18.10.1982
Neðri deild: 3. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 33 í B-deild Alþingistíðinda. (36)

2. mál, stjórnarskipunarlög

Vilmundur Gylfason:

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands 17. júní 1944, en þetta er 2. mál þessa þings, 105. löggjafarþings. Flutningsmenn eru ásamt með mér hv. alþm. Sighvatur Björgvinsson, Árni Gunnarsson, Jóhanna Sigurðardóttir, Magnús H. Magnússon og Karvel Pálmason.

Þetta frv. til breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins gerir aðeins ráð fyrir einni breytingu. Hún er sú, að 28. gr. stjórnarskrárinnar falli niður, en í stuttu máli fjallar 28. gr. stjórnarskrárinnar um heimild til útgáfu brbl.

Eins og þinginu og þjóðinni allri er kunnugt hafa að undanförnu orðið allmiklar umræður um stjórnarskrána. Frá árinu 1978 hefur setið nefnd á vegum Alþingis með tveimur fulltrúum úr hverjum þingflokki, eða tveimur fulltrúum þingflokkanna öllu heldur, sem hefur verið að yfirfara stjórnarskrána. Það verk er víst langt komið og þingflokkarnir mega eiga von á því innan skamms að nefndin skili tillögum sínum til þeirra. Þetta frv. er flutt í fullri vitneskju um það að innan tíðar muni Alþingi þurfa að leggja mikla vinnu í drög að nýrri stjórnarskrá. Engu að síður er það mat flm. að frv. af þessu tagi eigi að koma fram á Alþingi nú.

Um málefnið sjálft er það að segja að ákvæði í stjórnarskrá um útgáfu brbl. hafa staðið þar allar götur frá því að stjórnarskrá var sett á árinu 1874. Það er auðvitað ljóst að sú stjórnarskrá, sem þá var sett, var einhliða ákvörðun dansks konungs. Það verður að vekja á því athygli að það löggjafarvald, sem Alþingi fékk á árinu 1874, var takmarkað. Það var takmarkað með tvennum hætti. Í fyrsta lagi var frá og með sama tíma kveðið á um deildaskiptingu Alþingis. Í Ed. sátu 12 þm. eða þriðjungur þm. og sex af þeim voru skipaðir af konungi. Takmörkun löggjafarvaldsins fólst í því að sex konungskjörnir fulltrúar, helmingur annarrar þingdeildarinnar, gátu stöðvað mál. Að hinu leytinu til fólst hið takmarkaða löggjafarvald í því að konungur gat synjað staðfestingar á samþykktum lögum. (Forseti: Ja, ég verð að segja alveg eins og er, ef nýja loftræstikerfið gerir það að verkum að við höfum hér ræðuhöld úr Ed., þá er mér nóg boðið. En þetta verður athugað fljótlega.) Má ég halda áfram? (Forseti: Gjörðu svo vel.)

Að hinu leytinu fólst hið takmarkaða löggjafarvald í því að konungur gat synjað að undirrita lög, og því valdi var ótæpilega beitt fyrstu áratugina. Ég held að ég fari rétt með það að á landshöfðingjatímanum svokallaða hafi því valdi verið beitt 70–80 sinnum. Þetta er aðeins sagt til undirstrikunar því að þegar stjórnarskráin var sett 1874 var ekki um leið verið að setja á fót löggjafarvald í landinu. Það var svo takmarkað að það var beinlínis hæpið að tala um löggjafarvald og er svo alveg til 1904. Engu að síður var þetta ákvæði inni í stjórnarskránni og þegar það skoðast sögulega verða menn auðvitað að taka margt með í reikninginn. Í fyrsta lagi það að Alþingi sat ekki nema annað hvert ár og aðeins einn til tvo mánuði á sumri. Í öðru lagi að samgöngur á þessum tíma voru litlar og ónógar í alla staði. Það var afar tímafrekt að kalla Alþingi saman ef með þurfti. Í þriðja lagi skipti kannske höfuðmáli að þegar Íslandi er sett stjórnarskrá, einhliða ákvörðun erlends valds, á árinu 1874 þá sátu í Danmörku ríkisstjórnir sem voru í þingræðislegum skilningi minnihlutastjórnir en sátu engu að síður. Þær sátu í krafti byssunnar og hins líkamlega afls sem þær höfðu á bak við sig í formi hers og lögreglu. Í kosningum í Danmörku á þessum tíma gerðist það aftur og aftur að þáv. stjórnarandstaða sigraði í kosningum, en það breytti engu, þing var rofið og bráðabirgðalagavaldi var ótæpilega beitt. Þetta er þekkt í íslenskri sögu undir nafninu „Estruptímabilið“ og þarf út af fyrir sig ekki að hafa um það fleiri orð. Þingræði komst svo á í Danmörku, í þeim skilningi sem við þekkjum, árið 1901 og þremur árum síðar komst það á hér.

