar launabreytingar. Á grundvelli hinnar breyttu vísitölu mundi ríkisskattstjóri síðan gefa út nýjar skatttöflur. Þetta eykur auðsjáanlega vinnu og kostnað við framkvæmd staðgreiðslunnar, en betri lausn á þessum vanda er ekki auðfundin.

Hitt atriðið, sem ég vil vekja athygli á, er að hinar margbrotnu frádráttarreglur íslensku tekjuskattslaganna gera það að verkum að þörf er viðbótarupplýsinga um þá sem telja sig munu njóta verulega meiri frádráttar vegna staðgreiðsluársins en nemur 10% fasta frádrættinum. Er í 12. gr. frv. lagt til að þeir launamenn, sem svo er ástatt um, geti krafist breytinga á skattkorti sínu af þessu tilefni og að skattstjóra beri að verða við kröfu um slíkar breytingar ef horfur er á að frádráttur launamanns á staðgreiðsluárinu fari 20% eða meira fram úr fasta frádrættinum.

Í 1. gr. frv. eru upp talin þau gjöld sem gert er ráð fyrir að staðgreiðsla nái til. Eru þessi gjöld annars vegar svonefnd launatengd gjöld launagreiðenda og hins vegar tekjuskattar af ákveðnum hluta skattskyldra tekna manna. Þeir skattar, sem ég nefni hér tekjuskatta, eru nánar tiltekið tekjuskattur, útsvar, kirkjugarðsgjald og sóknargjald. Eru einungis teknir með í staðgreiðslukerfi þeir skattar sem best falla að slíku kerfi, en ýmsir skattar, sem illmögulegt er að áætla fyrir fram eða skapa af öðrum ástæðum framkvæmdaörðugleika við staðgreiðslu, munu falla utan kerfisins. Þannig er hvorki gert ráð fyrir að staðgreiðsla nái til tekjuskatts félaga, eignarskatts né aðstöðugjalds. Sömuleiðis falla vissir tekjuþættir manna utan kerfisins, en þann mismun, sem mismunandi greiðslutími hinna ýmsu gjalda skapar varðandi raunvirði skattgreiðslnanna og þar með varðandi raunverulega skattbyrði, verður að leiðrétta með breytingum á skattstigum og öðrum ráðstófunum sem ég mun víkja að hér á eftir.

Staðgreiðsla allra þeirra gjalda, er undir staðgreiðslukerfið falla, verður að vera undir stjórn eins og sama aðila af augljósum ástæðum. Er í frv. lagt til að yfirstjórn alls kerfisins verði í höndum embættis ríkisskattstjóra. Við það mundu verkefni þessa embættis aukast mjög verulega og fer ekki hjá því að því fylgi aukning á starfsliði embættisins og tækjakosti. Að öðru leyti en varðar yfirstjórn sjálfrar staðgreiðslunnar gerir frv. ekki ráð fyrir breytingum á álagningar- og innheimtukerfi opinberra gjalda. Er þannig gengið út frá því, að skattstofur muni áfram annast álagningu staðgreiðslugjaldanna og að innheimta eftirstöðva þessara gjalda verði áfram í höndum þeirra aðila er annast innheimtuna nú, þ. e. sýslumanna og bæjarfógeta að því er ríkissjóðsgjöld varðar og sveitarstjórna að því er sveitarsjóðsgjöld varðar eða sameiginlegra gjaldheimta þessara aðila þar sem þeim hefur verið komið á fót.

Í þessu sambandi er rétt að geta þess, að fram hafa komið hugmyndir — og verið töluvert ræddar við undirbúning þessa frv. — um að lagt verði á alla landsmenn í einni miðstöð þannig að skattstofur haldi ekki áfram álagningu gjalda eins og í þessu frv. er gert ráð fyrir. Þá væri væntanlega lagt á alla landsmenn hér í Reykjavík, enda er þetta nú farið að vera fyrst og fremst tölvuvinna, en síðan mundu skattstofur úti á landi fyrst og fremst hafa með höndum aðra þætti skattamálanna og þá geta kannske í auknum mæli einbeitt sér að tekjuskatti félaga og söluskatti. En vegna þess, að hér er um töluvert viðkvæmt mál að ræða og umdeilt og oft er nú talað um að verið sé að draga vald og umsvif frá sveitarfélögum víðs vegar um land hingað á höfuðborgarsvæðið og menn hafa viljað dreifa stofnununum um landið eins og nokkur kostur væri og vitað er að þetta atriði getur valdið deilum meðal þm., þá hef ég kosið að taka ekki þennan þátt málsins inn í frv., heldur afgreiða frv. án þess og gera ráð fyrir að álagningu verði haldið áfram með óbreyttum hætti og að frumkvæði skattstofa víðs vegar um land. En ég tek það fram, að þessi hlið málsins gæti komið til umræðu á síðara stigi og þá einkum og sér í lagi að einu ári liðnu, þegar undirbúningi að framkvæmd staðgreiðslu er lokið og Alþingi afgreiðir síðara frv. um staðgreiðslu, sem væntanlega yrði á næsta vetri ef þetta frv. væri afgreitt á þessum vetri, og ákveður þá m. a. skattstiga og ýmislegt annað sem ekki er frá gengið í þessu frv. Gæti þá Alþingi hugsanlega gengið endanlega frá því atriði sem ég nú vakti máls á.

