Kosningar til Alþingis.

Virðulegi forseti. Öllum er í fersku minni atburður síðasta sumars þegar hér urðu harðar deilur um fjölmiðlalög, um málskotsrétt forseta lýðveldisins og í kjölfarið með hvaða hætti ætti að standa að þjóðaratkvæðagreiðslu til synjunar eða staðfestingar lagafrumvarpi sem Alþingi hafði þá samþykkt með eins atkvæðis meiri hluta. Eins og menn muna stóðu deilur um hvort yfirleitt væri hægt að ráðast í slíka þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem ekki hefðu verið settar neinar sérstakar reglur af hálfu löggjafans um framkvæmd þeirra.

Ég og þeir sem þetta mál flytja, raunar stjórnarandstaðan öll, vorum alfarið þeirrar skoðunar að nægileg fyrirmæli væri að finna í stjórnarskránni um hvernig bæri að standa að slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu. Deilur stóðu um tíma. Við sem töldum að fyrirmælin væri að finna í stjórnarskránni vísuðum til 26. gr. þar sem segir efnislega að slík þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram svo fljótt sem auðið er.

Sömuleiðis vísuðum við til þeirrar staðreyndar að í 11. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem fjallað er um lausn forseta frá embætti samkvæmt ákvörðun Alþingis, væri talað um ákveðinn tímafrest sem menn hlytu að hafa til hliðsjónar við framkvæmd af þessu tagi. Sömuleiðis spunnust deilur um hvort unnt væri að setja einhvers konar reglur um lágmarksþátttöku eða aukinn meiri hluta.

Stjórnarandstaðan var því alfarið mótfallin. Það var hún með vísan til þess að í þeim greinum, sem ég hef drepið á í stjórnarskránni, koma líka fram ákveðin fyrirmæli, t.d. varðandi staðfestingu þjóðarinnar á ákvörðun Alþingis um breytingu á lögum um kirkjuskipan. Sömuleiðis eru þau ákvæði fortakslaus í þeirri grein stjórnarskrárinnar sem fjallar um lausn forseta. Þar er talað um einfaldan meiri hluta.

Herra forseti. Til að taka af öll tvímæli um þetta mál höfum við flutt sérstakt frumvarp til laga sem ég mæli hér fyrir. Það fjallar að meginefni til um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna samkvæmt stjórnarskrá. Þá er eingöngu vísað til þeirra þriggja greina stjórnarskrárinnar þar sem bókstaflega er talað um að í ákveðnum tilvikum skuli ráðist í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Þeir sem þetta frumvarp flytja ásamt mér, formanni Samfylkingarinnar, eru hv. þingmenn, formaður Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs, Steingrímur J. Sigfússon, Guðjón Arnar Kristjánsson, formaður Frjálslynda flokksins, og jafnframt þingflokksformenn þessara þriggja flokka: hv. þm. Ögmundur Jónasson, Magnús Þór Hafsteinsson og Kristján L. Möller, sem í forföllum Margrétar Frímannsdóttur, þingflokksformanns Samfylkingarinnar, var einn af meðflytjendum málsins.

Eins og hv. þingmenn muna eftir úr rökræðum sumarsins eru það þrjár greinar sem fjalla sérstaklega um að við tilteknar aðstæður skuli gripið til þjóðaratkvæðagreiðslu.

Í fyrsta lagi, herra forseti, er fjallað um það í 11. gr. með hvaða hætti þjóðin skuli staðfesta ef forseti er leystur frá embætti áður en kjörtíma hans lýkur samkvæmt ákvörðun Alþingis. Þar er mælt fyrir að staðfestingin þurfi að hljóta samþykkt meiri hluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu. Sömuleiðis er þar fortakslaust kveðið á um að slík þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram innan tveggja mánaða.

Í 26. gr. stjórnarskrárinnar er það ákvæði sem deilurnar í tengslum við fjölmiðlalögin fjölluðu hvað mest um, málskotsréttarákvæðið. Þar segir efnislega, herra forseti, að ef forseti lýðveldisins synji staðfestingar lagafrumvarpi sem Alþingi hefur samþykkt þá fái það að vísu lagagildi en hins vegar er kveðið á um að frumvarpið skuli leggja, svo fljótt sem kostur er, undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.

