07.04.1986
Neðri deild: 73. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3494 í B-deild Alþingistíðinda. (3147)

338. mál, stjórnarskipunarlög

Jón Baldvin Hannibalsson:

Herra forseti. Hv. 5. þm. Vestf. hefur á þskj. 621 flutt frv. til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Frv. þetta er samhljóða tillögum sem unnar hafa verið á vegum nýstofnaðra samtaka um jafnrétti milli landshluta. Sem gömlum stjórnarskrárnefndarmanni rennur mér blóðið til skyldunnar að fjalla nokkuð um þetta mál. Út af fyrir sig fagna ég frumkvæði hvaðan sem það kemur til þess að hefja á hinu háa Alþingi umræður um endurskoðun stjórnarskrárinnar, en eins og því máli vegnar nú er á því full þörf.

Þetta er að sjálfsögðu geysilega viðamikið mál og ég mun takmarka mínar athugasemdir við nokkur meginatriði. Í fyrsta lagi er ástæða til að spyrja: Hver eru helstu nýmæli eða þýðingarmestu atriði í þeim tillögum sem hér eru lagðar fram til umræðu? Í annan stað: Hver er þá afstaða míns flokks og íslenskra jafnaðarmanna til þessara meginatriða? Hvað hefur komið fram í tillöguflutningi og umræðum á hinu háa Alþingi um afstöðu annarra flokka til þessara aðalatriða?

Þá vil ég fara nokkrum orðum um ýmsar þær tillögur sem hér liggja fyrir, sem ekki geta flokkast undir meginatriði, og gera á því nokkurn samanburð hvað af þessum tillögum telst til nýmæla og hvað af þessum tillögum og hugmyndum er eldra og hefur áður komið fram í tillögum og umfjöllun stjórnarskrárnefndar á undanförnum árum. Loks er ástæða til að spyrja, miðað við stöðu málsins á hinu háa Alþingi: Er nokkur von til þess að endurskoðun stjórnarskrárinnar komist í höfn eða þurfum við að reyna að ná samstöðu um aðra aðferð til þess, þ.e. að reyna að ná samkomulagi um að efnt verði til sérstaks stjórnlagaþings til að ljúka þessu máli?

Fyrsta spurningin er þessi: Hver eru aðalatriði þeirra tillagna sem hér eru fram lagðar? Að mínu mati eru þau fyrst og fremst tvö. Þau birtast í 29. gr. frv. í nýstárlegum ákvæðum um kosningar til Alþingis og ákvæðum um nýskipan sveitarstjórnarmála í 62.-69. gr.

Skv. þessum tillögum er gert ráð fyrir að Nd. þingsins skipi 31 þingmaður og kjósendur skiptist á fylki þar sem gengið er út frá því að u.þ.b. jafnmargir kjósendur séu í hverju fylki. Þingmannatalan skiptist þá þannig að frá höfuðborginni koma 16, frá Vesturlandi 3, frá Norðurlandi 5, frá Austurlandi 2 og frá Suðurlandi 5 eða alls 31. Í annan stað er gert ráð fyrir því að til Ed. verði kosið með þeim hætti að hana skipi 3 þm. frá hverju fylki eða alls 15.

Ég skil tillögurnar á þann veg að það sé reynt að stefna að jöfnu vægi atkvæða í kosningum til Nd. En að því er varðar Ed. eru önnur grundvallarsjónarmið látin ráða, þ.e. fylkin hafa jafnmarga fulltrúa og á það er litið að þeir eigi að vera þar gæslumenn hagsmuna héraða eða landshluta og hafa til þess jafnan rétt án tillits til íbúafjölda.

Þetta felur í sér að jöfnunar- eða uppbótarþingsæti eru felld niður. Þessu er síðan fylgt eftir með ákveðnum tillögum um takmörkun á þingrofsrétti og athyglisverðum tillögum um þjóðaratkvæðagreiðslu og bindandi niðurstöður hennar.

Þetta er að mínu mati fyrra meginatriðið. Hvert er þá hið síðara aðalatriði þessara tillagna? Það birtist í 62.69. gr. þar sem settar eru fram tillögur um að landið skiptist í fimm fylki. Síðan er nánar kveðið á um stjórnskipan og stjórnsýslu þessara fylkja, þ.e. verkefni þeirra, þar sem m.a. er stuðst við svipaða skipan mála annars staðar á Norðurlöndum. Í annan stað eru kosningareglur að því er varðar kosningar til fylkisþinga og stjórna og svo nokkuð nýstárlegar tillögur um fylkisbanka eða nýskipan gjaldeyrisviðskipta og peningamálastjórnar innan ramma þessarar stjórnsýslutillögu. Eins og í fyrra tilvikinu er einnig gert ráð fyrir víðtækari rétti til almennra atkvæðagreiðslna um einstök mál ef 25% íbúa sveitarfélags óska eftir því. Að lokum er hnykkt á í 69. gr. með því að gera grundvallarreglu um valddreifingu og sjálfsstjórn byggða að meginstjórnsýslureglu í stjórnarskrá.

