30.04.1985
Neðri deild: 62. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 4653 í B-deild Alþingistíðinda. (3951)

455. mál, nýsköpun í atvinnulífi

Ellert B. Schram:

Herra forseti. Hér eru á dagskrá og til umr. þrjú frv., þ. e. frv. til l. um Byggðastofnun, frv. til l. um þátttöku ríkisins í hlutafélagi til að örva nýsköpun í atvinnulífi o. s. frv. og svo frv. til l. um Framkvæmdasjóð Íslands. Þessi mál eru tengd hvert öðru svo að ekki er óeðlilegt þótt um þau sé rætt öll í einu. Ég vil strax taka fram að ég tel að frv. um Framkvæmdasjóðinn og frv. um þátttöku ríkisins í hlutafélagi til að örva nýsköpun í atvinnulífi séu til bóta svo langt sem þau ná. En það má auðvitað líka gagnrýna þau skref sem þar eru stigin.

Í fyrsta lagi má halda því fram að Framkvæmdasjóður Íslands sé í rauninni óþarfur og það sé engin ástæða til að viðhalda þeim sjóði lengur. Hlutverk Framkvæmdasjóðs hefur verið í því fólgið að hafa milligöngu um lántöku erlendis fyrst og fremst fyrir hönd annarra sjóða og fyrir hönd Framkvæmdastofnunar. Slíkar lántökur eru liður í almennri fjárhagspólitík ríkisvaldsins og ríkisstj. á hverjum tíma og því er það ekkert óeðlilegt þótt þær lántökur fari fram og séu teknar á vegum annaðhvort forsrn. eða fjmrn. Þess vegna finnst mér það vera fullstutt gengið að viðhalda þeim sjóði eins og hér er gert ráð fyrir í stað þess að leggja hann einfaldlega niður og láta eignir hans og umsvif renna undir rn. sem þessi mál heyra undir.

Sú fækkun sjóðanna, sem hér er að vísu ekki endanlega búið að ganga frá eða leggja fram í frumvarpsformi en tengist þessu máli, er vissulega til bóta enda hef ég m. a. staðið að tillögum í þá áttina. En að því er varðar bæði Framkvæmdasjóð, fjárfestingarsjóðina og frv. um nýjan sjóð eða „holding company“ til að örva nýsköpun í atvinnulífinu þá snertir það þá meginpólitísku spurningu hvort Alþingi og stjórnarflokkar vilja viðhalda því kerfi sem hér hefur verið við lýði um langan tíma, að skipta fjármagninu upp annars vegar í rekstrarfé og hins vegar í fjárfestingafé þannig að í gangi sé tvöfalt dreifingarkerfi á fjármagni af hálfu ríkisins. Mín skoðun er sú að lánveitingar til fjárfestingar í gegnum stofnlánasjóðina eigi að fara fyrst og fremst í gegnum hið almenna lánakerfi í landinu, í gegnum bankana og aðrar lánastofnanir og þau útlán eigi að stjórnast af verðlaginu á fénu hverju sinni í samræmi við almenn lánskjör og í samræmi við þá áætlun sem viðkomandi verkefni felur í sér. Að þessu leyti tel ég að hér sé of stutt gengið.

Ég ætla fyrst og fremst að fjalla um Framkvæmdastofnunina og þá breytingu sem hér er gert ráð fyrir, að hún verði lögð niður og í staðinn komi Byggðastofnun. Framkvæmdastofnun ríkisins hefur lengi verið pólitískt bitbein, allt frá því að hún var sett á laggirnar. Þá kom strax fram gagnrýni á þá miðstýringu sem þessi stofnun fól og hefur falið í sér. Gagnrýnd var sú pólitíska stýring sem gert var ráð fyrir, hin mikla ríkisforsjá sem þetta kerfi stjórnaðist af og menn bentu á hætturnar á þeim fjáraustri sem fyrirsjáanlegur var í ýmiss konar óarðbæra fjárfestingu og starfsemi í gegnum Framkvæmdastofnunina. Þessi gagnrýni hefur vissulega átt rétt á sér. Það hefur sannast í gegnum tíðina m. a. með því að lögunum um Framkvæmdastofnun ríkisins hefur verið breytt á þeim tíma sem liðinn er síðan hún var sett á laggirnar 1971. Fljótlega var komissarakerfinu breytt að hluta til og Þjóðhagsstofnun var tekin undan forræði Framkvæmdastofnunar. Það kemur fram í stjórnarsáttmála, sem núv. ríkisstj. hefur látið frá sér fara, að þar er gert ráð fyrir því að Framkvæmdastofnunin verði lögð niður. Það er sett inn í stjórnarsáttmálann vegna þess að stjórnarflokkarnir viðurkenna í reynd að núverandi fyrirkomulag varðandi Framkvæmdastofnun hefur ekki reynst nægilega vel.