Þriðja ákvæðið sem tekur á þjóðaratkvæðagreiðslu er 79. gr. Þar segir að ef Alþingi samþykki breytingu á kirkjuskipan ríkisins skuli leggja það mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.

Eins og fram kemur í efnislegri rakningu minni á þessum þremur ákvæðum má segja að ekki sé að finna skýr fyrirmæli um tímaramma og meiri hluta nema í 11. gr. Að mínu viti eru þau hins vegar ákaflega skýr. Í 26. gr. þar sem fjallað er um málskotsréttinn er einnig sagt að atkvæðagreiðslan skuli fara fram svo fljótt sem auðið er.

Okkur sem flytjum þetta frumvarp blandast ekki hugur um að með vísan í 11. gr. kemur fram hugur stjórnarskrárgjafans á sínum tíma. Við teljum að ekki hafi verið nein áhöld um með hvaða hætti hefði átt að taka á þessu máli á sínum tíma. Ég er hins vegar þeirrar skoðunar, og við sem málið flytjum, að það beri ekki að láta þær deilur og úfa sem þá risu meðal þjóðarinnar og inni á þingi um þessi tilteknu atriði hafa áhrif á meðferð þessa frumvarps. Hér er reynt að taka af tvímæli og því er meginefni þessa frumvarps í reynd um þjóðaratkvæðagreiðslur samkvæmt stjórnarskránni.

Í frumvarpinu er lagt til að lagaákvæði um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, sem mælt er fyrir á þeim þremur stöðum í stjórnarskránni sem ég nefndi, verði felld inn í lög um kosningar til Alþingis. Um kosningarnar gildi almennt ákvæði laga um kosningar til Alþingis með þeim frávikum þó sem gerðar eru tillögur um í frumvarpinu. Frumvarpið gerir ekki tillögur um annað en það sem er algjörlega óhjákvæmilegt vegna þjóðaratkvæðagreiðslna, samkvæmt 3. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar, 26. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Flutningsmenn leggja til að þessi ákvæði verði öll í nýjum kafla sem bera skuli yfirskriftina Þjóðaratkvæðagreiðslur samkvæmt stjórnarskrá.

Eins og ég sagði, herra forseti, er óþarft að fara mörgum orðum um tilefni þess að frumvarpið er flutt. Það var samið og lagt fram í kjölfar atburða sumarsins. Hins vegar hafa alltaf af og til skotið upp kollinum hugmyndir um að setja ætti í lög ákvæði um hvernig skuli standa að kosningum ef reyndi á einhver þau ákvæði stjórnarskrárinnar sem hafa sjálfkrafa í för með sér þjóðaratkvæðagreiðslu. Skemmst er að minnast þess að einn flutningsmanna, formaður Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs, hv. þm. Steingrímur J. Sigfússon, hefur a.m.k. tvisvar sinnum tekið þetta mál hér upp á hinu háa Alþingi. Ef mig brestur ekki minni þá spurði hann, a.m.k. í annað skiptið, þáverandi forsætisráðherra, formann Sjálfstæðisflokksins, um hvort til stæði að slá framkvæmdina í gadda með beinni lagasetningu.

Ef við förum aftar í tímann þá er skemmtilegt að rifja upp að sá sem hefur á seinni tímum verið talinn einhver mesti fræðasjóður um stjórnlög á Íslandi, prófessor Ólafur Jóhannesson heitinn, sem jafnframt var forsætisráðherra og formaður Framsóknarflokksins, flutti sem ungur þingmaður þrisvar sinnum tillögu til þingsályktunar sem fól m.a. í sér að sett yrðu lög um framkvæmd slíkra kosninga. Þessi tillaga var, að ég hygg, samþykkt, að vísu ekki með hann sem 1. flutningsmann en sem einn af þremur flutningsmönnum, árið 1969. Úr þessu varð þó ekki.