Þetta, herra forseti, eru að mínu mati aðalatriði þessara tillagna og reyndar vafalaust kveikjan að því að þessar tillögur eru fluttar af hálfu þeirra samtaka sem ritað hafa á sinn skjöld kjörorðið um jafnrétti milli landshluta.

Í framhaldi af þessari grg. fyrir aðalatriðum langar mig til að nota þetta tækifæri til að gera í sem skemmstu máli grein fyrir afstöðu míns flokks til þessara tveggja meginhugmynda, þ.e. nýskipunar sveitarstjórnarmála og valddreifingar með nýrri stjórnarskrá.

Þá vil ég fyrst rifja upp að í marsmánuði á síðasta ári efndum við Alþýðuflokksmenn til sérstaks flokksstjórnarfundar á okkar vegum norður á Akureyri þar sem við tókum þessar hugmyndir til umfjöllunar. Þar var samþykkt stefnuyfirlýsing í þessum málum um leið og settur var á laggirnar sérstakur starfshópur til að vinna áfram að þessum málum, að fyllri tillögugerð. Þessi tillöguflutningur gefur tilefni til að kynna þessa stefnumarkandi samþykkt sem er tiltölulega stutt, en hún er á þessa leið, með leyfi forseta:

„Starfshópnum er falið að taka afstöðu til eftirfarandi meginhugmynda:

1. Til þess að draga úr miðstjórnarvaldi ríkisins og embættismannakerfis þess skal koma á nýjum stjórnsýslueiningum í sveitarstjórnarmálum er taki við veigamiklum verkefnum sem nú heyra undir ríkisvaldið og fái sjálfstætt ákvörðunar- og fjármálavald á þeim sviðum.

2. Fjórðungarnir eða fylkin skulu annaðhvort fylgja hinni gömlu fjórðungaskipan ásamt með höfuðborgarsvæði eða núverandi kjördæmaskipan. Það skal tekið fram að í starfi starfshópsins hefur einnig verið bent á ýmsar aðrar viðmiðanir og þó einkum lögð áhersla á að meiru ráði eðlileg félagsleg samskiptareynsla í nútímanum en fyrst og fremst sögulegar erfðir.

3. Hin nýja skipan sveitarstjórnarmála skal ákveðin í stjórnarskrá lýðveldisins. Efnt skal til sérstaks stjórnlagaþings til að ljúka endurskoðun stjórnarskrárinnar og um leið kveða á um kjördæmaskipan og kosningalög.

4. Kosið skal til fylkisþings með lýðræðislegum hætti eins og til annarra sveitarstjórna. Fylkisþingin skipi hverju fylki sérstaka stjórn.

5. Endurskoða skal núgildandi lagaákvæði um tekjustofna hins opinbera með það fyrir augum að fylkin öðlist fjárhagslegt sjálfstæði og hafi sjálfstætt skattlagningarvald og sjálfstæða tekjustofna.

6. Að því skal stefnt að saman fari ákvörðunarvald, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð þegar fylkjunum eru fengin sérstök verkefni.

7. Að því skal stefnt við endurskoðun bankalaga að í hverju fylki starfi öflugur ríkisbanki með óskoruðum gjaldeyrisverslunarréttindum.

8. Tillögur að nýrri stjórnarskrá, sem samþykktar verða á stjórnlagaþingi, verði lagðar fyrir þjóðina í þjóðaratkvæðagreiðslu.“ Herra forseti. Þetta var sú stefnuyfirlýsing sem samþykkt var á flokksstjórnarfundi Alþfl. í marsmánuði á Akureyri fyrir rúmu ári. Þessari stefnuyfirlýsingu fylgir örstutt grg. sem hljóðar á þessa leið, með leyfi forseta:

„Megintilgangur þessara tillagna er að setja skorður við sívaxandi miðstjórnarvaldi ríkisins og embættismannavalds þess með því að dreifa hinu pólitíska valdi í innanlandsmálum á fleiri hendur og færa það nær fólkinu. Núverandi skipan sveitarstjórnarmála er tímaskekkja. Sveitarfélögin eru allt of mörg og of smá og of ósjálfstæð gagnvart ríkisvaldinu. Sveitarfélögin eru í núverandi skipan eins konar niðursetningar stjórnkerfisins. Þau eru ekki nægilega sjálfstæð. Réttur þeirra til frumkvæðis um framkvæmdir er of takmarkaður. Í flestum tilvikum þurfa sveitarstjórnir að leita á náðir Alþingis, ríkisstjórnar, sérstakra sjóða, banka og stofnana um fyrirgreiðslu og mótframlög til framkvæmda. Einn versti galli núverandi skipunar er sá að frumkvæði mála, ákvörðunarvald og fjárhagsleg ábyrgð fer sjaldnast saman. Núverandi kerfi er því hvort tveggja ólýðræðislegt og óskilvirkt stjórnsýslukerfi. Þessu vilja jafnaðarmenn breyta með róttækri uppstokkun á stjórnkerfi sveitarstjórnarmála með nýskipan byggðamála.

