Sveitarstjórnarmál.

Virðulegi forseti. Ég tel það þarfa nýbreytni að leggja fyrir þingið skýrslu um sveitarstjórnarmál og taka hana til almennrar pólitískrar umræðu. Umræðan í dag hefur sýnt að það er ýmislegt sem þingmenn hafa fram að færa í þessum málaflokki.

Skýrslan sem við höfum fyrir framan okkur er að mínu viti reyndar fremur stöðuskýrsla en pólitísk yfirlýsing um stefnumörkun. Þó að auðvitað sé hægt að finna hluti í skýrslunni sem lúta að hinu síðara er hún fyrst og fremst stöðuskýrsla og ágæt sem slík. Ég held hins vegar að það væri skynsamlegt að huga að því í framhaldinu að semja slíka pólitíska yfirlýsingu eða stefnumörkun þar sem fram koma ákveðnar hugmyndir og tillögur frá ríkisstjórninni um hvernig menn vilja vinna að því að þessi málaflokkur þróist og breytist. Það er svo sem vel þekkt erlendis að setja fram skýrslur af þessum toga. Sumar eru kallaðar hvítbækur eða hvítskýrslur eftir því hvers eðlis þær eru. Kannski getum við kallað hana hvítbók sem hér er, hún er hvít, og þá mættum við kannski segja að stefnuskýrsla, ef hún kemur, gæti verið grænbók og hún yrði höfð í grænum lit þannig að við tökum kannski að þessu leytinu upp (JÁ: Hún þyrfti þá að koma fljótlega.) siði sem tíðkast víða erlendis. Já, já, hún þyrfti auðvitað að koma fljótlega, virðulegi forseti. Hún gæti komið t.d. næsta haust eða eitthvað slíkt. Ég held að það gæti verið mjög gaman að leggja slíkt skjal fyrir þingið og fara í gegnum þá pólitísku umræðu sem hún mundi kalla fram. Það er ekkert víst að allt sem í henni yrði mundi falla í frjóa jörð en hún mundi framkalla hugmyndir frá þingmönnum um hluti sem þeir vilja þá leggja áherslu á. Það verður þó að segjast um umræðuna, bæði þessa og þá fyrri, að hún er ansi mikið á sértækum nótum og minna á almennum pólitískum stefnumarkandi umræðum. Mér finnst svolítið skorta á það, virðulegur forseti.

Það sem ég vildi kannski drepa á í framlagi mínu til þessarar umræðu eru nokkur atriði sem lúta að kosningum til sveitarstjórnarstigsins, tekjustofnum, hlutverki sveitarstjórnarstigsins, eftirliti með því og stærð sveitarfélaganna.

Hvað varðar kosningar til sveitarstjórnarstigsins er bent á það í skýrslu ráðherra að sveitarstjórnarstigið sé hluti af framkvæmdarvaldinu. Ég held að formlega séð sé það rétt skilgreint. Ég er a.m.k. í meginatriðum sammála henni en rifja þó upp að á það hefur verið bent, m.a. í grein sem Sigurjón heitinn Pétursson skrifaði fyrir um það bil 20 árum, að eðli sveitarstjórnarstigsins væri, vegna kosninga til þess, blandað stig og bæri nokkurn keim af löggjafarvaldinu líka. Þar sem um beina almenna kosningu er að ræða til sveitarstjórnarinnar, rétt eins og til Alþingis, hafi sveitarstjórnarmenn svipað pólitískt umboð og alþingismenn og að því leytinu til séu þeir í svipuðum stöðum og löggjafarvaldið þó að verkefni þeirra séu að formi til, og að mestu leyti efni til, tengd framkvæmdarvaldinu. Við sjáum að sveitarstjórnarmenn taka oft fyrir á fundum sínum í sveitarstjórnum og í byggðaráðum málefni sem heyra að formi til ekki undir sveitarstjórnir, eins og samgöngumál, stjórn fiskveiða og sjávarútvegsmál eða annað sem mönnum finnst brýn ástæða til að leggja áherslu á. Sveitarstjórnarmenn líta þá svo á að þeir séu kjörnir fulltrúar almennings í sínu sveitarfélagi og tali fyrir hönd hans, jafnvel í málum sem að formi til heyra ekki undir sveitarstjórnirnar. Við fáum oft erindi af þessum toga og ég verð ekki var við annað en að framkvæmdarvaldið, þ.e. ráðherra og þingmenn, viðurkenni þessa stöðu sveitarstjórnarmanna þegar hún kemur upp, taki við erindunum, ræði við þá sem fulltrúa íbúa sveitarfélagsins og leitist við að bæta úr eftir því sem hægt er.