Þessar sögulegu staðreyndir þurfa menn að hafa í huga þegar hugað er að því feikilega valdi sem framkvæmdavaldinu er fengið í hendur með því að heimila því að gefa út brbl.

Að stofni til höfum við sömu stjórnarskrá og við höfðum 1874. Í raun og veru má segja að stjórnarskránni hefur aðeins verið breytt að því er tekur til hins ytra borðs 1918 og 1944 og svo að hinu leytinu til í sambandi við kosningar og kjördæmaskipan. Að öðru leyti hefur stjórnarskránni ekki verið breytt. Að öðru leyti er hún óbreytt að stofni til frá 1874, frá því að hún var einhliða sett af hálfu dansks valds með þeim takmörkuðu réttindum sem hún fól í sér fyrir íslenska þjóð. Við þekkjum mörg dæmi um hversu úrelt þetta plagg er orðið. Það dugar að nefna mannréttindamál, að ekki sé minnst á það sem mestum deilum veldur nú sennilega, þ.e. kosningarréttarmál og kjördæmaskipan. Að minni hyggju er þetta eitt af þeim ákvæðum, sem eru orðin gjörsamlega úrelt, og færir framkvæmdavaldi fullkomlega ástæðulaus völd — og í raun og veru má bæta við, ástæðulausar freistingar.

Hér væri hægt að rekja mörg dæmi um það hvernig bráðabirgðalagavaldinu hefur verið misbeitt í gegnum tíðina. En það er efalítið óþarfi, hv. alþm. þekkja um það svo mörg dæmi. (Gripið fram í.) Jú, jú, ég ætla að láta hv. þm. eiga sig að sinni. Það nægir að segja að kjördæmismál hafa verið ákveðin með brbl., það hefur verið ákveðið með brbl. hvernig skipa skuli í stjórn félagssamtaka svo að nokkuð sé nefnt.

Það sem menn mundu hafa á móti því að þetta ákvæði væri numið úr stjórnarskrá væri það að upp geti komið neyðarástand af einhverju tagi. Ef við rekjum söguna 25–30 ár aftur á bak þá segir hún okkur auðvitað það að ákvæðinu um brbl. hefur ekki verið beitt í einu einasta tilfelli af neyðarástandsástæðum heldur hefur brbl. verið beitt allt öðruvísi. En hitt er rétt, að fræðilega talað getur auðvitað komið upp neyðarástand. Það er óþarfi að lýsa því með hverjum hætti slíkt gæti borið að. En svarið við því er að komi upp slíkt ástand þá gilda einnig almenn ákvæði neyðarréttar. Við getum sagt að slíku ákvæði hafi einu sinni verið beitt í íslenskri sögu, að minni hyggju að vísu mjög óskynsamlega, en það var gert. Það var 1941 þegar ákveðið var að fresta kosningum um eitt ár, sem var auðvitað afdráttarlaust stjórnarskrárbrot hvernig sem á er litið. En styrjöldinni var borið við og gripið til ákvæðis neyðarréttar. Ef til á að taka það, sem vonandi aldrei hendir, en setjum svo að upp kæmi heimsstyrjöld eða ófriðarástand í Norður-Atlantshafi, þá gilda auðvitað almenn ákvæði neyðarréttar. Það er hins vegar miklu alvarlegra mál heldur en t.d. kaupskerðing um 11 % að ekki sé minnst á ómerkilegri tilefni — þegar til þessa réttar er gripið.