Starfshópi framkvæmdastjórnar er jafnframt falið að endurskoða tillögur svokallaðrar stofnananefndar sem skilaði álitsgerð og tillögum um flutning ýmissa ríkisstofnana eða útibúa þeirra og deilda út í landsfjórðungana.

Jafnframt er starfshópnum falið að endurskoða tillögur, sem fram voru settar um það leyti sem lýðveldið var stofnað og á næstu árum þar á eftir, um fylkjaskipan í líkingu við hina fornu landsfjórðunga sem einn af hornsteinum stjórnskipunar lýðveldisins samkvæmt nýrri stjórnarskrá. Sérstaklega er vakin athygli á samþykktum fjórðungsþings Austfirðinga árið 1946 um þetta efni.“

Með þessari stefnuyfirlýsingu og grg. hef ég í aðalatriðum svarað spurningunni um hver er afstaða okkar íslenskra jafnaðarmanna til þeirra meginhugmynda sem fram koma í þessu frv. til nýrrar stjórnarskrár. Meginhugmyndin er um uppstokkun á núverandi stjórnkerfi, um kerfisbundna valddreifingu, um að færa til vald og fjárhagslega ábyrgð frá miðstjórnarvaldi ríkisins til nýrra og stærri sveitarstjórnareininga, öflugri héraðsstjórnar eða fylkisstjórnar. Svar okkar við þessum spurningum er samkvæmt þessu tvímælalaust jákvætt. Af þessu leiðir í raun og veru að ef þessi skipan mála kæmist á er hlutverk Alþingis og miðstjórnarkerfis ríkisins um leið komið til endurskoðunar. T.d. sýnist mér augljóst að ef þessi skipan næði fram að ganga væru veigamikil rök komin fyrir því að fækka mjög alþingismönnum á Alþingi Íslendinga. Hvort sú tala á að vera 46, 31 eða 27 skiptir kannske ekki meginmáli. Reyndar er það ekki aðalatriði málsins heldur hitt, að með þessari skipan færðumst við nær þeirri meginhugsun að meginhlutverk Alþingis eigi að vera setning löggjafar og eftirlit með löggjöf og framkvæmd laga miklu fremur heldur en skömmtunarstjórn á fjármagni.

Herra forseti. Í framhaldi af þessari stefnumarkandi yfirlýsingu, sem ég kynnti áðan, vil ég skýra frá því að á vegum þess starfshóps sem fjallað hefur um nýskipan sveitarstjórnarmála og reyndar einnig um byggðastefnu í umboði framkvæmdastjórnar Alþfl. hafa verið settar fram ýmsar aðrar hugmyndir sem fara í nánari smáatriðum út í ýmsar tillögur er varða þessi mál. Ég tel ekki tímabært á þessu stigi málsins að kynna þær tillögur allar. Ég vil þó, með leyfi forseta, gera undantekningu að því er varðar nokkur meginatriði. Ég vil þess vegna kynna nokkrar af þeim tillögum sem frá þessum starfshópi hafa komið, með leyfi forseta, en tek fram að endanleg afgreiðsla á þessum tillögum liggur ekki fyrir af hálfu flokksins. Hún styðst þó í aðalatriðum við þau grundvallarsjónarmið sem kynnt voru áðan.

Í þessari álitsgerð um nýskipan sveitarstjórnarmála segir svo, með leyfi forseta:

„Núverandi skipan sveitarstjórnarmála er úrelt. Sveitarfélögin eru allt of mörg og smá, en millistigið, þ.e. sýslurnar, hafa mjög víða misst hlutverk sitt sem stjórnsýslueiningar. Lagt er til að lágmarksstærð sveitarfélaga verði ekki færri en 200 íbúar, en við það mundi sveitarfélögum fækka úr 223 í u.þ.b. 100 til 120 talsins. Einnig er lagt til að landinu verði skipt í átta fylki er fylgi núverandi kjördæmaskipan nema hvað Suðurnes og höfuðborgarsvæðið verði aðskilin fylki. Með þessu breytta fyrirkomulagi ættu minnstu sveitarfélögin að vera betur fær um að valda verkefnum sínum og taka við nýjum, auk þess sem stjórnunarkostnaður þeirra mundi minnka verulega. Markmiðið með stofnun fylkja er að draga úr samþjöppun og miðstýringu opinberrar þjónustu í Reykjavík og lögbinda og koma í fastara form núverandi samstarfi sveitarfélaga. Jafnframt þessu mundi samstarfsvettvangur sveitarfélaga ná yfir stærra svæði en nú er, þjónustan yrði færð nær fólki, störfum við opinbera þjónustu yrði dreift meira um landið en nú er og ákvarðanataka færð í meira mæli út í fylkin.