Ég held að við ættum að skoða svolítið fyrirkomulag kosninganna. Ég held að við ættum að nota sveitarstjórnarstigið til að fikra okkur áfram með breytingar á kosningafyrirkomulaginu. Við erum í kosningum, bæði til sveitarstjórna og Alþingis, komin út í mjög stíft pólitískt flokkakerfi. Það má heita að öll þau einkenni sem lengi hafa verið í íslensku kosningakerfi til persónukjörs hafi verið þurrkuð út á tveimur síðustu áratugum eða svo. Við skulum t.d. rifja upp að kosningar til Alþingis voru lengi vel persónukosningar, einmenningskjördæmi eða tvímenningskjördæmi, og það er ekki fyrr en 1959 sem menn taka upp hreint hlutfallskerfi. Síðan hefur það þróast og er orðið mjög rígbundið flokkaframboðskerfi. Svipað má auðvitað segja um sveitarstjórnirnar. Ég held að við þurfum að fikra okkur dálítið út úr þessum farvegi. Ég held að menn ættu að skoða möguleika á því í fyrsta lagi að opna fyrir möguleika kjósandans til að raða á framboðslista þannig að hann raði upp þeim fulltrúum framboðsins sem hann vill kjósa og við leggjum þá í raun og veru niður prófkjörin eða innanflokksaðferðirnar við að raða upp. Í öðru lagi gætum við gengið jafnvel lengra og gert kjósandanum kleift að búa til sína eigin sveitarstjórn úr hópi allra þeirra sem bjóða sig fram. Við getum haft tvo möguleika á því, annars vegar að kjósandinn velji flokk eða lista, raði síðan saman sveitarstjórn með nöfnum og hafi heimild til að velja úr öllum frambjóðendum. Síðan fær hver listi fulltrúafjölda í samræmi við atkvæðamagn þannig að menn mundu raða inn fulltrúum í samræmi við það. Hinn kosturinn væri að hafa þetta algerlega persónubundið en ekki bundið við flokkaframboð og þá mundu þeir fara inn í sveitarstjórn sem væru valdir af kjósendum. Þá væru þeir farnir að nálgast dálítið mikið óhlutbundið kosningakerfi.

Annar möguleiki sem ég sé í þessu, ef menn sjá ekki leið til að fara inn á þessa braut, er kannski að horfa til gamalla hugmynda. Á það er bent í skýrslunni að sveitarstjórnarstigið sé hluti af framkvæmdarvaldinu. Rifjum það upp að fyrir rúmum 20 árum var framboð til alþingiskosninga sem lagði áherslu á að framkvæmdarvaldið væri kosið beinni kosningu, þ.e. það væri þá forsetinn, oddviti ríkisstjórnarinnar, sem væri kosinn og hann mundi síðan velja aðra ráðherra með sér. Kosningar til framkvæmdarvaldsins yrðu teknar upp, ekki bara löggjafarvaldsins og þingflokkar þess mundu síðan kjósa ríkisstjórnina, heldur yrði ríkisstjórnin sjálf kosin beint. Þetta er þekkt erlendis eins og t.d. í Frakklandi og það er svipað kerfi, kannski ekki eins en svipað, í Bandaríkjunum. Þá mætti hugsa sér að opna fyrir val á helstu valdamönnum sveitarstjórnarstigsins sem eru ekki bara sveitarstjórnarmennirnir heldur bæjarstjórarnir þannig að menn gætu kosið bæjarstjóra eða kosið sveitarstjórnarmennina inn í ákveðin embætti. Kjósandinn hefði þannig meira val og þegar hann velur hvern hann vill fá inn í sveitarstjórn gæti hann líka sagt: Ég vil fá þennan mann til að stjórna félagsmálunum eða þennan mann til að vera bæjarstjóri. Kjósandinn fengi þá að ráða meiru en bara að velja þá sem sitja í sveitarstjórninni, líka þá sem fara með ákveðin embætti, hvort sem það er embætti bæjarstjóra eða embætti formanns eða oddvita í málaflokki. Þetta held ég að menn ættu að skoða til að reyna að brydda upp á breytingum í kosningafyrirkomulaginu til að auka valfrelsi kjósandans, til að auka áhrif hans á það sem tekur við eftir að kosningum lýkur.