Annað atriði er svo hitt, að menn segja að ríkisstjórnir verði að hafa vald þegar þing situr ekki. Er þetta svo'? Er víst að þetta sé nauðsynlegt? Þegar þetta ákvæði var sett sat Alþingi nokkrar vikur á sumrin annað hvert ár. Þingmenn í þann tíð og alllanga stund þar eftir höfðu laun einungis fyrir þann tíma sem þing sat. Nú hafa þm. laun í 12 mánuði og þeir eru meira og minna á ferðalögum milli kjördæmis síns og höfuðborgarinnar. Því má þess utan bæta við að vitaskuld snertir þetta mjög starfstíma Alþingis. Starfstími Alþingis er ennþá sniðinn eftir landbúnaðarþjóðfélaginu sem auðvitað vegur ekki lengur jafnþungt og það gerði áður. Það má segja að þingtími að vori og hausti sé ennþá miðaður við rúning á vori og seinni göngur að hausti. Af hverju kemur Alþingi ekki saman fyrr en 10. okt.? Það er vandséð nokkur ástæða fyrir því. Mundu ekki störf hér verða vitrænni og spennulausari ef þingið starfaði lengur og jafnar? Hvers vegna skyldi þingið aðeins starfa í raun í 6–7 mánuði á ári hverju þó svo að það hafi verið ákveðið um síðustu aldamót`? Því hefur verið borið við að gjörðin að kalla Alþingi saman er brýna nauðsyn ber til, eins og segir í stjórnarskránni, kosti fjárútlát. Ég dreg mjög í efa að þetta sé rétt, af þeirri einföldu ástæðu að þm. sitja á launum alla 12 mánuði ársins og eru auk þess mikið í förum. Svo ef brýna nauðsyn ber til, eins og nefnt er í stjórnarskránni að þurfi að vera til staðar til þess að gefa út brbl., þá á auðvitað að kalla Alþingi saman og þar með er tryggt að rétt sé að staðið.

Þetta tengist auðvitað miklu fleiri málum og mig langar til að skjóta því inn, vegna þess að spurt kann að vera af hverju menn séu að flyt ja svona frv. hér í hv. deild þegar vitað er að stjórnarskrárnefnd hefur setið að störfum — og að minni hyggju unnið feikigott verk — og tillögur hennar munu koma innan tíðar, fyrst til þingflokkanna væntanlega og síðan fluttar hér inn í þingið, að formaður eins af þingflokkunum, hv. þm. Ólafur Ragnar Grímsson, sem situr raunar í Ed., sagði í sjónvarpsþætti fyrir ekki mörgum dögum að Alþingi gæti afgreitt stjórnarskrána eða tillögur um stjórnarskrárbreytingar á nokkrum dögum, eins og komist var að orði. Þetta er að minni hyggju fullkomlega fjarstæðukennt, í fyrsta lagi vegna þess að stjórnarskrárbreytingar eru óvart meira heldur en kjördæmabreytingar, eins og sú till. ber með sér sem hér er verið að mæla fyrir. Ef heil brú er í þessari fullyrðingu hv. þm. mundi þetta þýða það að þeir atvinnumenn, sem sæti eiga í þessu húsi, væru að hraða sér til þess að afgreiða kjördæmamálið og kjördæmamálið eitt. En að minni hyggju eru stjórnarskrárbreytingar óvart töluvert miklu meiri og viðameiri heldur en sá málaflokkur einn. Í öðru lagi geri ég ráð fyrir því að hin ýmsu samtök borgaranna eigi eftir að segja sitt og gera sínar athugasemdir og hegða sér eins og lifandi lýðræði gerir ráð fyrir. Stjórnarskrárbreytingu verður auðvitað ekki valdbeitt hér í gegn á nokkrum dögum. Tökum bara atriði eins og þetta: Á að fella úr stjórnarskránni ákvæði um brbl. eða á að halda því inni? Það er meira en nokkurra daga verk að fjalla um það.

Herra forseti. Aðalatriði þessa máls er það að að okkar hyggju flm. hefur ákvæði til útgáfu brbl. mjög verið misbeitt á undanförnum árum. Þó að stjórnarskráin geri ráð fyrir að brbl. séu því aðeins gefin út að brýna nauðsyn beri til hafa verið gefin út brbl. um efnisatriði sem ekki er nokkur leið að flokka á þann veg að þau réttlæti útgáfu brbl. M.ö.o., þetta orðalag hafi verið misnotað og út úr því snúið með ýmsum hætti. Þar við bætast þeir nýju atburðir, sem urðu síðla í ágúst s.l. þegar gefin voru út brbl. Það hvarflar ekki að mér að draga í efa rétt löglega kjörinna stjórnvalda til þess að gefa út slík brbl. Þau eru í sínum fulla rétti. Ég vil bæta því við að þó að forsrh. einn væri þeirrar skoðunar að gefa út brbl. og gerði það — og vitað væri að allir hinir 59 þm. væru á móti honum — þá hefði hann samkvæmt stjórnarskránni rétt til þess að gera það. M.ö.o., það er ekkert í stjórnarskránni sem uppáleggur þeim sem brbl. gefur út, eins og stjórnarskráin nú er úr garði gerð, að kanna hvort meiri hluti sé til staðar. Engu að siður verður maður að ætla að svo alvarlegur hlutur sem útgáfa brbl. leggi útgefandanum þær mórölsku skyldur á herðar að ganga úr skugga um það hvernig atkvgr. muni fara.