Í þessum tillögum eru settar fram eftirfarandi tillögur sem umræðugrundvöllur að því er varðar hlutverk fylkja og fylkisstjórna:

1. Rekstur á stjórnsýslumiðstöð fylkis og hugsanlegum útibúum hennar.

Fylkisstjórnin hafi umsjón með og beri fjárhagslega ábyrgð á eftirtöldum verkefnum fyrir hönd ríkis og viðkomandi sveitarfélaga: heilbrigðismálum, framhaldsskóla, tónlistarfræðslu, húsnæðismálum, skipulagsmálum, öldrunarmálum og hafnarmálum. Hugsanlega má einnig fela fylkjunum fleiri verkefni, svo sem orkudreifingu. Mögulegt er í kjölfar þessa nýja fyrirkomulags að leggja megi niður allmargar ríkisstofnanir, svo sem Hafnamálastofnun, Húsnæðisstofnun ríkisins og Skipulag ríkisins.

Fylkisstjórnin vinni að ýmsum ráðgjafar- og samstarfsverkefnum sem nú er sinnt af samtökum sveitarfélaga, iðnþróunarfélögum, ferðamálasamtökum og náttúruverndarsamtökum.

Fylkin verði lögsagnarumdæmi og skattumdæmi.

Í hverju fylki utan höfuðborgarsvæðisins starfi útibú frá nokkrum ríkisstofnunum og hafi þau aðsetur í stjórnsýslumiðstöð fylkisins ef mögulegt er. Má þar sem dæmi nefna útibú frá: Stjórnarráði Íslands, Vegagerð ríkisins, Rafmagnsveitum ríkisins og ýmsum eftirlitastofnunum, svo sem eins og Vinnueftirliti, Hollustuvernd, sem og svæðisstjórn um málefni fatlaðra og fræðsluskrifstofur.

Um stjórnsýslu höfuðborgarsvæðisins verði sett sérstök lög því aðstæður eru þar gerólíkar frá því sem er annars staðar á landinu. Réttarstaða allra sveitarfélaga verði sem líkust og sérstaða kaupstaða verði afnumin.

Tryggja verður sveitarfélögum og fylkjum tekjustofna til að standa undir lögboðnum verkefnum. Meginreglan verði sú að ríkið innheimti óbeina skatta, en sveitarfélögin beina skatta og fái þá til ráðstöfunar. Sveitarfélög og ríki greiði síðan framlög til fylkjanna eftir ákveðnum grundvallarreglum.

Dregið verði úr kostnaðarskiptingu milli ríkis og sveifarfélaga frá því sem nú er innan einstakra verkefnaflokka og verkefnin í framtíðinni höfð meira aðskilin á milli hinna þriggja stjórnsýslustiga. Með því fer saman ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð innan hvers stjórnsýslustigs um sig.

Stuðla ber að lýðræðislegum stjórnarháttum í meðferð sveitarstjórnarmála. Fylkisstjórnir skipi 9 til 15 manns kosnir eftir listum. Settar verði í lög takmarkanir á kjörgengi í sveitarstjórnir og fylkisstjórnir. Æðstu embættismönnum ríkisins, alþingismönnum og ráðherrum verði óheimil seta í sveitarstjórnum og fylkisstjórnum. Fastráðnum starfsmönnum sveitarfélaga verði óheimil seta í sveitarstjórnum. Sama gildir um starfsmenn fylkja og fylkisstjórnir.

Sveitarfélög og fylki hafi frjálsan ákvörðunarrétt um gjaldskrár eigin fyrirtækja og stofnana.“

Herra forseti. Ég læt þessa grg. um tillöguflutning að því er varðar Alþfl. og sem snertir meginatriði þessa máls nægja að sinni.