Forsrh. benti réttilega á það í framsöguræðu sinni með þessu frv. að á undanförnum árum hafi viðhorf til fjárfestingarmála breyst. Ég get tekið undir það. Hann nefndi það sem ástæðu fyrir þeim frv. sem hér eru lögð fram. En það eru fleiri röksemdir sem hníga að því að hér þurfi að breyta til. Menn hafa bent á að með nýsköpun í atvinnulífi þurfi að taka meira tillit til arðsemi þegar verið er að veita lán eða hleypa af stokkunum nýrri starfsemi. Menn hafa bent á að nýta þurfi betur það fjármagn sem ríkissjóður lætur af hendi rakna. Menn hafa bent á að takmarka þurfi erlenda skuldasöfnun og lögð hefur verið áhersla á það af öllum stjórnmálaflokkum að meira þyrfti að skera niður hjá hinu opinbera, takmarka ríkisumsvifin og ríkisútgjöldin til þess að stjórn næðist á efnahagsmálunum almennt.

Í þeim stjórnarsáttmála sem upphaflega var saminn af núv. ríkisstj. var ekki minnst á Framkvæmdastofnunina öðruvísi en á minnisblaði. Í samræmi við það ákvæði á minnisblaðinu að starfsemi eða lög fyrir Framkvæmdastofnunina skyldu endurskoðuð var skipuð nefnd í ágúst 1983 sem falið var að gera tillögur til ríkisstj. um hvernig Framkvæmdasjóði yrði mörkuð staða í tengslum við endurskipulagningu sjóðakerfisins. Nefndin átti enn fremur að endurskoða lögin um Framkvæmdastofnun ríkisins. Þessi nefnd starfaði undir stjórn Tómasar Árnasonar þáv. alþm. og núv. seðlabankastjóra og ég átti sæti í þeirri nefnd, en samtals var hún skipuð sex aðilum. Hún hélt tólf fræga matarfundi í Framkvæmdastofnunarhúsinu og skulu ekki vanþakkaðar af mér þær veitingar sem fram voru bornar á fundum nefndarinnar. (Gripið fram í: Gerðuð þið ekkert nema éta þarna?) Við gerðum nefnilega lítið annað en að éta, það er rétt hjá hæstv. ráðh., vegna þess að niðurstaðan eftir öll þessi fundarhöld var sú að nefndin náði samkomulagi um það að gera tillögur til ríkisstj. um fækkun fjárfestingarsjóðanna. En um Framkvæmdastofnunina var gerð ein tillaga. Hún var á þá leið að í 28. gr. þáv. laga var lagt til að í staðinn fyrir orðið „landshlutaáætlanir“ skyldi koma orðið „áætlanir“.

Hvernig skyldi hafa staðið á því að nefndin gerði ekkert annað en að éta? Það var vegna þess að í þessari nefnd sátu þrír framsóknarmenn sem neituðu algjörlega að fallast á nokkrar skynsamlegar tillögur um breytingar á Framkvæmdastofnun ríkisins og tóku alls ekki í mál að breyta einum stafkrók nema það að fella niður „landshluta“ úr orðinu „landshlutaáætlanir“. Ég ásamt tveim öðrum nm. skilaði því séráliti. Þessir nm. voru Lárus Jónsson þáv. alþm. og Árdís Þórðardóttir viðskiptafræðingur. Við skiluðum séráliti sem við sendum hæstv. ríkisstj. Þar var lagt til að Framkvæmdastofnun yrði lögð niður og í staðinn yrði stofnuð Byggðastofnun. Gert var ráð fyrir því að Byggðastofnun mundi starfa í tveimur deildum, byggðadeild og lánadeild, og sérstakar reglur skyldu gilda um lánveitingar úr Byggðasjóði sem Byggðastofnun mundi hafa stjórn á. Þær reglur fólu það í sér fyrst og fremst að lánakjör voru ákveðin og lánveitingar afmarkaðar. Annars vegar átti að vera um að ræða lánveitingar á félagslegum grunni sem byggðust þá á langtímabyggðaáætlunum og neyðarástandi einhvers staðar í vissum byggðakjörnum eða byggðahlutum. Hins vegar hafði Byggðasjóður það opið að lána til almennra fjárfestinga en þá áttu þau lán að lánast skv. lánskjörum sem giltu á hinum almenna lánamarkaði. Lánin til félagslegra aðgerða áttu hins vegar að njóta betri kjara fyrir lántakann.