Nú vitum við að síðan í lok ágúst hafa launþegar í landinu verið í óvissu um það hvort þeir fái 10 eða 11 % meira eða minna í laun 1. des. Það er vegna þess að brbl. voru gefin út, sem eftir því sem við best vitum í dag það er reyndar sagt með öllum fyrirvara, einnig þeim að menn geta haft fullkomna ástæðu til að skipta um skoðun í ljósi nýrra upplýsinga og ég held að menn þurfi að sýna hina fyllstu sanngirni í þeim efnum — en eftir því sem menn vita í dag eru þessi brbl. fallin. Nú vitum við ekki hvaða þinglegum aðferðum verði beitt bæði við framlagningu og umfjöllun eða hvenær málið kemur til atkv., en þetta með öðru sýnir hvað þetta réttarákvæði til handa framkvæmdavaldinu í stjórnarskrá landsins er beinlínis orðið hættulegt. Því að ef farið væri að þeirri tillögu sem hér er verið að leggja fram og þetta ákvæði væri fellt úr stjórnarskránni — eftir sem áður giltu auðvitað við hinar ýtrustu aðstæður almenn ákvæði neyðarréttar — þá hefði þessi mál borið öðru vísi að í sumar. Ef brýna nauðsyn hefði borið til að gefa út svofelld brbl. í endaðan ágúst þá hefði auðvitað átt að kalla þing saman. Það hefði varla kostað krónu aukalega. Þá hefði átt að fjalla um ástandið með þeim hætti, ef menn sáu svo miklar ástæður til, sem ég skal ekki draga í efa, fræðilega talað a.m.k., að hafi verið til staðar. Þá hefði þjóðin ekki velkst í óvissu um það hvort útgefin lög styddust við þingræðislegan meiri hluta eða ekki. Ég held að taka mætti nánast hver einustu brbl., sem út hafa verið gefin, ég vil nú ekki segja meira en síðustu 10 árin, og það sama gildir um þau.

Menn segja: Er ekki óskynsamlegt, stjórnunarlega séð og talað, að svipta framkvæmdavaldið þessu valdi? Svar mitt við því er: Ef það þarf að gefa út lög þá á löggjafinn að gera það. Hann einn er til þess fær og til þess bær. Framkvæmdavaldið er til þess — það er skýrt tekið fram í upphafsgreinum stjórnarskrárinnar — að framkvæma þau lög sem löggjafarvaldið hefur séð ástæðu til að setja eða setja ekki. Þessi skil eiga að vera skörp, það er hugsunin í stjórnarskránni, en með misbeitingu þessa ákvæðis, sem hér er lagt til að fellt verði niður, hefur þróunin orðið sú að framkvæmdavaldið fer með löggjafarvald annan helminginn af árinu. Af samgöngulegum ástæðum er ekki þörf á þessu lengur, af öllum hinum ytri ástæðum er engin þörf á þessu lengur, en við höfum horft upp á stórkostlega misbeitingu. Og það er ekkert nýtt, ég minni á það. Það skal viðurkennt að ein af þeim ríkisstjórnum sem ótæpilegast misbeittu þessu valdi, var viðreisnarstjórnin. Ég held ég muni það rétt að í hvert skipti sem hún gaf út brbl., eða því sem næst, kom fram í sjónvarpinu helsti lagalegur talsmaður þáv. stjórnarandstöðu, núv. hæstv. utanrrh. Hann vísaði svo í stjórnarskrá og orðin „brýna nauðsyn ber til“, eins og menn gera venjulega, og honum var auðvitað bara sent langt nef og brbl. gefin út. Svo tala svona menn í nafni laganna eftir því sem við á hverju sinni. Þetta þekkjum við mætavel. Menn túlka lögin sér í hag. Það er gangur þessara mála. Sannleikurinn er sá,held ég, að stjórnmálaflokkarnir hafa allir gerst svo sekir um prinsippleysi í þessum efnum að þeir eru nánast allir ófærir um að meta það hvenær brýna nauðsyn ber til. Um það þekkjum við mörg og því miður stundum heldur óskemmtileg dæmi.