Ég vil einnig, herra forseti, leyfa mér að vekja athygli á að af hálfu annarra flokka hafa verið fluttar á hinu háa Alþingi tillögur sem varða aðalatriði þessa máls. Í því efni minni ég á 17. mál 108. löggjafarþings þar sem er till. til þál., flutt af þm. BJ, um gerð frv. til stjórnarskipunarlaga um fylkisstjórnir. Þetta er þáltill. sem felur í sér að Alþingi álykti að fela stjórnarskrárnefnd að semja frv. til stjórnarskipunarlaga þar sem upp eru talin þau meginatriði að landinu verði skipt í fylki þar sem tekin verði mið af samskiptum fólks eða náttúrlegum staðháttum, að hverju fylki verði kosin fylkisstjórn í almennum kosningum, að fylkisstjórnirnar fái aukin völd sem efli sjálfsforræði íbúa, styrki heimastjórn þeirra og vinni gegn miðstýringu, og loks að hvert fylki verði sjálfstætt lögsagnarumdæmi og komið verði á embættum fylkisdómara og fylkislögreglustjóra.

Þessum till. fylgir ítarleg grg. Þrátt fyrir einhvern áherslumun í einstökum atriðum leyfi ég mér þó að fullyrða að þessar tillögur séu mjög samhljóða því sem ég áður gerði grein fyrir að því er varðaði tillöguflutning okkar Alþýðuflokksmanna.

Þá vil ég einnig, herra forseti, geta till. til þál. um nýja byggðastefnu og valddreifingu til héraða og sveitarfélaga sem þeir þegar hafa flutt hv. þm. Hjörleifur Guttormsson og Steingrímur J. Sigfússon, en þar er einnig gert ráð fyrir því að komið verði á héraðsstjórnum og tillögur settar fram um að héraðsstjórnirnar fái aukna tekjustofna og aukið fjárhagslegt sjálfsforræði, auk þess sem tekið er undir tillögur um stækkun sveitarfélaga og aukið sjálfræði í tekjuöflun sveitarfélaga.

Af þessu má ljóst vera að af hálfu þriggja stjórnmálaflokka, reyndar allra í stjórnarandstöðu, þ.e. Alþb., Alþfl. og BJ, hafa verið fluttar tillögur eða settar fram stefnumarkandi yfirlýsingar þar sem með mjög jákvæðum hætti er tekið undir þau aðalatriði sem fram koma í þessu frv. til stjórnarskipunarlaga og ég lýsti áðan.

Það sem raunverulega vantar til þess að það skýrist hver afstaða meiri hluta á hinu háa Alþingi er til þessara þýðingarmiklu mála er að fyrir liggi einhverjar upplýsingar um afstöðu stjórnarflokkanna sjálfra, þ.e. spurningin er: Hver er afstaða þess þingflokks, sem hv. þm. Ólafur Þ. Þórðarson tilheyrir, til þessara meginmála sem hann flytur hér í þessu ítarlega frv. til stjórnarskipunarlaga? Og sömuleiðis verður að spyrja: Hver er afstaða hv. þm. í þingflokki Sjálfstfl. til þessara tillagna?

Ég ætla ekki með nokkrum hætti, herra forseti, að gera þessum hv. þm. núverandi stjórnarmeirihluta á Alþingi upp skoðanir í því efni. En það vekur athygli mína að hv. 5. þm. Vestf., Ólafur Þ. Þórðarson, er einn flm. að þessum tillögum. Það segir mér að undirtektir við þetta frv. hafi ekki verið miklar í þingflokki hv. þm. Þá vil ég einnig rifja upp að hér á hinu háa Alþingi hefur verið að þvælast vanburðugt frv. frá hæstv. félmrh. um málefni sveitarfélaga. Það frv. var óburðugt þegar það var lagt fram en er orðið nú slíkur bastarður að í raun og veru væri það miskunnarverk að heygja það utangarðs hér á hinu háa Alþingi eða láta það deyja drottni sínum með hægð. Sá tillöguflutningur bendir ekki til þess að hæstv. félmrh., sem oddviti þeirra framsóknarmanna í sveitarstjórnarmálum, hafi hinn minnsta skilning á þeim grundvallaratriðum sem hér er verið að ræða um.

Af þessum ástæðum beini ég þeirri spurningu til hv. flm. hvort hann geti upplýst okkur, sem jákvæðir erum gagnvart aðalatriðum þessa máls, um hver raunveruleg afstaða þingflokks Framsfl. er í þessu máli. Er það kannske svo að þingflokkur framsóknarmanna hafi hafnað því að styðja þessar tillögur, sbr. það að hv. flm. flytur þetta mál einn? Er hægt að upplýsa þingheim um það hvort nokkur vinna hafi farið fram innan Framsfl. þar sem færa megi rök að því að undirtektir framsóknarþingmanna við þennan málflutning séu einhverjar? Sömu spurningum beini ég að sjálfsögðu til þm. úr Sjálfstfl. Það þarf að koma fram við þessar umræður hvort þeir hafa einhverja stefnu í þessum málum. Ef hún er sú hin sama og birtist í afstöðu þm. Sjálfstfl. til frv. um sveitarstjórnarmálefni, þá liggur ljóst fyrir að hún er ekki jákvæð.