Það er athyglisvert að í greinargerð Ólafs Jóhannessonar með þeirri þingsályktunartillögu kemur fram sá skilningur sem ég hef hér fyrir hönd stjórnarandstöðunnar lagt í hvernig túlka beri þessar greinar stjórnarskrárinnar. Síðar þegar umræddur stjórnmálamaður skrifaði merka bók um stjórnlög og túlkun þeirra þá glitti í annars konar skilning, eins og við munum eftir úr umræðunni á síðasta sumri. Þetta herðir á nauðsyn þess að tekin séu af tvímæli. Það hefur verið bent á það og verið notað sem rök gegn því, t.d. síðastliðið sumar, að það kæmi til greina að forseti beitti synjunarvaldi sínu eða málskotsréttinum skv. 26. gr., að það fyrirfyndust engar reglur um hvernig slík þjóðaratkvæðagreiðsla skyldi fara fram.

Megintilgangur okkar, flutningsmannanna sex, með þessu frumvarpi er að koma málinu á dagskrá Alþingis til skoðunar og umræðu. Það er nauðsynlegt að taka skýrt fram að þetta frumvarp miðast eingöngu við ákvæði gildandi stjórnarskrár. Það er að sjálfsögðu á engan hátt bindandi um afstöðu flutningsmanna eða flokka þeirra þegar kemur að þeirri endurskoðun stjórnarskrárinnar sem er sem betur fer hafin. Rétt er að greina frá því að að mínum dómi hefur sú vinna farið vel af stað undir farsælli forustu hæstv. heilbrigðisráðherra. Þó nokkuð hafi skorist í odda með okkur forustumönnum stjórnarandstöðunnar og hæstv. núverandi forsætisráðherra við upphaf þeirrar vinnu þá liggur ljóst fyrir, og rétt að það komi fram, að formaður stjórnarskrárnefndar hefur án tvímæla lýst þeirri skoðun sinni að við endurskoðun stjórnarskrárinnar skuli ekkert undan dregið og þar sé allt uppi á borðinu og ekkert skuli hafa forgang umfram annað. Það skiptir töluverðu máli.

Frumvarpið sem við flytjum skiptist í fjórar greinar.

Í 1. gr. er að finna allar tillögurnar um fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslunnar.

Í 2. gr. er tillaga um að við 123. gr. núgildandi laga skuli bætast ný málsgrein sem taki af öll tvímæli um að kostnaður vegna þjóðaratkvæðagreiðslna, samkvæmt þeim kafla sem hér er lagt til að bætist við lögin, skuli allur greiðast úr ríkissjóði.

Í 3. gr. er síðan lagt til að heiti laganna verði breytt, eins og áður segir, og verði: Lög um kosningar til Alþingis og þjóðaratkvæðagreiðslur samkvæmt stjórnarskrá.

Þá er lagt til í lokaákvæði frumvarpsins að lögin öðlist þá þegar gildi.

Um þessi mál hafa staðið deilur. Við flutningsmenn getum vísað til röksemda gildra fræðimanna á sviði stjórnlaga fyrir því að í stjórnarskránni sé ekki að finna heimild fyrir löggjafann til að setja í almenn lög sérstök skilyrði um lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu eða skilyrði um að tiltekinn fjöldi eða hlutfall kjósenda greiði atkvæði með tilteknum hætti. Af þessu leiðir að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu ræðst óhjákvæmilega af því hvernig gild atkvæði meiri hluta kjósenda falla. Stjórnarskráin gerir því ráð fyrir að einfaldur meiri hluti þeirra sem taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslu ráði úrslitum.

Það kann vel að vera að það þyki eðlilegt eða sanngjarnt að meiri hluti atkvæðisbærra manna sem taki þátt í atkvæðagreiðslu ráði ekki úrslitum máls sem greidd eru um atkvæði, ekki síst með hliðsjón af því að slíkur meiri hluti getur fellt úr gildi samþykkt Alþingis. Í lögum er almennt ekki gerð krafa um að meiri hluti alþingismanna samþykki lagafrumvarp til að það fái gildi. Frá þessu eru undantekningar. Það er rétt að minna á það þegar minnst er á það ákvæði stjórnarskrárinnar að í tengslum við þjóðaratkvæðagreiðslu kemur það fram að í einu tilviki er þess krafist að 75% allra alþingismanna samþykki ákveðinn gjörning, þ.e. að leysa forseta Íslands frá embætti. Það kemur hins vegar alveg skýrt fram í sömu stjórnarskrárgrein að það þarf ekki annað en meiri hluta almennra kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu til þess að fella slíka samþykkt úr gildi.