Við gerðum líka tillögu um að Framkvæmdasjóður yrði lagður niður. Við gerðum ráð fyrir því að það yrði tekið fram skýrt og skilmerkilega í lögunum að það kommissarakerfi, sem löngum hefur verið gagnrýnt, yrði ekki við lýði lengur, þannig að það yrði tekið skýrt fram að alþm. gætu ekki gegnt framkvæmdastjórastöðum hjá þessari stofnun. Ýmislegt fleira gerðum við tillögu um og lögðum sem sagt þetta álit okkar fyrir ríkisstj. En framsóknarmennirnir skiluðu öðru áliti og lögðu til að önnur og ný nefnd yrði skipuð. Stjórnarflokkarnir fóru að sjálfsögðu eftir því sem Framsfl. vildi og skipuðu nýja nefnd.

Þetta er ég nú að rekja vegna þess að forsögu málsins um þessa blessuðu nefnd, sem ég er nú að geta um, er hvergi getið í þeirri grg. sem fylgir með þessum frv. Það er svo sem ekki tiltökumál en er rétt þó að það komi hér fram í þingtíðindum að hún starfaði og skilaði af sér þó árangurinn væri rýr.

Nú mætti spyrja: Hvernig stendur á því að hér eru lögð fram frv. um Byggðastofnun, um fækkun sjóðanna, um þau mál sem hér eru á dagskrá ef Framsfl. var svona mjög andvígur þeim breytingum sem við höfum gert ráð fyrir, áðurnefndir nm.? Ég held að skýringin sé einfaldlega sú að þau frv., sérstaklega þó frv. um Byggðastofnunina, ganga engan veginn gegn þeirri skoðun og þeim vilja framsóknarmanna að viðhalda í grundvallaratriðum því kerfi sem fylgt hefur verið á þessum vettvangi. Ég vil aðeins gera grein fyrir því.

Í frv. um Byggðastofnunina er enginn sjáanlegur grundvallarmunur á þeim lögum annars vegar og lögunum um Framkvæmdastofnun hins vegar. Það var reyndar tekið fram af hæstv. forsrh. hér í hans framsöguræðu — svo ég vitni í hann orðrétt — að það væri „ekki gert ráð fyrir ýkja miklum breytingum á Byggðastofnun frá Framkvæmdastofnun.“ Ég held að þetta sé alveg rétt hjá honum. Ef við skoðum lögin um Framkvæmdastofnun sjáum við m. a. að sagt er að hlutverk Byggðasjóðs sé að stuðla að jafnvægi í byggð landsins með því að veita fjárhagslegan stuðning til framkvæmda og eflingar atvinnulífs með hliðsjón af landshlutaáætlunum til að bæta aðstöðu til búsetu í einstökum byggðarlögum og koma í veg fyrir að lífvænlegar byggðir fari í eyði. Þetta er náttúrlega ákaflega rúmt hugtak.

Ef við lítum á frv. um Byggðastofnunina, sem nú er hér til umfjöllunar, þá segir að hlutverk Byggðastofnunar sé „að stuðla að þjóðfélagslega hagkvæmri þróun byggðar í landinu.“ Rýmra og opnara getur þetta heldur ekki verið. Þar segir að „Byggðastofnun fylgist með þróun byggðar í landinu. Stofnunin getur gert eða látið gera áætlanir um þróun byggða og atvinnulífs í þeim tilgangi að treysta búsetu og atvinnu í byggðum landsins.“ Ég held þess vegna að það fari ekki milli mála að hlutverk og svigrúm þessarar nýju Byggðastofnunar sé engu minna en Framkvæmdastofnunar eins og það er í dag. Ég held m. a. s. að það hafi verið opnað upp á gátt þegar í 2. mgr. 3. gr. segir:

„Í samræmi við hlutverk stofnunarinnar veitir hún lán eða annan fjárhagslegan stuðning í því skyni m. a. að bæta aðstöðu til búsetu í einstökum byggðarlögum og koma í veg fyrir að óæskileg byggðaröskun eigi sér stað eða lífvænlegar byggðir fari í eyði.“

Það fer ekkert á milli mála að þarna er ekki aðeins um það að ræða að veita eigi lán úr Byggðasjóði heldur má veita styrki til nánast hvers sem er. Það hefur verið eitt af helstu gagnrýnisatriðum þeirra sem hafa haft horn í síðu Framkvæmdastofnunar að hún hefur verið misnotuð. Hún hefur verið misnotuð af þeim sem þar hafa farið með stjórn og það hefur verið lánað langt út fyrir það sem gert var ráð fyrir í upphafi, langt út fyrir tilgang Byggðasjóðs. Ég get ekki betur séð en að þetta sé enn þá allt opið upp á gátt skv. því frv. sem nú liggur fyrir.