Í öðru lagi mætti styrkja sveitarstjórnarlöggjöfina með því að setja inn ákvæði, frekar en nú er, um almenna atkvæðagreiðslu um einstök mál rétt eins og við erum að tala um við endurskoðun stjórnarskrárinnar, þ.e. um það hvernig almenningur getur komið að ákvörðun einstakra mála á milli alþingiskosninga.

Ég nefni þessi atriði sem mér finnst að menn ættu að velta fyrir sér og setja fram hugmyndir um til breytinga á í þá veru að auka áhrif og valfrelsi kjósandans frá því sem nú er.

Í öðru lagi varðandi kosningar í ljósi nýafstaðinna prófkjara í Reykjavík sem er svo stórt sveitarfélag að prófkjör þar verða mjög umfangsmikil og kostnaðarsöm. Það hefur verið dregið fram í fréttum að kostnaður við prófkjör einstakra frambjóðenda hefur hlaupið á milljónum. Þeir sem hafa tekið þátt í prófkjörum af einhverri alvöru verja til þess kannski upphæðum frá 2 millj. kr. upp í 9–10 millj. kr. sem eru hæstu tölur sem ég hef heyrt að einn frambjóðandi hafi varið til þessa í kosningabaráttu sína sem er þá bara kosningabarátta um sæti á lista flokks en ekki kosningabarátta fyrir sjálfar sveitarstjórnarkosningarnar. Þarna eru menn komnir út á svið sem þarf að taka á, við þurfum að ræða það hvort ekki sé nauðsynlegt að setja einhverjar reglur eða löggjöf um prófkjör og kannski líka, og ekki síður, um kosningarnar sjálfar.

Ég tek eftir því í þeim prófkjörum sem hafa farið fram að undanförnu að í raun og veru er árangur í nokkru samræmi við fjáreyðslu. Þeir sem hafa eytt mestu fé til kosningabaráttu sinnar hafa oftast nær náð bestum árangri. Það virðist vera tiltölulega gott beint samband milli útgjalda og árangurs og það mun að mínu viti leiða til þess í næstu lotu, eftir fjögur ár, að þróunin haldi áfram á sömu braut, að menn fari að kosta meiru til í prófkjörum innan flokka. Ég held að það sé afar varhugaverð þróun þegar skipan framboðslista er farin að ráðast meira og minna af aðgangi að fjármagni. Þetta er auðvitað sama umræða og menn hafa verið með varðandi kosningar sjálfar og stjórnmálaflokkana og ég held að ekki verði hjá því komist að ræða í fyllstu alvöru um að setja löggjöf um fjármagn sem menn mega verja til framboða, hvort sem það er framboð til kosninga eða til prófkjörs innan flokka meðan það form verður við lýði.

Ég bendi á þetta, virðulegi forseti, sem atriði sem menn þurfa að setjast yfir og koma sér saman um hugmyndir um eða a.m.k. ræða í hinni pólitísku umræðu um sveitarstjórnarstigið.

Í öðru lagi tel ég að tekjur sveitarfélaga eigi sem mest að vera ákvarðaðar af sveitarstjórnunum sjálfum og greiddar af íbúum og atvinnurekstri sveitarfélagsins þannig að uppspretta teknanna sé fyrst og fremst innan sveitarfélagsins. Þó að auðvitað verði ekki hjá því komist að hafa einhverja jöfnun eins og menn hafa haft í formi jöfnunarsjóðs þykir mér hann vera farinn að gegna of veigamiklu hlutverki í fjáröflun of margra sveitarfélaga til að það sé fyrirkomulag sem við eigum að styðjast við til frambúðar. Ég held að menn eigi að draga úr þýðingu jöfnunarsjóðs og styrkja og breikka tekjustofna sveitarfélaga þannig að þeir séu ekki bara af beinum sköttum, heldur líka af óbeinum sköttum og í þriðja lagi líka af atvinnurekstri. Í dag eru tekjur sveitarfélaga af atvinnurekstri nánast hverfandi. Það eru fyrst og fremst fasteignagjöld eða vatnsgjöld sem sveitarfélög hafa af atvinnustarfsemi en í raun og veru er sambandið á milli atvinnureksturs og sveitarfélagsins nánast horfið eftir að aðstöðugjaldið sáluga var lagt af.

Ég læt hér staðar numið núna, virðulegur forseti, (Forseti hringir.) en held áfram umfjöllun minni um sveitarstjórnarstigið í minni síðari ræðu.