Fleiri orð ætla ég að svo stöddu ekki að hafa um aðalatriði þessa máls, en víkja örfáum orðum að öðrum tillögum um breytingar á stjórnarskránni sem í þessu frv. felast.

Herra forseti. Ég er hér með í höndum frv. til stjórnskipunarlaga, sem lagt var fram á Alþingi 1982- 1983 og flm. þáv. hæstv. forsrh., dr. Gunnar Thoroddsen, sem og fylgiskjöl með þessu frv. til stjórnskipunarlaga sem heitir skýrsla stjórnarskrárnefndar um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Þetta frv. ásamt meðfylgjandi skýrslu var með seinustu pólitísku verkum hæstv. fyrrv. forsrh. Gunnars Thoroddsens. Með þessu frv. og þessari skýrslu gerði hann grein fyrir því hvað hafði áunnist í starfi stjórnarskrárnefndar undir forustu hans frá árinu 1978. Ef spurt er: Er hér að finna í þessu frv. til stjórnarskipunarlaga, sem flutt er af hv. þm. Ólafi Þ. Þórðarsyni, mörg nýmæli sem ekki er að finna í frv. dr. Gunnars Thoroddsens eða í skýrslu stjórnarskrárnefndar? - þá er mitt svar einfalt: Við lauslegan samanburð á því hvað telst til nýmæla í þessu frv., sem við hér ræðum, og hvaða tillögur það voru, sem til nýmæla geta talist, sem voru fluttar í frv. Gunnars Thoroddsens eða fyrir liggur úr skýrslu nefndarinnar að voru teknar þar á dagskrá, en felldar þá af meiri hl. nefndarinnar, þ.e. af stjórnarmeirihlutanum, flokki sjálfstæðis- og framsóknarmanna, þá kemur á daginn sú niðurstaða að nýmælin í þessu frv. eru fá. Flestallar þessar tillögur eru af því taginu að þær eru annaðhvort fyrirliggjandi í frv. Gunnars Thoroddsens frá árinu 1983 eða að það liggur fyrir að þær hafa verið settar fram í störfum stjórnarskrárnefnda, en þá verið vísað á bug af meiri hluta stjórnarliða.

Þessu til staðfestingar, herra forseti, vil ég aðeins telja upp nokkur slík atriði samkvæmt plaggi sem ég hef hér undir höndum og er skýrsla til þingflokks Alþfl., dags. 31. okt. 1982, um starf stjórnarskrárnefndar undir fyrirsögninni „Breytingar og nýmæli við endurskoðun stjórnarskrár“. Þar er fyrst rifjað upp, herra forseti, að núverandi stjórnarskrá skiptist í sjö kafla, alls 81 grein, og kaflarnir fjalla um:

1. Grundvallarreglur og handhöfn valds.

2. Forseta- og framkvæmdarvald.

3. Kjördæmi og kosningar.

4. Alþingi og störf þess.

5. Um dómsmál.

6. Um þjóðkirkju.

7. Um mannréttindi.

Og loks ýmis ákvæði, þar á meðal eitt þeirra þýðingarmeiri um breytingar á stjórnarskrá.

Samkvæmt þessum lista hafa eftirfarandi nýmæli þá verið ýmist samþykkt eða flutt á fundum stjórnarskrárnefndar. Í fyrsta lagi að ákvæði 1. og 2. gr. stjórnarskrárinnar, um grundvallarreglur íslenskrar stjórnskipunar, verði orðaðar á þessa leið: „Lýðræði, þingræði og jafnrétti eru grundvallarreglur stjórnskipunar.“ Og í annan stað: „Að stjórnvöld ríkisins fari með vald sitt í umboði þjóðarinnar.“ Þetta er orðrétt tekið upp í hinu nýja frv.

Síðan tel ég upp nokkur ákvæði sem er að finna í báðum þessum frv.:

Í fyrsta lagi: Meðmælendum vegna forsetakjörs er fjölgað - reyndar er tala þeirra tvöfölduð. Spurningin er um hvort gera ætti að skilyrði meirihlutakjör forseta Íslands. Tillaga um það var flutt í stjórnarskrárnefnd, en um það var ekki meirihlutasamkomulag og því var vísað á bug af meiri hl. nefndarinnar.

Þarna er að finna ákvæði um að ríkisstjórn skuli njóta stuðnings meiri hluta Alþingis eða hlutleysis og verði því aðeins mynduð að forseti hafi gengið úr skugga um að meiri hluti Alþingis sé henni ekki andvígur.