Þegar menn meta hvort Alþingi geti með almennum lögum sett sérstök gildisskilyrði um úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu án sérstakrar heimildar í stjórnarskrá ber að hafa ýmislegt í huga, þar á meðal eftirfarandi staðreyndir:

Í öllum tilvikum þjóðaratkvæðis fjalla atkvæðisbærir menn um gerðir Alþingis. Í öllum tilvikum er atkvæðisbærum mönnum heimilað að fella úr gildi samþykkt Alþingis. Þegar af þeirri ástæðu er órökrænt, óeðlilegt og ósanngjarnt að Alþingi sjálft, sem atkvæðagreiðslan beinist að, geti haft áhrif á hana með því að samþykkja gildisskilyrði sem eiga sér ekki stoð í stjórnarskránni.

Þetta er grundvallaratriði, herra forseti, að mati okkar sem stöndum að þessu frumvarpi.

Þátttaka í stjórn landsins telst til mannréttinda. Það er hægt að vísa í fjölmargar greinar, alþjóðlega sáttmála sem við höfum gerst aðilar að. Ég minni á 21. gr. mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna, 25. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 3. gr. viðauka nr. 1 við mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindi eru fyrir borgarana og því ber að túlka allar takmarkanir eða skerðingar á mannréttindum ákaflega þröngt sem undantekningar. Í þessu samhengi er nauðsynlegt að gera sér grein fyrir því að með ákvæðum 11. gr., 26. gr. og 79. gr. stjórnarskrárinnar, þessara þriggja ákvæða stjórnarskrárinnar sem beinlínis fjalla um þjóðaratkvæðagreiðslu, er atkvæðisbærum eða kosningarbærum mönnum tryggð þau réttindi í fyrsta lagi að skera úr um lausn forseta Íslands frá embætti, í öðru lagi að skera úr um gildi laga sem forseti Íslands hefur synjað staðfestingar og í þriðja lagi að skera úr um hvort breyta skuli kirkjuskipaninni.

Í þessum ákvæðum öllum felast ákaflega mikilvæg stjórnarskrárbundin mannréttindi sem verða ekki skert nema fyrir því sé skýr heimild í stjórnarskránni sjálfri eða jafnrétthárri réttarheimild.

Við teljum að það sé óhjákvæmilegt við túlkun 26. gr. og 79. gr. stjórnarskrárinnar að hafa í huga að í ákvæðum greinanna er fjallað um þau skýlausu mannréttindi borgaranna að taka ákvarðanir um mikilvæg málefni sem stjórnarskráin lætur þjóðinni eftir að taka lokaákvörðun um án tillits til vilja Alþingis. Mannréttindi eru fyrir borgarana og verða ekki takmörkuð eða skert nema með skýrum réttarreglum. Regla sem takmarkar mannréttindi verður því að hafa stöðu stjórnskipunarreglu. Sem fyrr segir er enga slíka reglu að finna í stjórnarskránni. Könnun á öðrum réttarheimildum og könnun á stjórnskipunarvenjum leiðir okkur til sömu niðurstöðu. Borgararnir verða því ekki sviptir þeim stjórnarskrárverndaða rétti sínum að taka þær ákvarðanir sem stjórnarskráin mælir fyrir um í þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem einfaldur meiri hluti ræður úrslitum án tillits til þátttöku.

Þetta er grundvöllur, herra forseti, þess efnis sem er að finna í þessu frumvarpi.

Ég legg til að þegar þessari umræðu lýkur verði frumvarpinu vísað til hv. allsherjarnefndar. Ég held að það sé ákaflega mikilvægt að menn fjalli málefnalega um frumvarpið og án þess að láta þá harkalegu atburðarás sem ýfði hér upp miklar öldur meðal þjóðarinnar og inni á þingi síðastliðið sumar hafa áhrif á dómgreind sína þegar þeir meta þetta mál og taka afstöðu. Ég held að mikilvægt sé að menn skoði rólega og yfirvegað þær röksemdir sem ég hef hér flutt og er flestar að finna í greinargerð með frumvarpinu. Þá er ég sannfærður um að menn komast að sömu niðurstöðu og við sem flytjum þetta frumvarp.