Í frv. um Byggðastofnunina er enn fremur gert ráð fyrir því að það sé stjórn Byggðastofnunar sem eigi að ákveða lánskjörin. Það er algjörlega á færi og í valdi stjórnar Byggðastofnunar hvernig lánskjörin skuli ákveðin. Það er alls ekkert sem kveður á um að gilda skuli almenn lánskjör eða að taka skuli tillit til markaðarins eða einhverra annarra vaxtaákvarðana hjá Seðlabanka eða ríkisstj. Það er stjórn stofnunarinnar sem tekur þá ákvörðun.

Þá má benda á að gagnrýnendur Framkvæmdastofnunar og þessa kerfis sem í gildi hefur verið hafa sagt að það sé ótækt með öllu að binda framlag ríkissjóðs til Framkvæmdastofnunar með mörkuðum tekjustofni á fjárlögum. Það er gert skv. núgildandi lögum og gert ráð fyrir því að 2% af brúttófjárlögum gangi til Byggðasjóðs til ráðstöfunar fyrir sjóðinn og stofnunina. Í fyrsta lagi hefur verið farið í kringum þetta ákvæði eftir geðþótta frá einu ári til annars og í öðru lagi má auðvitað halda því fram með réttu að það sé ekkert vit í því að vera að ákveða einhverja hlutfallstölu af fjárlögum til tiltekinnar stofnunar í landinu algjörlega án tillits til þarfa eða nauðsynjar eða þess fjármagns sem sú stofnun þarf á að halda. Það er ekkert tekið tillit til þess að aðstæður geti breyst frá einu ári til annars.

En í staðinn fyrir að fella þennan markaða tekjustofn niður, eins og við þremenningarnir gerðum tillögu um í þeirri nefnd sem ég var að geta um áðan, er þessu ákvæði breytt þannig að í staðinn fyrir 2% af fjárlögum er gert ráð fyrir því skv. frv. að ráðstöfunarfé stofnunarinnar verði a. m. k. 0.5% þjóðarframleiðslu. Við lauslegan útreikning sýnist mér að þetta sé nokkurn veginn samsvarandi þeirri upphæð sem á fjárlögum er og látin er af hendi rakna til Framkvæmdastofnunarinnar.

Þá er gert ráð fyrir því í þessu frv. að stofnunin geti aflað sér viðbótarfjárframlags með erlendri lántöku. Það stríðir auðvitað þvert gegn skýrum viljayfirlýsingum núv. stjórnvalda um að það eigi að draga úr erlendum lántökum. Ekki síst stríðir það gegn yfirlýsingum ríkisstj. þegar þessi lán eiga að renna til sjóðs sem getur og mun ráðstafa og lána frá sér til ýmiss konar verkefna og starfsemi án tillits til arðsemi.

Hér hefur verið bent á að stofnunum sé fjölgað, í staðinn fyrir að Framkvæmdastofnunin sé nú við lýði eigi nú að búa til þrjár eða fjórar nýjar stofnanir. Ég skal ekkert fara að fjölyrða um það. En það er þó umhugsunarefni fyrir þá sem vilja draga úr hinu opinbera valdi og ríkisforsjánni ef það reynist rétt að hér sé verið að fjölga en ekki fækka stofnunum, fjölga en ekki fækka opinberum embættismönnum. (ÓÞÞ: Liggur það ekki ljóst fyrir?) Að það sé verið að fjölga? Já. Ég hef farið varlega í að lýsa því yfir en það er gott ef hv. skrifari er þeirrar skoðunar og telur það vera ljóst. En þá er náttúrlega enn þá varhugaverðara og enn þá gagnrýnisverðara að hér er verið að auka báknið en ekki að minnka það.