Þarna er að finna nýmæli um að hafi viðræður um stjórnarmyndum ekki leitt til myndunar ríkisstjórnar innan átta vikna sé forseta heimilt að skipa ríkisstjórn.

Þarna var flutt tillaga um afnám æviráðningar opinberra starfsmanna.

Hér er að finna nýmæli um meðhöndlun á samningagerð við önnur ríki sem er mjög áþekkt því sem einnig er að finna í tillögum Samtaka um jafnrétti milli landshluta.

Hér er að finna nýmæli um þingrof, þ.e. að forseti geti ekki rofið Alþingi nema með samþykki þess, sem einnig hefur áhrif á breytingar á ákvæðum um vantraust.

Þarna er að finna nýmæli um það að Alþingi starfi samfellt þannig að alþm. haldi umboði sínu til kjördags.

Þarna er að finna breytingar á gildandi ákvæðum um synjunarvald forseta, þ.e. að frv. fái ekki lagagildi fyrr en að lokinni þjóðaratkvæðagreiðslu.

Hér er að finna tillögur um meðhöndlun bráðabirgðalaga, þ.e. þrengingu á valdi ríkisstjórna til þess að gefa út bráðabirgðalög. Þrengingarákvæðin eru þessi:

1. Efni bráðabirgðalaga skal kynnt viðkomandi þingnefnd.

2. Þau skulu ætíð lögð fyrir næsta Alþingi, í upphafi þings.

3. Þau skulu falla úr gildi ef þau eru óstaðfest þremur mánuðum eftir þingsetningu.

Þetta er tekið orðrétt upp í það frv. sem við ræðum hér.

Alþýðuflokksmenn í stjórnarskrárnefnd lögðu hins vegar til að heimild ríkisstjórnar til útgáfu bráðabirgðalaga yrði afnumin.

Þá eru margvísleg nýmæli sem varða starfsemi Alþingis. Að vísu var þarna yfirleitt gert ráð fyrir því í öllum tillögunum að Alþingi starfaði í einni málstofu. Þó höfðu fulltrúar ýmissa flokka fyrirvara á stuðningi sínum við þá tillögu í starfi stjórnarskrárnefndar, þ.e. fyrirvararnir voru um það að breytingar yrðu á þingsköpum Alþingis og á ákvæðum um nefndarstarf Alþingis, t.d. af okkar hálfu um það að nefndir þingsins störfuðu í heyranda hljóði, að þær fengju aukið rannsóknar- og eftirlitsvald og að þær störfuðu allan ársins hring, jafnvel á þeim tímum þegar Alþingi situr ekki.

Þarna er að finna ákvæði um að hæstaréttardómarar og ríkissaksóknari hafi ekki kjörgengi til kosninga.

Þá eru ákvæði um fastanefndir Alþingis og um rannsóknarnefndir og verksvið þeirra í anda þeirra tillagna að auka hlutverk Alþingis og þingnefnda til eftirlits með framkvæmd laga.

Þarna er að finna það nýmæli að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins og stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess.

Þarna var hreyft tillögum um að varamenn taki sæti þm. sem taka við ráðherraembætti, en sú tillaga fékk ekki meirihlutastuðning. Þessa tillögu er hins vegar að finna í því frv. sem við ræðum hér.

Flestöll nýmælin, sem er að finna í þessu frv. og varða kaflann um dómsvald, voru þegar komin inn í frv. það sem Gunnar Thoroddsen flutti 1982-1983. Ég nefni sem dæmi umfjöllun um Hæstarétt sem æðsta dómstól landsins; um hlutverk ríkissaksóknara sem frumkvöðuls að meðferð ákæruvaldsins; í þriðja lagi að ekki megi fela dómurum föst umboðsstörf nema með lögum; í fimmta lagi að Hæstiréttur verði stjórnlagadómstóll, þ.e. hafi vald til að skera úr um hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrá. Þetta eru ýmis ný ákvæði sem einnig er að finna í þessu frv. sem hér liggur fyrir.

Í stórum dráttum má segja að kaflinn um mannréttindaákvæði, sem er að finna í þessu nýja frv., sé nánast samhljóða þeim tillögum sem lagðar voru fram í stjórnarskrárnefnd á sínum tíma þótt ekki hafi orðið samkomulag að því er varðar meiri hluta nefndarinnar um að taka þau upp öll. Ég nefni sem dæmi ákvæðið um að allir skuli njóta frelsis, mannhelgi og jafnréttis að lögum; ákvæði um að menn skuli njóta sömu mannréttinda án manngreinarálits vegna kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernis, kynþátta og litarháttar, efnahags eða þjóðfélagsstöðu, sem er reyndar að finna í hvorugu tilvikinu; um það að frelsissviptingu verði því aðeins beitt að til hennar sé sérstök lagaheimild. Þá nefni ég það nýmæli að koma í veg fyrir afturvirkni refsilaga og sérstaklega að koma í veg fyrir afturvirk áhrif skattalaga; nýmæli í kaflanum um friðhelgi einkalífs, um vernd upplýsinga um einkahagi, rýmkun á ákvæði um tjáningarfrelsi, rýmkun á ákvæði um félagafrelsi, ferðafrelsi. Og þá nýmæli sem fólst í tillögum bæði okkar Alþýðuflokksmanna og Alþýðubandalagsmanna um rétt manna til almannatrygginga, um rétt manna til að njóta menntunar og fræðslu og rétt manna til vinnu og orlofs.