Herra forseti. Þetta mál hefur verið rakið í alllöngu máli. Þetta er í sjálfu sér mjög einfalt frv. Það gerir aðeins ráð fyrir því að 28. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún stendur í dag, verði felld niður. Ég mun gera till. um það, herra forseti, að málinu verði vísað til allshn. Ég vil ekki gera frekari till. um það á þessu stigi hvert verði framhald málsins. Þá á ég við það að mér er ekki alveg ljóst með hverjum hætti stjórnarskrármálum mun fram vinda á næstu vikum eða mánuðum og framhald máls af þessu tagi er auðvitað undir því komið. En mér er engin launung á hinu, að fyrir flm. vaka annars vegar þær almennu prinsippstæður að þetta ákvæði er orðið úrelt og því er beitt iðulega fautalega, beitt af fautaskap. Um það þekkjum við mörg dæmi að alþm., bæði stjórnarmegin og stjórnarandstöðumegin, hafa iðulega staðið frammi fyrir gerðum hlut í þessum efnum og það er út af fyrir sig nógu skelfileg niðurstaða. Hin ástæðan fyrir því að þetta frv. er flutt á þessum tíma er sú, að það er auðvitað þingræðinu hættulegt að gefin skuli hafa verið nú nýverið út brbl. sem enginn hefur hugmynd um hvort muni verða felld eða felld ekki. Þetta er veikleiki í kerfinu. Ég undirstrika það, sem ég hef sagt áður, að ekki eitt augnablik dreg ég í efa rétt stjórnvalda til þess að gera það sem þau hafa gert. Samkv. bókstafnum eru þau í rétti. En ég dreg í efa skynsemi þess andspænis hinu íslenska þjóðfélagi að láta fólk vera að velkjast í vafa með það út allan nóvembermánuð hvort það fær 10% meira eða minna í laun. Því að það er það sem þessi lagasetning frá því í ágúst hefur í för með sér. Kannske fær fólk ekki að vita það fyrr en aðfaranótt 30. nóvember hvort 8000 kr. maðurinn, sem eru ekki há laun, fær 1000 kr. meira aða minna daginn eftir. Þetta er vegna þess að brbl. hafa verið gefin út upp á von og óvon þeirra sem þau gáfu út, og það er út af fyrir sig alvarlegur hlutur því að það er fleira hagur en þjóðarhagur. Hagur heimilanna er líka nokkuð sem máli skiptir. Ég vil líta svo til að óvissuna um þessi ágústlög megi ekki rekja til gerðarinnar sjálfrar — ég segi enn og aftur að lögmæti hennar verður ekki dregið í efa — en hana má rekja til þess að ríkisstj., sem er efnislega í raun og veru ekki lengur til, þ.e. hefur ekki starfhæfan meiri hluta eins og kallað er, beitir fyrir sig þessum ákvæðum.

Við skulum hugsa málið aðeins lengur. Allt Alþingi veit að það er fræðilegur möguleiki á því að ríkisstj. láti þessi brbl. ekki koma til atkv. og þau taki gildi 1. des. án þess að úr því hafi fengist skorið. Síðan er fræðilegur möguleiki á því að Alþingi fari í jólafrí um það bil 20. des. eins og venja er. Þá er enn fræðilegur möguleiki á því að gefin verði út ný brbl. og landinu verði stjórnað með brbl. sem ekki eiga við þingmeirihluta að styðjast. Ég er að vísu nærri fullviss um að meðal þeirra hv. alþm. sem enn teljast til meiri hl. muni finnast nógu margir sem geti ekki hugsað sér þessa skipun mála. En það er þá aðeins vegna þess að þeir alþm. taka sjálfir sjálfstæða móralska ákvörðun. Samkv. bókstafnum eins og hann stendur væri ekki hægt að draga í efa rétt þeirra til þess að stjórna í raun með brbl. og engum þingmeirihluta. Og fræðilega væri hægt að gera það frá ágúst 1982 til 2. des. 1983 vegna þess að pappírinn úrelti, m.a. sú 28. gr. sem nú er verið að leggja til að felld verði úr gildi, stendur frá 1874, frá því að hér voru allar þær ólíku aðstæður sem raktar voru í upphafi þessa máls.

Herra forseti. Reynsla síðustu vikna segir okkur það sem reynsla síðustu ára og áratuga hefði átt að segja okkur. Þetta er úrelt ákvæði. Þetta er ákvæði sem færir í fyrsta lagi of mikið vald til ríkisstjórna, færir vald til ríkisstjórna sem hugsanlega hafa ekki 31:29, heldur sem gætu haft 10:50. Það var það sem gerðist í Danmörku fyrir aldamót og hér heima og þessu ákvæði hefur ekkert verið breytt síðan.

Herra forseti. Langeinfaldast er að strika þetta ákvæði út með öllu því sem það stendur fyrir. Það mundi styrkja þingið andspænis framkvæmdavaldinu og það mundi verða liður í því að endurreisa þingræðið í landinu frá þeirri niðurlægingu sem þingræðið hefur orðið að þola síðustu áratugina.

Herra forseti. Eins og ég hef gert grein fyrir þá legg ég til að þessu máli verið vísað til hv. allsh. og til 2. umr.