Ég held að menn verði að gera sér það ljóst að einn höfuðvandi efnahagslífsins á Íslandi er sá að við höfum tekið mikið til ríkisins af fjármagni í gegnum skatta úr vösum skattborgaranna með ýmsum gjöldum, tollum og sköttum og síðan höfum við deilt út þessu fjármagni í gegnum hina ýmsu sjóði með ýmsum hætti. Þegar ég segi „ýmsum hætti“ þá á ég við að það sé gert án tillits til arðsemi í þjóðfélaginu. Þetta hefur valdið þenslu hjá ríkinu, þetta hefur valdið því að við höfum haldið hér uppi dulbúnu atvinnuleysi, við höfum haldið hér uppi starfsemi sem ekki hefur skilað arði í þjóðarbúið og þetta hefur jafnframt boðið upp á pólitíska misnotkun, pólitíska miðstýringu sem a. m. k. sumum hefur ekki geðjast sérstaklega vel að. Ég hélt satt að segja að nú ætti að venda kvæðinu í kross, nú ætluðu menn að fara að taka upp nýja stefnu.

Vissulega þarf alltaf að vera til eitthvert fjármagn og einhverjar leiðir í þjóðfélaginu til að taka tillit til félagslegra aðstæðna, það þarf að bjarga neyðarástandi í ýmsum byggðarlögum, en það á fyrst og fremst að gerast í undantekningartilfellum. Við eigum að draga úr því mikla bákni og reyna að hefta þá farvegi sem fjármagnið hefur runnið eftir til ýmissa verkefna sem ekki hafa skilað arði og þjóðfélagið hefur setið uppi með í hreinum vandræðum. Ég hélt sem sagt að nú mundi stefnan verða tekin á að nýta fjármagnið og láta það renna eftir eðlilegum farvegum í peningakerfinu og lánakerfinu og að við reyndum að rísa úr öskustónni þannig að sú starfsemi og þeir atvinnuvegir, sem fengju lán og fyrirgreiðslur, fengju að standa sig, standa og falla með þeim arði sem þeir skiluðu og þeim hagnaði sem af þeirri starfsemi hlytist. Við höfum tekið erlend lán til að halda hér uppi starfsemi sem öllum er ljóst að tjaldar til einnar nætur og við viljum gjarnan draga úr erlendum lánum og erlendum skuldum. Mér sýnist því miður að þessi frv. stefni ekki í þessa átt.

Nú er auðvitað ekki hægt að segja að allt sé vont við þessi frv. og það eigi alls ekki að samþykkja þau. Það eru vissulega jákvæðir punktar í þessum frv. sem hér eru lögð fram eins og ég drap á í upphafi máls míns. En í meginatriðum held ég að hér sé farið út á varhugaverða braut.

Framkvæmdastofnun er ekki lögð niður, það er breytt um nafn og það er breytt um form, en kerfið, það ríkir áfram. Síðasti ræðumaður, hv. 1. þm. Suðurl., flutti hér ágæta ræðu sem ég get skrifað undir að öllu leyti um það að nauðsynlegt sé að draga úr ríkisforsjánni og taka valdið frá ríkinu sem allra mest. Kannske stendur hugur þeirra sem að þessu frv. standa til þess að það verði gert þó að ég efist stórlega um það. Hinu vil ég líka vekja athygli á að ef menn draga valdið frá ríkinu er spurning hvort ekki sé farið úr öskunni í eldinn ef það er síðan fært í vaxandi mæli í hendur stjórnmálamanna, stjórnmálaflokkanna sem sitja við kjötkatlana og deila út fjármagninu nánast eftir geðþótta og hafa jafnrúmar hendur og þessi frv. gera ráð fyrir.

Ég hef margoft varað við því mikla valdi sem menn eru að færa pólitíkinni og flokkunum. Ég held að ef við viljum færa valdið frá ríkinu þá eigi það að færast til almennings, til atvinnufyrirtækjanna, í vaxandi mæli en ekki þannig að einn sjóður eða ein stofnun sé lögð niður og önnur búin til þar sem áfram séu stjórnmálamenn við völd og hafi öll tök á því að ákveða hve mikið fjármagn kemur til þeirra og hversu mikið þeir geta síðan ráðstafað aftur eins og hér er gert ráð fyrir.

Af tillitsemi við síðasta ræðumann liggur við að ég hætti við að segja það sem ég ætlaði að segja hér í lokin, að þetta væri frv. framsóknarmanna allra flokka. Ég geri ráð fyrir því að það sé góður hugur sem býr að baki þessu og góð viðleitni til að reyna að draga úr kerfinu. En því miður er of skammt gengið.