Þá var einnig að finna í tillögum sömu flokka, þ.e. þeirra sem ég nefndi, Alþfl. og Alþb., viðamiklar tillögur um breytingar á stjórnskipan ríkisins að því er varðar þjóðareign á landi og þjóðareign á náttúruauðlindum og einnig á ákvæðum um bætur vegna eignarnáms í ákvæðinu um eignarréttarskipan. Þessi ákvæði er hins vegar ekki að finna í því frv. sem hér liggur fyrir og er það að mínu mati eitt með meiri háttar göllum á þessum tillögum.

Fjölmargar aðrar tillögur voru settar fram og ræddar í stjórnarskrárnefnd án þess að ná þar fram að ganga. Nefni ég þar sem dæmi tillögur um umboðsmann Alþingis sem í þessu frv. er nefndur ármaður Alþingis; tillögur um að sett væru ákvæði um þingflokka og hagsmunaaðila, eins og t.d. stéttarfélög, í stjórnarskrá. Þá voru menn ekki á eitt sáttir um að þjóðaratkvæðagreiðsluákvæði skyldi vera bindandi, sem ég tel hins vegar rétt, og um ný ákvæði um hvernig með skuli fara breytingar á stjórnarskrá í framtíðinni. Þetta, fyrir utan umfjöllun í stjórnarskrárnefnd um kosningakerfi, þ.e. aukinn rétt til persónukjörs og ölI ákvæði kosningalaga, mun ég ekki fjalla um hér að þessu sinni.

Herra forseti. Þessi upptalning nægir til að sýna að að því er varðar hin almennu ákvæði stjórnarskrárinnar, sem hér er gerð tillaga um, eru flest þeirra af því tagi að þau voru á dagskrá stjórnarskrárnefndar, langsamlega flest, þannig að meirihlutasamkomulag tókst um, en önnur þýðingarmikil ákvæði að vísu náðist ekki samkomulag um, fyrst og fremst vegna þess að meiri hluti í stjórnarskrárnefnd, sem skipaður er af núverandi stjórnarflokkum, þ.e. Sjálfstfl. og Framsfl., féllst ekki á þau ákvæði. Enn er því ástæða til að spyrja hv. flm. hvort hann vilji við frekari umræðu málsins gera þingheimi grein fyrir því hvern stuðning þessar tillögur um nýmæli af margvíslegu tagi hafi í þingflokki hans, og þá beina sams konar spurningu til einhvers af talsmönnum Sjálfstfl., bæði að því er varðar kaflana um dómsmál, um mannréttindaákvæðin, um þjóðaratkvæði, um þingrofsrétt, um vantraust o.s.frv., svo ég nefni aðeins nokkur dæmi.

Herra forseti. Ég hef í eins stuttu máli og mér er unnt gert grein fyrir hver eru að mínu mati aðalatriði þessa frv. til stjórnarskipunarlaga, þ.e. annars vegar tillögur um nýskipan sveitarstjórnarmála með því að taka upp héraða- eða fylkisstjórn, og í annan stað breytingar á starfsháttum Alþingis sem felast í því að það starfi í tveimur deildum og að kosið verði til deildanna með ólíkum hætti. Ég lít svo á að meginatriði þessarar tillögugerðar og reyndar kveikjan að henni sé tillagan um aukið sjálfsforræði og aukna valddreifingu frá miðstjórnarvaldi ríkisins til stækkaðra eininga sveitarstjórnarmála. Ég hef lýst afstöðu míns flokks til þessara tillagna með vísan til stefnuyfirlýsinga og nál. Það sem nú skortir á er að flm. sjálfur geri þingheimi grein fyrir hver sé afstaða hans þingflokks til þessara þýðingarmiklu mála og um leið að einhver fulltrúi samstarfsflokksins, Sjálfstfl., geri grein fyrir því hvort hugmyndir um valddreifingu og það að draga úr miðstjórnarvaldi ríkisins eigi sér þrátt fyrir allt einhverja talsmenn í þeim þingflokki.