Ég hef nú gert grein fyrir meginatriðum þess frv. sem hér er til umr. Frv. er mjög viðamikið og er í því að finna fjölmörg atriði önnur sem full ástæða er til að sæti athugun Alþ., enda þótt ég geri þau ekki sérstaklega að umtalsefni hér. Ég vil þó að lokum minnast á þau atriði sem hljóta að fylgja staðgreiðslukerfi opinberra gjalda, en ekki er fjallað um í þessu frv.

Það er augljóst mál að nauðsyn er á því að breyta allverulega skatt- og gjaldstigum þeirra skatta, er undir staðgreiðsluna falla, vegna þeirra áhrifa sem örari greiðsla þessara gjalda hefur á raunvirði skattgreiðslna í verðbólgu. Er í athugasemdum með frv. gert ráð fyrir að þessum gjaldstigum verði breytt með sérstökum lögum, eins og ég tók fram rétt í þessu, áður en staðgreiðslan kemur til framkvæmda og það væntanlega á næsta þingi eftir það þing sem afgreiðir þetta frv.

Ástæður þess, að slíkar tillögur eru ekki gerðar í þessu frv. nú þegar, eru m. a. þær, að hraði verðbólgunnar hefur grundvallarþýðingu við ákvörðun hinna nýju gjaldstiga og því er ráðlegt að bíða með ákvörðun eins lengi og mögulegt er og miða þá við þær aðstæður er ríkja í verðbólgumálum við gildistöku kerfisins. Þessa ákvörðun verður að taka skömmu áður en kerfið kemur til framkvæmda, ef menn vilja ekki eiga á hættu að breytingar á gjaldstigum og skattstigum séu meira eða minna út í hött og byggi á ótraustum áætlunum og óraunsæjum vonum um lækkandi verðbólgustig, eins og oft vill vera. Með því að fresta þessari ákvörðun er dregið úr þeirri hættu, að með upptöku staðgreiðslukerfisins sé skattbyrðinni breytt til þyngingar eða léttis án þess að það sé ætlunin vegna ónákvæmni í spádómum um verðbólguþróun á komandi tímum.

Þá þarf einnig að breyta ýmsum öðrum atriðum í lögum um þau gjöld sem undir staðgreiðslu falla, einkum í þeim köflum þessara laga er fjalla um innheimtu þeirra. Er sömuleiðis gert ráð fyrir að síðar verði lögð fyrir Alþingi sérstök frv. um þessi atriði.

Þá er þörf á sérstökum ákvæðum varðandi þann hluta tekjuskatta manna er fellur utan staðgreiðslukerfisins, t. d. með vísitölutryggingu þessara þátta tekjuskattanna.

Fleiri lagaákvæðum þarf að breyta vegna staðgreiðslunnar og má þar nefna ákvæði almannatryggingalaga og ákvæði um ýmsa lögbundna lífeyrissjóði.

Loks þarf að setja sérstök ákvæði um meðferð þeirra skatta er leggjast ættu á skattstofna er myndast á almanaksári því er næst fer á undan fyrsta staðgreiðsluári, en til þess að komast hjá tvöfaldri greiðslubyrði á fyrsta staðgreiðsluári er augljóst að fella verður niður að verulegu leyti eftirágreiðsluskatta sem myndast hafa árið á undan. Það er sem sagt spurningin um árið sem enginn skattur er greiddur af. Vegna þess, að á þessu stigi er örðugt að fullyrða með nokkurri vissu hvenær undirbúningi að framkvæmd staðgreiðslu ljúki, er í 60. gr. frv. ákvæði þess efnis, að sérstaka ákvörðun Alþingis þurfi til að frv., ef að lögum verður, komi til framkvæmda. Þetta er vissulega nýmæli í íslenskri löggjöf, en á sér þó nokkrar hliðstæður og þekkist nokkuð með grannþjóðum okkar við svipaðar aðstæður.

Ætla má að undirbúningur að framkvæmd staðgreiðslu taki a. m. k. eitt ár frá samþykkt laga um staðgreiðslu, en óhjákvæmilegt er að staðgreiðsla hefjist við upphaf almanaksárs. Samkv. því er óhugsandi að staðgreiðsla komi til framkvæmda fyrr en frá 1. jan. 1983 og þá með því skilyrði að þetta frv. verði að lögum nú fyrir jól. Takist ekki að afgreiða málið áður en Alþingi fer í jólaleyfi verður að miða við að staðgreiðsla hefjist á ársbyrjun 1984.

Herra forseti. Ég sé ekki ástæðu til að fjölyrða frekar um þetta mál, en legg til að að lokinni þessari umr. verði málinu vísað til hv. fjh.- og viðskn.